Beleidsregel kwaliteit milieuhandhaving Drenthe

3.1, Wettelijke bepalingen

Met de Wet handhavingsstructuur is de regeling van de bestuursrechtelijke handhaving in hoofdstuk 18, Handhaving van de Wm uitgebreid met een aantal (centralere) sturingsmogelijkheden. De desbetreffende wetswijziging vormt het sluitstuk van een reeks van stappen die de afgelopen jaren gezet zijn op weg naar een professionele milieuwethandhaving. Met de wet is beoogd een eind te maken aan de vrijblijvendheid van de handhavingssamenwerking.

In de wet worden, kort gezegd, de volgende zaken geregeld:

-     de invoering van een stelsel van kwaliteitseisen, neer te leggen in een AMvB

(artikel 18.3 van de Wm);

-     daaraan moet vanaf de inwerkingtreding worden voldaan door ieder bestuurs-orgaan dat is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de onder VROM en VW vallende milieuregelgeving: de besturen van de gemeenten, de provincies en de waterschappen en de ministers van VROM en VW;

-     daarbij wordt aan GS de zorg opgedragen voor de bestuurlijke coördinatie van de uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen door bedoelde bestuursorganen in de provincie (artikel 18.3a en 18.3b van de Wm);

-     aan de minister van VROM wordt de zorg opgedragen voor de coördinatie van de uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen voor zover die coördinatie naar zijn mening van meer dan provinciaal belang is (artikel 18.3c van de Wm);

-     hiertoe worden zogenaamde "stokken achter de deur" aan GS en de ministers van VROM en VW ter beschikking gesteld in de vorm van aanwijzingsbevoegdheden (artikelen 18.3d, 18.3e en 18.3f van de Wm);

-     ten slotte wordt aan de ministers van VROM en VW een bevoegdheid toegekend om in een concrete situatie handhavend optreden te vorderen van een daarin nalatige gemeente, provincie of waterschap (artikel 18.8a van de Wm). (De landelijke handreiking heeft geen betrekking op deze vorderingsbevoegdheid.)

3.2, Bepalingen in de AMvB kwaliteitseisen

De AMvB geeft de vertaling van de afgesproken kwaliteitscriteria (1 november 2002) in de vorm van een besluit van de minister. De AMvB bevat naast kwaliteitseisen voor handhavingsinstanties en hun toezichthouders ook regels over de onderlinge afstemming van de uitoefening van bevoegdheden door deze bestuursorganen en door hun toezichthouders. Deze regels gaan ook over het uitwisselen van gegevens en inlichtingen. Daarnaast bevat de AMvB regels over het afstemmen tussen bestuur en toezichthouders van hun activiteiten op de strafrechtelijke handhaving. Tegelijkertijd moet maatwerk mogelijk blijven, gezien de specifieke situatie in een regio of provincie.

Gezien het aantal handhavingspartners dat onder de AMvB valt, is de bestuurlijke coördinatie van de uitvoering van de kwaliteitseisen en regels tevens geregeld, namelijk door deze bestuurlijke coördinatietaak op te dragen aan GS en aan de minister van VROM (de artikelen 18.3a en 18.3c van de Wm).

Coördinatie moet in ieder geval leiden tot handhavingsstructuren die voldoen aan de AMvB kwaliteitseisen. In ieder geval omdat het gaat om minimum kwaliteitscriteria voor een adequaat handhavingsproces. GS hebben een aanwijzingsbevoegdheid gekregen jegens burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap (18.3d van de Wm) en de minister van VROM heeft nu aanwijzingsbevoegdheden jegens het provinciaal bestuur (18.3f van de Wm, waarvan hij in bepaalde gevallen met instemming van de Minister van VW gebruikmaakt).

3.3, Mogelijke aanwijzingen bij niet voldoen aan kwaliteitseisen

De zogenaamde "stokken achter de deur" die in de wet zijn opgenomen kunnen opgepakt worden "indien dat in het belang van een doelmatige handhaving geboden is", aldus de artikelen 18.3d, 18.3e en 18.3f. De eisen van een doelmatige handhaving zijn opgenomen in de AMvB, aldus artikel 18.3, eerste lid.

Het gaat om de volgende aanwijzingen:

1.   individuele aanwijzing door GS aan burgemeester en wethouders of aan het dagelijks bestuur van een waterschap (Artikel 18.3d, eerste lid);

2.   gebiedsgerichte aanwijzing door GS aan gemeenten of waterschappen die samen een handhavingsdienst moeten instellen op basis van een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regeling (Artikel 18.3e, eerste lid);3.      individuele aanwijzing door de minister van VROM aan GS met betrekking tot de provinciale handhaving (Artikel 18.3f, eerste lid, onder a);

4.   aanwijzing door de minister van VROM aan GS met betrekking tot de uitvoering van de coördinatietaak of het hanteren van de individuele aanwijzingsbevoegdheid jegens gemeenten of waterschappen (Artikel 18.3f, eerste lid, onder a);

5.   aanwijzing door de minister van VROM aan GS met betrekking tot het hanteren van de gebiedsgerichte aanwijzingsbevoegdheid jegens gemeenten of waterschappen (Artikel 18. 3f, eerste lid, onder b).

3.4, Reikwijdte

Deze beleidsregel is van toepassing bij het beoordelen van de uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen bij de handhaving van de milieuwetgeving in brede zin door gemeenten en waterschappen in Drenthe: de Wm, de Kernenergiewet, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet milieugevaarlijke stoffen, de Wet bodembescherming en de EEG-verordening

De wet beperkt zich tot een aantal sturingsmogelijkheden met betrekking tot de

milieuwethandhaving. Een toenemend aantal handhavingsinstanties beschikt echter al over of werkt toe naar een integrale handhavingsstructuur voor milieu, bouw en ruimtelijke ordening. Een eventuele aanwijzing kan formeel geen betrekking hebben op bouwen en ruimtelijke ordening. Het spreekt vanzelf dat het wel de voorkeur verdient deze taakvelden waar mogelijk erbij te betrekken, indien daarover overeenstemming bestaat tussen de handhavingspartners. Voor gemeenten is bijvoorbeeld van belang dat via wijziging van de Woningwet een handhavingsbeleidsplan wordt gevraagd*.

*    TK 29392, Wijziging van de Woningwet (verbetering handhaafbaarheid en handhaving bouwregel-geving).

3.5, Rollen en bevoegdheden van de provincies

De rol van de provincie is in de ogen van de wetgever die van regisseur: zij brengt tot stand dat alle handhavende instanties in de provincie ¿ elk voor zich en in samenhang ¿ voldoen aan de kwaliteitscriteria.

De regisserende rol blijkt uit de coördinatietaken die in de artikelen 18.3a en 18.3b aan GS zijn opgedragen en uit de aanwijzingsbevoegdheden die in de artikelen 18.3d en 18.3e aan GS zijn toegekend jegens burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap.

Deze taken en bevoegdheden zijn in formele zin gericht op het voldoen van gemeenten en waterschappen aan de kwaliteitscriteria. Minstens zo belangrijk als de formele aanwijzingsbevoegdheden zijn de andere, meer informele manieren om te bevorderen dat in de provincie blijvend wordt voldaan aan alle kwaliteitscriteria door alle gemeenten en waterschappen (en vanzelfsprekend ook door de betrokken rijks-inspecties en de provincie zelf).

De regisseursrol van de provincie en de tweedelijnstoezichtrol van de VROM-Inspectie vullen elkaar aan: zowel provincie als inspectie is bevoegd onderzoek te doen naar het voldoen aan de kwaliteitscriteria en beide instanties kunnen op grond daarvan interventies plegen. Om dubbel werk te vermijden (en om te voorkomen dat gemeenten of waterschappen met dubbel onderzoek worden geconfronteerd) heeft de VROM-Inspectie met de provincies de werkafspraak gemaakt dat de VROM-Inspectie in eerste aanleg het specifieke onderzoek en de eventuele interventie

rondom (het voldoen aan) de kwaliteitscriteria, zoals vastgelegd in de AMvB kwaliteitseisen, overlaat aan de provincies en pas zelf op dit punt van de bevoegdheden gebruikmaakt als de provincie daarom vraagt dan wel uit eigen beweging bij twijfel over voldoende actieve coördinatie door de provincie. De VROM-Inspectie zet haar (brede) bevoegdheden en (beperkte) capaciteit dus primair in op de adequate uitvoering.

De Inspectie VW, Divisie Water, gaat op analoge wijze te werk met betrekking tot de watermilieuwetten.

3.6, Evaluatie

Uiterlijk binnen 2 jaar na inwerkingtreding van de Wet handhavingsstructuur* zal een evaluatie van de effecten en de doeltreffendheid van de wet en de AMvB kwaliteits-eisen in de praktijk plaatsvinden.

*    De inwerkingtreding van deze wijziging van de Wet milieubeheer is bepaald op 11 november 2005 (zie Staatsblad 2005, 493).

Deze evaluatie zal in elk geval aandacht besteden aan de integrale handhaving van de VROM-regelgeving, de ervaringen met de eenloketaanpak en de ervaringen van bedrijven en burger. Tevens wordt dan bezien in hoeverre de huidige bevoegdhedenstructuur voldoet. De Tweede Kamer heeft de regering verzocht in ieder geval deze aspecten te betrekken in het evaluatieverslag en de Kamer hierover binnen 2 jaar na inwerkingtreding van deze wet verslag te doen*. Het ligt voor de hand dan ook de inhoud en de werking in de praktijk van de landelijke handreiking en de daarop gebaseerde beleidsregels te evalueren.

