Beleidsregel strategien en werkwijzen milieuhandhaving

2.1, Inleiding

Handhaving is het kader waarbinnen bedrijven, burgers en medeoverheden ertoe worden aangezet de voor hen geldende verplichtingen na te leven. Zo nodig worden daartoe dwangmiddelen ingezet. Handhaving is per definitie maatwerk, een proces dat rekening houdt met en recht doet aan alle relevante belangen, feiten en omstandigheden. Echter, uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en ter vergroting van de transparantie is het wenselijk een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden betreffende de inzet van handhavingsinstrumenten door de provincie Drenthe vast te leggen in beleidsregels.

Probleemstelling

"Binnen de provincie Drenthe zijn geen uitgangspunten en randvoorwaarden met

betrekking tot de inzet van handhavingsinstrumenten vastgelegd. Hierdoor komen de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid in het geding".

Zowel ter vergroting van de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid als onder invloed van de professionalisering en door de vorming van een nieuwe Productgroep Handhaving is de noodzaak onderkend om de wijze waarop in Drenthe handhavingsinstrumenten worden ingezet vast te leggen.

Doelstelling

"Het vastleggen van uitgangspunten en randvoorwaarden met betrekking tot de wijze waarop door de provincie Drenthe handhavingsinstrumenten worden ingezet".

Deze doelstelling wordt gespecificeerd in een aantal subdoelstellingen, te weten:

1.   het op- en vaststellen van een naleefstrategie

2.   het op- en vaststellen van een toezichtstrategie

3.   het op- en vaststellen van een sanctiestrategie

4.   het op- en vaststellen van een gedoogstrategie

Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient een bestuursorgaan conform de door haar vastgestelde beleidsregels te handelen. Echter, van een beleidsregel kan worden afgeweken indien handelen overeenkomstig de beleidsregel voor een of meerdere belanghebbenden gevolgen zou hebben die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot het door de beleidsregel te dienen doel. Er dient dus in elk concreet geval maatwerk te worden geleverd.

Reikwijdte

Door de vorming van de Productgroep Handhaving per 1 januari 2004 heeft het bepaalde in deze notitie betrekking op alle door de provincie Drenthe uit te voeren handhavingstaken.

Leeswijzer

Met vaststelling van deze notitie wordt voldaan aan criteria 2.1 tot en met 2.4 van de Professionalisering van de Milieuhandhaving. Daar waar mogelijk worden uitgangspunten en randvoorwaarden nader uitgewerkt in protocollen ten behoeve van het Kwaliteitshandboek handhaving. In paragraaf 2.2.1 wordt de provinciale naleefstrategie beschreven. De toezicht- en sanctiestrategie komen in paragraaf 2.3.1 respectievelijk paragraaf 2.4.1 aan de orde. In paragraaf 2.5.1 is ten slotte de gedoogstrategie van de provincie Drenthe vastgesteld.

2.2.1, Naleefstrategie

De werkzaamheden die in het kader van handhaving worden uitgevoerd hebben alle tot doel de naleving van wet- en regelgeving te vergroten. De provincie heeft de beschikking over diverse instrumenten om dit doel te bereiken. Naast de provincie kan ook het Openbaar Ministerie (OM) een rol spelen bij het vergroten van naleefgedrag. Dit door zowel flankerend als zelfstandig optreden. Hieronder worden alleen de instrumenten die ter beschikking staan van de provincie beschreven. In paragraaf 2.2.2 wordt ingegaan op voorlichting en communicatie als handhavingsinstrument. Preventief toezicht komt vervolgens in paragraaf 2.2.3 aan de orde en in paragraaf 2.2.4 wordt ingegaan op repressief toezicht.

2.2.2, Voorlichting en communicatie

Het komt voor dat overtredingen worden veroorzaakt door onwetendheid bij degene die de geschonden norm na moet leven. Het verstrekken van informatie over wet- en regelgeving, en de uitwerking daarvan in een concreet geval is dan ook een instrument dat door de provincie wordt ingezet om het naleefgedrag te vergroten. Voorlichting ter vergroting van het naleefgedrag wordt door de provincie Drenthe op de volgende wijzen gegeven.

