Afstemmingsverordening IOAW en IOAZ 2010

Toelichting 1 ALGEMENE TOELICHTING

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG). Met de inwerkingtreding van de Wet BUIG per 1 januari 2010 krijgt de gemeente een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoeringvan de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz2004. De IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 kenden tot 1 januari 2010 een financieringsystematiek waarbij 75% bij het Rijk kon worden gedeclareerd en 25% drukte op het gemeentelijke budget; de WWIK kende daarnaast een financieringssystematiek waarbij 100% kon wordengedeclareerd. Per 1 januari 2010 is een systeem van volledige budgetfinanciering ingevoerd, zoals dit nu van toepassing is op het WWB-inkomensdeel. Met de Wet BUIG worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat de gemeente ontvangt voorde bijstandsverstrekking op grond van de WWB. Gemeenten krijgen door de wet aldus een grotere verantwoordelijkheid en lopen ook meer financieel risico. Niet gebundeld met het I-deel wordt de financiering van de kosten van levensonderhoud van gevestigde, oudere en beëindigende zelfstandigen en van bedrijfskapitaal vanuit het Bbz 2004. Hiervoor blijft aparte financiering bestaan. Door de Wet BUIG wordt het aantal landelijke regels verder sterk teruggedrongen. In de plaats komt eengrotere beleidsruimte voor de gemeente. Daardoor wordt de gemeente ook gevorderd om op een aantal punten zelf beleid te ontwikkelen. Deze verordening voorziet daarbij in het afstemmingsbeleid voor de IOAW en IOAZ. Dit beleid was geregeld bij AMvB. Deze landelijke regelingen, evenals de nog bestaandeboetebepalingen, zijn echter met de Wet BUIG komen te vervallen. Op basis van het inwerkingtredingbesluit is het aan de gemeente om per 1 juli 2010 in een bij verordening vastgelegd beleid te voorzien. Er is daarbij voor gekozen om met betrekking tot de IOAW en IOAZ te komen tot een zo veel mogelijk analoog aan hetWWB-regime toe te passen afstemmingsbeleid.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1. BegripsomschrijvingDit artikel bevat de verschillende begripsomschrijvingen. Een aantal omschrijvingen verdient extra aandacht.Onder f. maatregelIn afwijking van de WWB wordt ook het blijvend of tijdelijk (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering binnen deze verordening als maatregel aangemerkt. Dit houdt verband met de extra mogelijkheden binnen de IOAW en IOAZ op dit vlak.Onder g. uitkeringsnormDe WWB werkt met verlagingen op de netto bijstand. Om een identiek systeem in de IOAW en IOAZ te creëren is het wenselijk om een begrip te introduceren dat verwijst naar een netto norm.Artikel 2. Het opleggen van een maatregelDit artikel bundelt het bepaalde in artikel 20, eerste lid IOAZ en artikel 20, tweede lid IOAW. In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de bijstandsnorm.In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op deindividuele omstandigheden van de betrokken belanghebbende afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de belanghebbende.De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 4. Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in devolgende gevallen aan de orde zijn:1. bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;2. sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld.3. bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.Artikel 3. BerekeningsgrondslagZoals al aangegeven wordt de maatregel toegepast op de netto norm.Artikel 4. Horen van belanghebbendeOp grond van de afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12 Awb). In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel beschreven. Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Awb.Artikel 5. Afzien van het opleggen van een maatregelEen reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een maatregel spoedig - na de gedraging - wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder a. geregeld dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden. Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte uitkering is verleend of een te hoog bedrag aan uitkering is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (hetbenadelingsbedrag) vast te stellen.Het college kan afzien van het opleggen van een maatregel als daarvoor dringende redenen zijn. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Volgens vaste jurisprudentie bestaat alleen ruimte voor het afzien van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen wanneer er sprake is van omstandigheden van een zo uitzonderlijk karakter dat daardoor het opleggen van die maatregel uit sociaal maatschappelijk oogpunt bezien, onaanvaardbare gevolgen heeft voor de belanghebbende aan wie de maatregel is opgelegd, zoals bij blijvende invaliditeit.Van het opleggen van een maatregel wordt in ieder geval afgezien ‘als elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt. Het college kan – als dit gewenst is - in beleidsregels neerleggen hoe het van plan is om te gaan met de beoordeling van de verwijtbaarheid, door bijvoorbeeld aan te geven welke gedragingen in principeverwijtbaar worden geacht.Artikel 6. Het besluit tot het opleggen van een maatregelHet verlagen van de inkomensvoorziening omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan in het bijzonder hetmotiveringsbeginsel. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit aan de belanghebbende kenbaar is gemaakt en deugdelijk is gemotiveerd (afdeling 3.7 Awb).Artikel 7. Duur van de maatregel, ingangsdatum en tijdvakEerste lidIn beginsel wordt een maatregel voor de duur van één maand opgelegd, behoudens recidive, recidive op recidive en volharding (artikel 8, tweede tot en met het vierde lid). Ook bij afstemming van de maatregel op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende kaneen maatregel worden opgelegd die langer kan duren dan één maand (individuele afwegingen).Tweede en derde lidHet opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkeringsnorm. Verlaging van de uitkeringsnorm kan in beginsel op drie manieren:1. door de maatregel direct over de maand op te leggen waarin de maatregel bekend is gemaakt;2. door middel van verlaging van de uitkering in de eerstvolgende maand(en) of3. met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de inkomensvoorziening.Het verlagen van de uitkeringsnorm die in de directe toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. In dat geval hoeft niet te worden overgegaan tot herziening van de uitkeringsnorm en tot terugvordering van te veel betaalde uitkeringsnorm. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van dezelfde of de eerstvolgende maand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende IOAW- of IOAZ-uitkeringsnorm. Hiermee wordt invulling geven aan het ‘lik op stuk’ beleid om zodoende overtredingen direct te bestraffen.Wanneer de uitkeringsnorm nog niet (volledig) aan de belanghebbende is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkeringsnorm te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkeringsnorm wel worden herzien en teruggevorderd. Dit geldt ook in de situaties waarin deuitkeringsnorm al is beëindigd. Het opleggen van een maatregel met terugwerkende kracht ligt voor de hand als er sprake is van het niet nakomen van de inlichtingenplicht en het te veel betaalde bedrag aan uitkeringsnorm van de belanghebbende moet worden teruggevorderd. In dat geval wordt al een uitkeringsnorm teruggevorderd en niet alleen vanwege het feit dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd.Vierde lidWanneer een maatregel niet binnen de in dit artikel genoemde termijnen ten uitvoer kan worden gelegd, dan wordt de maatregel opgelegd zodra de belanghebbende alsnog binnen twaalf maanden een beroep doet op een IOAW- of IOAZ-uitkering of de uitbetaling daarvan. Hierdoor is het ook mogelijk om alsnog een maatregel op te leggen na een tijdelijke beëindiging of onderbreking van de uitbetaling van de uitkeringsnorm, bijvoorbeeld door inkomsten.Vijfde lidDit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de belanghebbende die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregelopleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.Artikel 8. Samenloop van gedragingen, recidive, recidive op recidive, volharding en heroverwegingEerste lidDe regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een belanghebbende die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. Als er sprake is van schending van meerdere verplichtingen, dan moet voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van een cumulatie vanmaatregelen (stapeling).Tweede lidAls binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling (twee maanden) van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook als de maatregel wegens dringende redenen of de ernst van het feit etc. niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt. Als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, levert dat geen recidive op. In de verordening wordt de schending van de arbeidsverplichtingen uitgedrukt in categorieën. De overige verwijtbare gedragingen wordenuitgedrukt in percentages. Door beide in dit artikellid te noemen wordt de bedoeling van de werking van dit artikellid verduidelijkt, namelijk dat schending van de arbeidsplicht gevolgd door schending van bijvoorbeeld de inlichtingenplicht, recidive