*    De motie-Spies (TK 29285, nummer 12) over de evaluatie van deze wet is in december 2004 door de Tweede Kamer aangenomen.

4.1, De toetsingscriteria en hun gewicht

Startpunt is altijd het oordeel van GS over het beoogde resultaat: handelen alle handhavingsorganisaties volgens de afgesproken kwaliteitscriteria (1 november 2002 en vastgelegd in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer), zodanig dat een professionele, doelmatige handhaving gewaarborgd is.

4.1.1, Borging van een professioneel handhavingsproces

De kwaliteitscriteria definiëren een professioneel handhavingsproces. Ze formuleren bijvoorbeeld dat er prioriteiten moeten zijn gesteld en dat er een werkinstructie moet zijn voor een controlebezoek. Ze regelen niet de prioriteiten zelf of de werkwijze tijdens de controle. Die inhoudelijke keuzes zijn aan de instantie zelf. De keuze moet inzichtelijk en begrijpelijk zijn en wordt door de gemeenteraad, het algemeen waterschapsbestuur respectievelijk provinciale staten beoordeeld. De criteria verlangen vervolgens weer wel dat op een professionele manier conform de zelfgekozen lijnen wordt gehandeld.

Kenmerk van de kwaliteitscriteria is dat ze niet los van elkaar gezien kunnen worden, maar juist met elkaar een gesloten aansturingscyclus van het handhavingsproces garanderen. Of nog beter gezegd: een dubbele aansturingscyclus: 1 op beleidsniveau en 1 op uitvoeringsniveau, verbonden via de schakel "planning & control" tot een grote "acht".

De "big eight" of "aansturingsacht", als model voor de aansturings- en uitvoeringscyclus in de

(milieu)handhaving.

Voor zover er sprake van kan zijn dat het niet voldoen aan sommige criteria ernstiger is dan het niet voldoen aan andere, is de belangrijkste factor daarbij ongetwijfeld of daardoor het cyclische handhavingsproces verbroken wordt. Bij het ontbreken van een probleemanalyse, een werkplanning of een verantwoording is dat per definitie het geval, bij het ontbreken van een enkele werkinstructie niet per se. GS zullen daar bij de uitoefening van hun coördinatietaak goed op letten.

Net als bij de afzonderlijke criteria is het daadwerkelijk handelen minstens zo belangrijk als het geduldige papier. Een adequate gesloten "aansturingsacht" is daarom niet alleen op alle onderdelen ingevuld, maar die invullingen zijn consistent en samenhangend: er is voldoende personeel voor de gekozen ambities en prioriteiten, de terugblik uit de verantwoording klinkt door in de vooruitblik van de probleemanalyse, enzovoort. GS zullen daarom de onderlinge consistentie en samenhang van de elementen van de aansturingsacht ook inhoudelijk moeten beoordelen. Let wel, de kwaliteitscriteria en de AMvB hebben uitsluitend betrekking op het handhavingsproces, het inhoudelijke ambitieniveau en de inhoudelijke keuzes zijn geen onderdeel van de beoordeling door de provincie.

4.1.2, Elke eis kan uiteindelijk aanleiding zijn voor een individuele aanwijzing

Als een handhavingsinstantie aan alle kwaliteitseisen voldoet, is er geen reden voor de inzet van de individuele aanwijzing jegens die instantie. Maar rechtvaardigt omgekeerd elke afwijking op zichzelf ook de inzet van een aanwijzing?

Het antwoord is dat bij elke afwijking een verbeteractie noodzakelijk is, maar of het daarvoor ook daadwerkelijk nodig is het aanwijzingsinstrument toe te passen zal bijna altijd afhankelijk zijn van de context, van de achtergrond (het probleem) waardoor niet aan een eis wordt voldaan en van de vraag of dat probleem wel door middel van een aanwijzing opgelost moet worden. Zo zal een individuele aanwijzing aan een kleine gemeente om specialistisch personeel van een grotere buurgemeente in te huren geen enkel effect hebben, wanneer daarover geen harde afspraken kunnen worden gemaakt met die grotere gemeente.

Elke kwaliteitseis weegt daarbij in beginsel even zwaar, maar toch kan - afhankelijk van de context - aan de ene afwijking soms zwaarder worden getild dan aan de andere. Zo zal in het algemeen zwaar getild worden aan het ontbreken van elementen die cruciaal zijn voor het sluiten van de hiervoor beschreven aansturingsacht. Maar aan de andere kant moet aan elk, op zichzelf ondergeschikt, onderdeel van een eis onder omstandigheden zwaar getild worden, indien het niet voldoen aan dat onderdeel een symptoom is van een structurele onmacht of onwil om aan alle eisen te voldoen.

Als er bijvoorbeeld geen formeel besluit ligt over het rouleren van toezichthouders bij bepaalde "vaste klanten", kan dat misschien een eenvoudige administratieve omissie zijn, maar als het komt doordat de organisatie structureel te klein of te kwetsbaar is voor dit element van professionaliteit dan zou aan dit kleine element juist zwaar getild moeten worden. Het spreekt overigens vanzelf dat bij het zoeken van een oplossing dan niet moet worden volstaan met het bestrijden van het symptoom, maar dat de oorzaak zelf moet worden weggenomen.

4.1.3, Niet alleen documenten, maar ook feitelijk handelen

Hoe meetbaar is het voldoen aan de kwaliteitseisen? Vrijwel alle in 2002 vastgelegde criteria omvatten een tweeledige eis, namelijk de aanwezigheid van een bepaald document (bijvoorbeeld plan, protocol, strategie) en het handelen overeenkomstig dat document. In de AMvB kwaliteitseisen is ervan uitgegaan dat bestuursorganen handelen volgens de door hen zelf vastgelegde lijnen.

De aan- of afwezigheid van protocollen en dergelijke valt eenvoudig te meten; of men er ook naar handelt is veel moeilijker aantoonbaar. Dat wil echter niet zeggen dat het onderdeel "handelen conform" van elk criterium daardoor minder belangrijk is dan het onderdeel "aanwezigheid".

Eerder het tegendeel is het geval: als algemene regel kan worden aangehouden dat het wel (of juist niet) handelen conform een duidelijk afgesproken strategie minstens zo zwaar zo niet zwaarder weegt dan het wel (of niet) vastleggen van die afspraken in een document.

Hoewel het een onwaarschijnlijke situatie is, kan het in theorie voorkomen dat een instantie alle noodzakelijke documenten heeft vastgesteld, maar niet conform die documenten handelt: die instantie voldoet dan niet aan de kwaliteitseisen. Reden om een aanwijzing te geven.

4.2, Bronnen voor het oordeel over voldoende waarborgen voor behoorlijke uitvoering

Het oordeel van GS over de kwaliteit van de handhaving van een individuele organisatie kan gebaseerd worden op documenten (bijvoorbeeld het resultaat van de eindmeting), het feitelijk handelen van de handhavingsorganisatie (bijvoorbeeld blijkend uit eigen onderzoek naar het voldoen aan de kwaliteitscriteria van de provincie) en andere bronnen (bijvoorbeeld de resultaten van onderzoeken door de VROM-Inspectie).

Voor de beoordelingsstappen is het van belang onderscheid te maken tussen de:

-     individuele aanwijzingen: hier gaat het om een oordeel of door de individuele handhavingsorganisatie aan de kwaliteitseisen is voldaan;

-     gebiedsgerichte aanwijzingen: hier gaat het om een oordeel of voldoende waarborgen aanwezig zijn voor een behoorlijke uitvoering van de AMvB in (een regio binnen) de provincie.

Voor het eventueel inzetten van een gebiedsgerichte aanwijzing gaat het om de vraag of in een provincie of een deel ervan sprake is van voldoende waarborgen voor een behoorlijke uitvoering. Niet alleen door individuele instanties, maar ook in onderlinge samenhang.

De term "behoorlijke uitvoering" sluit nauw aan op de terminologie die wordt gehanteerd in de taakverwaarlozingsregelingen van de artikelen 123 en 124 van de

Gemeentewet en artikel 60 van de Waterschapswet (waarin dan gesproken wordt van "het niet of niet naar behoren nemen van gevorderde besluiten"). Voor de aanwezigheid (of afwezigheid) van "voldoende waarborgen" kunnen bijvoorbeeld de schaalgrootte en robuustheid van de bij gemeenten en waterschappen opgebouwde handhavingsorganisaties bepalend zijn. De uitvoering van de handhaving moet immers op een zodanige schaal en stevige basis georganiseerd zijn, dat ook kàn worden voldaan aan de minimumkwaliteitscriteria. Zaken zoals het opbouwen van kwalitatief en kwantitatief voldoende deskundigheid, het beschikken over een goede regeling van de bereikbaarheid van de organisatie buiten de gebruikelijke kantooruren, het doorvoeren van functiescheiding op persoonsniveau en een roulatiesysteem stellen voorwaarden aan de omvang en robuustheid van de organisatie.

Een andere bepalende voorwaarde bestaat uit de voor de handhavingsorganisatie benodigde en beschikbare financiële middelen, er daarbij van uitgaand dat deze ook efficiënt worden ingezet*.

*    Dat kan bijvoorbeeld leiden (of al geleid hebben) tot de instelling van een integrale handhavings-organisatie voor milieu- en bouw- en woningtoezicht of het aangaan van een of andere vorm van samenwerking op maat met andere gemeenten, waterschappen of bestaande samenwerkingsverbanden waarvan men nog geen deel uitmaakt, om daarmee de kwaliteit en schaalgrootte waarop de handhaving is georganiseerd positief te beïnvloeden.

