| Organisatie | 's-Hertogenbosch |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsuitvoeringskader VTH voor de Wet kwaliteitsborging (Wkb) |
| Citeertitel | Beleidsuitvoeringskader VTH voor de Wet kwaliteitsborging |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | volkshuisvesting en woningbouw |
| Eigen onderwerp | |
| Externe bijlage | Beleidsuitvoeringskader VTH voor de Wkb |
Geen
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 11-07-2023 | Nieuwe regeling | 11-07-2023 |
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: de Wkb) is onderdeel van de Omgevingswet (OW) en treedt op 1 januari 2024 in werking. In deze wet wordt geregeld dat de gemeente niet meer vooraf de bouwtechnische kwaliteit toetst van een bouwwerk, maar dat dit door een private kwaliteitsborger gebeurt. Ook is de kwaliteitsborger verantwoordelijk voor het toezicht tijdens de bouw en dient het bouwwerk op te leveren met een verklaring ’gerechtvaardigd vertrouwen dat voldaan is aan de technische eisen’. De gemeente toetst de aanvraag nog wel aan het Omgevingsplan en aan de welstandseisen. Daarnaast toetst de gemeente of de informatieplicht omgevingsveiligheid van toepassing is.
De verschuiving van de toezichthoudende rol betekent niet dat er geen gemeentelijk toezicht meer is. Dit is er alleen niet meer tijdens de bouwfase. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en de bouw- en sloopveiligheid. De gemeente is en blijft het bevoegd gezag voor de handhaving. De kwaliteitsborger heeft geen handhavingsbevoegdheid.
De rol van de gemeente verandert dus meer in een procesrol, maar dan wel één met verantwoordelijkheden. Om aan deze veranderende rol op een verantwoorde manier invulling te geven is het gewenst om in beleid specifieke keuzes te maken over hoe de rol van bevoegd gezag wordt ingevuld.
Met de komst van de Omgevingswet wordt de activiteit bouwen in een technisch en ruimtelijk deel gescheiden. Dat levert twee activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Deze scheiding noemen we 'de knip', zie ook figuur 1. Om te mogen starten met bouwen zal in veel gevallen zowel de vergunning omgevingsplanactiviteit én de melding bouwactiviteit verleend moeten zijn. De vergunning omgevingsplanactiviteit geeft niet langer bouwstatus.
Figuur 1: “De knip” in de omgevingsplanactiviteit en de (technische) bouwactiviteit onder de Omgevingswet.
Initiatiefnemers zijn met deze wet verplicht een initiatief in te dienen met een kwaliteitsborger. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de indiening van zowel het technische als het ruimtelijke deel van het bouwplan. De kwaliteitsborger toetst en ziet toe dat een initiatief aan de geldende technische wet- en regelgeving voldoet (Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)). Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid (zgn. private prikkel). Deze wettelijke regeling geeft de consument meer rechtszekerheid dat het gerealiseerde bouwwerk voldoet aan de technische eisen. De focus komt te liggen op het eindresultaat (as built).
2. Gefaseerde invoering van de wet
De nieuwe wet wordt niet meteen voor alle bouwwerken ingevoerd maar gaat als eerste gelden voor bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 1. Dit zijn bijvoorbeeld grondgebonden woningen en kleinere bedrijfspanden. Maar ook de vergunningplichtige verbouwactiviteiten van deze bouwwerken vallen hieronder. Er gelden ook uitzonderingen op deze regel. Als er sprake is van bouwwerkzaamheden aan een monument, een melding brandveilig gebruik nodig is of er sprake is van een gelijkwaardige oplossing m.b.t. constructieve- of brandveiligheid dan valt het initiatief niet in gevolgklasse 1 en is de Wkb niet van toepassing. Voor een volledig overzicht van bouwwerken welke vallen onder gevolgklasse 1 verwijzen wij naar bijlage 1.
Afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie van de Wkb op gevolgklasse 1, volgen vanaf 2029 (al dan niet gelijktijdig) de bouwwerken in hogere risicoklassen. Dit zijn bijvoorbeeld bibliotheken en onderwijsgebouwen (gevolgklasse 2) en voetbalstadions en ziekenhuizen (gevolgklasse 3). Hierdoor kunnen bouwbedrijven en gemeenten stap voor stap ervaring opdoen met het nieuwe stelsel van toetsen en toezicht in de bouw. De periode tot en met de evaluatie is erg belangrijk om een goed beeld te krijgen welke problemen we in de praktijk tegen komen en of het beoogde doel van de nieuwe wet: de kwaliteit van bouwen verhogen bereikt wordt.
