| Organisatie | Noord-Brabant |
|---|---|
| Organisatietype | Provincie |
| Officiële naam regeling | 3e Nota kapitaaldienst |
| Citeertitel | 3e Nota kapitaaldienst |
| Vastgesteld door | provinciale staten |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp | financieel beheer, financieel kader |
De 3e Nota kapitaaldienst bevat de grondslagen voor het te voeren financieel beleid m.b.t. investeringen en de vermogenspositie.
De datum bekendmaking is niet te achterhalen. Deze datum is bij benadering ingevuld.
Provinciewet
Geen.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 07-10-2014 | 07-10-2014 | Intrekking | 03-10-2014 | Statenvoorstel 35/14 | |
| 23-01-2004 | 07-10-2014 | nieuwe regeling | 23-01-2004 Onbekend. | Statenvoorstel 07/04 |
1.1 Strekking 3e Nota kapitaaldienst
Deze 3e Nota kapitaaldienst bevat de grondslagen voor het te voeren financieel beleid m.b.t. investeringen en de vermogenspositie. Een belangrijke leidraad daarbij vormt het "Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten", kortweg BBV genoemd. Dit Besluit vervangt vanaf het begrotingsjaar 2004 het "Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995". Deze nota treedt in de plaats van de eerdere nota’s kapitaaldienst uit 1990 en 1993.
Het financieel beleid kan worden gedefinieerd als het geheel van spelregels dat de provincie hanteert om haar financi?le huishouding aan te sturen en om beslissingen te kunnen nemen over zaken als nieuwe programma-uitgaven, investeringen, beleggingen, de vaststelling van tarieven, het opnemen en aflossen van geldleningen, etc. Het financieel beleid richt zich in de kern op de lasten en baten (de gewone dienst) en op de activa en passiva (kapitaaldienst). De gekozen regels zijn op hun beurt bepalend voor de omvang van het begrotingsresultaat (de budgettaire positie) en voor de omvang van het vermogen (de vermogenspositie) van de provincie.
Begrenzing Nota Kapitaaldienst
In deze nota is ervoor gekozen om uitsluitend de uitgangspunten en regels te behandelen m.b.t. de vermogensonderwerpen, te weten:
Hiermee wordt gestand gedaan aan het verzoek van Provinciale Staten en tevens ingespeeld op de gewijzigde wet- en regelgeving. Op het moment dat daar aanleiding toe is, zullen ook andere onderwerpen van het financieel beleid onder de loep worden genomen, wat o.a. al gebeurt in het kader van de nieuwe begrotingsopzet (met o.a. nieuwe autorisatieniveaus en een nieuwe wijze van resultaatbepaling) en in de budgettaire nota’s (waarin de risicopositie een prominente plaats krijgt). Verder zal aandacht worden geschonken aan de uitbouw van de interne stuurinformatie m.b.t. bedrijfsprocessen en de administratie.
In navolging van de eerdere nota’s hanteren wij hier de term "kapitaaldienst", hoewel deze benaming in de huidige voorschriften niet meer voorkomt. Vandaag de dag wordt gesproken over de financi?le positie en/of balanspositie. Verder hebben wij te maken met het duale bestel waarbinnen weer een nieuwe indeling is voorgeschreven. De navolgende tabel geeft daarvan een overzicht, met tussen haakjes vermeld de relatie met de gewone dienst (GD) en kapitaaldienst (KD).
Indeling begroting en jaarstukken volgens BBV-artikelen 7 en 24
De gewone dienst is synoniem met de exploitatie van de provincie. De kapitaaldienst heeft betrekking op de (mutaties op de) balans en daarmee op de investeringen, financiering, reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen van de provincie. Een groot deel van deze onderwerpen wordt geschaard onder de uiteenzetting van de financi?le positie en de begrotingsparagrafen. De financi?le positie heeft op zichzelf beschouwd een veel bredere strekking (zie paragaaf 2.2).
1.3 Aanleiding en voorschriftenkader
In 1990 is de 1e Nota kapitaaldienst uitgebracht. Aanleiding vormde de in die tijd slechte vermogenspositie van de provincie en in de nota werden dan ook maatregelen voorgesteld om de situatie te verbeteren. Drie jaar later volgde een tweede nota waarin de resultaten werden nagegaan en waarin tevens voorstellen werden gedaan voor een eenduidiger activerings- en afschrijvingsbeleid en een meer systematische benadering van reserves en fondsen.
Anno 2003 is er alle aanleiding om de uitgangspunten m.b.t. kapitaaldienst opnieuw te bezien in het licht van de huidige financi?le omstandigheden en nieuwe regelgeving. De financi?le schaarste situatie van eind jaren tachtig heeft plaats gemaakt voor een situatie van relatieve overvloed. Dit heeft een gunstig effect gehad op zowel het begrotingsbudget (gewone dienst) als op het investeringsvolume en de vermogenspositie van de provincie (onderdeel kapitaaldienst). Ook is gaandeweg de samenstelling van het provinciale vermogen veranderd. In dat verband is vanuit Provinciale Staten aangedrongen op een nieuwe Nota kapitaaldienst die inzicht geeft in de financi?le positie van de provincie en die een handvat biedt voor het te voeren financieel beleid en beheer.
Bij het financieel beleid hebben wij in de eerste plaats te maken met de bepalingen uit de Provinciewet en de bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur te geven regels. Voor 1995-2003 gold het "Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995". Vanaf het begrotingsjaar 2004 geldt het "Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten" (BBV, januari 2003). Dit bevat de regelgeving voor onder andere het opstellen van de begroting, de jaarstukken, de financi?le positie, de waardering van activa en de informatie voor derden. In relatie tot het BBV en de zogenoemde Commissie BBV (BBV-artikel 75) die als taak heeft zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het besluit zijn verder van toepassing:
De "vraag- en antwoordrubriek" van de Commissie BBV, een doorlopende rubriek waarin de Commissie tekst en uitleg geeft over de toepassing van het BBV. De informatie voor derden – in het bijzonder t.b.v. het periodiek onderzoek en het toezicht door BZK, de informatiebehoefte van het CBS en de verplichte jaar- en kwartaalrapportages aan de EU – is nader uitgewerkt in de "Ministeri?le regeling informatie voor derden" (februari 2003).
Hiermee is een eigenstandig kader gecre?erd voor de verslaggeving van provincies en gemeenten, als tegenhanger van de algemeen aanvaarde bedrijfseconomische grondslagen en voorschriften voor het bedrijfsleven. De uitgangspunten en regels voor het bedrijfsleven en de decentrale overheid kunnen als volgt naast elkaar worden gezet:
In aansluiting op het nieuwe BBV zal ook het toezichtkader van het Rijk op de provincies, het zogenaamde "Beleidskader financieel toezicht", worden herzien. Het toezichtkader legt tevens een link met de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido). Een belangrijk uitgangspunt van de wet en de onderliggende regelingen is de bevordering van een solide financiering en kredietwaardigheid van provincies en gemeenten. Kernpunt van de Wet Fido is dat leningen, uitzettingen en garanties uitsluitend mogen worden aangegaan voor de uitoefening van de publieke taak.
Tot slot refereren wij aan de Wet dualisering provinciebestuur en het gewijzigde artikel 216 uit de Provinciewet waarin wordt aangegeven dat Provinciale Staten een verordening dienen vast te stellen met de uitgangspunten van het financieel beleid, alsmede de regels voor het financi?le beheer en voor de inrichting van de financi?le organisatie. Die verordening (PS 75/03) bevat o.a. de hoofdregels voor waardering en afschrijving van activa. Die hoofdregels worden nader uitgewerkt in deze Nota kapitaaldienst.
Hiervoor is al even gewezen op de verschillende grondslagen voor het bedrijfsleven en de overheid. E.e.a. voert terug naar de zogenoemde eigenheid van de overheid ten opzichte van de marktsector die vooral tot uitdrukking komt in de volgende aspecten:
Essentieel voor de overheden is de begroting, in tegenstelling tot het bedrijfsleven waar de jaarrekening veelal de eerste plaats inneemt. Bij het vaststellen van de provinciale begroting wordt door de Staten afgewogen welke activiteiten het belangrijkst zijn en wordt het college gemachtigd tot het doen van uitgaven. Deze allocatie- en autorisatiefunctie zijn twee wezenlijke elementen van het budgetrecht, die in het duaal stelsel nog eens een extra accent krijgen. Het is dan ook van groot belang dat de begroting en jaarstukken in alle opzichten transparant zijn en de Staten meer dan voorheen ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol.
Eén van de veranderingen in dit verband is de wijze van toevoegen en onttrekken aan reserves. Het nieuwe BBV schrijft voor dat voortaan eerst alle baten en lasten van de programma’s worden geboekt, vervolgens wordt het resultaat bepaald en daarna wordt het resultaat bestemd, d.w.z. toegevoegd of onttrokken aan reserves (zie paragraaf 2.2 en verder hoofdstuk 4). Ten slotte wordt het resultaat n? bestemming bepaald. Deze procedure geldt ook voor de rentetoevoeging aan reserves (paragraaf 6.3).
