Beleidsregels inzake het opleggen van een bestuurlijke boete

Toelichting op de beleidsregel

Algemene toelichting

Het opleggen van boeten is met name mogelijk bij gemeentelijke heffingen die op basis van door de belastingplichtige verstrekte gegevens of aangiften worden geheven, zoals binnenhavengeld, hondenbelasting, toeristenbelasting en het rioolrecht-grootverbruik.

Een uitzondering geldt voor de parkeerbelastingen. Deze heffing wordt weliswaar bij wege van voldoening op aangifte geheven, maar conform het bepaalde in artikel 234, vijfde lid van de Gemeentewet is de mogelijkheid tot het opleggen van boeten uitgesloten.

Een andere uitzondering betreft de waardebeschikking. De boetebepalingen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zijn buiten toepassing gelaten in de Wet waardering onroerende zaken. Het is dus bijvoorbeeld niet mogelijk een boete op te leggen als een WOZ-beschikking wordt herzien.

Bij de andere gemeentelijke heffingen kan het instrument functioneren als stok achter de deur, ook als een gemeente in de praktijk nooit een boete oplegt.

Het volgende voorbeeld geeft een indruk van het opleggen van bestuurlijke boeten.

Een gemeente heft hondenbelasting bij wege van aanslag en maakt daarbij gebruik van aangiftebiljetten. Een burger doet niet, ook niet na een aanmaning daartoe, binnen de gestelde termijn aangifte, terwijl hij twee honden heeft. In deze situatie kan een heffingsambtenaar gelijktijdig met het vaststellen van de aanslag een verzuimboete opleggen wegens het niet tijdig doen van aangifte (artikel 67a, eerste lid van de Algemene wet inzake rijksbelastingen).

Er kunnen omstandigheden zijn die aanleiding geven de hoogte van de boete te matigen of de al opgelegde boete te verminderen. Tot verzachtende omstandigheden behoren een wanverhouding tussen de ernst van het feit en de op te leggen of opgelegde boete en omstandigheden die hebben geleid tot het beboetbare feit, maar buiten de directe invloedssfeer van de belanghebbende liggen.

Zo is het niet redelijk om bij het bovengenoemde voorbeeld van hondenbelasting de maximale verzuimboete van € 1.134,- op te leggen, terwijl het aanslagbedrag voor een eerste hond per jaar € 68,- bedraagt. Er dient sprake te zijn van proportionaliteit, dat wil zeggen evenredigheid tussen normschending en boete. De hondenbezitter heeft weinig invloed op de informatieverstrekking door de gemeenteambtenaar. Een onjuist adres op het aangiftebiljet kan niet aan de hondenbezitter worden toegerekend.

Het boetestelsel

In de wettelijke regeling (artikel 67a tot en met artikel 67q van de Algemene wet inzake rijksbelastingen) wordt onderscheid gemaakt tussen lichte boeten (verzuimboeten) en zwaardere boeten (vergrijpboeten).

De verzuimboete heeft tot doel een gebod tot nakoming van fiscale verplichtingen aan te scherpen. Het gaat daarbij in het algemeen om eenvoudig te constateren feiten, zoals geen aangifte doen of het niet betalen van de verschuldigde belasting. Voor het opleggen van een verzuimboete is het voldoende dat aan één of meer van de fiscale verplichtingen niet is voldaan.

Een uitzondering geldt bij afwezigheid van alle schuld. Indien bij bezwaar blijkt dat er sprake is van afwezigheid van alle schuld, vernietigt de heffingsambtenaar de boete. De belanghebbende dient afwezigheid van alle schuld te stellen en te bewijzen.

Voor verzuimboeten gelden bepaalde maximumbedragen. Een verzuimboete bedraagt ten hoogste € 1.134,- (artikel 67a Algemene wet inzake rijksbelastingen).

Vergrijpboeten worden opgelegd bij meer ernstige handelingen of nalatigheden, waarbij sprake is van opzet en grove schuld.

Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijke opzet, dat wil zeggen, het willens en wetens aanvaarden van de reële kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat te weinig belasting geheven is of geheven kan worden dan wel niet of niet tijdig betaald is.

Onder grove schuld wordt verstaan een in laakbaarheid aan opzet grenzende onachtzaamheid, zoals laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had de belastingplichtige redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag kan leiden tot het heffen of betalen van te weinig belasting.