4.3, Werkprogramma

GS zullen jaarlijks een werkprogramma vaststellen waarin zij aangeven op welke onderdelen van de professionele milieuhandhaving zij in het komende jaar in het bijzonder de aandacht zullen richten. Het kan daarbij gaan om een onderwerp (thema) dat bij alle handhavingsorganisaties zal worden bekeken, maar ook om een meer inhoudelijk onderwerp. Ook is het mogelijk dat GS de kwaliteit van de milieuhandhaving in een deel van de provincie (regio of deel daarvan) in het bijzonder zullen onderzoeken.

Voor het Programma 2006 kunnen keuzes worden gemaakt indien de resultaten van de eindmeting van het professionaliseringsproject bekend zijn. Op voorhand is al aan te geven dat belangrijke aandachtspunten zullen zijn:

-     de werking van de beleidscyclus (de doorwerking van bevindingen uit 2005 in prioritering en programmering voor 2006);

-     de uitvoering van audits bij de handhavingspartners (bijvoorbeeld toetsing toepassing van het stappenplan).

4.4 Beoordeling van de coördinatietaak en het uitoefenen van aanwijzingsbevoegdheden van de provincie

In de landelijke handreiking is de volgende passage opgenomen over de beoordeling van de taak die GS hebben uit te voeren.

"De wettelijke coördinatietaak, in de wandeling regietaak genoemd, van de provincie bestaat in het nemen van initiatieven, het faciliteren van provinciale acties en onderzoeken, het voeren van bestuurlijk overleg, het bevorderen van provinciaal uniform, consistent en consequent handhavend optreden en alles wat nodig is voor het zorgdragen voor een adequate handhavingsstructuur in de provincie, die de behoorlijke uitvoering voldoende waarborgt, waaronder het geven van aanwijzingen.

Indien dat laatste resultaat niet wordt bereikt of in stand gehouden, onder andere blijkend uit een structureel niet voldoen aan de afgesproken kwaliteitseisen door een substantieel aantal instanties en wanneer vervolgens de provincie daarin afwachtend en reactief optreedt en de eerder beschreven initiatieven etc. achterwege laat zal de minister, daarover ingelicht door de rijksinspecties of signalen uit het veld, kunnen oordelen dat die provincie onvoldoende coördinatie uitoefent of tekortschiet in het uitoefenen van haar aanwijzingsbevoegdheden. Dat kan reden voor de minister zijn om de desbetreffende provincie een aanwijzing te geven."

5.1, Termijn

De landelijke partners hebben in januari 2002 met elkaar afgesproken dat alle handhavingsorganisaties het adequate handhavingsproces, zoals vastgelegd in de kwaliteitscriteria, op 1 januari 2005 zullen hebben geïmplementeerd. De norm is dus dat op die datum aan alle kwaliteitscriteria wordt voldaan. Wanneer een handhavings-organisatie na deze datum niet voldoet aan de wettelijke bepalingen, zal een proces van start gaan dat kan resulteren in een formele aanwijzing. In dit hoofdstuk is beschreven hoe een dergelijk proces verloopt. Duidelijk is dat de duur van het traject van geval tot geval zal verschillen. Als richtinggevende termijn voor het gehele traject geldt een maximumtermijn van 6 maanden, na constatering van het niet voldoen aan een of meerdere criteria.

5.2, Oplossingsrichtingen bij individueel niet voldoen aan de kwaliteitseisen

Bij het ontbreken van een enkel element van de kwaliteitseisen zal in veel gevallen de oplossing zijn dat het bestuursorgaan alsnog de gesignaleerde omissie goedmaakt. GS kunnen kan dat geheel aan het bestuursorgaan zelf overlaten en volstaan met een termijn af te spreken, maar in sommige gevallen kunnen GS ook stimuleren dat regionaal een voorbeeldaanpak wordt gekozen of zelf een model of voorbeeld aanreiken.

Wanneer GS constateren dat het niet gelukt is om in goede bestuurlijke samenspraak bij een of meer betrokken handhavingsinstanties adequate handhavingsprocessen te verwezenlijken, moeten de volgende procedurestappen gezet worden.

Het gaat om instrumenten die in de loop van de stappen toenemen qua zwaarte:

1.   formeel bestuurlijk overleg over de voorgenomen aanwijzing en mededeling daarvan aan de politiek vertegenwoordigende organen (vooroverleg VI en IVW voor zover betrokken);

2.   vaststelling van het aanwijzingsbesluit;

3.   bekendmaking en openbaarmaking van het aanwijzingsbesluit;

4.   zo nodig zelf uitvoeren van de aanwijzing voor rekening van de nalatige instantie.

Lastiger is het wanneer het ontbreken van een element symptoom is van een dieperliggend onvermogen of kwetsbaarheid van de organisatie. Dan zullen GS toch eerder gaan denken in de richting van opschaling en structurele samenwerking in de uitvoering*.

*    Er bestaan in Nederland vele, op vrijwillige basis totstandgekomen, vormen van meer of minder intensieve en structurele samenwerking. In de "Staalkaart samenwerking", die te vinden is op de website www.liminfo.nl, worden deze bestaande vormen beschreven.

5.3, Oplossingsrichtingen bij onvoldoende waarborgen voor een behoorlijke uitvoering anders dan in individuele gevallen

Ook hier zal gelden dat GS in eerste instantie met de betrokken instanties in overleg zullen treden om te onderzoeken of een gezamenlijke oplossing in goede samenspraak mogelijk is.

Wanneer GS constateren dat het niet lukt om in goed overleg tot een oplossing te komen die de professionele uitvoering van de handhaving waarborgt, dan zullen GS de volgende stappen nemen:

1.   vaststelling door GS dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen in de provincie (c.q. een deel daarvan) onvoldoende gewaarborgd is;

2.   formeel bestuurlijk overleg met de besturen van de betrokken gemeenten of

waterschappen over de voorgenomen aanwijzing; bij voorgenomen aanwijzing van een waterschap dienen GS een verzoek om geen bezwaar van de minister van VW in;

3.   aanwijzing door GS van de gemeenten of waterschappen die een gemeenschappelijke regeling moeten treffen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen;

4.   bekendmaking en openbaarmaking van het aanwijzingsbesluit;

5.   goedkeuring van de gemeenschappelijke regeling dan wel oplegging van de gemeenschappelijke regeling als deze uitblijft (vooroverleg VI en IVW voor zover betrokken).

Ter toelichting nog het volgende.

GS kunnen ingevolge artikel 18.3e van de Wm gemeenten of waterschappen aanwijzen en daarbij verplichten tot de gezamenlijke instelling van een handhavingsdienst ter behartiging van het belang van een doelmatige handhaving. Dit instrument dient er niet toe om slecht functionerende instanties te straffen, maar om een behoorlijke uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen bij de handhaving in de provincie als geheel te waarborgen. Het instrument kan daarom alleen worden ingezet als GS die waarborg niet aanwezig achten. Die constatering betekent echter niet automatisch dat meteen de verplichting volgt om een handhavingsdienst in te stellen. Het ligt voor de hand om eerst met de betrokken gemeenten of waterschappen na te gaan wat de oorzaken zijn van het onvoldoende gewaarborgd zijn. Vervolgens zal met de betrokken partijen overeenkomstig artikel 18.3b, derde lid, van de Wm moeten worden afgesproken welke maatregelen zij zullen treffen om de gewenste situatie (alle partijen voldoen aan alle kwaliteitseisen) te bereiken en in stand te houden. Uitgangspunt daarbij is dat wordt bezien of die oorzaken kunnen worden weggenomen met maatregelen van of gericht op de individuele slecht functionerende, gemeenten of waterschappen. Zo¿n maatregel kan bijvoorbeeld gericht zijn op schaalvergroting door vrijwillige samenwerking op maat met andere organisaties die zich daartoe bereid tonen. Als die mogelijkheid zich voordoet maar niet voldoende wordt benut, zal moeten worden overwogen om dat af te dwingen met een individuele aanwijzing aan de slecht functionerende overheidsinstantie. Er kunnen ten slotte situaties overblijven waarin de problemen van slecht functionerende overheden alleen met behulp van krachtige, goed functionerende gemeenten of waterschappen kunnen worden opgelost. Als de betrokken partijen daar met elkaar niet uitkomen, zullen GS moeten overwegen een aanwijzing te geven tot instelling van een handhavingsdienst.

Uiteraard dienen GS een goede motivering aan te dragen indien een goed functionerende handhavingsorganisatie betrokken wordt bij een gebiedsgerichte aanwijzing.

5.4, Financiële aspecten

In beginsel zal de instantie van wie taakverwaarlozing de oorzaak was van een interventie, de eventuele meerkosten moeten opbrengen die met de oplossing gemoeid zijn. Dit betekent dat met betrekking tot een individuele aanwijzing alle financiële gevolgen worden gedragen door degene die aan de individuele aanwijzing moet voldoen.

Bij de uitvoering van de gebiedsgerichte aanwijzing is de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing. Op grond van een gebiedsgerichte aanwijzing moeten de aangewezen bestuursorganen een gemeenschappelijke regeling aangaan waarbij een openbaar lichaam in het leven moet worden geroepen. Daarbij geldt dat de door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam vast te stellen begroting uitsluitsel moet geven over de financiële bijdragen van de deelnemende bestuursorganen. De berekening daarvan wordt geregeld in de gemeenschappelijke regeling. Deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling is niet per definitie duurder, maar zou dat in een bepaald geval wel kunnen zijn. Daarom is het van wezenlijk belang dat de provincie zich van een en ander rekenschap geeft en zich alvast gedachten vormt over de

financiële gevolgen en een mogelijke kostenverdeling, alvorens een gebiedsgerichte aanwijzing te geven.