Voor vergunningplichtige bouwwerken die onder gevolgklasse 2 en 3 vallen, geldt de komende jaren nog dat net als nu dat de vergunningen zowel ruimtelijk als technisch door de gemeente worden getoetst en op wordt toegezien. Soms is er ook sprake van vergunningvrije of meldingsplichtige bouwactiviteiten. In dit voorstel gaan we alleen in op de meldingsplichtige activiteiten die onder de Wkb vallen, zie figuur 2.
Figuur 2: Verdeling van taken, kwaliteitsborger en bevoegd gezag
De inhoudelijke rol van het bevoegd gezag gaat deels over in een procesrol. De gemeente beoordeelt de ingediende gegevens op volledigheid conform de indieningsvereisten. De gemeente toetst of de kwaliteitsborger bevoegd is en of het juiste instrument (toetsprotocol) is gebruikt. De gemeente voert geen bouwtechnische toets uit, maar afhankelijk van de beleidskeuzes wordt er op risico’s getoetst. De gemeente blijft bevoegd om handhavend op te treden, bijvoorbeeld door de bouwwerkzaamheden stil te leggen of door een bouwwerk niet in gebruik te laten nemen. Als de kwaliteitsborger tegen een strijdigheid aanloopt zal hij het bevoegd gezag op de hoogte moeten stellen (informatieplicht) zodat de gemeente handhavend kan optreden.
Een belangrijke plek in het bouwproces gaat ingenomen worden door de Bouwmelding en de Gereedmelding. De initiatiefnemer dient beide meldingen in en heeft hiervoor documenten van de kwaliteitsborger nodig. De gemeente controleert op de volledigheid van de aanleverde stukken en niet langer inhoudelijk. Wel controleert de gemeente of de bijzondere lokale omstandigheden in de risicobeoordeling en het borgingsplan zijn opgenomen. De gemeente kan extra gegevens opvragen over specifieke bouwwerkzaamheden en de momenten waarop deze worden uitgevoerd als dit bijzonder is aangewezen met het oog op het voorkomen en of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen aan de regels voor de bouwactiviteit. De gemeente zal als er sprake is van bijzondere lokale omstandigheden van deze bevoegdheid gebruik maken. De gemeente blijft het bevoegd gezag, beoordeelt de bouwmelding zoals hierboven beschreven en geven een inhoudelijke reactie richting de aanvrager. Zie ook figuur 2.
Als het bouwwerk technisch klaar is, dient de initiatiefnemer een Gereedmelding in (uiterlijk 2 weken voor ingebruikname). In deze melding zit naast de ‘as built’ tekeningen ook de verklaring van de kwaliteitsborger met de mededeling dat de kwaliteitsborger het gerechtvaardigd vertrouwen heeft dat het bouwwerk voldoet aan het Bbl. De gemeente controleert deze melding op volledigheid en toetst steekproefsgewijs de kwaliteit van de stukken. Zie het geschetste proces in figuur 3 hieronder:
Figuur 3: Proces bouwtechnische activiteit en omgevingsplanactiviteit.
De Wkb geeft VTH nieuwe vraagstukken in de uitvoering. Vooraf zijn niet voor alle situaties die VTH in de uitvoering gaat tegenkomen beleidsregels op te stellen. Als VTH dit wel doet, beperkt dit VTH in haar bewegingsvrijheid om het juiste te doen in onvoorziene situaties en wat het beste is op dat moment voor onze fysieke leefomgeving en onze klanten.
VTH heeft een visie en richting van het college nodig om binnen de Wkb te opereren. Zo kan VTH vanaf dat de Wkb ingaat binnen het vastgestelde kader ervaring opdoen, verwachtingen bijstellen, een evaluatie cyclus inplannen en de uiteindelijke uitvoeringsregels opstellen. Op deze manier passen de uiteindelijke uitvoeringsregels beter bij onze inwoners en de bestuurlijke wensen en zorgen die voor een veilige, gezonde en leefbare fysieke leefomgeving.