Bedrijven streven in het algemeen naar vermogensvergroting en zijn inkomensverwervend. Voor de overheid is vanwege het inkomensbestedende karakter de exploitatie het belangrijkste en komt het vermogen pas op de tweede plaats. De balanspositie (aan de orde in paragraaf 2.3) is niettemin essentieel voor het instandhouden van het voorzieningenniveau en het kunnen opvangen van onverwachte uitgaven. Naarmate bovendien de decentralisatie voortschrijdt, de provincie(s) financieel zelfstandiger worden en ook de financiële risico’s toenemen, neemt ook het belang toe van een goede weerstandscapaciteit (zie verder hoofdstuk 5).
Of het nu gaat om de verwerving van inkomen (marktsector) of de realisering van gemeenschapsvoorzieningen (overheid), een gemeenschappelijk kenmerk van beide sectoren is niettemin dat zij de geplande productie trachten te bereiken tegen zo laag mogelijke kosten. De marktsector zal dit doen in het belang van de vermogensverschaffers, de overheid doet dit in het belang van de belastingbetalers en burgers. Daarmee is ook de overheid gehouden om te handelen naar bedrijfseconomische uitgangspunten.
Economisch versus maatschappelijk nut
De activa van de overheid hebben overwegend een ander karakter dan die van het bedrijfsleven. Activa van ondernemingen hebben als regel een meerjarig economisch nut, ze genereren opbrengsten. Met uitzondering van activa waarvoor prijzen en tarieven gevraagd kunnen worden, zijn de activa van de overheid in bedrijfseconomische zin niet rendabel, zij leveren geen geld op (er is geen markt voor) maar dragen wel bij aan het maatschappelijk nut. Of anders gezegd: niet het rendement staat op de eerste plaats, maar de doeleinden waarvoor de middelen worden ingezet. Een uitgesproken voorbeeld daarvan zijn onze provinciale wegen (het onderwerp activering wordt behandeld in hoofdstuk 3).
Een deel van onze middelen is door derden gebonden wat betreft uitgavendoel, iets wat bij bedrijven niet snel zal voorkomen. Dit geldt met name voor specifieke uitkeringen van het Rijk, waarvan de vrije bestedingsruimte beperkt is. In het BBV worden deze middelen, voor zover ze worden opgepot, voortaan gerekend tot het vreemd vermogen (voorzieningen) in plaats van tot het eigen vermogen (reserves). Dat leidt tot een forse verschuiving op onze balans (zie paragraaf 2.3 en hoofdstuk 4).
1.5 Aanvullende beleidsuitgangspunten
De algemene wet- en regelgeving en in het bijzonder het BBV vormen voor deze nota vanzelfsprekend een gegeven. Daarbinnen is sprake van een zekere beleidsruimte die gepaard gaat met enkele (bestaande en nieuwe) beleidsmatige uitgangspunten en beheerregels die in deze nota hun plaats hebben gekregen. De belangrijkste daarvan worden hierna aangestipt:
Aanvullende uitgangspunten m.b.t. het financieel beleid
Minder substanti?le kapitaaluitgaven komen ten laste van de exploitatie (gewone dienst) , waarbij de grens wordt gelegd bij investeringen en/of aanschaffingen lager dan € 100.000 per geval per jaar (paragraaf 3.2). Volgens onze bestendige bedrijfspolitiek worden interne personeelskosten niet geactiveerd (paragraaf 3.3).
In overeenstemming met de BBV-voorschriften wordt de aanwending van een (gedeelte van een) voorzieningen rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. Om ondanks dat zicht te houden op alle mutaties zal als toelichting op de begroting per programma een extra comptabel overzicht worden opgesteld (paragraaf 4.1).
2. Kapitaaldienst in ogenschouw
2.1 Kapitaaldienst en gewone dienst
In het BBV is voor de provincies het stelsel van baten en lasten voorgeschreven. Kern hiervan is dat uitgaven en inkomsten worden toegerekend aan de jaren waarop ze betrekking hebben. Dit is vooral van belang bij omvangrijke investeringen, die bovendien van jaar tot jaar sterk kunnen fluctueren. Van oudsher bestaat daarom de behoefte om lasten die uit investeringen voortvloeien in de tijd gespreid op de begroting tot uitdrukking te brengen. Wij onderscheiden daarbij een gewone dienst en een kapitaaldienst.
De kapitaaldienst (vermogenssfeer) omvat de investeringen (kapitaaluitgaven waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt) en de financiering daarvan (met leningen en andere financieringsmiddelen). Met deze tweedeling heeft de rekening van de gewone dienst het karakter van een resultatenrekening, die van invloed is op de omvang van het vermogen. De kapitaaldienst geeft de mutaties weer in de samenstelling van de balans.
Het onderscheid tussen de gewone dienst en kapitaaldienst werkt tevens door in het middelenbeheer en de treasury. De gewone dienst omvat de operationele (primaire) geldstromen en van daaruit het betalingsverkeer van de provincie (kort geld). De kapitaaldienst betreft de financiering van dat verkeer en omvat de uit die financiering resulterende (secundaire) geldstromen, bestaande uit leningen en de daarvoor te betalen aflossingen. De financi?le gevolgen hiervan worden in de programmabegroting geraamd respectievelijk verantwoord onder het hoofdstuk "overige lasten en baten/algemene dekkingsmiddelen".
Maatschappelijk kapitaal en vermogensbehoud
Voor de kapitaaldienst kan het beleidsuitgangspunt gelden dat het provinciale vermogen in materiele zin (zijnde het zichtbare ?n stille vermogen) in stand dient te blijven, dus dat kapitaalopbrengsten (zoals uit de verkoop van aandelen in nutsbedrijven) alleen beschikbaar zijn voor nieuwe investeringen (met langdurig nut) of schuldaflossing. Een andere optie is om een eventuele vermogenswinst blijvend te reserveren (inkomensreserve) en het rendement in de vorm van bespaarde rente te gebruiken als algemeen dekkingsmiddel, na eerst te hebben voorzien in de wegvallende dividendinkomsten. Het gaat erom als overheid het opgebouwde maatschappelijke vermogen te behouden en in te zetten als productiemiddel ten dienste van de samenleving (vergelijkbaar met de bedrijfseconomie: de instandhouding van het eigen vermogen is voorwaarde voor de continu?teit van het bedrijf). Indien kapitaalopbrengsten zouden worden gebruikt om exploitatie-uitgaven te dekken (met profijt van korte duur) dan leidt dat tot vermogensvernietiging.
Op de regel van vermogensbehoud zijn in de praktijk uitzonderingen denkbaar. Zo is bijvoorbeeld in het vorige bestuursakkoord 1999-2003 afgesproken om de opbrengst van BBA-aandelen (bezit) aan te wenden voor de vernieuwing van het openbaar vervoer (exploitatie-uitgaven). De verkoopopbrengst van de aandelen Obragas wordt tijdelijk belegd (tot april 2006) in afwachting van een besluit over de definitieve overdracht van het netwerk.
Kapitaaluitgaven (investeringen)
Kapitaaluitgaven (investeringen) betreffen in het algemeen omvangrijke en fluctuerende (incidentele) bestedingen waarvan het nut langere tijd meegaat en die niet in ??n keer op de gewone dienst kunnen worden verantwoord. Een investering wordt opgenomen op de balans en vervolgens over een bepaalde duur afgeschreven. De jaarlijkse afschrijvingskosten en de kosten van financiering (rentekosten) komen vervolgens ten laste van de gewone dienst. Door daling van de boekwaarde (verminderingen) en door de aflossing van leningen neemt de vaststaande uitgaafverplichting langzaam af. Ten gevolge van nieuwe investeringen (vermeerderingen) nemen de kapitaallasten weer toe. In het investeringsschema, dat driemaal per jaar wordt bijgesteld, wordt bijgehouden welke kapitaaluitgaven (bestaande en nieuwe) zijn begroot. Die bijstellingen hebben plaats in de Voorjaarsnota, de Aanbiedingsbrief bij de begroting en de Najaarsnota. In de bijlagen van die nota’s wordt het investeringsschema bijgehouden, evenals in het bijlagenboek bij de begroting.
Afschrijvingen vormen voor de gewone dienst een redelijk constante factor. Afwijkingen ten opzichte van de ramingen worden vooral veroorzaakt door het faseverschil (vertragingen) tussen de geplande uitvoering (in het investeringsschema) en de realisatie (op kasbasis). Naar aanleiding van de gebleken onderuitputtingen bij de investeringen is al eens opgemerkt dat het goed is de planning van het investeringsschema regelmatig kritisch te bezien om tot een re?le raming te komen. Dat voorkomt een onnodig beslag van begrote kapitaallasten op de gewone dienst.