oplevert.Derde lidIn dit lid wordt geregeld hoe om te gaan met verwijtbare gedragingen na recidive. Recidive op recidive is mogelijk. Hierbij wordt de termijn waarover de maatregel wordt opgelegd, vastgesteld op drie maanden. Vierde lidIn dit lid wordt de maatregel bij het volharden in een gedraging nader uitgewerkt. Hierdoor kan voor onbepaalde tijd worden verlaagd, tot het moment dat de belanghebbende zijn verplichtingen wel naar behoren nakomt.Artikel 9. Indeling in categorieënDe gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid (ook voorafgaand aan de uitkering), worden in drie categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Eengedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid. Op grond van deze tekst is het ook mogelijk een maatregel op te leggen voor gedragingen die voor de ingangsdatum van de bijstand plaats vonden, bijvoorbeeld het door eigentoedoen verliezen van werk.De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich tijdig als werkzoekende in te schrijven bij het UWV en deze inschrijving tijdig te verlengen. In artikel 9, eerste lid wordt onder tijdig een periode van vier weken verstaan. Door het opnemen van deze bepaling wordt voorkomen dat voor elke kleine termijnoverschrijding een maatregel moet worden opgelegd. Belanghebbende wordt in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken zijn inschrijving en / of verlenging van de inschrijving alsnog te realiseren. Als de belanghebbende echter weigert zich te laten inschrijven of weigert zijn inschrijving te verlengen, dan valt de gedraging in de tweede categorie (artikel 9, tweede lid). Artikel 9, tweede lid kan ook - na een individuele boordeling - worden toegepast als blijkt dat belanghebbende door verwijtbaar gedrag over langere termijnniet stond ingeschreven.De tweede categorie betreft het niet nakomen van verplichtingen en het vertonen van gedragingen die arbeidsinschakeling belemmeren. Van de belanghebbende wordt een actieve opstelling (vanuit de eigen verantwoordelijkheid) op de arbeidsmarkt verwacht door onder andere:1. voldoende te solliciteren;2. zich (blijvend) te laten registreren bij uitzendbureau(s);3. (tijdig) te voldoen aan oproepen om - in verband met de arbeidsinschakeling, scholing of opleiding - op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen;4. in voldoende mate mee te werken aan onderzoeken naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling, scholing of opleiding.Daarnaast wordt van de belanghebbende verwacht dat hij gedragingen die mogelijk een aanleiding vormen tot een beroep op uitkering of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan achterwege laat. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de algemeen geaccepteerde arbeiden om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden zijn; negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan re-integratietrajecten, waaronder begrepen maatschappelijke / sociale activering.Het college kan aan belanghebbende de voorwaarde opleggen om zich bij een of meerdere uitzendbureaus te laten inschrijven. Als de belanghebbende niet aan deze verplichting voldoet valt dit onder de werking van artikel 9, tweede lid.De derde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid, alsmede door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden dan wel tijdens of voorafgaand aan de uitkering deeltijdarbeid niet behouden.Artikel 10. De hoogte en duur van de maatregelDeze bepaling bevat de standaardmaatregelen voor de drie categorieën van maatregelen die verband houden met gedragingen met betrekking tot re-integratie en arbeidsmarktinschakeling. De maatregelwaardige gedragingen staan beschreven in artikel 9.Artikel 11. Zeer ernstige gedragingen jegens het college of ambtenarenIn dit artikel wordt beschreven op welke wijze de afdeling W&I uitvoering geeft aan zeer ernstige gedragingen jegens het college of ambtenaren op basis van het gemeentelijk agressieprotocol. Hierbij wordt aangesloten bij het bepaalde in artikel 11 van zowel de Afstemmingsverordening WWB 2008 als deAfstemmingsverordening Wet WIJ 2009Artikel 12. Maatregel na hersteltermijnAls de belanghebbende de voor de verlening van de uitkering van belang zijnde gegevens of gevraagde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit valt te verwijten, of op andere wijze onvoldoende medewerking verleent, kan het college het recht op uitkering voor de duur van ten hoogste achtweken opschorten. De belanghebbende wordt door middel van een beschikking op de hoogte gesteld van de opschorting en wordt gevraagd binnen een door het college te bepalen termijn (hersteltermijn) het verzuim ongedaan te maken. Als de belanghebbende