VTH heeft uitspraken van het college nodig over de volgende onderwerpen:
5. Diepgang toetsen en toezichthouden
Om VTH een richting te geven hoe zij haar rol onder de Wkb uitvoert, zijn 3 opties te overwegen:
Hieronder is te lezen waarom VTH adviseert de tweede optie uit te voeren.
5.1 Beleidskeuze risico gestuurd / steekproefsgewijs toetsen en toezicht houden
VTH voert risicogestuurd haar toetsende en toezichthoudende rol onder de Wkb uit (optie 2).
De Wkb is voor alle partijen nieuw. De reguliere processen veranderen en iedere partij moet wennen aan zijn nieuwe rol. Wij willen de wet met vertrouwen uitvoeren. Om ervoor te zorgen dat zo snel mogelijk deze nieuwe rollen begrepen worden, wil de gemeente risicogericht met de kwaliteitsborger meekijken. De initiatiefnemers, ondernemers, marktpartijen en de gemeente willen ervaring opdoen met de Wkb. De verwachting is dat veel afstemming gezocht wordt met de gemeente en dat veel vragen over de Wkb door alle stakeholders aan de gemeente gesteld worden. Door optie 2 te kiezen wordt bovenstaande het snelst bereikt.
De gemeente wil bij keuze 2 steekproefsgewijs meekijken met de kwaliteitsborger. Leren hoe de beschikbare instrumenten werken en hoe de borgingsplannen opgesteld/gelezen moeten worden. Daarnaast wordt ervaring opgedaan hoe toezicht het beste vorm gegeven kan worden. Wat doet de kwaliteitsborger zelf en wat moet de aannemer doen. Hoe voorkomt de gemeente dat de toezichthouder op de stoel van de kwaliteitsborger gaat zitten. De gemeente wil ervaren hoe communicatielijnen lopen tijdens het bouwproces en kunnen ingrijpen waar nodig. De gemeente voert steekproefsgewijs toezicht uit t.a.v. specifieke onderwerpen op basis van een risico inschatting. De steekproef kan op verschillende manieren worden bepaald: bijvoorbeeld aan de hand van signalen over instrumenten (toetsingsprotocollen) van kwaliteitsborgers, op basis van ontvangen klachten/verzoeken om handhaving of op basis van eigen constateringen door de gemeente.
Op dit moment is de verwachting dat als VTH meekijkt of conform de Wkb gewerkt wordt bij zelfbouwers en bouwbedrijven die veel samenwerken met extern personeel dit handhaving achteraf zal voorkomen. Of er aanleiding bestaat voor toezicht en handhaving kan worden bepaald op basis van eigen waarnemingen bijv. tijdens controle bouw/sloopveiligheid, bij controle van de omgevingsplanactiviteit of op basis van informatie van de kwaliteitsborger of derden. Met deze informatie- en toezichtmomenten kan de gemeente steekproefsgewijs en risicogestuurd de bouwkwaliteit toetsen. De gemeente blijft bevoegd voor het ruimtelijke toezicht. Hierover worden in hoofdstuk 6 keuzes voorgelegd.
Toezicht kan gehouden worden aan de hand van eigen constateringen of op basis van ontvangen klachten/verzoeken om handhaving. Door deze constateringen en ontvangen verzoeken wordt een goed beeld van de kwaliteit van het stelsel verkregen, kan er gericht toezicht op thema’s uitgevoerd worden en kan indien nodig, handhavend worden opgetreden of zelfs handhaving worden voorkomen. Als uit deze steekproeven blijkt dat het stelsel goed functioneert en zorgt voor voldoende kwaliteit, dan kan de frequentie van deze steekproeven worden aangepast.
Als optie 3 gekozen wordt, werken we niet volgens het nieuwe stelsel. Werkzaamheden worden dubbel uitgevoerd en het is de duurste optie. Op deze wijze wordt onvoldoende ervaring opgedaan hoe het stelsel werkt omdat de gemeente alles ook zelf blijft doen.