1.   Individuele gesprekken met bedrijven en burgers

2.   Algemene voorlichting

1.   Individuele gesprekken met bedrijven en burgers

Onder individuele gesprekken vallen de gesprekken met:

-     bedrijven tijdens bedrijfscontroles

-     bedrijven en burgers naar aanleiding van verzoeken om informatie

-     bedrijven en burgers naar aanleiding van ingediende klachten.

Tijdens opleveringscontroles* worden alle voorschriften uit de vergunning met het bedrijf besproken en wordt aangegeven wat concreet van het bedrijf verwacht wordt. Waar nodig worden lijsten met namen van instanties verstrekt die het bedrijf van dienst kunnen zijn bij het naleven van de vergunningvoorschriften. Het gaat hier bijvoorbeeld om adviesbureaus, keuringsinstanties, gecertificeerde bedrijven voor het aanbrengen van voorzieningen, brancheverenigingen enz.

Deze informatie wordt indien gewenst ook tijdens reguliere bedrijfsbezoeken verstrekt. Op verzoek van bedrijven en burgers wordt de hiervoor bedoelde informatie ook op verzoek of naar aanleiding van een klacht verstrekt.

*    Een opleveringscontrole is de eerste controle die plaatsvindt aan de hand van een nieuwe verleende vergunning.

2.   Algemene voorlichting

Naast de individuele benadering wordt er door de provincie in het algemeen informatie verstrekt over relevante wet- en regelgeving. Door de Stafgroep Communicatie wordt een communicatieplan opgesteld, waarin is vastgelegd op welke wijze welke wet- en regelgeving onder de aandacht van een breder publiek kan worden gebracht. Daarnaast beschikt de Productgroep Handhaving over een eigen website met relevante informatie over diverse wetten en regelingen.

Een bijzondere vorm van algemene voorlichting vormt de bekendmaking van bestuursdwang- en dwangsombesluiten. Het gaat hier om openbare besluiten. Gelet op de preventieve werking en de transparantie van bestuur is er voor gekozen dergelijke besluiten actief openbaar te maken.

In het protocol van het Kwaliteitshandboek handhaving is de procedure openbaarmaking dwangsom- en bestuursdwangbesluiten vastgelegd.

2.2.3, Preventieve handhaving

Met een zekere regelmaat vinden er preventief controles plaats ter vergroting van regelnaleving.

Preventieve controles worden vooraf gepland en worden niet gestuurd door een vermoeden van overtreding. Het gaat hier zowel om locatiegebonden controles als controles in het kader van de zogenaamde vrije-velddelicten. In paragraaf 2.3.3 wordt aangegeven op welke wijze preventieve controles in de provincie Drenthe plaatsvinden.

2.2.4, Repressieve handhaving

Vanaf het moment dat een overtreding wordt geconstateerd, is er sprake van een repressief handhavingstraject. Dit traject is erop gericht om alsnog naleving van de geschonden norm te bewerkstelligen en ontstane schade te herstellen.

Onder repressieve handhaving valt onder andere het uitvoeren van hercontroles, het opmaken van bestuursdwang- en dwangsombeschikkingen, het uitvoeren van ontruimingen en het invorderen van verbeurde dwangsommen.

Op dit moment beschikt de provincie Drenthe nog niet over de mogelijkheid een bestuurlijke boete op te leggen. Daar waar bij de inzet van handhavingsinstrumenten een punitief karakter gewenst is, wordt gebruikgemaakt van het strafrecht. De provincie Drenthe heeft een aantal bijzondere opsporings-ambtenaren (BOA's) in dienst. Enerzijds ter ondersteuning van de bestuursrechtelijke handhaving, anderzijds als zelfstandig handhavingsinstrument. Daarnaast wordt ondersteuning van de plaatselijke politie gevraagd in het kader van flankerend beleid.

Met name de wet- en regelgeving binnen het groene kleurspoor biedt te weinig handvatten om bestuursrechtelijk op te treden. In die gevallen wordt door de BOA proces verbaal opgemaakt en vindt de afhandeling plaats door de officier van justitie. Ook is het weinig zinvol bestuursrechtelijk op te treden als ontstane schade niet meer kan worden hersteld.

Ook in dat geval is strafrechtelijke handhaving gewenst. In paragraaf 2.4.1 wordt nader ingegaan op de wijze waarop door de provincie Drenthe invulling wordt gegeven aan repressieve handhaving. Daarnaast wordt in de volgende paragraven de taakverdeling tussen de provincie Drenthe en het OM nader toegelicht.

