Beleidsvisie Externe Veiligheid

1.

De gemeente Veghel heeft de ambitie om haar inwoners een veilige leefomgeving te bieden:

‘‘Onze toekomstvisie is Veghel als veilige en aangename woonplaats. Dit willen we bereiken door nog meer samen te werken met burgers, bedrijven en instellingen. Van alle partners verwachten we betrokkenheid en een actieve houding, rekening houdend met ieders taken en verantwoordelijkheden.”

Met deze doelstelling wordt impliciet onderkend dat ook de externe veiligheid voldoende gewaarborgd moet zijn. Onderhavige beleidsvisie is daar een invulling van. Wij streven ernaar om op een verantwoorde wijze om te gaan met externe veiligheid. Concreet betekent dit dat we ons richten op de structurele beheersing en beperking van risico’s die voortvloeien uit de opslag, productie, het gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen. 

1.1 Waarom een beleidsvisie externe veiligheid?

Veilig wonen en het vestigen van risicovolle bedrijven of het vervoer van gevaarlijke stoffen gaan niet zomaar samen. Daarom is het ruimtelijk scheiden van dergelijke activiteiten noodzakelijk en wettelijk verplicht. Deze beleidsvisie is bedoeld om duidelijkheid te geven aan burgers en bedrijven over hoe wij omgaan met het ruimtelijk scheiden van risicovolle activiteiten en kwetsbare objecten . In de beleidsvisie worden gemaakte keuzes en hun onderlinge samenhang aangegeven, en de consequenties van de keuzes worden duidelijk gemaakt. Voor de gemeentelijke organisatie is de visie een handvat om de afstemming en sturing van processen in goede banen te leiden.

1.2 Voor wie is deze beleidsvisie bedoeld?

De beleidsvisie is gemaakt om een duidelijk kader te geven voor het omgaan met risico’s en externe veiligheid. De visie geeft aan waar ontwikkelingen mogelijk zijn en onder welke voorwaarden. Die informatie is niet alleen voor de bestuurders van belang, maar ook voor het ambtelijke apparaat. De ambtenaren geven immers uitvoering aan het beleid, en kunnen met de visie in de hand duidelijk communiceren richting burgers en bedrijven over de omgang met risico en veiligheid in Veghel. De ruimtelijke afweging die in de beleidsvisie wordt gemaakt, kan geïmplementeerd worden in de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingsvisies. De visie is dus bedoeld voor zowel bestuurders en ambtenaren als voor burgers en bedrijven. Daarnaast hebben ook externe partijen zoals de provincie, naburige gemeenten en Rijkswaterstaat met dit document een duidelijk beeld van de Veghelse visie op externe veiligheid.

1.3 Wat wil de gemeente met de beleidsvisie bereiken?

De beleidsvisie heeft tot doel kaders te scheppen omtrent risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen. Daarbij vormt dit document een instrument om het gewenste beleid voor de verschillende risicobronnen vast te leggen. Hiervoor wordt aandacht besteed aan de beheersing van de risico’s die gepaard gaan met het gebruik, de opslag en het vervoer van gevaarlijke stoffen (zoals LPG of ammoniak) over de weg, water, spoor en door buisleidingen.

Daarnaast biedt de beleidsvisie een toetsingskader bij besluitvorming in het kader van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), de Wet milieubeheer en de Woningwet. Het telkens opnieuw motiveren van dergelijke besluiten ten aanzien van externe veiligheid kan hierdoor achterwege blijven. Ook bij de afgifte van Wabo-vergunningen; activiteit milieu beschrijft de beleidsvisie een toetsingskader.

2.

Als de gemeente een uitspraak wil doen over haar visie op externe veiligheid, is het noodzakelijk om gebruik te maken van een tweetal risicomaten: het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Hiermee wordt het ambitieniveau concreet en wordt bovendien een praktisch richtsnoer geboden voor toekomstige afwegingen op het gebied van externe veiligheid. Het is mogelijk dat er daarbij begrippen voorkomen, die niet bij iedereen bekend zijn. Voor een uitleg hiervan wordt verwezen naar bijlage 3 van het document beheerstaken externe veiligheid.

2.1 Plaatsgebonden risico

De eerstgenoemde risicomaat betreft het plaatsgebonden risico (afgekort PR):

Bij het plaatsgebonden risico gaat het om de kans per jaar, die één persoon loopt om op een bepaalde plek dodelijk getro fen te worden door een ongeluk met gevaarlijke stoffenbij een bedrijf of langs een transportroute.

