Handreiking financieel toezicht bij herindeling

1. Inleiding

In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (verder aan te duiden als: GTK) dat door alle provinciale toezichthouders wordt gehanteerd, is een hoofdstuk opgenomen over toezicht vanwege herindeling. Dit hoofdstuk 11 van het GTK biedt een kader voor het toezichtbeleid op grond van de Wet algemene regels herindeling (verder aan te duiden als de Wet arhi), maar daarbinnen bestaat nog ruimte voor de afzonderlijke provincies om dit beleid nader in te vullen. In deze handreiking geven wij een nadere invulling van ons beleid. Deze handreiking is op 3 maart 2009 vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten.

2. Bijzonder financieel toezicht op grond van de Wet algemene regels herindeling

Op grond van artikel 21 van de Wet arhi kunnen Gedeputeerde Staten met ingang van de dag waarop een gemeente blijkens een herindelingsontwerp, een herindelingsadvies of een voorstel van wet in aanmerking komt om te worden opgeheven, besluiten aanwijzen die de goedkeuring behoeven. Het gaat om besluiten "die kunnen leiden tot nieuwe uitgaven, verhoging van bestaande uitgaven of verlaging van bestaande inkomsten of vermindering van vermogen".

Dit bijzondere toezichtinstrumentarium is in het leven geroepen omdat het financieel toezicht in de Gemeentewet in principe repressief is en de wetgever het risico van potverteren niet uitsluitend aan een systeem van repressief toezicht wil overlaten. Het repressief toezicht zou daarin ook tekort schieten. Daarom is in de Wet arhi afwijkend van het reguliere toezichtsregime een bepaalde vorm van preventief toezicht geïntroduceerd. Hierbij gelden de volgende regels:

• -

  Dit bijzonder toezichtsregime kan alleen worden toegepast voor gemeenten die blijkens een herindelingsontwerp, een herindelingsadvies of een voorstel van wet in aanmerking komen om te worden opgeheven;

• -

  Het bijzondere regime geldt alleen voor besluiten die Gedeputeerde Staten aanwijzen;

• -

  Gedeputeerde Staten kunnen alleen besluiten aanwijzen die kunnen leiden tot nieuwe uitgaven, verhoging van bestaande uitgaven of tot verlaging van bestaande inkomsten dan wel tot vermindering van vermogen. Met andere woorden besluiten die invloed (kunnen) hebben op de financiële positie van de huidige en/of de nieuw te vormen gemeente(n).

Goedkeuring aan de besluiten kan worden onthouden, indien een besluit van een op te heffen gemeente naar het oordeel van Gedeputeerde Staten in strijd is met het financiële belang van de gemeente(n) waarvan het gebied van die gemeente zal gaan deel uitmaken.

Gedeputeerde Staten hebben besloten dit bijzondere toezichtinstrumentarium in principe toe te passen voor de navolgende besluiten:

• -

  begrotingen en begrotingswijzigingen

• -

  autorisatiebesluiten tot het doen van uitgaven, voorzover deze niet leiden tot een begrotingswijziging

• -

  besluiten betreffende het uitlenen van gelden en het waarborgen van geldelijke verplichtingen door anderen aan te gaan

• -

  besluiten tot het kopen, ruilen, vervreemden en bezwaren van onroerende zaken

• -

  besluiten betreffende zogenaamde PPP (of PPS)-overeenkomsten

• -

  besluiten betreffende personeelsaangelegenheden (hieronder te verstaan raadsbesluiten betreffende vaststelling/wijziging van de rechtstoestandregelingen – inclusief bezoldigingsbesluiten – alsmede uitvoerings- en andere besluiten van het dagelijks bestuur

• -

  besluiten tot vaststelling van (wijzigingen van) belastingverordeningen

• -

  besluiten die afwijken van de verordening ex artikel 212 Gemeentewet en besluiten waarbij gebruik wordt gemaakt van een eventuele ontsnappingsclausule in de verordening.

Deze besluiten moeten binnen veertien dagen na de vaststelling ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten worden gezonden.

Op de hiervoor vermelde besluiten zijn de volgende uitzonderingen gemaakt:

• -

  besluiten betreffende personeelsaangelegenheden voor zover passend binnen geldende formatieplannen

• -

  besluiten voor (wijzigingen van) belastingverordeningen, die strekken tot het kostendekkend maken/houden van rechten en het trendmatig verhogen van tarieven.

• -

  overige door Gedeputeerde Staten aan te wijzen besluiten.

Deze besluiten behoeven geen goedkeuring.