2.3.1, Toezichtstrategie

Met ingang van 1 januari 2004 heeft er binnen de provincie Drenthe zowel een functionele als een fysieke scheiding van vergunningverlening* en handhaving plaatsgevonden. Dit om de geloofwaardigheid van handhaving als onafhankelijk en onpartijdig proces te vergroten. Er blijft echter altijd een nauwe wisselwerking tussen vergunningverlening en handhaving bestaan, zowel op beleidsmatig als op uitvoerend terrein. Hierover zullen nadrukkelijk werkafspraken moeten worden gemaakt.

Hierna wordt in paragraaf 2.3.2 ingegaan op de afstemming tussen vergunningverlening en handhaving. Vervolgens worden in paragraaf 2.3.3 uitgangspunten en randvoorwaarden met betrekking tot preventief toezicht vastgelegd. In paragraaf 2.3.4 zijn ten slotte de uitgangspunten en randvoorwaarden met betrekking tot repressief toezicht terug te vinden.

*    Daar waar in deze notitie wordt gesproken over vergunningverlening, moet tevens worden gelezen bodemsanering.

2.3.2, Beoordeling vergunningaanvraag

Vergunningen* die niet handhaafbaar zijn, missen hun doel. Daarom is het van belang dat bij vergunningverlening gebruik wordt gemaakt van de locatiespecifieke kennis en deskundigheid van de handhaver. Reeds bij de beoordeling van een aanvraag om een vergunning of melding kan de handhaver waardevolle informatie verstrekken. Zowel de vergunningverlener als de handhaver heeft zijn of haar eigen rol en verantwoordelijkheid.

*    Onder vergunningen moet tevens worden verstaan saneringsbeschikkingen in het kader van de Wet bodembescherming.

Bij de totstandkoming van een beschikking is het overleg tussen vergunningverlening en handhaving op enkele momenten geformaliseerd:

1.   beoordeling aanvraag* op basis van locatiespecifieke kennis van de handhaver

2.   uitvoeren handhavingstoets

*    Onder aanvraag moet tevens worden verstaan saneringsplan of melding.

1.   Beoordeling aanvraag

Zodra een aanvraag is ingediend, beoordeelt de handhaver op basis van de bij hem bekende gegevens of het gevraagde overeenkomt met de feitelijke situatie. Tevens geeft de handhaver specifieke informatie, bijvoorbeeld met betrekking tot klachten en handhavingsprocedures, door aan de vergunningverlener. De vergunningverlener betrekt de verstrekte informatie bij de besluitvorming op de aanvraag. In het protocol afstemming tussen vergunningverlening en handhaving (bedrijfsgebonden milieutaken) van het Kwaliteitshandboek handhaving is de afstemmingsprocedure beoordeling aanvraag vastgelegd.

2.   Uitvoeren handhavingstoets

Nadat de vergunningverlener de beschikking en de daaraan verbonden voorschriften in concept gereed heeft, wordt de handhaver in de gelegenheid gesteld om te toetsen of hetgeen is opgesteld handhaafbaar is.

De zogenaamde handhaafbaarheidstoets vindt plaats aan de hand van een vooraf vastgestelde checklist*. De handhaver krijgt een redelijke termijn*2 om de handhavingstoets uit te voeren.

De resultaten van de handhavingstoets worden schriftelijk aan de vergunningverlener meegedeeld. Is er verschil van inzicht over de inhoud van de conceptbeschikking, dan vindt er overleg plaats tussen de vergunningverlener en de handhaver. De vergunningverlener stelt de handhaver op de hoogte van de wijze waarop eventuele opmerkingen worden verwerkt. Komen de vergunningverlener en de handhaver niet tot overeenstemming over de inhoud dan wordt de kwestie voorgelegd aan de betrokken coördinatoren en zo nodig aan de productgroephoofden. Mocht er verschil van inzicht blijven bestaan, dan moet de kwestie voorgelegd worden aan het provinciaal bestuur waarna een keuze wordt gemaakt. Pas nadat er overeenstemming is bereikt over de inhoud van de conceptbeschikking, dan wel dat er een bestuurlijke keuze is gemaakt, wordt de conceptbeschikking in de inspraak gebracht.

De werkwijze omtrent de handhavingstoets is vastgelegd in het Kwaliteitshandboek handhaving.