5.5, Beroeps(on)mogelijkheden

Op grond van artikel 20.1 van de Wm staat in beginsel beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen besluiten op grond van de Wm. In artikel 20.2 van de Wm is, op grond van de Wet handhavingsstructuur, een aantal besluiten van beroep uitgezonderd. Het is niet mogelijk om beroep in te stellen tegen een individuele aanwijzing van GS of van de minister over de implementatie van de AMvB kwaliteitseisen bij een gemeente of waterschap, respectievelijk de provincie. Zo¿n individuele aanwijzing leidt niet tot het ontstaan van nieuwe verplichtingen. De aanwijzing bevestigt in feite het bestaan van de reeds geldende verplichtingen op grond van de AMvB kwaliteitseisen en vult zo¿n verplichting eventueel concreter in. Bijkomend argument hierbij is dat dergelijke bestuursgeschillen niet primair aan de rechter moeten worden voorgelegd. Evenzo is er ook geen beroep mogelijk inzake het aanwijzingsbesluit van de minister van VROM aan GS terzake van hun coördinatie. GS en de minister van VROM zijn primair verantwoording schuldig aan provinciale staten, onderscheidenlijk de Tweede Kamer over de toepassing van de aanwijzingsbevoegdheden.

Bij een gebiedsgerichte aanwijzing is sprake van het opleggen van een nieuwe verplichting, namelijk om bij gemeenschappelijke regeling een handhavingsdienst in het leven te roepen. Volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen staat nu al beroep open tegen het aanwijzingsbesluit waarbij verplichte samenwerking op grond van een gemeenschappelijke regeling wordt opgelegd.

Tegen het aanwijzingsbesluit van de minister aan GS waarin hen wordt opgedragen een gebiedsgerichte aanwijzing te geven, staat geen beroep open. Tegen dit laatste besluit staat namelijk wél beroep open. Tegen het besluit van de minister eveneens beroep openstellen, zou betekenen dat het besluit tot oplegging van verplichte samenwerking tweemaal aan de rechter wordt voorgelegd, wat onwenselijk is.

Artikel 1

1.   In dit besluit wordt verstaan onder:

a.   wet: Wet milieubeheer;

b.   de betrokken wetten: de wet, de in artikel 13.1, tweede lid, van de wet genoemde wetten voor zover in die wetten artikel 18.3 van de wet van toepassing is verklaard, alsmede de EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen;

c.   bestuursorgaan: bestuursorgaan als bedoeld in artikel 18.3, tweede lid, van de wet.

2.   In dit besluit wordt, behoudens voor zover wordt gesproken van strafrechtelijke handhaving, onder "handhaving" verstaan: bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde.

Artikel 2

1.   Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het bestuursorgaan beziet regelmatig, maar in elk geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7, of dit beleid moet worden aangepast en past het zonodig aan. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat dit beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd.

2.   Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen. Deze analyse geeft in ieder geval inzicht in:

a.   de gevolgen voor het milieu van overtredingen van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten;

b.   de kansen dat overtredingen als bedoeld onder a zullen plaatsvinden.

3.   Het handhavingsbeleid geeft inzicht in:

a.   de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten;

b.   de indicatoren die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de krachtens het eerste lid gestelde doelen worden bereikt;

c.   de benodigde en beschikbare financiële en personele middelen;

d.   de wijze waarop wordt berekend welke financiële en personele middelen benodigd zijn.

4.   Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot:

a.   de wijze waarop de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt bevorderd;

b.   de wijze waarop het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt uitgeoefend, waarbij in ieder geval inzicht wordt verschaft in:

1.   de wijze waarop de controle ter plaatse wordt voorbereid en uitge-oefend;

2.   de frequentie waarmee routinematige controlebezoeken worden afgelegd;

3.   de wijze waarop zakelijke gegevens en bescheiden worden gecontroleerd;

4.   de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van de krachtens de betrokken wetten geldende voorschriften ten aanzien van stoffen, trillingen, en warmte die of geluid dat, direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem, worden onderscheidenlijk wordt gebracht;

5.   de wijze waarop de controle en verificatie plaatsvinden van de resultaten van de controles die zijn uitgevoerd door personen die een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de wet drijven;

c.   de voorlichting aan personen als bedoeld in onderdeel b, onder 5, inzake de voor hen krachtens de betrokken wetten geldende voorschriften;

d.   de schriftelijke rapportage van de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven;

e.   de wijze waarop beschikkingen tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, beschikkingen tot geheel of gedeeltelijke intrekking van een vergunning of ontheffing, alsmede de termijnen die hierbij worden gehanteerd, en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, en waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen;

f.    de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid.

5.   Het handhavingsbeleid geeft tevens inzicht in de afspraken die het bestuursorgaan heeft gemaakt met de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving, over de samenwerking bij en de afstemming van de werkzaamheden, waarbij in het bijzonder wordt aangegeven welke afspraken zijn gemaakt over:

a.   de uitvoering van artikel 18.2a van de wet, artikel 64, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen en artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming;

b.   de handhaving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde omtrent handelingen met betrekking tot stoffen, preparaten of andere producten.

Artikel 3

1.   Het bestuursorgaan werkt het handhavingsbeleid jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten het bestuursorgaan het komende jaar uitvoert en wat de daarvoor benodigde en beschikbare financiële en personele middelen zijn. Daarbij houdt het bestuursorgaan rekening met de krachtens artikel 2, eerste lid, gestelde doelen, de krachtens artikel 2, derde lid, onder a, gestelde prioriteiten en de krachtens artikel 2, vierde lid, onderdeel b, onder 2°, vastgelegde frequentie waarmee routinematige controlebezoeken worden afgelegd.

2.   Het bestuursorgaan stemt het uitvoeringsprogramma af met de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving.

3.   Het bestuursorgaan werkt het uitvoeringsprogramma uit in werkplannen voor de betrokken onderdelen van zijn organisatie.

4.   Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat systematisch wordt nagegaan of voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma en de werkplannen voldoende benodigde financiële en personele middelen beschikbaar zijn en dat deze middelen zonodig worden aangevuld of het uitvoeringsprogramma en de werkplannen zonodig worden aangepast.

Artikel 4

1.   Het bestuursorgaan richt zijn organisatie zodanig in dat een adequate en objectieve uitvoering van het handhavingsbeleid, bedoeld in artikel 2, en het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 3, gewaarborgd is. Daartoe draagt het bestuursorgaan er in ieder geval zorg voor dat:

a.   de personeelsformatie ten behoeve van de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd;

b.   de personen die zijn belast met de voorbereiding van beschikkingen tot het verlenen of weigeren van bij of krachtens de betrokken wetten vereiste vergunningen of ontheffingen:

1.   niet worden aangewezen als ambtenaar als bedoeld in artikel 18.4 van de wet, en

2.   niet worden belast met het voorbereiden of uitvoeren van beschikkingen tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom of gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning of ontheffing, wegens niet-naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde;

c.   een krachtens artikel 18.4 van de wet aangewezen ambtenaar niet voortdurend feitelijk wordt belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten met betrekking tot dezelfde inrichting;

d.   de personen die zijn belast met werkzaamheden in het kader van de handhaving adequaat zijn opgeleid of zonodig worden opgeleid op basis van een opleidingsplan;

e.   voor zover van toepassing, met de personen die het rechtstreeks aangaat of in het voorkomende geval met degene onder wiens verantwoordelijkheid zij werken schriftelijke afspraken worden gemaakt met betrekking tot het ten behoeve van de handhaving gebruik maken van personen die niet onder de organisatie van het bestuursorgaan ressorteren;

f.    de organisatie van het bestuursorgaan ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar is.

2.   Het bestuursorgaan draagt er voorts zorg voor dat:

a.   in protocollen wordt vastgelegd volgens welke werkwijze:

1.   het toezicht op de naleving wordt uitgeoefend,

2.   beschikkingen tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom of gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning of ontheffing, wegens niet-naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde, worden voorbereid en uitgevoerd, en

3.   informatie over de handhaving wordt beheerd en binnen en buiten zijn organisatie wordt verstrekt;

b.   adequate technische, juridische en administratieve voorzieningen beschikbaar zijn;

c.   instrumenten en apparaten die bij de handhaving worden gebruikt in een goede staat van onderhoud verkeren en deze zonodig worden gekalibreerd;

d.   systematisch wordt nagegaan of de uitgevoerde werkzaamheden plaatsvinden met inachtneming van de onder a bedoelde protocollen;

e.   in de begroting de benodigde en beschikbare personele en financiële middelen worden gewaarborgd.

Artikel 5

1.   Het bestuursorgaan bewaakt met behulp van een geautomatiseerd systeem de resultaten en de voortgang van:

a.   de uitvoering van het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 3, eerste lid;

b.   het bereiken van de krachtens artikel 2, eerste lid, gestelde doelen.

2.   In het systeem worden voorts in het kader van de handhaving verkregen gegevens geregistreerd, waaronder in ieder geval gegevens betreffende het aantal:

a.   uitgevoerde controles,

b.   geconstateerde overtredingen,

c.   gegeven beschikkingen tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom of gehele of gedeeltelijke intrekking van een vergunning of ontheffing, wegens niet-naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde,

d.   processen-verbaal en

e.   over de handhaving ontvangen klachten.