De rentecomponent van de kapitaallasten kan een wisselende invloed hebben op de gewone dienst. Een exogene factor vormt de ontwikkeling van de kapitaalmarktrente, een endogene factor is de eigen vermogens- en liquiditeitspositie. De rentelasten zijn opgebouwd uit:
de toegerekende (bespaarde) rente over beschikbare interne financieringsmiddelen (reserves en voorzieningen) (R3), verminderd met eventuele renteopbrengsten (R2). Het totaal wordt door middel van een rente-omslagpercentage toegerekend aan de totale boekwaarde (totaal vaste activa). We sluiten geen leningen af voor een specifiek project, uitzonderingen daargelaten. In cijfers uitgedrukt: het rente-omslagpercentage bij de begroting 2004 bedraagt 6,9% (begrotingsbijlage 6). Om de rentelasten te optimaliseren is een goed inzicht vereist in de financieringsbehoefte op middellange/lange termijn, alsmede in de rente-ontwikkelingen (rentevisie).
Relaties tussen kapitaaldienst en gewone dienst
In tabel I wordt een schematisch overzicht gegeven van de doorwerking van de kapitaaldienst naar de gewone dienst en vice versa. Ge?llustreerd in cijfers: de provinciale begroting 2004 heeft een omvang van circa € 650 miljoen op jaarbasis. Ongeveer 13,6% daarvan bestaat uit kapitaallasten (€ 88,7 mln), waarvan 5,8% rentelasten (circa € 38 mln) en 7,8% aan afschrijvingen (€ 50,7 mln). Deze kapitaallasten corresponderen met een boekwaarde van circa € 500 mln (zie tabel IIB).
Tabel I Relaties tussen kapitaaldienst en gewone dienst
Na resultaatbepaling volgt de resultaatbestemming (volgens nieuwe BBV) met o.a.:
(xx) Tussen haakjes is vermeld het nummer van de desbetreffende staat uit het bijlagenboek bij de begroting 2004.
De rentecomponent van de kapitaallasten is in de tabel af te lezen als het saldo van R1+R3 en R2. Deze lasten worden doorberekend (naar rato van de boekwaarde) aan de desbetreffende functies (met als grootste: wegen, waterkeringen en natuurterreinen) en kostenplaatsen (m.n. huisvesting) in de begroting.
Toegerekende rente R3 wordt feitelijk niet uitgegeven maar wel in de lasten opgenomen. Dit effect wordt geneutraliseerd door een gelijk bedrag aan baten R4 te ramen op begrotingsonderdeel "overige baten/financieringsfunctie". Een deel van deze baten wordt vervolgens teruggegeven aan rentedragende investeringsreserves R6, het overige deel komt beschikbaar als algemeen dekkingsmiddel. De dividendinkomsten R5 staan op hun beurt geraamd onder het onderdeel "overige baten/dividenden".
Voor de stortingen in en beschikkingen over reserves gelden nieuwe gedragsregels. In de CV1995 werden toevoegingen en verminderingen aan reserves tot de lasten en baten gerekend. De nieuwe BBV-regels schrijven voor dat eerst het resultaat wordt bepaald – met inbegrip van de toevoegingen aan voorzieningen – en daarna wordt bestemd, d.w.z. wordt toegevoegd of onttrokken aan reserves. Dat geldt ook voor rentetoevoegingen aan reserves. Ten slotte wordt het resultaat n? bestemming bepaald.
2.2 Financiële begroting en autorisatie
Financiële begroting en financiële positie
Sinds de CV1995 is de kapitaaldienst in zijn (formele) vorm niet meer verplicht, wat niet wegneemt dat de relevante informatie-elementen (in materiele zin) nog wel verlangd worden, namelijk als onderdeel van de financi?le begroting en van de financi?le positie. Het voorschriftenkader luidt als volgt:
De uiteenzetting van de financi?le positie (genoemd in lid 3b) kan worden opgevat als een geprognosticeerde balans. De mutaties in de geprognosticeerde balans (of financieringsbalans) kunnen worden opgevat als investerings- en financieringsbeslissingen. Via achterliggende bijlagen wordt informatie verschaft over:
T.a.v. de financi?le positie gelden verder de volgende bepalingen:
De toelichting op de uiteenzetting van de financi?le positie bevat ten minste de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de uiteenzetting van de financi?le positie van het vorige begrotingsjaar.
Begrotingsvaststelling en autorisatie
In de Provinciewet staat dat de begroting wordt vastgesteld door Provinciale Staten. In de praktijk wordt veelal gesproken over autoriseren, wat betekent dat de Staten het college toestemming geven in een bepaald jaar voor een bepaald doel uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan tot een bepaald bedrag.
De begroting omvat tevens de financi?le begroting en financi?le positie. Met de vaststelling van de begroting, in onze termen "programmabegroting", worden de beleidsprogramma’s en de daarvoor opgestelde investeringsplannen (en de daarvan afgeleide kapitaallasten) voor het begrotingsjaar geautoriseerd, evenals het gebruik van de reserves en voorzieningen. Artikel 20 van het BBV schrijft voor dat in de uiteenzetting van de financi?le positie expliciet de investeringen(*) worden opgenomen (punt b), evenals de stand en het verloop van de reserves en voorzieningen (punt d/e). In de paragrafen weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen en financiering komen de overige aspecten m.b.t. het vermogensbeleid aan bod.
Van belang is het onderscheid tussen de begroting en de meerjarenraming. De Staten stellen de begroting vast. De consequenties van dit beleid worden doorgerekend in de meerjarenraming, zowel m.b.t. de ontwikkeling van baten en lasten als m.b.t. de financi?le positie. Inzicht in de (ontwikkeling van de) financi?le positie is van betekenis in relatie tot de exploitatie en met het oog op de continu?teit van beleid. Vanwege de toekomstgerichtheid wordt de meerjarenraming niet vastgesteld, wat niet wegneemt dat deze informatie onmisbaar is om zich een verantwoord oordeel te kunnen vormen over het financieel beleid.
Autorisatie investeringsbudgetten
Via de (programma-)begroting autoriseren de Staten ook de investeringsbudgetten (*) voor het desbetreffende jaar. Het college voert dit vervolgens uit (doet de investering) en gaat daarbij zonodig privaatrechtelijke overeenkomsten aan, zoals het aangaan van geldleningen en (bank)kredieten. De Staten nemen daarover geen direct besluit meer, maar houden via het vaststellen van de uiteenzetting van de financi?le positie, de financieringsparagraaf bij de begroting en via de verordening over financiering (ook wel genoemd het treasurystatuut) inzicht en invloed.
*) M.b.t. de investeringsbudgetten onderscheiden wij in onze provinciale praktijk 3 niveaus:
Investeringsschema: Het totaal aan geplande investeringsvolumes en kapitaaluitgaven voor de komende jaren, waarvan afgeleid de (geraamde) kapitaallasten die worden opgenomen in de meerjarenraming (gewone dienst). Verschuivingen tussen jaarschijven binnen het investeringsschema en de budgettaire effecten daarvan, worden meegenomen in de budgettaire nota’s. Met de vaststelling van de begroting wordt formeel alleen de eerste jaarschijf van het investeringsschema vastgesteld; de daarop volgende jaarschijven behoren tot de meerjarenraming.
Investeringsproducten : Het investeringsschema is opgebouwd uit investeringsproducten, waarvan de volumes zijn gekoppeld aan specifieke beleidsprogramma’s en/of beleidsproducten die reeds zijn voorgelegd aan de Staten. Zo worden in het Meerjarenprogramma verkeer, vervoer en infrastructuur twaalf producten (aandachtsgebieden) onderscheiden, die te zamen het volume voor aanleg en verbetering wegen vormen. Grondaankopen t.b.v. de ecologische hoofdstructuur (EHS) en bijdragen in de aankoop van natuurgebieden (door derden) zijn op hun beurt investeringsproducten in relatie tot het natuurbeleid. Volumeverschuivingen tussen investeringsproducten zullen steeds ter advisering worden voorgelegd aan de functionele statencommissie(s), evenals volumeverhogingen die buiten het vastgestelde investeringsschema vallen.
Autorisatie m.b.t. reserves en voorzieningen
Een dotatie aan een voorziening wordt opgenomen als last in het desbetreffende begrotingsjaar (dus in het resultaatbepalende deel van de begroting en/of jaarrekening). Hierbij is overigens weinig ruimte voor het maken van keuzen (allocatiefunctie); voorzieningen hebben immers een verplichtend karakter.
Bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening doen zich altijd onzekerheden en risico’s voor. Het voorzichtigheidsprincipe gebiedt dat voorziene verliezen en risico’s in acht moeten worden genomen als zij v??r het opmaken van de jaarrekening bekend zijn. Zolang dat nog niet het geval is, dient over de risico’s, hun aard en omvang informatie te worden verstrekt. Die informatie krijgt zijn plek in de toelichting bij het overzicht van baten en lasten in de begroting (respectievelijk rekening), in de uiteenzetting van de financi?le positie (respectievelijk toelichting op de balans) en in de paragraaf weerstandsvermogen. Aldus wordt aan de Staten een zo compleet mogelijk overzicht gegeven van de risicopositie en van het risicobeleid.