Het PR is een “harde” grenswaarde. Daaraan zal voor kwetsbare objecten als woningen of scholen in alle gevallen moeten worden voldaan. Dat betekent dat binnen een bepaalde contour rondom een gevaarlijk bedrijf dergelijke objecten niet mogen worden gebouwd of zelfs moeten worden gesaneerd. Voor beperkt kwetsbare bestemmingen, zoals verspreid liggende woningen of kleine kantoren, geldt voor het PR een richtwaarde. Dit betekent dat op grond van zwaarwegende motieven van de norm mag worden afgeweken.

Invulling gemeentelijke basisveiligheid

Overschrijding van de wettelijke grenswaarde voor het PR is altijd onacceptabel. Bij de overschrijding van de richtwaarde voor het PR wordt een onderscheid gemaakt tussen nieuwe en bestaande situaties. Bij bestaande situaties worden overschrijdingen van de richtwaarde gedoogd. Bij nieuwe situaties is toepassing van de richtwaarde afhankelijk van de gebiedsspecifieke ambities.

2.2 Groepsrisico

Het groepsrisico (afgekort GR) is bedoeld om een gemeente te laten nadenken over de gevolgen van een ramp met gevaarlijke stoffen. Het groepsrisico kan als volgt worden gedefinieerd:

Het groepsrisico drukt de kans per jaar uit dat een groep mensen (minimaal 10) overlijdt, als direct gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het GR houdt rekening met de dichtheid van het daadwerkelijke aantal personen per hectare rondom een risicovolle inrichting of tra.

Voor het groeprisico geldt een verantwoordingsplicht. Het bevoegd gezag dient een afweging te maken tussen het vergunnen van een risicobron en de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied in de nabijheid van de risicobron. In tegenstelling tot het plaatsgebonden risico is het niet mogelijk het groepsrisico in beeld te brengen met contouren rondom de risicobron. Het groepsrisico wordt weergegeven in een grafiek.

In de grafiek wordt het aantal slachtoffers uitgezet tegen de cumulatieve kans dat dat aantal slachtoffer wordt van een ongeval. In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is niet gekozen voor het stellen van een grenswaarde. Het Bevi geeft wel een oriëntatiewaarde. De oriëntatiewaarde is een ijkpunt. Iedere verandering van het groepsrisico (boven of onder de oriëntatiewaarde) dient te worden verantwoord.

Invulling gemeentelijke basisveiligheid

In deze beleidsvisie wordt ervoor gekozen om de verplichte verantwoording van het groepsrisico aan te grijpen om:

• -

  externe veiligheidsrisico’s vroeg in het planproces te betrekken. Hierdoor wordt een versnipperde aanpak voorkomen;

• -

  de besluitvorming te verbreden tot een afweging van nut en noodzaak;

• -

  maatregelen op de agenda te krijgen om risico’s te beperken, de zelfredzaamheid te verhogen en de mogelijkheden van de hulpdiensten te bevorderen.

De laatstgenoemde reden heeft (mede) betrekking op de afstemming met de rampenwetgeving. Sinds 2010 is de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr) van kracht geworden. Deze wet regelt de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionaal bestuur. Door deze gecoördineerde aanpak zijn hulpverleningsdiensten beter en gemakkelijker aan te sturen.

Verantwoording groepsrisico

Het groepsrisico is een lastig te hanteren begrip. Het is niet op een kaart weer te geven en er geldt geen duidelijke norm. Hiermee is de verantwoording van het groepsrisico essentieel, omdat het bevoegde gezag hierbij moet aangeven wanneer een risicovolle ontwikkeling of een ontwikkeling nabij een risicobron wèl, en dan onder welke omstandigheden (randvoorwaarden en maatregelen), en wanneer niét wordt toegestaan.

In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi, het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en het toekomstige Besluit transportroutes externe veiligheid (Btev) is de verantwoordingsplicht voor het bevoegd gezag ten aanzien van de acceptatie van het groepsrisico wettelijk geregeld. Voor een overzicht van de negen onderdelen van de verantwoordingsplicht wordt verwezen naar bijlage 1.

Bij het nemen van ruimtelijke besluiten kan voor de invulling van een aantal onderdelen van de verantwoordingsplicht verwezen worden naar deze beleidsvisie. Het betreft een beschrijving van mogelijke alternatieve locaties, maatregelen ter beperking van het groepsrisico en de mogelijkheden voor het optreden van hulpverleningsdiensten en zelfredzaamheid.