Artikel 6

Het bestuursorgaan draagt zorg voor een periodieke rapportage over:

a.   het bereiken van de krachtens artikel 2, eerste lid, gestelde doelen;

b.   de uitvoering van de voorgenomen activiteiten, bedoeld in artikel 2, eerste lid, in verhouding tot de prioriteitenstelling, bedoeld in artikel 2, derde lid, onder a;

c.   de uitvoering van de afspraken, bedoeld in artikel 2, vijfde lid.

Artikel 7

Het bestuursorgaan evalueert jaarlijks of de in het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 3, eerste lid, opgenomen activiteiten zijn uitgevoerd en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de krachtens artikel 2, eerste lid, gestelde doelen.

Artikel 8

1.   De wet van 16 juli 2005 tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wm (Handhavingsstructuur) (Staatsblad 428) treedt in werking met ingang van de dag waarop 4 weken zijn verstreken sedert de dag van uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit wordt geplaatst.

2.   Dit besluit treedt in werking op het tijdstip waarop de in het eerste lid genoemde wet in werking treedt.

Artikel 9

Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer.

Uitgegeven de dertiende oktober 2005.

§ 1.1. Inleiding

Krachtens artikel 18.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) worden in het belang van een doelmatige handhaving bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels gesteld. In het onderhavige besluit, dat uitvoering geeft aan artikel 18.3 van de Wm, worden kwaliteitseisen gesteld aan de bestuursrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving.

De voordracht voor dit besluit is mede namens de minister van verkeer en waterstaat (VW) gedaan.

De introductie van wettelijke kwaliteitseisen voor de handhaving hangt nauw samen met het project Professionalisering van de milieuwethandhaving, aangekondigd in de op 3 april 2001 aan de Tweede Kamer aangeboden discussienota Met recht verantwoordelijk! (Kamerstukken II 2000/01, 27 664, nummer 2, bladzijde 115). In deze discussienota is onder meer het streven naar een meer effectieve handhaving door middel van niet-vrijblijvende samenwerking verwoord en is de wenselijkheid uitgesproken van een professionele(re) ambtelijke organisatie van het milieutoezicht (bladzijde 113).

Het project Professionalisering van de milieuwethandhaving is een gezamenlijk project van de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en van VW, het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) dat begin 2002 is opgestart ter verbetering van de milieuwethandhaving. In een bestuurlijk overleg tussen de betrokken partijen zijn in het kader van het professionaliseringsproject op 1 november 2002 kwaliteitscriteria vastgesteld. In het desbetreffende criteriadocument Doe je voordeel met het oordeel 1 is uitgegaan van het door de Landelijke

Coördinatiecommissie Milieuhandhaving ontwikkelde model met criteria voor een zogenaamd Adequaat handhavingsproces. Het is van belang dat deze procesbenadering in de praktijk een cyclisch karakter heeft: er moet zowel sprake zijn van een beleidscyclus (prioriteiten-resultaten-evaluatieprioriteiten-etc.) als van een operationele

cyclus (programmeringmiddelen-monitoring-programmering-etc.). De aansturing van deze cycli dient plaats te vinden vanuit van tevoren geformuleerde meetbare doelstellingen. Diverse elementen van de kwaliteitscriteria vloeien voort uit aanbeveling nummer 2001/331/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (PbEG L 118).

In de onderhavige AMvB zijn de in het professionaliseringsproject ontwikkelde kwaliteitscriteria vertaald in bij AMvB gestelde eisen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wm (Handhavingsstructuur) (Kamerstukken II 2003/04, 29 285, nummer 3) is (op bladzijde 27) aangegeven dat het de bedoeling is om de ten behoeve van de nulmeting ontwikkelde criteria op te nemen in een AMvB. Het uitgangspunt is steeds geweest dat alle bevoegde handhavingsinstanties zich hebben verbonden om op 1 januari 2005 te voldoen aan de in het professionaliseringsproject gezamenlijk vastgestelde criteria en dat het niet voldoen aan deze criteriauiteindelijk reden kan zijn voor een aanwijzing van de provincie of de minister van VROM (in overeenstemming met de minister van VW) zodra de Wet van 16 juli 2005 tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wm (Handhavingsstructuur) (Staatsblad 428) in werking is getreden.

Met de onderhavige AMvB wordt beoogd dezelfde kwaliteitseisen te stellen als die welke zijn neergelegd in het criteriadocument Doe je voordeel met het oordeel. De reden waarom de in deze AMvB gehanteerde formuleringen afwijken van die in het criteriadocument heeft niet van doen met de inhoud van de gestelde eisen maar met de aard van het criteriadocument. In tegenstelling tot een AMvB, waarin eenzijdig verplichtingen worden opgelegd, wordt in het criteriadocument namelijk uitdrukking gegeven aan gemaakte (meerzijdige) afspraken. In het criteriadocument en deze AMvB gaat het om proceseisen, zoals de beschikbaarheid en (het handelen conform) procedures, protocollen, beschrijvingen en overzichten. Op landelijk niveau vindt er momenteel een aantal projecten plaats die aan bepaalde kwaliteitscriteria inhoudelijke invulling geven. Het gaat hier niet alleen om deelprojecten van het professionaliseringsproject, maar ook om andere projecten die invloed zullen hebben op de inhoudelijke invulling van de kwaliteitscriteria. In een later stadium zal worden bezien of het wenselijk is de AMvB aan te vullen met kengetallen of eisen betreffende de concrete handhavingsprestaties en resultaten van de handhavingspraktijk. Op termijn zal waarschijnlijk ook meer specifieke aandacht moeten uitgaan naar de handhavingsstructuur voor de zogenaamde ketenregelgeving omtrent handelingen met betrekking tot stoffen, preparaten en andere producten. De kwaliteitscriteria van het professionaliseringsproject bevatten verder nog weinig specifieke voorwaarden voor een adequate afstemming tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhavingskolom. Ook deze zullen nog verder moeten worden uitgewerkt. Voor regeling van een en ander bij AMvB is het op dit moment te vroeg. Het ligt meer voor de hand om de wenselijkheid van dergelijke regelingen te bezien bij de evaluatie van de wet tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wm (Handhavingsstructuur) (hierna: Wet handhavingsstructuur) en de onderhavige AMvB. Bij deze evaluatie zal tevens naar de mate van detaillering van de huidige bepalingen van dit besluit worden gekeken.

§ 1.2. Financiële gevolgen

[Niet opgenomen in deze bijlage.]

§ 1.3. Toezicht op de uitvoering van de AMvB

Volgens artikel 18.3a van de Wm dragen GS zorg voor de coördinatie van de uitvoering van de onderhavige AMvB in de provincie.

Hiertoe kunnen zij krachtens artikel 18.3d van die wet zo nodig een aanwijzing geven aan burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap ter zake van de uitvoering van deze AMvB. De coördinatietaak en aanwijzingbevoegdheid vormen tezamen de zogenaamde regiefunctie van de provincie. Waar het bij de regie om gaat, is te waarborgen dat blijvend wordt voldaan aan alle kwaliteitscriteria door alle gemeenten en waterschappen (en vanzelfsprekend ook door de provincies zelf en de betrokken rijksinspecties).

De regiefunctie van GS en de tweedelijnstoezichtfunctie van de VROM-Inspectie ten aanzien van de provincies en de gemeenten (en de taak van de Divisie Water van de Inspectie Verkeer en Waterstaat om met name ter uitvoering van de Wet handhavingsstructuur informatie in te winnen over de uitvoering door de waterschappen van de watermilieuwetten) vullen elkaar aan. De uitwerking van deze taak van de Divisie Water (met proefprojecten en dergelijke) moet overigens nog geschieden. De werkzaamheden van de inspecties zijn gericht op de vraag of de gemeenten, waterschappen en provincies hun wettelijke taken (uitvoeringen handhaving van de milieuwetgeving) uitvoeren overeenkomstig de verplichtingen en bedoelingen van die wetten. De VROM-Inspectie beschikt daarbij krachtens de milieuwetgeving over de bevoegdheid om plaatsen te betreden, inlichtingen te vorderen en inzage te vorderen van gegevens en bescheiden. Op basis hiervan beschikt de VROM-Inspectie over informatie die ook voor GS als regisseur van belang is.

In de huidige opzet van de gemeenteonderzoeken van de VROM-Inspectie vormt de naleving van de onderhavige AMvB door de gemeenten een onderdeel van het onderzoek. Door de VROM-Inspectie en de Inspectie VW worden werkafspraken gemaakt met de provinciale regisseurs. Beide partijen streven ernaar dat de regisseursrol van de provincie en de toezichtsrol van de inspecties elkaar versterken en willen uiteraard voorkomen dat gemeenten of waterschappen met dubbel onderzoek zouden kunnen worden geconfronteerd.

De VROM-Inspectie en de Inspectie VW moeten aan de betrokken minister verantwoording afleggen over de naleving van de onderhavige AMvB door hun organisatie. De ministers worden vervolgens gecontroleerd door de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer.

§ 1.4. Reacties naar aanleiding van de voorpublicatie en de toezending van het ontwerpbesluit aan het parlement

[Niet opgenomen in deze bijlage.]

HOOFDSTUK 2, DE ARTIKELEN

Artikel 1

In dit artikel zijn enkele begripsomschrijvingen opgenomen.