2.3 Balans en vermogenspositie
Naar analogie van de begroting (BBV-artikel 7) bestaan de jaarstukken uit een jaarverslag en een jaarrekening (BBV-artikel 24). Tot de jaarrekening behoren de balans en de toelichting. De balans geeft de bezittingen en financi?le waarden (activa) van de provincie weer en de wijze waarop die zijn gefinancierd (passiva). De balans is een momentopname die aan het eind van ieder jaar plaats heeft als sluitstuk van de rekening.
Het eigen vermogen bestaat uit de (zichtbare) reserves en het resultaat na bestemming uit de programmarekening. De bestemmingsreserves representeren de bestedingsruimte die naar de toekomst is doorgeschoven en waarover de Staten in principe nog vrijelijk kunnen beschikken (d.i. dat de Staten zolang de besteding nog niet heeft plaatsgehad kunnen besluiten om de provinciale middelen niet voor de oorspronkelijke bestemming aan te wenden maar voor andere doeleinden). Daarnaast kennen we een algemene reserve die onderdeel vormt van de weerstandscapaciteit. De algemene reserve is overigens geen fysieke pot met geld, maar een restpost op de balans waarmee het totaal van de passiva gelijk wordt gemaakt aan het totaal van de acticva (bezittingen).
Tot het vreemd vermogen behoren de voorzieningen (gekwantificeerde financi?le verplichtingen en risico’s), de langlopende schulden en de vlottende passiva (kortlopende schulden). Een essentieel kenmerk van vreemd vermogen is dat er voor de provincie een verplichting bestaat om op een bepaalde manier te handelen of te presteren tegenover een derde.
Hierna worden twee balansopstellingen weergegeven naar de stand van 31-12-2002:
Tabel IIA Balans per 31-12-2002 volgens CV1995
Tabel IIB Balans per 31-12-2002 gebaseerd op het BBV en 3e Nota kapitaaldienst
De veranderingen tussen balans A en B betreffen:
Ten aanzien van de balans kunnen verschillende ratio’s worden geformuleerd die een indicatie geven van de financi?le toestand van de provincie. Wij beperken ons hier tot een drietal ratio’s (per 31-12-2002) die veelal bij de interprovinciale vergelijkingen worden gebruikt:
De kengetallen a en b zeggen iets over de financieringspositie: hoe is het vermogen samengesteld en in hoeverre wordt het provinciale bedrijf gefinancierd met eigen middelen of met vreemd lang vermogen. Omdat objectieve normen ontbreken, zijn deze ratio’s slechts te interpreteren in verhouding tot voorgaande begrotingsjaren en in verhouding tot andere provincies. Het gaat om een globaal inzicht. Het zou de autonomie van de Staten tekort doen om expliciete normen te hanteren omdat in de loop van de tijd de financi?le inzichten en omgevingsfactoren kunnen veranderen. Ook een interprovinciaal gemiddelde is geen maatstaf omdat taakopvattingen tussen de provincies sterk uiteen kunnen lopen (o.a. het al dan niet hebben van bedrijfsmatige activiteiten).
Een vuistregel in BZK-rapporten was tot nu toe (m.b.t. de CV1995) dat de solvabiliteit, oftewel de potentie om te voldoen aan de verplichtingen op langere termijn, goed is als de ratio 50% of hoger is. Deze norm is echter betrekkelijk. Overheidsbezittingen zijn ? in tegenstelling tot in de marktsector ? niet altijd goed vast te stellen. Daar komt bij dat de kredietwaardigheid van de overheid niet van haar eigen vermogen afhankelijk is (technisch gezien kan de provincie niet failliet gaan), maar vooral gewaarborgd wordt door de (continu?teit van) lopende inkomsten. Een score van onder de 50% moet dan ook in de eerste plaats gezien worden als het gevolg van de politieke beleidskeuzes om zoveel mogelijk voorzieningen voor de burgers te cre?ren via een hoog jaarlijks investeringsvolume. Zoals uit de cijfers blijkt, leidt de voorgeschreven herschikking van reserves en voorzieningen (hoofdstuk 4) tot een aanmerkelijk lagere solvabiliteitsratio.
De omvang van het eigen vermogen kan verder bezien worden in het licht van mogelijke toekomstige verplichtingen (die nog niet zijn opgenomen c.q. begroot). Zo geldt bijvoorbeeld dat bij een relatief groot eigen vermogen maar een slecht onderhouden infrastructuur, de provincie er slechter zou voorstaan dan met een klein vermogen en minder grote toekomstige verplichtingen in het verschiet. Dergelijke waarborgen liggen besloten in het toekomstig beleid en zijn niet terug te vinden in de cijfers. In dit verband wordt in de nieuwe BBV-voorschriften (BBV-artikel 12) een paragraaf onderhoud kapitaalgoederen voorgeschreven (zie hoofdstuk 7). Verder is het volgende voorschrift relevant:
In de toelichting op de balans worden de niet in de balans opgenomen belangrijke financi?le verplichtingen vermeld waaraan de provincie voor toekomstige jaren is verbonden.
Het kengetal met betrekking tot de liquiditeit (c) geeft aan in hoeverre op korte termijn kan worden voldaan aan de betalingsverplichtingen. Dit verhoudingsgetal berust op de gedachte dat voor vlottende activa binnenkort geld wordt ontvangen, terwijl daartegenover voor het kortlopende vreemde vermogen geld moet worden uitgegeven: de schulden moeten worden betaald. Als tegenover de korte schulden voldoende vlottende activa aanwezig zijn (een liquiditeitsratio groter dan 1), is de liquiditeit in ieder geval in orde (op de balansdatum).
De uitoefening van de financi?le functie vereist dat de samenstelling van de vermogensstructuur zorgvuldig wordt bewaakt. Wij zullen voortaan bij het jaarverslag de ontwikkelingen in beeld brengen. Een terugblik over de afgelopen jaren laten wij hier achterwege. De ratio’s zijn namelijk sterk afhankelijk van de balansopbouw en juist die opbouw verandert fundamenteel door toepassing van de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften (tabel IIA en B).
3. Activering, waardering en afschrijving
De provincie investeert in vaste activa die gedurende langere tijd meegaan. Omdat het nut zich over meer jaren uitstrekt, zouden deze uitgaven in principe over meerdere jaren ten laste van de resultatenrekening moeten komen. Andersom geldt dat investeringen en aanschaffingen met meerjarig nut in enig jaar niet volledig ten laste van dat ene jaarresultaat mogen worden gebracht. Dit is de kern van het baten- en lastenstelsel dat voorschrijft dat uitgaven en ontvangsten, los van het feit of zij gerealiseerd zijn, worden toegerekend aan de jaren en de functie waarop het profijt en/of het gebruik betrekking hebben.
Activeren betekent dat een investering (met meerjarig nut) op de balans wordt opgenomen en over de geschatte gebruiksduur wordt afgeschreven. Daarbij doen zich de volgende vragen voor:
In het bestek van deze nota beperken wij ons tot de vaste activa die als regel ontstaan door het doen van een investering. Daarnaast worden vlottende activa onderscheiden, die bestaan uit vorderingen, voorraden, deposito’s, kas-, giro- en banksaldi, e.a. Deze categorie van vlottende activa wordt hier verder buiten beschouwing gelaten.
Met het activerings-, waarderings- en afschrijvingsbeleid staat ons het volgende voor ogen:
3.2.1 Economisch nut versus maatschappelijk nut
Bij het opstellen van het BBV is veel discussie geweest over het al dan niet verplicht activeren van investeringen met een maatschappelijk nut, maar zonder economisch nut. Voor veel overheidsinvesteringen, zoals wegen en natuurterreinen, kan worden beargumenteerd dat ze geen geld kunnen genereren en alleen maar kosten met zich meebrengen. Vandaar dat er uiteindelijk voor is gekozen om investeringen met een maatschappelijk nut maar geen economisch nut bij voorkeur niet te activeren. Omdat deze regel echter te zware beperkingen zou opleggen, wordt voor investeringen in de openbare ruimte activering wel toegestaan, met de bedoeling dat op deze activa op zo kort mogelijke termijn wordt afgeschreven. Dit is de reden waarom op deze investeringen (zie artikel 59, lid 4) reserves in mindering mogen worden gebracht en er ook resultaatafhankelijk op mag worden afgeschreven.
3.2.2 Omschrijving vaste activa
Een vast actief kan worden gedefinieerd als een middel:
Vele activa, zoals provinciale wegen, hebben een fysieke gedaante en behoren tot het bezit van de provincie. Behalve het eigendomsrecht kunnen ook andere juridische rechten gelden, vandaar hier de term "beschikt" die een bredere strekking aangeeft. Zo worden onder voorwaarden investeringssubsidies verleend voor de aankoop van natuurgebieden die in het bezit komen van derden. Bij vervreemding moet het geld wel terugkomen naar de provincie.