Bij een toename of afname van het groepsrisico zal de gemeente de gemaakte keuzes verantwoorden en vastleggen in het bestemmingsplan of de beschikking van een milieuvergunning.

Bij de verantwoording wordt, aansluitend bij de regelgeving, in een zeer vroeg stadium advies gevraagd aan de Veiligheidsregio Brabant-Noord. Dit advies weegt bij de verantwoording mee om te komen tot een besluit.

2.3 De Veghelse visie op externe veiligheid

De gemeente Veghel hanteert de volgende visie:

“De gemeente Veghel wil gezamenlijk met de veiligheidspartners een structureel en breed veiligheidsbeleid opzetten en uitvoeren. Het doel hiervan is het totale veiligheidsniveau op een hoger niveau in de gemeente te tillen en te behouden.”

2.4 Strategische uitgangspunten

In de beleidsvisie wordt invulling gegeven aan de omgang met risiconormen en richtlijnen voor drie verschillende gebiedstypen:

• -

  Risicoluw gebied

• -

  Gemengd gebied

• -

  Intensief gebied

Hierbij zijn de volgende strategische uitgangspunten leidend:

Bestaande situaties:

Bij bestaande situaties heeft brongericht beleid de voorkeur. Dit is gericht op het nemen van maatregelen bij de riscoveroorzaker. Denk bijvoorbeeld aan het verkleinen, verplaatsen of wegnemen van de risicobron. Regulering hiervan vindt primair plaats vanuit de milieuwetgeving: vergunningverlening en het toezicht op de naleving hiervan.

• *

  Het (pro)actief terugdringen/ opheffen van bestaande ongewenste risicosituaties ten opzichte van het afwegingskader voor de diverse gebiedstypen. Dit kan mogelijk door middel van de huidige wetgeving wanneer de landelijke norm wordt overschreden of middels het actief wegnemen (opkopen). Hiermee wordt een veiliger woon- en werkklimaat nagestreefd. 

• *

  Waar mogelijk en gewenst worden overdrachtgerichte maatregelen genomen. Dit zijn maatregelen die de verspreiding van het effect moeten verminderen. Denk bijvoorbeeld aan het opwerpen van een fysieke barrière, zoals een tunnel of een aardenwal. Dergelijke maatregelen zijn lang niet voor alle ongevalscenario’s mogelijk. Hier dient een afweging te worden gemaakt welke kosten acceptabel zijn om de risico’s te beperken.

Nieuwe situaties:

Bij nieuwe situaties wordt effectgericht beleid gevolgd. Dit is gericht op het verminderen van de gevolgen van een mogelijk incident (de kans wordt dus niet verminderd). Hiermee worden de ruimtelijke consequenties van externe veiligheid in kaart gebracht en wordt door het treffen van maatregelen en ruimtelijke ordening een zo veilig mogelijke woon-/werksituatie geschapen.

• *

  Nieuwe risicobronnen zijn niet mogelijk binnen gebieden die aangewezen zijn als risicoluw. Bij nieuwe planologische ontwikkelingen dient elke toename van het risico steeds vooraf te worden beoordeeld en verantwoord. Bovendien geldt daarbij als randvoorwaarde dat er moet worden voldaan aan de grenswaarde van het plaatsgebonden risico.

  • -

    Hierdoor worden nieuwe probleemsituaties voorkomen.

• *

  Op bedrijventerreinen met risico’s voor externe veiligheid, van het type ‘intensief’ is geen ruimte voor kwetsbare bestemmingen. Initiatieven voor uitbreidingen of nieuwbouw van gebouwen en ruimtes waar zich grotere aantallen personen kunnen bevinden worden niet ondersteund door de gemeente. Voor realisering hiervan gelden enkel zwaarwegende motieven.

  - Hiermee wordt een scheiding tussen risicobron en risico-ontvangers beoogd.

3

De gemeente Veghel kan, uiteraard binnen de kaders van de wet, zelf keuzes maken over het niveau van veiligheid. Laten we bijvoorbeeld nieuwe risicovolle bedrijven binnen de gemeente toe of niet? Is het bouwen van nieuwe woonwijken voor ons belangrijker dan uitbreidingsmogelijkheden van een bedrijf dat met gevaarlijke stoffen werkt? Of willen we allebei? Dat betekent in de praktijk dat er compromissen moeten worden gesloten. Bijvoorbeeld enerzijds extra investeringen voor veiligheid bij het bedrijf en anderzijds een andere ruimtelijke invulling van de uitbreidingsplannen voor wonen en werken.