Tot de "betrokken wetten" behoren de Wm, de wetten waarin is bepaald dat op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens die wet artikel 18.3 van de Wm van toepassing is en de Verordening (EEG) nummer 259/93 van de Raad van de

Europese Unie van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PbEG L 30). De wetten waarin artikel 18.3 van de Wm van toepassing is verklaard, zijn de Kernenergiewet (in artikel 83a), de Wet geluidhinder (artikel 148), de Wet inzake de luchtverontreiniging (artikel 90), de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (artikel 30), de Wet verontreiniging zeewater (artikel 12), de Wet milieugevaarlijke stoffen (artikel 64) en de Wet bodembescherming (artikel 95).

"Bestuursorgaan" in de zin van het onderhavige besluit zijn de bestuursorganen die bevoegd zijn tot de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde. Wie dat zijn, is bepaald in de betrokken wetten.

Onder "handhaving" wordt in dit besluit de bestuursrechtelijke handhaving verstaan. Dat wil zeggen de uitoefening van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten en het nemen en uitvoeren van bestuursrechtelijke handhavingsbeschikkingen, houdende het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang, het geheel of gedeeltelijk intrekken van een milieuvergunning of -ontheffing en het opleggen van een bestuurlijke boete. Op de privaatrechtelijke en strafrechtelijke handhaving is dit besluit niet van toepassing. Wel is in enkele artikelen de afstemming van de bestuursrechtelijke handhaving op de strafrechtelijke handhaving aan de orde (artikel 2, eerste lid, vierde lid, onder e, en vijfde lid, en artikel 3, tweede lid).

Artikelen 2 tot en met 7 (algemeen)

In dit besluit wordt geregeld aan welke kwaliteitseisen handhavingsprocessen moeten voldoen. Uitgangspunt in dit besluit is dat het mogelijk is om een adequate handhaving te bereiken door het consequent uitvoeren van een aantal samenhangende processtappen. Het gaat daarbij om een reeks van activiteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar moeten worden uitgevoerd en die zijn ingebed in de organisatie en zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzen, teneinde gestelde doelen te bereiken en te verantwoorden. In de inleiding is reeds gewezen op de beleids- en operationele cyclus waarvan in deze procesbenadering sprake dient te zijn. De kwaliteitseisen in dit besluit hebben betrekking op deze cycli en de schakel "planning en control" die de cycli met elkaar verbindt. Kenmerk van de kwaliteitseisen in dit besluit is dat zij geen betrekking

hebben op de inhoud van het handhavende optreden. Die inhoudelijke keuzen, bijvoorbeeld met betrekking tot de te stellen prioriteiten of de werkwijze tijdens een specifiek controlebezoek, zijn aan het tot handhaving bevoegde gezag. Het is

uiteraard wel mogelijk dat over dergelijke onderwerpen afspraken tussen de verschillende overheden worden gemaakt.

Artikel 2, eerste tot en met derde lid en vierde lid, onder a

In artikel 2 zijn de kwaliteitseisen opgenomen waaraan een professioneel handhavingsproces op beleids- of strategisch niveau moet voldoen: er moet sprake zijn van door het bestuursorgaan schriftelijk vastgelegde handhavingsdoelstellingen. Deze moeten gebaseerd zijn op een risicoanalyse waarbij het bestuursorgaan in kaart heeft gebracht voor welke milieuregelgeving het de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving is opgedragen, welke milieuproblemen met die regelgeving worden aangepakt, wat de kans op overtreding van die regelgeving is en wat de milieueffecten van die overtredingen zijn. Het gaat hierbij uiteraard niet alleen om de (niet-)nale-ving van de milieuregelgeving door degenen die inrichtingen drijven, maar ook om de kans op en effecten van milieuovertredingen buiten inrichtingen. Het bestuursorgaan geeft in een nalevingsstrategie per beleidsveld aan met welke instrumenten het naleving wil bereiken en wat het doel is van het inzetten van handhaving hierbij. Op basis van deze risicoanalyse bepaalt het bestuursorgaan welke activiteiten nodig zijn om de in kaart gebrachte handhavingsdoelen te bereiken en welke prioriteiten het daarbij stelt. Het stellen van prioriteiten betekent niet dat op niet-prioritaire terreinen niet gehandhaafd zou hoeven te worden. Het is wel zo dat de wijze van handhaving op prioritaire terreinen verschilt van handhaving op niet-prioritaire terreinen. Handhaving op niet-prioritaire terreinen is niet van te voren geprogrammeerd en is derhalve doorgaans repressief van karakter. Handhaving vindt daarbij vooral plaats naar aanleiding van klachten, verzoeken om informatie over specifieke situaties waarmee burgers worden geconfronteerd, vermoedens van overtredingen of concrete verzoeken om ergens handhavend op te treden. Professioneel handhaven betekent dat het bestuur - als het op de hoogte raakt van een mogelijke of daadwerkelijke overtreding - in actie komt: handhaven is regel en niet-handhaven uitzondering. Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt, zal het bestuursorgaan indicatoren moeten aanwijzen aan de hand waarvan monitoring en evaluatie (zie hiervoor de toelichting op de artikelen 5, 6 en 7) kunnen plaatsvinden. Tot deze indicatoren behoren in ieder geval de aantallen uitgevoerde controles, geconstateerde overtredingen en opgelegde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties (handhavingsbeschikkingen, processen-verbaal, aangeboden transacties, etc.) waarvan de aantallen ingevolge artikel 5, tweede lid, ook moeten worden geregistreerd. De relatie tussen deze indicatoren en de handhavingsdoelstellingen impliceert dat deze doelen voldoende concreet moeten zijn.

Het bestuursorgaan moet zijn handhavingsbeleid afstemmen met andere betrokken bestuursorganen. Wie dat zijn, kan hier niet op voorhand worden aangegeven. Dat hangt immers af van de vraag welke andere bestuursorganen door het handhavingsbeleid van het bestuursorgaan (kunnen) worden geraakt, bijvoorbeeld omdat samenwerking aan de orde is bij de uitvoering van het beleid. De eis van afstemming betreft een inspanningsverplichting.

Het spreekt voor zich dat het bestuursorgaan het voor de milieuwethandhaving geformuleerde beleid goed afstemt met het handhavingsbeleid op andere werkterreinen binnen zijn organisatie. Als het om gemeenten gaat, geldt dat in het bijzonder voor de afstemming met het toezicht op het terrein van de ruimtelijke ordening en het bouwen.

Daarnaast dient er binnen de organisatie van de bestuursorganen een goede afstemming plaats te vinden tussen handhaving en vergunningverlening. Voorts zal het bestuursorgaan de voor de uitvoering van bovenstaand beleid benodigde en beschikbare in de begroting van het bestuursorgaan gewaarborgde capaciteit en financiële middelen moeten aangeven. De eis om te berekenen hoeveel capaciteit en financiële middelen benodigd zijn, impliceert dat het bestuursorgaan terzake relevante (interne) kengetallen moet hanteren.

Artikelen 2, eerste lid, 3 en 7

De periode waarop het handhavingsbeleid betrekking dient te hebben, is niet voorgeschreven. Het ligt echter voor de hand dat het beleid betrekking heeft op een

periode van minstens 1 jaar. Het bestuursorgaan is vrij in de keuze voor een langere periode. Het feit dat de periode waarvoor het handhavingsbeleid wordt vastgesteld meerdere jaren kan bedragen, neemt niet weg dat ten minste eenmaal per jaar moet worden bezien of het vastgestelde beleid door wijziging van het desbetreffende document moet worden aangepast. De aanleiding daarvoor is de evaluatie van het uitvoeringsprogramma: ingevolge artikel 3, eerste lid, moet het handhavingsbeleid namelijk jaarlijks worden uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma waarin de voor het komende jaar voorgenomen activiteiten moeten worden gepland. Artikel 7 schrijft voor dat deze activiteiten vervolgens na afloop van dat jaar worden geëvalueerd. Daarbij moet niet alleen worden bezien of de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd maar ook of en in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de krachtens artikel 2, eerste lid, vastgelegde handhavingsdoelstellingen. Door te voldoen aan de hier aan de orde zijnde artikel(onderdel)en kan worden gegarandeerd dat het handhavingsproces een cyclisch verlopend proces is.

Artikel 2, vierde en vijfde lid

In deze artikelleden is bepaald dat het bestuursorgaan moet beschikken over enkele strategieën. Een daarvan betreft het bevorderen van de naleving van de milieuregelgeving voor de uitvoering waarvan het bestuursorgaan verantwoordelijk is (artikel 2, vierde lid, onder a). Een belangrijk instrument voor het bevorderen van de naleving is uiteraard handhavend optreden. Andere belangrijke instrumenten zijn onder meer voorlichting, het vergroten van de acceptatie van regelgeving, het faciliteren van de uitvoering van de regelgeving of het belonen van gedrag. Het bestuursorgaan geeft in zijn nalevingsstrategie per beleidsveld aan met welke instrumenten het naleving wil bereiken en wat het doel is van het inzetten van handhaving hierbij. Het bestuursorgaan dient voorts te beschikken over een strategie met betrekking tot de wijze waarop namens dat orgaan het toezicht op de naleving wordt uitgeoefend

(artikel 2, vierde lid, onder b). Het gaat dan om zaken zoals de voorbereiding en het afleggen van periodieke of incidentele controlebezoeken ter plaatse, de controlefrequenties voor het uitvoeren van routinematige bezoeken, het afleggen van incidentele bezoeken naar aanleiding van klachten, meldingen, ongevallen of incidenten, de controle van administratieve bescheiden, de controle en verificatie van de controlemaatregelen die door of in opdracht van inrichtinghouders zelf worden uitgevoerd en het toezicht op het bereiken van emissienormen. Bovendien moet ingevolge artikel 2, vierde lid, onderc en d, inzicht worden verschaft over de voorlichting aan bedrijven en instellingen over de voor deze geldende milieuvoorschriften en over de rapportage over de resultaten van het toezicht.