De definitie brengt verder met zich mee dat de vraag of sprake is van een actief of niet, los staat van de vraag hoe een actief bekostigd of gefinancierd wordt (uit het lopende jaar of via een lening) maar afhankelijk is van de vraag of sprake is van meerjarig nut. Dit houdt in dat een inschatting moet worden gemaakt van de periode dat het actief bruikbaar is, respectievelijk bijdraagt tot het vervullen van maatschappelijke behoeften.
Inherent aan activeren is dat naarmate het aandeel van de (vaste) kapitaallasten toeneemt, de bestedingsruimte en de flexibiliteit van de begroting beperkt worden. Dit betekent dat de invloed c.q. de beslissingsruimte van toekomstige besturen wordt ingedamd. De uitgangspunten voor waardering en activering kunnen zodoende verstrekkende financi?le gevolgen hebben en vormen daarom een wezenlijke beleidskeuze.
Activeren en afschrijven houden anderzijds in dat op de meerjarenbegroting de kapitaallasten worden geraamd die na afloop van de afschrijvingstermijn vrijvallen voor vervangingsinvesteringen en/of andere investeringen. Dit pleit ervoor om reguliere investeringen die te zijner tijd vervanging behoeven altijd te activeren. Hooguit zal bij eenmalige investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut of in geval van investeringsbijdragen (aan derden) een deel van de uitgaaf al in ??n keer kunnen worden genomen (zie netto-activeren, paragraaf 3.3.2).
3.2.3 Ondergrens en specifieke situaties
Het komt de transparantie van de balans niet ten goede als alle uitgaven met een meerjarig nut maar van een beperkte omvang geactiveerd worden. Minder substanti?le kapitaaluitgaven zouden bij voorkeur direct ten laste van de exploitatie gebracht moeten worden. De draagkracht van de provincie laat dat makkelijk toe en het voorkomt bovendien onnodige administratie. In de praktijk gaat het om een drietal begrenzingen:
In de praktijk zal – per beleidssector en per geval – moeten blijken wat een re?le ondergrens is, al beschouwen wij een grens van € 100.000 per geval per jaar als een absoluut minimumniveau. Investeringen en/of aanschaffingen lager dan die grens worden in het jaar van realisatie en/of aanschaf in beginsel volledig ten laste van de exploitatie gebracht (eenmalige afschrijving t.l.v. de gewone dienst). Dit neemt niet weg dat deze vaste activa op de gebruikelijke wijze geregistreerd dienen te worden, o.a. ten behoeve van aanwezigheidscontrole, verzekering e.d.
Er zijn nog andere situaties denkbaar waarbij kapitaaluitgaven niet (volledig) worden geactiveerd en zodoende (deels) in ??n keer ten laste van de exploitatie worden gebracht (extra afschrijving). Dit kan zich voordoen als de grootte en de financi?le positie van de provincie dat toelaat. In de praktijk gebeurt dit door voor bepaalde situaties een reserve op te bouwen i.c. te sparen (zie paragraaf 4.2) om vervolgens de kapitaaluitgaaf (deels) in ??n keer bij de resultaatbestemming te dekken middels een onttrekking aan de reserve. Deze vorm van netto-activeren is alleen toegestaan voor investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut (zie vorige paragraaf).
In de wegensector wordt het volgende onderscheid gemaakt:
Structureel onderhoud: Betreft de onderhoudswerken die de levensduur (van onderdelen) van het provinciale wegennet verlengen, w.o. het vervangen van bestratingen en asfaltverhardingen etc. Gezien het levensduur verlengend effect komen de kosten van structureel onderhoud ten laste van de kapitaaldienst, m.a.w.: deze worden in alle gevallen geactiveerd.
Operationeel onderhoud: Hiertoe behoren de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke taken die nodig zijn om het provinciaal wegennet in goede staat te houden, anders dan de verlenging van de levensduur van wegen. Hierbij moet gedacht worden aan het dagelijks onderhoud van alle tot de wegen behorende elementen (van bermen tot verkeersregelinstallaties), gladheidbestrijding, inspecties, optreden bij calamiteiten, de exploitatie van districtskantoren en steunpunten, etc. Deze kosten komen direct ten laste van de exploitatie. Via de resultaatbestemming kunnen deze lasten eventueel worden gedekt uit een daartoe gevormde reserve.
In aanvulling op deze indeling en werkwijze achten wij het stellen van een ondergrens per project niet relevant, temeer daar veel wegenprojecten vaak een onlosmakelijk deel vormen van een groter geheel. In deze nota wordt daarom niet ingegaan op een nadere afbakening van levensduurverlengend onderhoud en niet- levensduurverlengend onderhoud.
Er worden drie soorten vaste activa onderscheiden (BBV-artikel 33):
Het navolgende schema (tabel III) geeft een onderverdeling en een vergelijking met de vigerende comptabiliteitsvoorschriften 1995 (als referentiebasis), onze huidige provinciale balansindeling (per 31-12-2002) en de nieuwe voorschriften 2004. De conclusie mag zijn dat de provinciale onderverdeling nogal afwijkt van de voorschriften 1995. In onze begroting 2004 worden de nieuwe BBV-voorschriften gevolgd, met weglating van de onderdelen die voor de provincie niet relevant zijn (n.v.t.).
Tabel III Huidige en nieuwe indeling provinciale activa
b. kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief | |||
c. bijdragen aan activa in eigendom van derden (vermogensoverdracht) | |||
Toelichting en specificatie bij tabel III:
*)Onderverdeling materi?le vaste activa
In de toelichting op de balans dient een nadere uitsplitsing van de materi?le vaste activa te worden gegeven naar: gronden en terreinen, bedrijfsgebouwen, grond-, weg- en waterbouwkundige werken, vervoermiddelen, machines en installaties, en overige materi?le vaste activa (zie tabel V).
Het onderscheid tussen vlottend en vast ligt bij ??n jaar. Tot de uitzettingen met een looptijd van ??n jaar of minder behoren o.a. de vorderingen op openbare lichamen, w.o. de vordering op het Rijk in verband met het BTW-compensatiefonds.
***)Activering van bijdragen aan vaste activa van derden
Het gaat hier om het verstrekken van investeringssubsidies vooraf voor een bepaalde activiteit, waaronder in het bijzonder vallen onze bijdragen in de aankoop van natuurterreinen. Met ingang van 2004 valt deze categorie onder de financi?le vaste activa. Hoewel het actief geen eigendom is van de provincie laat dit onverlet dat onder bepaalde voorwaarden activering zou kunnen plaatshebben.
Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd indien:
Deze voorschriften en tevens subsidievoorwaarden spelen een belangrijke rol bij de beantwoording van de vraag of een aan een derde verstrekt investeringssubsidie voor activering in aanmerking komt. In het geval dat niet aan de vermelde (subsidie-)voorwaarden wordt voldaan, kan niet geactiveerd worden en is boeking via de gewone dienst (exploitatierekening) de enig juiste weg.
****)Activering van tekorten en aanloopkosten
Hoewel dit in onze praktijk niet wordt toegepast, kan voor de volledigheid worden vermeld dat de nieuwe voorschriften het activeren van tekorten niet meer toestaan. Er is immers geen sprake van een potentieel nut. Tekorten dienen meteen ten laste van de algemene reserve te worden gebracht. Dat zou kunnen betekenen dat niet meer voldaan wordt aan onze minimum norm voor de algemene reserve (zie hoofdstuk 5). In de begroting en meerjarenraming dient dan te worden aangegeven hoe het eigen vermogen op termijn weer aangevuld zal worden.
Onder voorwaarden is het wel mogelijk om aanloopkosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief te activeren (BBV artikel 60).
3.3 Aanschafprijs / waarderingsgrondslag
Het BBV schrijft voor dat activa gewaardeerd dienen te worden op basis van de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Een uitzondering geldt voor de activa van het nazorgfonds waarvoor waardering tegen actuele waarde is toegestaan. Ook in het kader van de Wet Fido is hiervoor een uitzondering gemaakt.
3.3.1 Verkrijgings- of vervaardigingsprijs
De vervaardigingsprijs omvat de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de overige kosten, welke rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. In de vervaardigingsprijs kunnen voorts worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend; in dat geval vermeldt de toelichting dat deze rente is geactiveerd.
De bepaling in lid 3 speelt bij de provincie met name in de wegensector. Ook kunnen in dit verband apparaatskosten voor zover het althans externe advieskosten betreft, worden geactiveerd. In het kader van de vorige nota’s kapitaaldienst is ter indamming van de boekwaarde – en uit praktische overwegingen, want waar ligt dan de grens? – reeds besloten om interne personeelskosten in principe niet toe te rekenen. Die regel, dat interne personeelskosten niet geactiveerd worden omdat daarmee lasten naar de toekomst worden doorgeschoven, willen wij handhaven.