3.1 De gebiedstypen

Bovengenoemde keuzes zullen en kunnen niet overal in de gemeente hetzelfde zijn. Op de ene plek kiezen we voor wonen, op de andere ligt het accent op bedrijvigheid. Daarom is gekozen voor een gebiedsgericht beleid, waarin genuanceerd lokale aspecten meegewogen worden bij de keuzes die gemaakt worden met betrekking tot externe veiligheid. Er worden drie gebiedstypen onderscheiden: risicoluw gebied, gemengd gebied en intensief gebied. Voor elk gebiedstype is een eigen veiligheidsambitie vastgesteld. Deze veiligheidsambitie zegt vooral iets over de mogelijkheden die er in het betreffende gebied bestaan om ontwikkelingen te laten plaatsvinden.

3.1.1 Gebiedstype 1: Risicoluw gebied

Een risicoluw gebied kenmerkt zich door een hoge bevolkingsdichtheid. Nieuwe risicovolle activiteiten zijn hier niet gewenst. In de nabijheid van risicovolle infrastructuur zijn nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen toegestaan, mits het planontwerp wordt geoptimaliseerd (mogelijkheden voor beheersbaarheid van calamiteiten, zelfredzaamheid van de burgers etc.). Specifieke locaties die in de gemeente Veghel onder het risicoluwe gebied vallen zijn:

Centrum Veghel

Het centrum is een gebied met sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals detailhandel, horeca, zorginstellingen, scholen en (kleine) bedrijvigheid. De risico’s van eventueel aanwezige risicovolle inrichtingen worden zoveel mogelijk beperkt. Concreet betekent dit, dat de mogelijkheden onderzocht worden om de risicovolle inrichtingen op (korte) termijn te saneren. Nieuwe risicovolle inrichtingen zijn uitgesloten.

Kernen

Dit zijn locaties die worden gekenmerkt door hoge dichtheden van personen en gemengde activiteiten zoals wonen, scholen en zorginstellingen. De gemeente wil de burgers een zo veilig mogelijke woonomgeving bieden en in kerkdorpen worden daarom geen risicovolle inrichtingen toegelaten. Voor bestaande risicovolle inrichtingen worden de mogelijkheden onderzocht om deze activiteiten op termijn te saneren.

3.1.2 Gebiedstype 2: Gemengd gebied

In dit gebied wordt de aanwezigheid van bepaalde risicobronnen als vanzelfsprekend gezien. Door historische ontwikkelingen heeft er een menging van verschillende activiteiten plaatsgevonden. Bestaande risicovolle activiteiten die hiermee samenhangen zijn toegestaan. Nieuwe risicovolle activiteiten zijn alleen toegestaan voor zover expliciet aangegeven. Ruimtelijke ontwikkelingen nabij risicovolle infrastructuur zijn eveneens toegestaan, mits wordt voldaan aan de normen en de verantwoordingsplicht. Locaties die onder het gemengde gebied vallen zijn:

Buitengebied

Om een versnipperde vestiging van risicovolle inrichtingen in het buitengebied te voorkomen wordt ook dit gebied beschermd tegen de uitbreiding en vestiging van bedrijven waarbij gevaarlijke stoffen worden gebruikt of verhandeld.

Propaantanks

Propaantanks zijn toegestaan, omdat een fijnmazig gasdistributienet ontbreekt en hiervoor reeds adequate veiligheidsvoorzieningen zijn opgenomen in de betreffende wet- en regelgeving.

LPG-inrichtingen

De vestiging van nieuwe LPG-tankstations in het buitengebied wordt juist wel toegestaan. De activiteiten van dergelijke inrichtingen hangen vaak nauw samen met de ligging van de doorgaande wegen in Veghel. Ambitie is om bestaande LPG-tankstations te verplaatsen naar een duurzame locatie om uitvoering te kunnen geven aan de structuurvisies.

Bedrijventerreinen

Dit betreffen gebieden met gemengde bedrijvigheid. Kantoren en industriële bedrijven wisselen elkaar af. Bestaande risicovolle inrichtingen zijn toegestaan. Voor nieuwe risicovolle inrichtingen geldt een “nee, tenzij” regeling. Dit betekent dat nieuwe risicovolle inrichtingen in principe niet zijn toegestaan, tenzij kan worden voldaan aan de bepaling dat de PR 10-6 contour niet buiten de perceelsgrens valt. Voor nieuwe kwetsbare objecten geldt een “ja, mits” regeling. Dit betekent dat nieuwe kwetsbare objecten zijn toegestaan mits er geen beperkingen zijn voor de mogelijkheden voor zelfredzaamheid en het optreden van hulpverleningsdiensten.