*    De checklist verschilt per wetgevingsgebied.

*2   Wat een redelijke termijn is, wordt per geval bepaald maar beslaat in ieder geval 5 werkdagen.

2.3.3, Preventief toezicht

In paragraaf 2.2.3 is reeds aangegeven wat onder preventief toezicht moet worden verstaan. Hierna worden diverse vormen van preventief toezicht nader toegelicht.

2.3.4, Reguliere bedrijfsbezoeken

Vergunning- of meldingplichtige objecten* binnen de provincie Drenthe worden regulier gecontroleerd. Deze controles worden gepland aan de hand van een bepaalde controlefrequentie. Bij het bepalen van de controlefrequentie wordt gebruikgemaakt van de probleemanalyse en prioriteitstelling in het kader van de professionalisering*2. Ook landelijke afspraken op het gebied van controlefrequenties spelen op de achtergrond een rol bij het bepalen van het aantal uit te voeren reguliere controles. Voor een precieze omschrijving van de wijze waarop de controlefrequentie wordt bepaald, wordt verwezen naar de notitie Probleemanalyse en Prioriteitstelling van de provincie Drenthe.

Met regulier toezicht wordt beoogd de vrijwillige naleving van wet- en regelgeving, vergunningen,

saneringsplannen en dergelijke te bewerkstelligen. De ervaring heeft uitgewezen, dat door frequent reguliere bedrijfsbezoeken uit te voeren het vrijwillige naleefgedrag wordt vergroot. Landelijk is een tendens waarneembaar, dat door een toename van het aantal reguliere bedrijfsbezoeken er minder repressieve controles hoeven plaats te vinden.

In het Kwaliteitshandboek handhaving zijn de standaarddocumenten ten behoeve van regulier toezicht opgenomen.

*    Onder deze objecten vallen onder andere inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer, zwembaden en zwemplassen, bodemsaneringen op basis van saneringsplannen, ontgrondingen in het kader van de Ontgrondingenwet.

*2   Verwijzing naar probleemanalyse.

Bijzondere reguliere controles

Een gedeelte van de tijd die jaarlijks wordt gepland voor het uitvoeren van reguliere controles wordt besteed aan specialistische controles. Het gaat hier om:

1.   administratieve controles

2.   geluidscontroles

3.   beoordeling rapportages

4.   controles in het kader van het Besluit risico's zware ongevallen

5.   beoordeling milieujaarverslagen

Ad 1.    Administratieve controles

Afhankelijk van de vergunde activiteit is niet altijd door middel van een visuele inspectie waar te nemen of de regels op een juiste wijze worden nageleefd. In dat geval kan het uitvoeren van een administratieve controle uitkomst bieden.

Een administratieve controle heeft normaliter betrekking op de stoffenadministratie, de procesadministratie, de financiële administratie en de relatie tussen deze administraties. De reguliere toezichthouder van een object initieert het uitvoeren van een administratieve controle. Hij maakt hierbij gebruik van zijn of haar eigen kennis maar ook van de kennis van de specialist administratief toezicht die bij de provincie werkzaam is. De specialist administratief toezicht adviseert de reguliere toezichthouder inzake de uitkomsten van de administratieve controle. In het Kwaliteitshandboek handhaving is de procedure administratief toezicht vastgelegd.

Ad 2.    Geluidscontroles

Naast administratieve controles is het ook ten behoeve van het uitvoeren van geluidscontroles noodzakelijk specifieke deskundigheid in huis te hebben. Hiertoe is een medewerker geluidmeten aangesteld bij de provincie Drenthe. Jaarlijks wordt vastgesteld bij welke objecten preventief geluid gemeten moet worden teneinde te bepalen of aan de geluidsvoorschriften uit de vergunning wordt voldaan. De resultaten van een geluidmeting worden door de geluidspecialist doorgegeven aan de reguliere toezichthouder. De reguliere toezichthouder is als eerste verantwoordelijk voor terugkoppeling van de meetresultaten naar de belanghebbende. Zo nodig maakt de reguliere toezichthouder gebruik van de kennis van de geluidspecialist teneinde de meetresultaten met de belanghebbenden te bespreken. Zie ook het kwaliteitssysteem van de Productgroep Handhaving op huisnet.