het verzuim niet herstelt, kan het recht op uitkering niet of nietvolledig worden vastgesteld. Dit kan tot gevolg hebben dat de uitkering wordt geweigerd, beëindigd of lager wordt vastgesteld (op basis van de wel aanwezige gegevens).Ervaring leert dat de belanghebbende in de meeste gevallen het verzuim binnen de hersteltermijn oplost. Als de belanghebbende binnen de hersteltermijn de gevraagde gegevens aanlevert, wordt er in principe geen maatregel opgelegd. Echter, als de belanghebbende binnen een periode van 12 maanden al driehersteltermijnen opgelegd heeft gekregen, wordt vanaf de vierde hersteltermijn een maatregel opgelegd van 5%. Bij een vijfde hersteltermijn binnen 12 maanden is sprake van recidive en zijn de bepalingen uit artikel 8 van deze verordening normaal van toepassing.Artikel 13. Schending inlichtingenplicht met benadeling van de gemeenteEerste lidIn artikel 13 van de IOAW/IOAZ is bepaald dat de belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering. Onverwijld is het leverenvan informatie binnen vier weken, nadat de belanghebbende daarvan kennis heeft kunnen nemen. De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel betaalde bedrag aan uitkering.Tweede lidDe maatregel wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bedrag aan uitkering dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel is betaald. De maatregel wordt in de regel toegepast op de toekomstige uitkeringsnormvan de belanghebbende, maar kan ook met terugwerkende kracht worden opgelegd, zie artikel 7, derde lid. Artikel 13, tweede lid, komt overeen met wat hierover is bepaald in de Afstemmingsverordening WWB 2008 en in de Afstemmingsverordening Wet WIJ 2009.Derde lidHet opleggen van een maatregel in reactie op schending van de inlichtingenplicht is in beginsel een verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. In de ‘Aanwijzing sociale zekerheidsfraude’ hebben de Procureurs-generaal echter richtlijnen gegeven onder welke omstandigheden ter zake van de aan de schending klevende strafrechtelijke delicten (veelal oplichting en valsheid in geschrifte) vervolging door het OM moet plaatsvinden. Per 1 januari 2009 is de bestaande ‘Aanwijzing sociale zekerheidsfraude’ gewijzigd (zie Stcrt. 2008/187). Uitgangspunt is het zogenaamde ‘una via’-beginsel. De belanghebbende wordt hetzij door de gemeente, hetzij door de strafrechter gesanctioneerd. Niet door beide. In grote lijnen komt het erop neer dat als er een redelijk vermoeden bestaat dat het benadelingsbedrag (bruto) € 10.000,00 of hoger is, er aangifte en vervolging door het OM dient plaats te vinden. Is er echter sprake van ‘witte’ fraude (door koppeling van bestanden etc. aan het licht gebracht), dan is de gemeente primair verantwoordelijk tot een benadelingsbedrag van € 35.000,00. Is de benadeling groter dan is altijd het OM aan zet. Dat geldt ook voor gevallen waarin de belanghebbende geen uitkering meer ontvangt en dus geen maatregel meer kan worden toegepast.In het derde lid is vastgelegd dat van een maatregel wordt afgezien als inmiddels vervolging is ingesteld door het OM of als een schikking is getroffen. In dergelijke situaties is een maatregel niet meer opportuun.Artikel 14. Schending inlichtingenplicht zonder benadeling van de gemeenteDit artikel regelt de hoogte van de maatregel in die gevallen waar het schenden van de inlichtingenplicht geen financieel nadeel voor de gemeente heeft opgeleverd. De maatregel bedraagt in die gevallen 5% gedurende één maand. Tevens wordt met dit artikel de zogeheten 'nulfraude' geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor het werkleeraanbod of de inkomensvoorziening. Een voorbeeld van nulfraude is het niet melden van vrijwilligerswerk.Artikel 15. Uitvoering, nadere beleidsregels en onvoorziene omstandighedenIn de bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad en college past het dat de gemeenteraad het beleidskader in hoofdlijnen vaststelt. De hoofdlijnen van het beleid zijn in deze verordening vastgelegd. Het college is belast met de uitvoering van het beleid en op sommige onderdelen, met de nadere uitwerking daarvan.Artikel 16. HardheidsclausuleDoen zich situaties voor waarin niet is voorzien of waarin onverkorte toepassing van de gestelde bepalingen onverhoopt tot onbillijkheden van overwegende aard leidt, dan is het aan het college om besluiten te nemen waarin recht wordt gedaan aan enerzijds het belang van handhaving van het gemeentelijk beleid en anderzijds het individuele belang van de uitkeringsgerechtigde. Dat kan onder omstandigheden betekenen dat besluiten worden genomen die afwijken van deze verordening.Artikelen 17 en 18Deze artikelen spreken voor zich.