3.3.2 Bruto versus netto methode
In het BBV-artikel 62 wordt de mogelijkheid gelaten om de waarderingsgrondslag bruto of netto toe te passen. Van een netto-situatie is sprake als:
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat de BTW op activa niet geactiveerd wordt als deze compensabel is volgens de wet op het BTW-compensatiefonds. Tussen Rijk, IPO en VNG is voor wat betreft de BTW gekozen voor de netto-methode, die inhoudt dat wordt geactiveerd zonder BTW. De compensabele BTW is immers feitelijk geen last. In de bestaande boekwaarden blijft de BTW-component overigens nog wel aanwezig. Bij de Najaarsnota 2002 is ervoor gekozen om niet tot BTW-afboeking over te gaan en niet terug te komen op in het verleden gehanteerde uitgangspunten en voorschriften (zie tevens paragraaf 3.6).
Een bijzondere positie wordt ingenomen door onze deelnemingen. Deze werden tot nu toe pro memorie op de balans gewaardeerd, met uitzondering van de deelneming in Eindhoven Airport. De aandelen zijn niet vrij verhandelbaar – voor een deel zelfs helemaal niet verhandelbaar (die van de nutsbedrijven) met anderen dan overheden – en ook het behalen van financieel voordeel (rendement) staat van oorsprong niet voorop. Doel is het realiseren van zeggenschap in het licht van onze publiekrechtelijke verantwoordelijkheden. Niettemin hebben wij de afgelopen jaren steeds meer en ook hogere dividenduitkeringen ontvangen. Hierdoor wordt de budgettaire positie van de provincie steeds meer bepaald door de financi?le positie en ontwikkeling van de onderneming waarin wordt deelgenomen. Om een meer volledig en getrouw beeld te geven van de provinciale bezittingen en mede in het perspectief van eventuele verkoop van de aandelen in nutsbedrijven, zou het voor de hand liggen om de deelnemingen tegen een meer re?le waarde op de balans op te nemen . De voorschriften, zowel de CV1995 als het BBV, houden dat echter tegen. Slechts waardering op de balans tegen de aanschaffingsprijs of lagere marktwaarde is mogelijk. Voor met name de traditionele nutsbedrijven geldt dat daar lang geleden aandelen in werden genomen tegen nu irrelevant lage bedragen. Slechts in de toelichting op de balans kan over de huidige waarde enige informatie worden gegeven. Dit betekent dat wij hebben moeten afzien van ons eerdere voornemen in de conceptnota van november 2002 om over te gaan tot het opnemen van alle aandelen tegen nominale waarde. Daarvoor in de plaats is nu de logische beleidslijn om aandelen op de balans slechts als pro memorie te ramen – dus in feite op een waarde nul. Tot op heden gold die praktijk ook al voor ?l onze aandelen, behalve voor de aandelen in Eindhoven Airport NV (in 1997 is ervoor gekozen om de eerste 50% storting in het aandelenkapitaal te activeren en de tweede 50% in het investeringsschema op te nemen). De nieuwe beleidslijn heeft twee consequenties: allereerst zal onze deelneming in Eindhoven Airport NV moeten worden afgeraamd tot nul (kosten € 556.000). In de tweede plaats zullen alle toekomstige deelnemingen volledig moeten worden afgedekt.
Dit laatste element – deelnemingen volledig afdekken – spoort ons inziens ook met ons in ontwikkeling zijnde risicobeleid: nieuwe deelnemingen in nieuwe bedrijven zijn beleidsmatig gericht (en niet als belegging) en zijn in feite steeds innovatief van aard. Daaraan zijn per definitie risico’s verbonden en die wensen wij in het geval van aandelen volledig af te dekken (zie paragraaf 5.2).
Tabel IV Provinciale deelnemingen
Deelnemingen maken deel uit van de zogenoemde "verbonden partijen" waarbij de provincie aandelen heeft in een NV of BV. Tot de verbonden partijen behoren verder de privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de provincie een financieel en/of bestuurlijk belang heeft (zie hoofdstuk 7). Hieronder valt o.a. onze participatie in de gemeenschappelijke regeling m.b.t. het Havenschap Moerdijk.
In deelnemingen kunnen stille reserves schuilen. Een stille reserve is in beginsel het verschil tussen de boekwaarde (in ons geval nul) en de actuele (markt)waarde. De voorgeschreven "toelichting op de balans" geeft de mogelijkheid hier nader op in te gaan, wat o.a. al gebeurt door een specificatie op te nemen van de nominale bedragen van ons aandelenbezit. De stille reserves maken verder onderdeel uit van de weerstandscapaciteit (paragraaf 5.3). Het gaat dan om de vaste activa die snel te verkopen zijn, of waarvoor expliciet al een besluit tot verkoop is genomen. In dat laatste geval wordt in de paragraaf weerstandsvermogen inzicht gegeven in de verwachte verkoopopbrengst.
3.4 Verwachte gebruiksduur / afschrijvingstermijnen
BBV-artikel 64 (vervolg zie paragraaf 3.4.2):
Met afschrijving wordt bedoeld het tot uitdrukking brengen van de waardevermindering van een actief. Die waardevermindering wordt in de vorm van (structurele) afschrijvingslasten ten laste gebracht van de gewone dienst. Relevant hierbij zijn de afschrijvingstermijnen en de afschrijvingsmethoden.
Het onderscheid in BBV artikel 59 (paragraaf 3.2) tussen investeringen met een meerjarig economisch nut en investeringen (in de openbare ruimte) met een meerjarig maatschappelijk nut heeft zijn doorwerking naar de afschrijvingsduur.
Investeringen met economisch nut (materi?le vaste activa)
Investeringen met een economisch nut betreffen met name de provinciale bedrijfsvoering en gebouwen. Op deze activa dient op consistente wijze te worden afgeschreven. In tegenstelling tot de CV1995 mogen reserves niet meer in mindering worden gebracht op investeringen, evenmin mag resultaatafhankelijk worden afgeschreven. Ten aanzien van de afschrijvingstermijnen gelden de gebruikelijke rekenregels zoals m.b.t. de technische levensduur en de economische veroudering. Als voorbeeld kan gelden automatiseringsapparatuur: gangbaar is een afschrijvingstermijn van 3 jaar, wat overigens niet uitsluit dat de technische levensduur langer kan zijn.
Investeringen in openbare ruimte met maatschappelijk nut (materi?le vaste activa)
Voor investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut, met name wegen, gaat in het BBV de voorkeur ernaar uit deze niet te activeren of anders deze activa in zo kort mogelijke termijn af te schrijven. Dit betekent dat op deze investeringen extra mag worden afgeschreven (d.m.v. resultaatbestemming). In de praktijk zijn de volgende twee invalshoeken denkbaar:
Wat betreft dit laatste stellen wij voor de afschrijvingstermijn voor wegen, die van oudsher is vastgelegd op 20 jaar, terug te brengen naar 15 jaar. Een belangrijke overweging daarbij is de alom snellere functionele veroudering in relatie tot de hedendaagse beleidsnormen.
Bijdragen aan activa in eigendom van derden (financi?le vaste activa) Wat betreft investeringsbijdragen voor de aankoop van natuurterreinen (in handen van derden) die van duurzame betekenis zijn voor de ontwikkeling en instandhouding van natuur en landschap zien wij geen aanleiding om over te stappen op een andere afschrijvingstermijn en handhaven wij de afschrijvingstermijn van 25 jaar.
Extra afschrijving en begrensde afschrijvingstermijnen Voor een aantal specifieke situaties stelt het BBV nadere regels t.a.v. de afschrijvingstermijnen. Deze worden hierna voor de volledigheid vermeld:
Niet op alle activa hoeft te worden afgeschreven of wordt in het huidige beleid afgeschreven. Dat geldt voor:
Zo nodig kan ten aanzien van deze bestanddelen wel een incidentele waardebijstelling plaatshebben.
Totaalbeeld afschrijvingstermijnen
In het algemeen kan de verdeling van afschrijvingslasten over de gebruiksduur het beste worden benaderd door:
te beginnen met afschrijven in het jaar volgend op de investering.
Uit oogpunt van voorzichtigheid en eenvoud kiezen wij als provincie in beginsel voor een restwaarde van € 0,-. Een betrouwbare inschatting van een restwaarde is moeilijk. Daarbij moet overigens niet alleen gedacht worden aan een eventuele positieve restwaarde, ook een negatieve restwaarde is mogelijk, bijvoorbeeld wanneer sprake is van verontreiniging of achterstallig onderhoud. Mocht de waarde in het economische verkeer hoger zijn, dan ontstaat een zogenaamde stille reserve, voor zover althans die surpluswaarde ook contant is te maken. Bij activa die per definitie niet verkocht kunnen worden, is het niet re?el om een stille reserve te veronderstellen.