Ad 3.    Beoordeling rapportages

Op grond van diverse wetten en regelingen, beschikkingen en verordeningen gelden rapportageverlichtingen. Hierbij valt te denken aan keuringen van vloeren, het uitvoeren van bodemonderzoeken, het rapporteren over grondwaterkwaliteit, evaluatierapporten in het kader van de Wet bodembescherming en dergelijke. De beoordeling van deze rapporten is een bijzondere vorm van regulier toezicht. De documenten in het kader van beoordeling van rapportages zijn in het protocol van het Kwaliteitshandboek handhaving vastgelegd.

Ad 4.    Controles in het kader van het Besluit risico's zware ongevallen

Het Besluit risico's zware ongevallen 1999, stelt veiligheidseisen aan bedrijven die op grote schaal met gevaarlijke stoffen werken. Doelstelling van de richtlijn is het voorkomen en beperken van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Daartoe moeten bedrijven onder meer over een veiligheidsbeleid en een veiligheidsbeheerssysteem beschikken. Over de resultaten van het veiligheidsbeleid moeten de bedrijven het bevoegd gezag informeren.

Aangezien meerdere overheidsinstanties betrokken zijn bij het toezicht op naleving van veiligheidseisen zijn er werkafspraken gemaakt inzake het uitvoeren van gezamenlijke controles. Deze werkafspraken zijn vastgelegd in de notitie. Toezicht in het kader van het Besluit risico's zware ongevallen vindt overeenkomstig het bepaalde in deze notitie plaats.

Ad 5.    Beoordeling milieujaarverslagen

Op grond van het Besluit milieuverslaglegging moet een aantal provinciale bedrijven jaarlijks voor 1 april de overheidsversie van het milieujaarverslag indienen. Daarnaast is er een groep bedrijven, dat op basis van convenantverplichtingen een

milieujaarverslag indient. In het milieujaarverslag worden de milieuprestaties van een bedrijf over het afgelopen jaar weergegeven. Het conceptverslag wordt ter beoordeling toegezonden aan de toezichthouder. Deze beoordeelt of alle relevante informatie in het verslag is opgenomen. Tevens toetst de toezichthouder - steekproefsgewijs - of de aangeleverde resultaten overeenkomen met de daadwerkelijk behaalde resultaten. Uiterlijk 1 juni van elk jaar geeft de toezichthouder aan of het verslag voldoet aan het bepaalde in het Besluit milieuverslaglegging.

Effectief toezicht

In het kader van de handhavingsamenwerking in Drenthe hebben de leden van het bestuurlijk provinciaal handhavingsoverleg een procedure opgesteld voor het uitvoeren van een gezamenlijke dieptecontrole. Deze procedure richt zich op het gezamenlijk doorlichten van een complex bedrijf, waar meerdere overheden een toezichthoudende taak hebben. De provincie Drenthe initieert jaarlijks bij een van de bedrijven die op grond van het bepaalde in de Wet milieubeheer onder haar bevoegdheid valt een preventieve controle in het kader van effectief toezicht.

Daarnaast neemt de provincie deel aan reguliere controles in het kader van effectief toezicht die door andere instanties worden geïnitieerd voor zover de provincie

Drenthe hierom wordt verzocht. In het kwaliteitshandboek handhaving is de procedure effectief toezicht vastgelegd.

Vrije-veldcontroles

Naast het bezoeken van objecten in de provincie vinden er ook preventieve controles in het kader van de zogenaamde vrije-velddelicten plaats. Onder vrije-velddelicten worden verstaan delicten die niet objectgebonden zijn. Tot deze delicten worden gerekend overtredingen van milieuregelgeving voor stoffen, producten en afvalstoffen maar ook overtredingen van regelgeving op het gebied van beschermde dieren en planten en gebieden die een bijzondere bescherming genieten. Veelal vinden controles in het kader van vrije-velddelicten preventief plaats en worden geconstateerde overtredingen terstond afgehandeld door middel van het opmaken van een proces verbaal. Het Kwaliteitshandboek handhaving bevat de procedure ten behoeve van vrije-veldcontroles.