Tevens dient er een sanctiestrategie, ook wel interventiestrategie genaamd, te zijn. Deze moet volgens artikel 2, vierde lid, onder e, inzicht geven in het bestuursrechtelijk optreden door het bestuursorgaan, dat wil zeggen het terzake van een overtreding:

-     geven en uitvoeren van beschikkingen tot het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom, het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning of ontheffing of

-     juist expliciet achterwege laten van handhaving in een situatie waarin dat beter op zijn plaats is dan handhaving.

Laatstbedoelde situaties worden bepaald door de kabinetsnota "Grenzen aan gedogen" (Kamerstukken II 1996¿97, nummer 25 085), het gezamenlijk beleidskader gedogen dat is neergelegd in een brief van de ministers van VROM en van VW

(Kamerstukken II 1991¿92, nummer 22 343), de brief van 4 december 2003 van de minister van VROM die mede namens de minister van VW en justitie aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nummer 82) en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de plicht tot (niet-)handhaving.

In de sanctiestrategie moet worden aangegeven welke termijnen bij standaard- of veel voorkomende overtredingen worden gehanteerd voor het opheffen van de overtredingen en wat de zwaarte van de sancties bij standaardovertredingen is. Het uitgangspunt daarbij is dat geconstateerde overtredingen worden beantwoord met een bij hun aard passende reactie. Zo moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de ernst van een geconstateerde overtreding en kunnen reacties stringenter worden naarmate overtredingen voortduren of wanneer van herhaling sprake is. Naar verwachting zullen in de toekomst enkele factoren (zoals de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond en de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang) waarmee rekening dient te worden gehouden bij het zoeken naar een passende reactie op geconstateerde overtredingen worden vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Een wetsvoorstel dat daarin voorziet (kamerstukken 29 702) ligt thans ter behandeling bij de Tweede Kamer.

Een element is voorts dat het bestuursrechtelijke optreden wordt afgestemd met het strafrechtelijke optreden tegen milieuovertredingen door het OM, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren die werkzaam zijn bij het bestuursorgaan. Zowel het strafrecht als het bestuursrecht richt zich op het bevorderen van normconform gedrag. De bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten zijn daarbij vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie. De strafrechtelijke handhavingsinstrumenten zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Beide typen instrumenten dienen daarnaast tot ontmoediging Het handhavend optreden door een bestuursorgaan en het Openbaar Ministerie wordt onderling afgestemd. Dit gebeurt voor zover mogelijk door algemene afspraken en voor het overige door afspraken over specifieke gevallen. Zo hebben de algemene afspraken bijvoorbeeld betrekking op de wijze hoe wordt opgetreden tegen overtreding van kernbepalingen.

De inzet van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten en die van strafrechtelijke handhavingsinstrumenten staan naast elkaar. Er moet per situatie bekeken worden welke manier van handhaven voor die situatie de beste oplossing biedt.

De sanctiestrategie moet ook inzicht geven in de wijze van optreden tegen overtredingen die door of in naam van het betrokken bestuursorgaan of door andere organen behorende tot de rijksoverheid of andere overheden zijn begaan (artikel 2, vierde lid, onder f). De aanpak van overtredingen begaan door de rijksoverheid of andere overheden is in principe niet anders dan de aanpak van overtredingen door anderen. De reden dat een apart onderdeel van de sanctiestrategie hieraan aandacht dient te besteden, is dat bij overtredingen begaan door de overheid, meer nog dan bij particulieren, naleving belangrijk is voor onder meer de geloofwaardigheid van de normerende overheid. De procedure die volgt op een overtreding van de overheid moet zorgvuldig zijn en aan transparantie en openbaarheid dient extra aandacht te worden besteed. Het bestuursrechtelijke optreden moet daarnaast worden afgestemd met de andere betrokken bestuursorganen. Dat geldt in ieder geval met betrekking tot situaties waarin er sprake is van meer dan een tot bestuursrechtelijke handhaving bevoegd gezag of van meerdere bestuursorganen die na elkaar - in een keten - bevoegd zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot handelingen met afvalstoffen. In artikel 2, vijfde lid, is aangegeven welke situaties dat zijn. Maar ook voor andere situaties kan afstemming wenselijk zijn, zoals met betrekking tot de werkzaamheden van de bij het bestuursorgaan werkzame bijzondere opsporingsambtenaren. De bedoelde afspraken over de samenwerking en afstemming kunnen onder meer worden gevonden in de over de milieuwethandhaving gesloten bestuursovereenkomsten. In het Landelijk Overleg Milieuhandhaving, waarin alle bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke milieuwethandhaving betrokken overheidsinstanties vertegenwoordigd zijn, is op 25 maart 2004 een landelijke strategie milieuhandhaving vastgesteld. Indien deze strategie in het beleid wordt overgenomen is voldaan aan de kwaliteitseis van artikel 2, vierde lid, onder e. Er wordt van uitgegaan dat het tot handhaving bevoegde gezag handelt overeenkomstig de door hemzelf zelf in strategieën vastgelegde lijnen.

Artikel 3, eerste, derde en vierde lid

Artikel 3, eerste lid, schrijft voor dat in het uitvoeringsprogramma dat het bestuursorgaan jaarlijks moet opstellen voor zijn handhavingsactiviteiten, een relatie wordt gelegd met het geldende ingevolge artikel 2 vastgestelde handhavingsbeleid. Het programmeren van de handhavingsactiviteiten moet plaatsvinden in lijn met de prioriteitenstelling van activiteiten die op haar beurt weer in relatie moet staan met de door het bestuursorgaan geformuleerde doelen die met handhaving moeten worden bereikt. Bovendien moet rekening worden gehouden met de frequentie waarmee volgens de toezichtstrategie de routinematige controlebezoeken plaatsvinden (zie artikel 2, vierde lid, onderdeel b, onder 2).

De handhavingsactiviteiten moeten concreet worden beschreven en aangegeven moet worden wat de voor die activiteiten benodigde en beschikbare capaciteit en

financiële middelen zijn. Capaciteit en financiële middelen moeten uiteraard toereikend zijn voor de uitvoering van het programma. Dit geldt niet alleen bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma; ook tijdens de uitvoering moeten de capaciteit en financiële middelen worden bewaakt. Een en ander vereist dat het bestuursorgaan niet alleen inzicht heeft in de benodigde capaciteit en deskundigheden maar ook in de daadwerkelijk beschikbare handhavingscapaciteit en in ontwikkelingen terzake in verband met bijvoorbeeld ziekte of personeelswisselingen. Deze kunnen immers van invloed zijn op de uitvoering van de geprogrammeerde handhavingsactiviteiten. Op basis van het inzicht in de betekenis van dergelijke ontwikkelingen kan het bestuursorgaan er voor kiezen om maatregelen te treffen opdat de planning alsnog wordt gehaald of om de prioriteitenstelling of programmering beargumenteerd aan te passen.

Artikel 3, derde lid, schrijft voor dat het uitvoeringsprogramma moet worden uitgewerkt in een werkplan voor de betrokken handhavingsorganisatie. Daarnaast vindt bij voorkeur ook een uitwerking plaats in werkplannen voor de individuele medewerkers van die organisatie, maar dit is niet wettelijk voorgeschreven.

Artikel 3, tweede lid

Evenals met betrekking tot het handhavingsbeleid het geval is, moet het uitvoeringsprogramma worden afgestemd met de betrokken andere bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. Het betreft ook hier een inspanningsverplichting. Het uitvoeringsprogramma moet in ieder geval worden afgestemd met andere bestuursorganen in situaties waarin er sprake is van meer dan een tot bestuursrechtelijke handhaving bevoegd gezag of van meerdere bestuursorganen die na elkaar - in een keten - bevoegd zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot handelingen met afvalstoffen. Verder kan uit de in de bestuursovereenkomsten over de milieuwethandhaving gemaakte afspraken worden afgeleid met wie afstemming van handhavingsprogramma¿s wenselijk is. Uiteraard geldt ook voor het uitvoeringsprogramma dat er intern de nodige afstemming plaatsvindt met andere organisatieonderdelen van het bestuursorgaan, bijvoorbeeld het onderdeel dat belast is met de behandeling van aanvragen om een milieuvergunning of (bij gemeenten) de afdeling bouw- en woningtoezicht.

Artikel 4, eerste lid, onder a, d, e en f

In artikel 4 worden kwaliteitseisen gesteld aan de (administratieve) organisatie van het dienstonderdeel van het bestuursorgaan dat zich met de milieuwethandhaving bezighoudt.

Uiteraard geldt dat de organisatie zo moet zijn ingericht dat voldoende is gewaarborgd dat het vastgestelde handhavingsbeleid en het opgestelde uitvoeringsprogramma goed kunnen worden uitgevoerd. In de toelichting op artikel 3, eerste, derde en vierde lid, is al aangegeven dat de capaciteit in kwantitatief opzicht toereikend is.