De provincie kent geen algemene afschrijvingsmethodiek voor samengestelde activa, waarbij een gedifferentieerde afschrijvingssystematiek wordt gevolgd. Wel wordt voor de afschrijving van het provinciehuis een methode van gedifferentieerde afschrijvingstermijnen gevolgd.
In het BBV zijn ten aanzien van de methoden van afschrijven geen regels gesteld. De provincie hanteert op dit moment zowel de lineaire als annu?taire methode.
De meest voor de hand liggende afschrijvingsmethode is de lineaire afschrijving, waarbij jaarlijks gelijkblijvende bedragen worden afgeschreven op basis van een vast percentage van het af te schrijven bedrag i.c. de verkrijgingsprijs. Door de jaarlijkse terugloop van de boekwaarde wordt de rentelast steeds lager. Het totaal van afschrijving en rente, die tezamen de kapitaallast vormen, laat zodoende een dalende reeks zien. Het voordeel van deze methode is dat door de jaarlijks afnemende rentelast de stijgende onderhoudskosten ten gevolge van de toegenomen ouderdom van het actief kunnen worden opgevangen. Bovendien is het de meest eenvoudige methode.
Soms wordt ook op annu?teitenbasis afgeschreven. Bij de annu?teitenmethode vormen de afschrijving en rentelast over het ge?nvesteerde vermogen gedurende de levensduur een jaarlijks vast bedrag. Het bezwaar van deze methode is de relatief lage afschrijving in de eerste jaren. Als de waardedaling van vaste activa zich juist in de beginjaren voordoet, kan dit kan leiden tot een te hoge balanswaardering. De annu?taire methode is eigenlijk alleen geschikt voor investeringen met een korte gebruiksduur (snelle vervangingscyclus) waarbij gedurende de gebruiksperiode geen stijgende onderhoudskosten zijn te verwachten.
Onze keuze is om voortaan primair de lineaire afschrijvingsmethode te hanteren. Voor bestaande investeringen (t/m 2003) blijven de bestaande afschrijvingsmethoden ongewijzigd.
3.6 Activa-administratie en afschrijvingstabel
Om het afschrijvingsbeleid goed te kunnen uitvoeren en de kapitaallasten correct te kunnen berekenen en naar de juiste producten toe te rekenen, is een deugdelijke financi?le activa-administratie noodzakelijk. In die administratie dient het verloop van de boekwaarden van de investeringen te worden geregistreerd. Conform de voorschriften (BBV artikel 52 inzake toelichting op de balans) wordt dit uitgevoerd in de jaarrekening, waar een "specificatie" wordt gegeven van de activa- en passivaposten op de balans.
Bij die "specificatie" past wel een kanttekening. In de sector verkeer, vervoer en infrastructuur voert de provincie niet zozeer een objectadministratie maar een financi?le administratie die gebaseerd is op uitvoeringsprogramma’s. Daarbij wordt afgeschreven op het (sub)totaal van de investeringen per jaar en niet op ieder afzonderlijk object of project. Dit bevordert de overzichtelijkheid en eenvoud en bespaart een aanzienlijke hoeveelheid administratie. Daar staan echter kleine oneffenheden tegenover. Zo kan het voorkomen dat een bepaald weggedeelte inmiddels is overgedragen aan een gemeente, terwijl de afschrijving hierop nog doorloopt. In wezen gaat het hier niet langer om een materieel vast actief maar om een financieel vast actief i.c. bijdrage aan activa in eigendom van derden. Dit geeft nog geen aanleiding om een gedetailleerde objectadministratie op te zetten; de kosten daarvan wegen niet of nauwelijks op tegen een betere toelichting op de balans.
De verschillende elementen uit dit hoofdstuk vinden tot slot hun uitwerkingen in de afschrijvingstabel (tabel V).
Wat betreft de nieuwe afschrijvingtermijnen en –methoden zijn de volgende toepassingen mogelijk:
Niet alleen vanwege de budgettaire consequenties kiezen wij voor optie a, er is ook geen aanleiding om nu terug te komen op in het verleden gehanteerde uitgangspunten en voorschriften. Het ligt in de rede om vanaf de invoeringsdatum van het nieuwe BBV ook het financieel beleid te herijken. Het (tijdelijk) naast elkaar bestaan van oude en nieuwe afschrijvingstermijnen en –methoden is daaraan inherent.
3.4 Verwachte gebruiksduur / afschrijvingstermijnen
BBV-artikel 64 (vervolg zie paragraaf 3.4.2):
Met afschrijving wordt bedoeld het tot uitdrukking brengen van de waardevermindering van een actief. Die waardevermindering wordt in de vorm van (structurele) afschrijvingslasten ten laste gebracht van de gewone dienst. Relevant hierbij zijn de afschrijvingstermijnen en de afschrijvingsmethoden.
Het onderscheid in BBV artikel 59 (paragraaf 3.2) tussen investeringen met een meerjarig economisch nut en investeringen (in de openbare ruimte) met een meerjarig maatschappelijk nut heeft zijn doorwerking naar de afschrijvingsduur.
Investeringen met economisch nut (materi?le vaste activa)
Investeringen met een economisch nut betreffen met name de provinciale bedrijfsvoering en gebouwen. Op deze activa dient op consistente wijze te worden afgeschreven. In tegenstelling tot de CV1995 mogen reserves niet meer in mindering worden gebracht op investeringen, evenmin mag resultaatafhankelijk worden afgeschreven. Ten aanzien van de afschrijvingstermijnen gelden de gebruikelijke rekenregels zoals m.b.t. de technische levensduur en de economische veroudering. Als voorbeeld kan gelden automatiseringsapparatuur: gangbaar is een afschrijvingstermijn van 3 jaar, wat overigens niet uitsluit dat de technische levensduur langer kan zijn.
Investeringen in openbare ruimte met maatschappelijk nut (materi?le vaste activa)
Voor investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut, met name wegen, gaat in het BBV de voorkeur ernaar uit deze niet te activeren of anders deze activa in zo kort mogelijke termijn af te schrijven. Dit betekent dat op deze investeringen extra mag worden afgeschreven (d.m.v. resultaatbestemming). In de praktijk zijn de volgende twee invalshoeken denkbaar:
Wat betreft dit laatste stellen wij voor de afschrijvingstermijn voor wegen, die van oudsher is vastgelegd op 20 jaar, terug te brengen naar 15 jaar. Een belangrijke overweging daarbij is de alom snellere functionele veroudering in relatie tot de hedendaagse beleidsnormen.
Bijdragen aan activa in eigendom van derden (financi?le vaste activa) Wat betreft investeringsbijdragen voor de aankoop van natuurterreinen (in handen van derden) die van duurzame betekenis zijn voor de ontwikkeling en instandhouding van natuur en landschap zien wij geen aanleiding om over te stappen op een andere afschrijvingstermijn en handhaven wij de afschrijvingstermijn van 25 jaar.
Extra afschrijving en begrensde afschrijvingstermijnen Voor een aantal specifieke situaties stelt het BBV nadere regels t.a.v. de afschrijvingstermijnen. Deze worden hierna voor de volledigheid vermeld:
Niet op alle activa hoeft te worden afgeschreven of wordt in het huidige beleid afgeschreven. Dat geldt voor:
Zo nodig kan ten aanzien van deze bestanddelen wel een incidentele waardebijstelling plaatshebben.
Totaalbeeld afschrijvingstermijnen
In het algemeen kan de verdeling van afschrijvingslasten over de gebruiksduur het beste worden benaderd door:
Uit oogpunt van voorzichtigheid en eenvoud kiezen wij als provincie in beginsel voor een restwaarde van € 0,-. Een betrouwbare inschatting van een restwaarde is moeilijk. Daarbij moet overigens niet alleen gedacht worden aan een eventuele positieve restwaarde, ook een negatieve restwaarde is mogelijk, bijvoorbeeld wanneer sprake is van verontreiniging of achterstallig onderhoud. Mocht de waarde in het economische verkeer hoger zijn, dan ontstaat een zogenaamde stille reserve, voor zover althans die surpluswaarde ook contant is te maken. Bij activa die per definitie niet verkocht kunnen worden, is het niet re?el om een stille reserve te veronderstellen.
De provincie kent geen algemene afschrijvingsmethodiek voor samengestelde activa, waarbij een gedifferentieerde afschrijvingssystematiek wordt gevolgd. Wel wordt voor de afschrijving van het provinciehuis een methode van gedifferentieerde afschrijvingstermijnen gevolgd.
In het BBV zijn ten aanzien van de methoden van afschrijven geen regels gesteld. De provincie hanteert op dit moment zowel de lineaire als annu?taire methode.