Repressief toezicht

Zoals in paragraaf 2.2.4 al is aangegeven, worden alle activiteiten die plaatsvinden nadat een overtreding is geconstateerd aangemerkt als repressief toezicht. Repressief toezicht is erop gericht om geconstateerde overtredingen te doen beëindigen en de gevolgen daarvan ongedaan te maken. De werkzaamheden die in het kader van repressief toezicht plaatsvinden zijn vastgelegd in de provinciale sanctiestrategie. In paragraaf 2.4.1 van deze notitie wordt de sanctiestrategie van de provincie Drenthe verder uitgewerkt. In het kader van repressief toezicht wordt hieronder aandacht besteed aan de functie van het lokaal handhavingsoverleg.

Lokaal handhavingsoverleg (LHO)

Het LHO is een werkoverleg tussen de handhavingspartners op bestuurlijk en strafrechtelijk niveau waar lopende handhavingskwesties worden besproken. Elke gemeente in de provincie Drenthe kent een LHO. Naast de gemeente nemen de lokale politie en waarnodig de provincie en het waterschap deel aan het overleg. De provincie is agendalid van alle LHO's. Speelt er een handhavingskwestie waar de provincie bemoeienis mee heeft, dan geeft zij dit aan de voorzitter van het LHO door en verzoekt zij de voorzitter het onderwerp aan de agenda toe te voegen. Ook zal de provincie deelnemen aan het eerstvolgende LHO. Deelname aan het LHO geschied in eerste instantie door de toezichthouder die belast is met het gebiedsgericht toezicht binnen de desbetreffende gemeente. Afhankelijk van het onderwerp kan de gebiedsgericht toezichthouder een andere toezichthouder verzoeken deel te nemen aan het LHO gelet op zijn of haar specialisatie.

Op provinciaal niveau vindt er geen afzonderlijk overleg plaats met het OM. De relevante onderwerpen worden in het LHO besproken. Mocht er sprake zijn van een spoedeisende situatie of een onderwerp waarbij alleen de provincie en het OM betrokken zijn, dan vindt op ad-hocbasis overleg plaats. In het Kwaliteitshandboek handhaving is de deelname LHO beschreven.

2.4.1, Sanctiestrategie

In 2004 is de landelijke strategie milieuhandhaving vastgesteld. Na beoordeling van deze landelijke sanctiestrategie is gebleken, dat het bestuurlijk vastgestelde Handhavingsstappenplan Drenthe* grotendeels overeenkomt met de landelijke sanctiestrategie. Hieronder wordt de essentie van het provinciale Handhavingsstappenplan Drenthe beschreven.

*    Datum vaststelling provinciaal handhavingsstappenplan.

De sanctiestrategie omvat:

-     een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde milieunormen;

-     een passende reactie op geconstateerde overtredingen;

-     een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding;

-     een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden;

-     transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor. 

De sanctiestrategie heeft betrekking op alle nu algemeen geldende* vormen van reactie of interventie die volgen op het constateren van een overtreding, van waarschuwing tot optreden, van proces verbaal tot bestuurlijke sanctiebeschikking.

*    Bij algemene invoering van de bestuurlijke transactie is ongetwijfeld aanpassing van de strategie nodig.

2.4.2, Het belang van handhaving

Redenen om over te gaan tot het toepassen van een sanctie om regelnaleving te bewerkstellingen zijn:

-     het beperken van schade en het herstel in de oorspronkelijke toestand;

-     het voorkomen van herhaling, door dezelfde overtreder of anderen;

-     het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten;

-     het bevestigen van normen in het belang van:

-     de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid;

-     de rechtsgelijkheid

-     eerlijke concurrentieverhoudingen

-     de mogelijkheid tot overheidscontrole (meetvoorschriften c.a.)

Handhavend optreden is primair gericht op herstel, ontmoediging en straf. Maar consequente handhaving is ook noodzakelijk voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid. Zowel het strafrecht als het bestuursrecht richten zich op het bevorderen van normconform gedrag.

De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden zijn daarbij vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de milieuaantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie) voordeel. Beide typen instrumenten dienen daarnaast tot ontmoediging, oftewel tot individuele en generale preventie.

Omdat bij vrijwel elke overtreding van milieuvoorschriften al deze aspecten aan de orde zijn, is bijna steeds een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden wenselijk. Strafrecht is dus geen ultimum remedium, maar beide instrumenten sluiten als een ritssluiting ineen. Elk handhavend optreden gebeurt door bestuur en OM in samenspel. Zij maken voor zover mogelijk algemene afspraken over dat samenspel en overleggen over alle overige specifieke gevallen.