In artikel 4, eerste lid, gaat het er om dat de capaciteit ook in kwalitatief opzicht toereikend is en dat eventueel ontbrekende capaciteit of deskundigheid wordt ingehuurd of wordt gecompenseerd door uitbesteding van handhavingstaken aan een ander bestuursorgaan of een particuliere organisatie. Opleidingsplannen moeten ervoor zorgen dat tekortschietende deskundigheid bij het personeel adequaat wordt aangevuld. Voorts moeten bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van de handhavingsorganisatie schriftelijk worden vastgelegd en voor zover nodig zijn geregeld in bijvoorbeeld een mandaatsregeling. Het bestuursorgaan moet er in ieder geval voor zorgen dat de toezichthouders bij de uitoefening van hun taak beschikken over het wettelijk verplichte legitimatiebewijs (zie artikel 5:12 van de Algemene wet bestuursrecht) en op de hoogte zijn van de bevoegdheden die hen krachtens de Algemene wet bestuursrecht toekomen. Het bestuursorgaan dient de organisatie ten slotte zo in te richten dat deze binnen en buiten gebruikelijke kantooruren bereikbaar is voor het melden van acute klachten en incidenten. Bereikbaarheid kan desgewenst ook in samenwerking met een andere handhavingsorganisatie in de regio worden gerealiseerd.

Artikel 4, eerste lid, onder b en c

Een belangrijk grondbeginsel van professionele handhaving is de objectiviteit van de handhaving. Voor het milieutoezicht is op bestuurlijk niveau door alle in het profes-sionaliseringstraject betrokken overheden afgesproken dat alle handhavingsinstanties per 1 januari 2005 onder meer aan de eis van functiescheiding zullen voldoen. In het bestuurlijk overleg is besloten dat de scheiding tussen milieuwethandhaving en milieuvergunningverlening minimaal moet liggen op persoonsniveau omdat een scheiding op dossierniveau niet voldoende waarborgen biedt voor een objectieve uitvoering van de handhaving. Dit betekent dat iemand die handhavingswerkzaamheden verricht, niet daarnaast ook nog vergunningen mag schrijven. De scheiding geldt voor de "behandelaars", of die nu technisch, financieel of juridisch geschoold zijn. De scheiding geldt niet voor specialisten op technisch, financieel of juridisch gebied die ad hoc een bijdrage aan vergunningverlening of handhaving leveren. Aan objectiviteit van de handhaving wordt ook bijgedragen door de (in artikel 4, eerste lid, onder c, voorgeschreven) roulatie van medewerkers waarmee kan worden voorkomen dat er binnen de vaste handhavingsrelatie tussen een inrichting en een overheidsorganisatie te nauwe banden ontstaan tussen een ondernemer en een toezichthouder. De objectiviteit van de handhaving is een belangrijke reden voor een functiescheiding van vergunningverlening en handhaving op persoonsniveau, maar niet de belangrijkste. Een minstens even belangrijke reden hiervoor is dat handhaving en vergunningverlening beide een vak apart zijn, waarvoor verschillende kennis en vaardigheden vereist zijn. Daarnaast vragen handhaving en vergunningverlening om verschillende attitudes, die niet per definitie in een persoon verenigd zijn. Een zodanige functiescheiding is mede noodzakelijk omdat in combinatiefuncties de handhaving stelselmatig een te lage prioriteit blijkt te krijgen.

Bij weinig beschikbare capaciteit komt in een combinatiefunctie van handhaving en vergunningverlening handhaving veelal op de tweede plaats, omdat er voor de toepassing van een handhavingsinstrument (anders dan voor vergunningverlening) geen wettelijke termijnen gelden.

Artikelen 4, tweede lid, en 5

Het is belangrijk dat de in artikel 2, vierde lid, voorgeschreven strategieën worden uitgewerkt in op de uitvoering gerichte protocollen en werkinstructies. Dat draagt bij aan een uniforme, transparante en continue uitvoering van de handhavingstaak, ook wanneer er personeelswisselingen optreden.

De protocollen en werkinstructies dienen daarnaast betrekking te hebben op interne en externe communicatie van (de handhavingsorganisatie van) het bestuursorgaan over toezichtsresultaten, aangekondigde en opgelegde sancties of gedoogbeschikkingen en op het informatiebeheer. Een goed georganiseerd informatiebeheer is een belangrijke voorwaarde om de resultaten en de voortgang van de geprogrammeerde handhavingsactiviteiten en het bereiken van de geformuleerde handhavingsdoelstellingen te bewaken en inzichtelijk te maken. Op basis daarvan moet vervolgens het plannings- en programmeringsproces kunnen worden ondersteund. Dit informatiebeheer vergt een geautomatiseerd systeem waarin ten minste de in artikel 5, tweede lid, genoemde gegevens worden geregistreerd en dat in ieder geval in staat is om zorg te dragen voor een planning en procedurebewaking van de handhavingsactiviteiten. Het gaat hier om informatie in termen van aantallen ten aanzien van uitgevoerde controles, geconstateerde overtredingen en bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden. Het betreft alleen aantallen waarbij de (buitengewone opsporings)amb-tenaren van de organisatie van het bestuursorgaan zijn betrokken. Naast dit geautomatiseerde systeem moeten er diverse andere milieutechnische, juridische en administratieve voorzieningen beschikbaar zijn. Het gaat om alle voorzieningen die naar het oordeel van het bestuursorgaan nodig zijn voor een goede uitvoering van de handhavingstaak: meetapparatuur, laboratoriumfaciliteiten, fototoestellen, mobiele telefoons, emailaansluitingen, literatuur en aansluiting op (juridische) databanken. Dergelijke voorzieningen dienen uiteraard in goede staat te verkeren, hetgeen systematisch moet worden gecontroleerd. Instrumenten en apparaten moeten zonodig worden gekalibreerd. Beschrijving van de belangrijkste processen binnen de handhavingstaak in protocollen en werkinstructies vormt de basis van kwaliteitsborging. De in artikel 4, tweede lid, onder a, voorgeschreven protocollen vormen tezamen de minimaal vereiste procesbeschrijvingen. Wat daarnaast nog aan procesbeschrijvingen wordt verlangd, wordt bepaald door het bestuursorgaan. De aanwezigheid van protocollen, werkinstructies e.d. betekent uiteraard ook dat systematisch moet worden getoetst of de uitgevoerde werkzaamheden overeenkomstig die protocollen en instructies plaatsvinden en of deze verbetering of aanpassing behoeven. Dit is voorgeschreven in artikel 4, tweede lid, onder d, "Systematisch" betekent hier dat duidelijk moet zijn wie verantwoordelijk is voor de kwaliteitsborging door middel van de procesbeschrijvingen en dat er inzicht bestaat in de wijze en frequentie van toetsing.

Artikelen 6 en 7

Artikel 6 schrijft diverse periodieke rapportages voor, zonder daar een termijn bij te noemen en zonder aan te geven aan wie de rapportages moeten worden uitgebracht. Dit hangt samen met het feit dat voor de meeste handhavingsorganisaties al wettelijke verantwoordingsplichten zijn geregeld. Zo is in artikel 21.1, eerste lid, van de Wm bepaald dat burgemeester en wethouders, GS en de Minister van VROM jaarlijks verslag uitbrengen aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten en de Tweede Kamer, over hun beleid met betrekking tot onder meer hoofdstuk 18 (Handhaving) van de Wm. Daarnaast vindt veelal verantwoording plaats aan koepelorganisaties. Dergelijke rapportages kunnen ook voor andere dan de politieke, vertegenwoordigende organen van belang zijn. Het is belangrijk dat de beleidsmakers, vergunningverleners en andere handhavende organisatieonderdelen van het bestuursorgaan van de rapportages kennis kunnen nemen.

Artikel 7 schrijft naast deze rapportages een jaarlijkse evaluatie voor. In de toelichting op de artikelen 2, eerste lid, en 3 is dit artikel al kort aan de orde geweest. Een cyclisch verlopend handhavingproces wordt door middel van evaluatie afgesloten met een rapportage over en verantwoording van de uitgevoerde handhaving. Daarbij moet worden getoetst of de geleverde handhavingsinspanningen ook het bereiken van de handhavingsdoelstellingen hebben opgeleverd. Indien deze doelstellingen zijn bereikt, zal dit in algemene zin leiden tot een beter naleefgedrag en ¿ indirect ¿ tot positieve effecten op de kwaliteit van het milieu. Indien deze doelstellingen niet zijn bereikt, kan dit leiden tot conclusies en aanbevelingen over aanpassingen van het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma of de uitgevoerde handhavingsactiviteiten. Rapportages en evaluatie impliceren monitoring. Onder monitoring wordt hier verstaan het periodiek meten van de resultaten van de verrichte handhavingsactiviteiten aan de hand van de krachtens artikel 2, derde lid, onder b, inzichtelijk gemaakte indicatoren en het beoordelen van de bijdragen van de activiteiten aan het bereiken van de handhavingsdoelstellingen. De indicatoren worden door het bestuursorgaan zelf bepaald. Tot die indicatoren behoren in de praktijk de onderwerpen

waarover ingevolge artikel 5, tweede lid, gegevens moeten worden geregistreerd.

Artikel 8

Dit artikel voorziet in het tijdstip van inwerkingtreding van zowel het onderhavige besluit als van de Wet handhavingsstructuur. Hierbij is rekening gehouden met artikel 21.6, vijfde lid, van de Wm, waaruit volgt dat dit besluit niet eerder in werking kan treden dan 4 weken na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het is geplaatst.