Beoordeling gemeentelijke besluiten

Bij de beoordeling van gemeentelijke besluiten spelen de volgende elementen een rol. Er kunnen drie soorten besluiten worden onderscheiden:

• 1.

  besluiten die alleen de gemeente zelf raken

• 2.

  besluiten die meerdere van de bij de herindeling betrokken gemeenten raken

• 3.

  besluiten die de nieuwe gemeente betreffen.

Dit onderscheid is voor de toezichthouder van belang en hier wordt verschillend mee omgegaan. De eerste categorie besluiten behoeft geen verdere uitleg.

Besluiten die meerdere gemeenten rakenBij de tweede categorie besluiten is het van belang om te weten wat de beoogde partnergemeente(n) van het besluit vind(t)(en). Het ligt daarom in de rede dat het gemeentebestuur bij de inzending van besluiten, zoals het besluit tot het verhogen van lasten, aangeeft wat de uitkomsten zijn van het gevoerde overleg met de beoogde partnergemeente(n). In gevallen dat niet van onderlinge afstemming blijkt, kunnen Gedeputeerde Staten er toe overgaan het besluit zelf aan de desbetreffende partnergemeente(n) voor te leggen. In het geval de toekomstige partner-gemeente instemt met de voorgenomen uitgaaf, zullen Gedeputeerde Staten zich bij de beoordeling van het besluit terughoudend opstellen. Voorwaarde is dan wel dat op een aanvaardbare wijze in de dekking van de uitgaaf is voorzien. Als de partner-gemeente niet instemt met de uitgaaf, dan zal de beoordeling van het desbetreffende besluit meer indringend van karakter zijn en zal een meer inhoudelijke beoordeling plaatshebben. Gedeputeerde Staten treden dan als het ware als belangenbehartiger op voor de nieuwe gemeente. Naast financiële aspecten zal in dat geval in de beoordeling worden betrokken of de uitgaaf niet kan worden uitgesteld dan wel vermeden.

Bij de beoordeling van deze besluiten spelen ook de volgende overwegingen een rol:

• -

  Aanwending opbrengsten verkoop gemeentelijke eigendommen:

   

  Indien een gemeente met het oog op de naderende herindeling eigendommen verkoopt met de bedoeling daaruit nieuwe (kapitaal)uitgaven te doen, bestaat tegen deze handelwijze in het algemeen bezwaar. Tegen de verkopen als zodanig zijn meestal geen bedenkingen, echter wel tegen de aanwending van de verkregen middelen. De aanwending leidt in het algemeen tot verarming van de gemeente, hetgeen in strijd is met het financieel belang van de nieuwe gemeente.

• -

  Besluiten genomen kort voor de herindeling:

   

  Het goedkeuringsbeleid kort voor de herindeling verdient een bijzondere vermelding. Dit beleid houdt in, dat in de periode gelegen tussen de besluitvorming in de Tweede Kamer en de datum van ingang van herindeling ook de navolgende aspecten bij de beoordeling worden betrokken. Gedeputeerde Staten zullen nagaan of de uitgaaf niet kan worden uitgesteld dan wel vermeden. Uitgaven met een meer ingrijpend karakter en/of van aanzienlijke omvang komen dan in het algemeen niet voor goedkeuring in aanmerking. Voorts wordt de behandeling van besluiten van gemeentebesturen, die worden ingezonden in de laatste maand voordat de herindeling ingaat, opgeschort en - alvorens over de goedkeuring daarvan een beslissing te nemen - aan de nieuwe gemeente gevraagd of het verzoek om goedkeuring gehandhaafd blijft.

Besluiten die de nieuwe gemeente betreffen

Bij de derde categorie besluiten gaat het om beslissingen die de besturen van de bestaande gemeenten, vooruitlopend op de concrete effectuering van de herindeling, moeten nemen over zaken die in feite de nieuwe gemeente betreffen. Dit kan gaan om beslissingen op allerlei terreinen. Veelal hebben deze besluiten financiële consequenties. Dergelijke beslissingen kunnen meestal niet wachten op besluitvorming door de raad van de nieuw te vormen gemeente.

Aan besluiten van bestaande gemeenten tot het doen van uitgaven die voortvloeien uit de herindeling wordt goedkeuring verleend indien:

• 1.

  het lasten betreft die niet of beter niet uitgesteld kunnen worden tot na de datum van herindeling;

• 2.

  er zekerheid bestaat over de invoering van de herindeling;

• 3.

  er tussen de toekomstige partners overeenstemming is over de uitgaaf;

• 4.

  op een aanvaardbare wijze (reëel aanwezige middelen van de huidige gemeenten) in de dekking is voorzien. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de besturen van de op te heffen gemeenten niet mogen beslissen over de inzet van dekkingsmiddelen die aan de nieuwe gemeente toebehoren. Voorbeelden daarvan zijn: de herindelingsbijdrage in de algemene uitkering en de besparingen op de bestuurskosten.