3.1.3 Gebiedstype 3: Intensief gebied

Intensieve gebieden worden gekenmerkt door een clustering van risico’s. Door risicovolle inrichtingen op gebieden van het type ‘intensief’ te concentreren wordt zoveel mogelijk voorkomen dat op meer plaatsen binnen de gemeente met grens- en richtwaarden rekening moet worden gehouden. Mede daarom wordt vestiging nabij risicovolle infrastructuur ook zoveel mogelijk gestimuleerd. Om de grotere risico’s als gevolg van clustering te verantwoorden, wordt de omgeving actief geïnformeerd over de risico’s. Hulpdiensten richten zich voor deze gebieden op de optimalisatie van het preparatieniveau. Voorzieningen, zoals goede bereikbaarheid, ontsluiting en bluswatervoorzieningen zijn hierbij volledig uitgewerkt en up-to-date.

Bedrijventerreinen

Deze gebieden zijn aangewezen voor de vestiging van risicovolle bedrijven. Hier bevinden zich vaak al inrichtingen die werken met gevaarlijke stoffen. Clustering van risicobedrijven ligt daarom voor de hand. De gemeente geeft voorrang aan risicovolle bedrijven die passen in het economisch profiel van Veghel als ‘foodtown’. Via het vergunningenstelsel worden de plaatsgebonden risicocontouren beperkt en vervolgens vastgelegd om de ruimte op de industrieterreinen zo goed mogelijk te kunnen benutten. Om diezelfde reden worden er ook geen nieuwe woningen meer toegestaan.

Bovenstaande gebiedstypen zijn aangegeven op een kaart in bijlage 2. Om vervolgens te bepalen welke ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied mogelijk zijn, is in bijlage 3 een afwegingskader opgenomen. Hiermee wordt een systematische aanpak van externe veiligheid mogelijk.

3.2 Infrastructuur

Een bijzonder aandachtsgebied in het kader van de gebiedsgerichte aanpak is de aanwezigheid van infrastructuur waarover transport van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. Deze vervoersassen zijn niet als een afgebakend gebied te beschouwen omdat ze verschillende gebieden doorsnijden. Denk bijvoorbeeld aan woonwijken, buitengebieden en bedrijventerreinen. Hierdoor wordt het lastig om uniforme eisen te verbinden aan de mogelijkheid om ontwikkelingen te laten plaatsvinden in de nabijheid van diezelfde infrastructuur.

Het betreft hier gebieden die zich bevinden binnen het invloedsgebied van een weg of een ondergrondse buisleiding. In de gemeente Veghel zijn dit bijvoorbeeld de A50, N279 en een aantal hoge druk aardgasleidingen.

De risico’s die hieruit voortvloeien hebben betrekking op het transport van gevaarlijke stoffen. Op de aard en omvang van landelijke en regionale transportstromen heeft de gemeente weinig invloed. Daarom heeft de gemeente ervoor gekozen om de omgang met deze risico’s te verbinden aan de gekozen gebiedsindeling. Concreet betekent dit dat waar infrastructurele verbindingen door het centrum of woonwijken lopen, de risicoluwe ambities worden gehanteerd, eenzelfde benadering geldt voor het buitengebied (gemengd) en bedrijventerreinen aangewezen als intensief.

Verantwoording groepsrisico A50 & N279

Voor de rijksweg A50 ter hoogte van de gemeente Veghel geldt op basis van het Eindrapport Basisnet Weg en de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (Crnvgs) een verantwoordingsplicht voor het groepsrisico. In de (nabije) toekomst zal de circulaire worden vervangen door het Besluit transportroutes externe veiligheid (Btev).

Voor ruimtelijke besluiten binnen de 200 meter is een volledige verantwoording vereist. Daarbij dient de hoogte van het groepsrisico te worden berekend voor alle aanwezige personen binnen het invloedsgebied. Voor ruimtelijke besluiten binnen het invloedsgebied (maar buiten de 200 meter zone) geldt een beperkte verantwoording. Hierbij dient enkel gekeken te worden naar de mogelijkheden voor rampenbestrijding en zelfredzaamheid. Zie onderstaande matrix:

Met het oog op de toekomstige opwaardering van de N279, heeft de gemeente Veghel besloten om bovenstaande matrix ook toe te passen op de provinciale weg N279.