Door de knip komt er een verschil in de technische en ruimtelijke toetsing en het toezicht houden. Het technisch toezicht wordt geborgd in de Wkb. Ruimtelijk toezicht is een bevoegdheid van de gemeente. Ruimtelijk toezicht is het toezicht houden op feitelijk gebruik, welstandseisen, volume van het bouwwerk en de plaatsbepaling. Onder de Wabo is ruimtelijke toezicht gekoppeld aan technisch toezicht. Om het ruimtelijk toezicht te borgen zijn er nieuwe keuzes te maken. Hieronder leest u welke keuzes er gemaakt kunnen worden:
VTH adviseert om te kiezen voor optie 2 en 3. Initiatieven worden getoetst aan het Omgevingsplan en de welstandseisen (nota ruimtelijke kwaliteit). Door te kiezen voor optie 2 en 3 controleert VTH of in de uitvoering de getoetste eisen nageleefd worden.
Doordat we in het omgevingsplan t.o.v. de huidige regelgeving (Wabo) zoveel mogelijk beleidsneutraal overgaan zal voor veel initiatieven een ruimtelijke vergunning nodig zijn. Het is dan niet wenselijk om het toezicht volledig te laten vallen zoals Optie 1 aangeeft.
Bij optie 4 houdt VTH op elke vergunning toezicht, denk hierbij ook aan verbouw, bijgebouwen en dergelijke. Deze bouwwerken hebben minder impact op de leefomgeving. In het huidige beleid houdt VTH op deze bouwwerken geen toezicht. Wanneer in de toekomst het omgevingsplan meer vergunningvrije mogelijkheden gaat bieden dan is mogelijk wel toezicht nodig op elke vergunning.
7. Taken die VTH steekproefsgewijs uitvoert
7.1 Beoordeling en toezicht houden op lokale omgevingsrisico’s
Naast de keuze om risico gestuurd toezicht te houden en te handhaven worden in het beleid ook de gebiedsspecifieke risico’s, locatie gebonden risico’s en project gerelateerde risico’s vastgesteld.
De inhoudelijke beoordeling en het toezicht vindt risicogestuurd plaats.
Een inhoudelijke beoordeling van de risicoanalyse die is opgenomen in bouwmelding/gereedmelding en controlemoment op de bouwplaats volgt als er sprake is van:
7.2 Informatieplicht begin bouwwerkzaamheden (2 dagen voor starten bouwwerkzaamheden)
VTH toetst of de bouwmelding niet langer dan 12 maanden geleden voor akkoord is afgegeven. Als de melding niet akkoord is of na meer dan 12 maanden nadat de melding is gedaan gestart wordt met de bouwwerkzaamheden zal er gehandhaafd worden. Bij een ‘verlopen’ melding, maar er is wel een kwaliteitsborger betrokken, dan krijgt de initiatiefnemer nog de mogelijkheid om binnen 2 weken een nieuwe bouwmelding in te dienen (dit kan dezelfde melding zijn).
Was er eerder nog geen bouwmelding akkoord afgegeven dan worden de bouwwerkzaamheden stilgelegd totdat er een bouwmelding akkoord is afgegeven.
8. Toepassen Landelijke Handhavingsstrategie (LHS)
Gelijktijdig met de vaststelling van de nieuwe ‘Beleidsregels VTH Leefbaarheid – Leefomgeving 2023-2026’, is ook de LHS onder de Omgevingswet vastgesteld. Dit is voor de toezicht- en handhavingstaken het afwegingskader hoe de afdeling VTH haar handhavingsinstrumenten inzet. Omdat de Wkb een nieuwe wet is en er al voorzien is in enkele handhavingsvraagstukken uit deze wet wordt hieronder specifiek voor deze vraagstukken de handhavingsstrategie uitgewerkt:
1. Gereedmelding is onvolledig: de stukken zijn onvolledig
De initiatiefnemer doet een gereedmelding die niet volledig is. Toezichthouder controleert of het bouwwerk in gebruik is genomen.
De gemeente moet in de praktijk ervaring gaan opdoen wanneer afwijkingen ontoelaatbaar zijn en ingebruikname niet kan worden toegestaan. Elke situatie daartussen is grijs gebied en wordt van geval tot geval beoordeeld. Hierbij wordt vastgelegd hoe de situatie is afgehandeld. Met als doel vergelijkbare situaties ook gelijkwaardig te behandelen (gelijkheidsbeginsel).