Goedkeuring begroting

Bij de beoordeling van de begroting van de nieuwe gemeente zullen Gedeputeerde Staten dezelfde lijn volgen als in gevallen waarbij een gemeente op grond van het reguliere toezicht onder preventief toezicht wordt geplaatst. Zolang de begroting van de nieuwe gemeente nog niet is goedgekeurd mag het gemeentebestuur, behalve in gevallen van dringende spoed, geen verplichtingen aangaan zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder. In hoofdstuk 4 van het GTK wordt uiteengezet hoe in zulke gevallen kan worden gehandeld.

3 Verrekeningen tussen gemeenten

In artikel 50, lid 1, van de Wet arhi is bepaald dat, indien een verrekening tussen gemeenten dient plaats te vinden, Gedeputeerde Staten, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en zo nodig de wijze van betaling vaststellen. Er is voorzien in een beroepsmogelijkheid. Een verrekening is op grond van de Wet arhi ten aanzien van de volgende aspecten mogelijk:

• 1.

  de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen in toegevoegd gebied

• 2.

  de gemeenschappelijke regelingen

• 3.

  de overgang van rechten en verplichtingen

• 4.

  de voorziening van water, elektriciteit en gas

• 5.

  uitkeringen van rijk, provincie of gemeenten.

Hierna zal gelet op het belang daarvan uitvoerig worden ingegaan op de verrekening met betrekking tot de overgang van rechten en verplichtingen. Onderscheid moet gemaakt worden in

• -

  ondeelbare rechten en verplichtingen

• -

  rechten en verplichtingen, die betrekking hebben op overgaand gebied.

Wat betreft de ondeelbare rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente is in de Wet arhi bepaald, dat deze overgaan naar de gemeente waaraan de op te heffen gemeente wordt toegevoegd dan wel, wanneer de gemeente naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingswet aan te wijzen gemeente (dus altijd naar één gemeente). Uitzondering op deze algemene regel is, dat alle rechten en verplichtingen, die betrekking hebben op het overgaande gebied, overgaan op de gemeente waaraan het gebied wordt toegevoegd (dit betreft de territoriaal gebonden rechten). Wel zal de verkrijgende gemeente dan de waarde moeten vergoeden aan de gemeente waarvan het gebied afkomstig is. Immers bij laatstbedoelde gemeente blijven de ondeelbare rechten en verplichtingen. Als de gemeente waarvan het gebied afkomstig is, wordt opgeheven, kan dit niet meer. In dat geval moet verrekening plaatshebben met de gemeente, waarnaar op grond van de herindelingswet de ondeelbare rechten en verplichtingen overgaan.

Het navolgende onderscheid is daarbij van belang:

• a.

  de verrekeningen met betrekking tot de boekwaarde van activa in het overgaande gebied.

• b.

  de verrekeningen met betrekking tot reserves en voorzieningen.

a. De verrekeningen met betrekking tot de boekwaarde van activa in het overgaande gebied

Voor de bepaling van de hierbovenbedoelde waarde moet onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de voor de publieke dienst bestemde eigendommen en anderzijds de civiele eigendommen. Wat de eerste betreft (en hier gaat het in de meeste gevallen om) wordt in het algemeen de boekwaarde aanvaard als basis voor de waardebepaling. In bijzondere gevallen, als redenen van billijkheid hiertoe noodzaken, kan er aanleiding zijn om van een andere bijgestelde waarde uit te gaan. In de volgende gevallen kan hiertoe aanleiding zijn:

• -

  er is (recent) op de desbetreffende activa extra afgeschreven

• -

  investeringen zijn (geheel of gedeeltelijk) uit reserves gedekt

• -

  de boekwaarde van investeringen is (recent) naar boven "bijgesteld"

• -

  er is achterstallig onderhoud ten aanzien van de over te dragen activa.

Indien nodig zullen Gedeputeerde Staten een eigen onderzoek instellen. Een voorbeeld daarvan is indien gemeentebesturen verschil van inzicht hebben over de omvang van het achterstallig onderhoud van een over te dragen publiekrechtelijk eigendom. In dit verband wordt uitdrukkelijk aanbevolen de onderhoudstoestand van de over te dragen wegen (en eventuele andere werken) op of zo kort mogelijk na de datum van herindeling vast te leggen in een door beide partijen te accorderen onderhoudsrapport, zodat daarover op een later tijdstip geen misverstanden rijzen.