2.4.3, De strategie

Er zijn twee vormen van reageren gepast in geval van een concrete overtreding.

1.   Een schriftelijke waarschuwing met termijnstelling waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd in geval van een eerste overtreding.

2.   Bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden, bestaande uit het voorbereiden, nemen en uitvoeren van een bestuurlijke sanctiebeschikking* en/of een strafrechtelijk proces-verbaal:

I.    Bij een voortdurende*2 overtreding.

II.  Bij een overtreding waarbij hercontrole illusoir is.

*    Dwangsom, bestuursdwang, (toekomstig) bestuurlijke transactie of eventeel sluiting, intrekking.

*2   Voortdurend in de betekenis van herhaald of van voortgezet.

Deze hoofdlijn kan als volgt worden verduidelijkt.

-     Een waarschuwing ad 1 met termijnstelling kan gegeven worden tijdens of na een controlebezoek, via een ambtelijk verslag of via een bestuurlijke brief, maar zij is altijd schriftelijk.

-     Als een overtreding, waarvoor een waarschuwing is gegeven, bij hercontrole na de gegeven termijn nog steeds of opnieuw wordt aangetroffen, is sprake van een voortdurende overtreding en wordt reactie ad 2 toegepast.

-     Een reactie ad 2 is ook aangewezen als het waarschijnlijk is dat een waarschuwing geen effect zal hebben, bijvoorbeeld omdat er geen goede hercontrole kan plaatsvinden. Dit komt vooral voor bij toezicht op transport van of handel in stoffen en afvalstoffen en bij vrije velddelicten.

-     De belangrijkste groep overtredingen waarbij reactie ad 2 aan de orde is, zijn overtredingen van kernbepalingen. Deze kernbepalingen zijn in het kader van het provinciale Handhavingsstappenplan voor Drenthe vastgesteld.

-     Conform artikel 4:8 van de Awb moet een voornemen tot het nemen van een sanctiebeschikking aan betrokkene (én derdebelanghebbenden, zoals omwonenden) worden gemeld met gelegenheid tot het geven van een zienswijze. Wanneer direct tot reactie 2 wordt besloten, zal het voornemen bekend moeten worden gemaakt en de belanghebbende in de gelegenheid moeten worden gesteld om een zienswijze - mondeling, telefonisch of schriftelijk - kenbaar te maken. (Voor uitzonderingen zie hieronder bijzondere situaties.)

-     Op basis van - incidentele of structurele - afspraken* tussen OM en bestuur wordt bepaald of een bestuursrechtelijke beschikking wordt genomen, een proces verbaal wordt opgemaakt of beide routes worden bewandeld.

*    Deze afspraken houden ook in op welke wijze OM en bestuur elkaar informeren over gesignaleerde overtredingen.

Dit wordt bepaald door de werkzaamheid van strafrecht of bestuursrecht voor de te bereiken doelen: herstel, ontmoediging en straf. Vaak zullen beide routes moeten worden bewandeld, maar er zijn uitzonderingen, zoals:

-     geen functie voor bestuursrecht, bijvoorbeeld omdat herstel onmogelijk is en dus alleen ontmoediging en straf aan de orde is;

-     geen functie voor strafrecht, bijvoorbeeld indien de facto bestuurlijke eis tot herstel al voldoende straf inhoudt.

Bijzondere situaties

In gevallen waar acuut ingrijpen noodzakelijk is, kan het voortraject (voornemen en zienswijze) achterwege blijven; sommige situaties zijn zelfs "zodanig spoedeisend" dat bestuursdwang direct wordt toegepast (dat wil zeggen geen begunstigingstermijn wordt vastgesteld) of zelfs de beschikking pas achteraf op schrift wordt gesteld. Is de overtreding na de begunstigingstermijn niet beëindigd dan is het voor de geloofwaardigheid van het gehele handhavingsoptreden en voor de algemene preventieve en punitieve werking van het instrumentarium van belang dat het handhavend optreden consequent wordt voortgezet. Daarom volgt in beginsel automatisch en onverwijld effectuering van de sanctie. Starten van een inningprocedure van een verbeurde dwangsom is dus - bijzondere omstandigheden daargelaten - vast onderdeel van het optreden en geen onderwerp van hernieuwde afweging.