2. Strijdigheid Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl)
Toezicht beoordeelt de situatie. Afhankelijk van de situatie kan er bemiddelend worden opgetreden tussen aannemer en kwaliteitsborger. Er wordt een brief gestuurd waarin gevraagd wordt hoe de initiatienemer van plan is de strijdigheid op te lossen. Maar, als (al direct) blijkt dat er sprake is van een onherstelbaar feit, dan wordt dit in de brief aangegeven of op de strijdigheid wordt gehandhaafd. Op onherstelbare feiten waarbij constructieve veiligheid of de brandveiligheid in het geding is, zal worden gehandhaafd. Alleen wanneer sprake is van bijzondere omstandigheden kan van deze lijn afgeweken worden.
Bij concrete twijfels over de prestatie van de kwaliteitsborger doen we een melding bij de instrumentaanbieder (dit is de eerstelijns toezichthouder op de kwaliteitsborger). Als daar onvoldoende respons uit volgt, doen we een melding bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw. Als er concrete twijfels bestaan over de kwaliteit van de bouw, dan vragen we in eerste instantie per brief extra informatie op bij de initiatiefnemer. Dit mag de gemeente doen op basis van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.20 van het Bbl.
9. Bouwwerken in gevolgklasse 2 en 3
Voor de bouwwerken die in gevolgklassen 2 en 3 vallen verandert er voorlopig niets. De gemeente blijft het bevoegd gezag en verantwoordelijk voor het technisch toetsen en houden van toezicht in het kader van de Omgevingswet. Deze taken worden door VTH niet anders ingevuld dan in de ‘Beleidsregels VTH Leefbaarheid – Leefomgeving 2023-2026’ en de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s worden uitgevoerd. Na 5 jaar wordt de Wkb landelijk geëvalueerd en afhankelijk van deze uitkomst worden de gevolgklassen 2 en 3 ook onder de Wkb geplaatst.
10. Vervallen Wkb meldingen in afstemming met de ruimtelijke vergunning
De Ruimtelijke vergunning trekken we in na 3 jaren. Dit is in overeenstemming met het huidige intrekkingsbeleid. Als de ruimtelijke vergunning ingetrokken wordt, vervalt hiermee van direct de bouwstatus. Dit omdat voor bouwstatus zowel een ruimtelijke vergunning ((B)OPA) als een bouwmelding vereist is.
11. Overgangsperiode: monitoren en evalueren
De komende jaren hebben we nog 2 wetgevingen naast elkaar lopen. De uitvoering van omgevingsvergunningen onder de Wabo en de vergunningen/meldingen onder de Wkb. Bij de uitvoering van de omgevingsvergunningen Wabo is gemeente de partij die technisch toetst en daarop toeziet. Om de overgang goed te kunnen begeleiden willen wij een overgangsperiode van 2 jaar hanteren om de nieuwe werkwijzen onder nieuwe wet te implementeren.
De proefprojecten hebben laten zien dat er situaties kunnen ontstaan waarbij in onderling overleg tussen gemeente, kwaliteitsborger en aannemer/opdrachtgever een oplossing moet worden gezocht voor een ontstane situatie. De wet is nieuw voor iedereen en het maken van fouten onvermijdelijk. VTH wil zichtbaar zijn in de leefomgeving om handhaving te voorkomen en hierbij niet alleen door klachten en meldingen gestuurd te worden. Denk hierbij aan het vergeten van informatieplichten of stappen in het nieuwe Wkb proces.
Het is belangrijk om de eerste twee jaren nadat de Wkb inwerking is getreden, gevoel te krijgen bij wat speelt in de praktijk en wat de impact is op de financiën. Er spelen bijvoorbeeld vraagstukken als: bij welk type projecten/objecten vinden incidenten plaats, welke jurisprudentie ontstaat er en heeft dit gevolgen voor onze werkwijze? Welke omvang krijgt het algemeen toezicht na de periode van twee jaren? Twee jaar na inwerkingtreding van de Wkb en de Omgevingswet wordt geëvalueerd hoe de werkwijze bevalt en hoe de steekproeven zijn verlopen. Indien nodig wordt de werkwijze bijgesteld. Om dit te kunnen doen, wordt gemonitord op inhoud en financiën.