De vergrijpboete is gericht op het bestraffen van een handeling of nalatigheid waarbij sprake is van opzet dan wel grove schuld. De heffingsambtenaar dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. Vergrijpboeten kunnen oplopen tot 100% van de te weinig geheven belasting.

Als de heffingsambtenaar een keuze heeft tussen het opleggen van een verzuimboete of een vergrijpboete, sluit een eenmaal gemaakte keuze het opleggen nadien van een andere boete voor hetzelfde feit uit. Andersom sluit een eenmaal opgelegde verzuimboete het opleggen van een vergrijpboete voor hetzelfde feit uit.

Een vergrijpboete wordt aangemerkt als een daad van strafvervolging en dient te voldoen aan de eisen van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele Vrijheden. Om te voldoen aan dit internationale mensenrechtenverdrag is in de wet een aantal waarborgen opgenomen voor de rechtsbescherming van belastingplichtigen.

Voor de rechtsbescherming van belastingplichtigen zijn de volgende waarborgen in de wet opgenomen. In elk individueel geval waarin tot het opleggen van een boete wordt overgegaan, moet uiterlijk bij het opleggen van de boete mededeling aan de betrokken belastingplichtige worden gedaan van de gronden waarop in dat specifieke geval de oplegging van de boete berust. Volgens de Hoge Raad der Nederlanden is een publicatie van het door het college vastgestelde beleid inzake het opleggen van bestuurlijke boeten niet voldoende.

Een belastingplichtige heeft het recht om te zwijgen, indien de heffingsambtenaar jegens hem een handeling verricht waaraan de belastingplichtige de conclusie kan verbinden dat hem een boete zal worden opgelegd (artikel 67j van de Algemene wet inzake rijksbelastingen). Als sprake is van een mondeling verhoor zal de heffingsambtenaar de belastingplichtige expliciet moeten wijzen op zijn zwijgrecht (de zogenaamde cautieplicht, geregeld in artikel 67I, tweede lid van de Algemene wet inzake rijksbelastingen).

De heffingsambtenaar is gehouden de gegevens waarop de boete is gebaseerd ter inzage te geven. Ook het maken van bijvoorbeeld kopieën van deze gegevens moet worden toegestaan (artikel 67m van de Algemene wet inzake rijksbelastingen).

Op verzoek van de belastingplichtige kan een tolk worden benoemd die de belastingplichtige tijdens het verhoor bijstaat (artikel 67I, derde lid van de Algemene wet inzake rijksbelastingen).

In het algemeen kan men slechts één (soort) boete opleggen voor hetzelfde feit. In sommige gevallen is het echter wel mogelijk een verzuimboete op te leggen wegens het niet tijdig doen van aangifte en vervolgens een vergrijpboete voor het niet volledig doen van de alsnog gedane aangifte. Er zijn dan twee afzonderlijk omschreven beboetbaar gestelde gedragingen geconstateerd.

Een voorbeeld bij de heffing van het rioolrecht. Een bedrijf doet niet binnen de gestelde termijn aangifte en krijgt tegelijk met de aanslag een verzuimboete opgelegd wegens het niet tijdig doen van aangifte. Als het bedrijf alsnog aangifte doet, maar daarin onjuiste informatie verstrekt, kan de heffingsambtenaar daarvoor ook nog een vergrijpboete opleggen.

Na overlijden van de belastingplichtige wordt geen boete opgelegd (artikel 67i van de Algemene wet inzake rijksbelastingen). Een op het tijdstip van overlijden nog niet onherroepelijk vaststaande boete wordt op verzoek van de belanghebbende vernietigd. Indien een boete op het tijdstip van overlijden nog niet volledig is betaald, verlaagt de heffingsambtenaar op verzoek of ambtshalve de boete tot het op dat tijdstip betaalde bedrag bij voor bezwaar vatbare beschikking.

Bezwaar en beroep

Een bestuurlijke boete wordt door de heffingsambtenaar opgelegd bij een afzonderlijke beschikking. Indien de boete gelijktijdig wordt opgelegd met de aanslag - dat is de hoofdregel -, dan moet de boete met de belastingaanslag op het aanslagbiljet worden vermeld. Omdat de boetebeschikking in beginsel tezamen met de belastingaanslag wordt opgelegd, wordt een bezwaarschrift tegen de belastingaanslag geacht mede gericht te zijn tegen de boete, tenzij uit het bezwaarschrift het -tegendeel blijkt. De heffingsambtenaar doet ook uitspraak op het bezwaar tegen de boete.