2.4.4, Begunstigingstermijn en dwangsomhoogte

Een sanctiebeschikking bevat een begunstigingstermijn waarbinnen een eind gemaakt moet zijn aan de overtreding en om het ten uitvoer leggen van de sanctie alsnog te voorkomen*.

*    Indien in de waarschuwing al een reële termijn is gesteld voor beëindiging van de overtreding, kan de begunstigingstermijn in de sanctiebeschikking zich beperken tot een strikt voor het uitvoeren van de gevergde maatregel benodigde tijd, exclusief voorbereidings- of besluitvormingstijd; in zeer spoedeisende situaties kan van het stellen van een begunstigingstermijn zelfs worden afgezien.

Bij het landelijk vaststellen van kernbepalingen wordt - in handhavingsuitvoeringsmethoden - tevens zoveel mogelijk ook de te geven begunstigingstermijn en de hoogte van op te leggen dwangsommen c.q. de bedragen voor het aanbieden van een strafrechtelijke transactie of een eis ter zitting door het OM vastgelegd. De provincie Drenthe is voornemens bij deze richtlijnen aan te sluiten. De termijn met betrekking tot het totstandkomen van deze landelijke termijnen en bedragen ligt echter niet vast daar er tussen de diverse overheden nog verschil van mening is over de gekozen kernbepalingen. De provincie Drenthe zal echter, ook indien de landelijke richtlijnen in 2005 niet totstandkomen, in 2005 een richtlijn opstellen.

Hierbij dient te worden opgemerkt dat hoe zorgvuldig alles tevoren ook is overwogen, er kunnen zich altijd situaties voordoen waar goed stuurmanschap vereist dat men afwijkt van de hoofdlijn. Om twee redenen kunnen tevoren vastgelegde beleidslijnen nooit compleet zijn. In de eerste plaats is het onmogelijk en onvruchtbaar om te proberen alle denkbare overtredingen, ook die kunnen voorkomen bij ingewikkelde inrichtingen, te voorzien. En in de tweede plaats kunnen zich rond wel voorziene overtredingen altijd niet voorziene omstandigheden voordoen, die toch nopen tot bijzonder stuurmanschap, juist ter bescherming van rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid.

Dat kan betekenen dat - in overleg tussen bestuur en OM - moet worden gekozen voor soepeler of strenger optreden dan normaal. Die afwijking moet dan echter wel doorzichtig en controleerbaar zijn.

2.4.5, Overtredingen door andere overheden of eigen overheid

Handhaving van voor een andere overheid of een onderdeel van de eigen overheid geldende voorschriften is niet anders dan anders. Ook hier gelden, meer nog dan bij particulieren, nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid. Natuurlijk kunnen er praktische of juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de rijksoverheid of bij het bestuurlijk optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument om de naleving van regelgeving te bewerkstelligen. Elke interne regeling voor het signaleren van en het optreden tegen overtredingen van een andere of de eigen overheid moet dan ook gericht zijn op het maximaal kunnen functioneren van de democratische controle, onder andere door maximale transparantie.

2.4.6, Overtreding door een andere overheid

Zoals hiervoor reeds is aangegeven, vindt de handhaving van voorschriften die gelden voor een andere overheid plaats overeenkomstig onderhavige strategie.

2.4.7, Overtreding door de eigen organisatie

Ook het naleefgedrag van onderdelen van de eigen organisatie is aan handhaving onderworpen.

Omdat vaak hetzelfde bestuursorgaan verantwoordelijk is voor zowel de naleving van regels als het toezicht op deze naleving, is het noodzakelijk hierover werkafspraken te maken. Door overeenkomstig deze werkafspraken de handhaving van de eigen organisatieonderdelen op te pakken, wordt de democratische controle gemaximaliseerd en wordt de transparantie van de overheid vergroot.

Na constatering van overtreding van een kernbepaling door een instelling van de

"eigen" organisatie wordt het voornemen van optreden verzonden aan het verantwoordelijk productgroephoofd. Veelal is het productgroephoofd op grond van het provinciale mandaatbesluit aan te merken als overtreder van voorschriften. Gelijk-tijdig wordt de verantwoordelijk portefeuillehouder geïnformeerd. Een afschrift van het voornemen wordt gezonden aan:

-     de portefeuillehouder milieuhandhaving

-     het OM

Wordt de overtreding niet beëindigd, dan wordt het college geadviseerd maatregelen te treffen teneinde de overtreding ongedaan te maken.