Wat betreft in exploitatie zijnde complexen van het grondbedrijf ligt het eveneens in de rede uit te gaan van de boekwaarde van het desbetreffende complex. De "nieuwe" gemeente zet dan de exploitatie voort met de daaraan verbonden exploitatierisico's (positief of negatief). Als het gaat om civiele eigendommen (b.v. gemeentelijk bezit in de vorm van huizen, boerderijen of landerijen) van de gemeente wordt in het algemeen de WOZ-waarde als uitgangspunt gehanteerd.

b. De verrekeningen met betrekking tot reserves en voorzieningen

Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gebiedsgebonden en niet-gebiedsgebonden reserves en fondsen (voorzieningen). Reserves en voorzieningen, die tot een bepaald gebied kunnen worden herleid, geven aanleiding tot verrekening. Bijvoorbeeld als zich in het overgaand gebied een gemeentelijk gebouw bevindt, behoort de opgebouwde onderhoudsvoorziening te worden verrekend en te worden overgedragen.

Ondeelbare rechten en verplichtingen gaan altijd over naar één (in de herindelingswet aan te wijzen) gemeente. Op grond van de Wet arhi is het mogelijk dat Gedeputeerde Staten bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening alle reserves en voorzieningen betrekken. Dit betekent, dat niet alleen de gebiedsgebonden voorzieningen voor verrekening in aanmerking kunnen komen, doch ook de algemene reserves en die bestemmingsreserves, die geen directe relatie met overgaand gebied hebben. De bedoeling van deze toevoeging is - zo blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wet arhi - het mogelijk te maken reserves en voorzieningen in de verrekening te betrekken wanneer de billijkheid dat vereist. Voorts wordt in de memorie van toelichting opgemerkt, dat het in de rede ligt om bij het vaststellen van het bedrag van de verrekening de totale (positieve en negatieve) financiële gevolgen voor de desbetreffende gemeenten in ogenschouw te nemen en niet slechts één aspect daarvan (bijvoorbeeld de reserves).

Beleid van Gedeputeerde Staten

Gedeputeerde Staten hanteren als uitgangspunt bij de verrekening tussen gemeenten, dat het de voorkeur verdient dat gemeenten in onderling overleg tot overeenstemming komen. Indien er overeenstemming tussen gemeenten is, zullen Gedeputeerde Staten zich bij de vaststelling van de verrekeningen in het algemeen hieraan conformeren. Echter in gevallen waarin duidelijk onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd en/of voor een der partijen een onbillijk resultaat ontstaat, zullen Gedeputeerde Staten, gehoord de gemeenten, afwijkend kunnen besluiten. Bij het ontbreken van overeenstemming tussen gemeenten zullen Gedeputeerde Staten, gehoord de gemeenten, het bedrag van de verrekening naar eigen inzicht vaststellen.

Gedeputeerde Staten zullen in alle gevallen, waarin de billijkheid hiertoe noodzaakt, de reserves bij de verrekening betrekken. De vraag rijst dan volgens welke verdeelsleutel de verrekening van de reserves dient plaats te hebben. In het algemeen is verrekening op basis van de verdeelsleutel aantal woonruimten het meest redelijk. Dit sluit echter niet uit dat in gevallen die daarvoor aanleiding geven andere verdeelsleutels toegepast kunnen worden.

Bij de verrekeningsproblematiek spelen rente-effecten eveneens een rol. Tussen de datum van ingang van de herindeling en de betaling van de te verrekenen bedragen verloopt immers nogal wat tijd. Vanwege het tijdsverloop is het redelijk en gebruikelijk, dat de te verrekenen bedragen met rente worden vermeerderd. Hiervoor wordt uitgegaan van de gemiddelde rente op de kapitaalmarkt voor 10-jarige leningen met gelijkblijvende jaarlijkse aflossingen, een en ander conform opgave door de Bank voor Nederlandse gemeenten. Indien de Bank voor Nederlandse Gemeenten van deze leningvorm geen opgave van het rentetarief kan doen, ware opgave te vragen van de variant die deze leningvorm het dichtst benadert (bv. in plaats van zonder de mogelijkheid van wederzijdse aanpassing de leningvorm waarbij dat wel mogelijk is). De rente dient te worden berekend over de periode lopende vanaf het tijdstip waarop de gewijzigde indeling ingaat tot aan het tijdstip waarop de feitelijke betaling plaatsvindt. Het is gebruikelijk dat de rente wordt berekend op basis van samengestelde intrest (van jaar tot jaar rente op rente).