De meest voor de hand liggende afschrijvingsmethode is de lineaire afschrijving, waarbij jaarlijks gelijkblijvende bedragen worden afgeschreven op basis van een vast percentage van het af te schrijven bedrag i.c. de verkrijgingsprijs. Door de jaarlijkse terugloop van de boekwaarde wordt de rentelast steeds lager. Het totaal van afschrijving en rente, die tezamen de kapitaallast vormen, laat zodoende een dalende reeks zien. Het voordeel van deze methode is dat door de jaarlijks afnemende rentelast de stijgende onderhoudskosten ten gevolge van de toegenomen ouderdom van het actief kunnen worden opgevangen. Bovendien is het de meest eenvoudige methode.
Soms wordt ook op annu?teitenbasis afgeschreven. Bij de annu?teitenmethode vormen de afschrijving en rentelast over het ge?nvesteerde vermogen gedurende de levensduur een jaarlijks vast bedrag. Het bezwaar van deze methode is de relatief lage afschrijving in de eerste jaren. Als de waardedaling van vaste activa zich juist in de beginjaren voordoet, kan dit kan leiden tot een te hoge balanswaardering. De annu?taire methode is eigenlijk alleen geschikt voor investeringen met een korte gebruiksduur (snelle vervangingscyclus) waarbij gedurende de gebruiksperiode geen stijgende onderhoudskosten zijn te verwachten.
Onze keuze is om voortaan primair de lineaire afschrijvingsmethode te hanteren. Voor bestaande investeringen (t/m 2003) blijven de bestaande afschrijvingsmethoden ongewijzigd.
3.6 Activa-administratie en afschrijvingstabel
Om het afschrijvingsbeleid goed te kunnen uitvoeren en de kapitaallasten correct te kunnen berekenen en naar de juiste producten toe te rekenen, is een deugdelijke financi?le activa-administratie noodzakelijk. In die administratie dient het verloop van de boekwaarden van de investeringen te worden geregistreerd. Conform de voorschriften (BBV artikel 52 inzake toelichting op de balans) wordt dit uitgevoerd in de jaarrekening, waar een "specificatie" wordt gegeven van de activa- en passivaposten op de balans.
Bij die "specificatie" past wel een kanttekening. In de sector verkeer, vervoer en infrastructuur voert de provincie niet zozeer een objectadministratie maar een financi?le administratie die gebaseerd is op uitvoeringsprogramma’s. Daarbij wordt afgeschreven op het (sub)totaal van de investeringen per jaar en niet op ieder afzonderlijk object of project. Dit bevordert de overzichtelijkheid en eenvoud en bespaart een aanzienlijke hoeveelheid administratie. Daar staan echter kleine oneffenheden tegenover. Zo kan het voorkomen dat een bepaald weggedeelte inmiddels is overgedragen aan een gemeente, terwijl de afschrijving hierop nog doorloopt. In wezen gaat het hier niet langer om een materieel vast actief maar om een financieel vast actief i.c. bijdrage aan activa in eigendom van derden. Dit geeft nog geen aanleiding om een gedetailleerde objectadministratie op te zetten; de kosten daarvan wegen niet of nauwelijks op tegen een betere toelichting op de balans.
De verschillende elementen uit dit hoofdstuk vinden tot slot hun uitwerkingen in de afschrijvingstabel (tabel V).
Wat betreft de nieuwe afschrijvingtermijnen en –methoden zijn de volgende toepassingen mogelijk:
Niet alleen vanwege de budgettaire consequenties kiezen wij voor optie a, er is ook geen aanleiding om nu terug te komen op in het verleden gehanteerde uitgangspunten en voorschriften. Het ligt in de rede om vanaf de invoeringsdatum van het nieuwe BBV ook het financieel beleid te herijken. Het (tijdelijk) naast elkaar bestaan van oude en nieuwe afschrijvingstermijnen en –methoden is daaraan inherent.
Ten aanzien van de reserves en voorzieningen kunnen vooraf de volgende kenmerken worden genoemd:
Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een reserve; zodra dit niet meer kan is sprake van een voorziening. Omdat een groot deel van onze bestemmingsreserves bestond uit gelden van derden en dus niet feitelijk vrij aanwendbaar was, behoort dit deel volgens de nieuwe voorschriften tot de categorie voorzieningen. Deze herindeling heeft zijn beslag gekregen in de Voorjaarsnota 2003 en is vervolgens overgenomen in de begroting 2004 (paragraaf 4.3).
4.1 Definities en voorschriften
BBV-artikel 45: Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
Uit BBV-artikel 44 vloeit voort dat middelen van derden met een verplichte besteding beschouwd worden als een exploitatiebate in het jaar waarin de middelen ontvangen worden. Het vormen van een voorziening, dan wel een dotatie aan een al bestaande voorziening, wordt als een last in het desbetreffende jaar opgenomen. De aanwending van een (gedeelte van een) voorziening wordt vervolgens rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. De aanwending is dus geen last en loopt niet via de exploitatie. Hiervoor worden twee redenen aangevoerd:
De Staten hebben bij het instellen van een voorziening de condities bepaald en de kaders gesteld voor de uitvoering (zie paragraaf 2.2). Het feitelijke betalingsverloop is een uitvoeringstaak van het college, ook indien de betalingen in een later jaar plaatshebben. Het buiten de exploitatie houden van de aanwending van voorzieningen (vooral die m.b.t. jeugdzorg en openbaar vervoer) betekent dat meer dan een kwart van de bestedingen zich buiten de normale begroting kan afspelen. Omdat het hier gaat om relatief grote bedragen en om zicht te houden op alle mutaties, zullen wij per programma een extra comptabel overzicht opstellen.
Voorzieningen behoeven niet te worden ingesteld voor:
Volgens de nieuwe bepalingen is het rechtstreeks via de exploitatie aan reserves toevoegen of onttrekken van middelen niet meer toegestaan. Ook rente toerekenen kan alleen nog indirect door een rente via de resultaatbestemming aan de reserves toe te voegen.
Voorheen werden ook de nog niet bestede middelen van derden met een specifieke aanwending (doeluitkeringen) tot de reserves gerekend. Omdat aan verkregen middelen van derden een verplichting is opgelegd en deze middelen niet vrij aanwendbaar zijn, worden deze onder het nieuwe BBV als voorziening aangemerkt.
Wat betreft de reserves en voorzieningen zijn enkele algemene kanttekeningen te plaatsen bij de aard en functies van deze vermogensbestanddelen.
Risicovoorzieningen worden ingesteld met het oog op lasten die voortvloeien uit risico’s welke in hoofdzaak samenhangen met de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld als het gaat om wettelijke aansprakelijkheid) of met speciaal benoemde projecten. Het betreffen de per balansdatum bestaande risico’s m.b.t. bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten.
Spaarfunctie (investeringsreserves)
Er kunnen politiek-bestuurlijke redenen zijn om in tijden van relatieve overvloed te sparen voor toekomstige magere jaren (anticyclische planning). In dat geval is sprake van een duidelijke spaarfunctie, meestal met het oog op toekomstige grote (investerings)projecten. Een exponent hiervan is het Ontwikkelingsfonds Brabant 2050 (de term fonds is hier synoniem met reserve) waarvan de aanwendingsrichting in hoofdlijnen is bepaald. Ook meer specifieke spaarvormen doen zich voor, zoals voor de bijdrage aan stedelijke tangenten en de vernieuwing van het openbaar vervoer. Deze spaarreserves met een expliciete bestemming geven wij de naam mee van "investeringsreserve" die in aanmerking komen voor rentebijschrijving (zie paragraaf 4.3.2).
Bufferfunctie, weerstandscapaciteit (algemene reserve)
Het eigen vermogen is medebepalend voor de weerstandscapaciteit (zie hoofdstuk 5) die nodig is om financi?le tegenvallers op te kunnen vangen en een ongestoorde voortzetting van essenti?le beleidstaken mogelijk te maken. Een elementair bestanddeel van de weerstandscapaciteit vormt de structurele ruimte van de algemene reserve, die daarmee een bufferfunctie vervult.
Inkomensfunctie (algemene reserve en/of specifieke bestemmingsreserve)
Een bijzondere situatie kan zich voordoen bij de verkoop van aandelen of onroerend goed. Het ligt in de rede om het dan beschikbaar komende vermogen, na eerst te hebben voorzien in de wegvallende dividendinkomsten, opnieuw te bestemmen in de kapitaalsfeer en niet te gebruiken om lopende (exploitatie-)uitgaven te dekken (zie uitgangspunt vermogensbehoud paragraaf 2.2). De blijvend hogere renteopbrengst van dat vermogen biedt de mogelijkheid tot extra uitgaven en/of belastingverlaging. Er kan zodoende gesproken worden van een expliciete (kapitaal-)inkomensfunctie (los van de bespaarde rente-inkomsten uit overige reserves en voorzieningen). Indien de bespaarde rente structureel wordt ingezet als dekkingsmiddel betekent dit dat niet vrij over die reserve beschikt kan worden; het is evenals de algemene reserve dan een gebonden reserve.
Financieringsfunctie (geldt voor alle reserves en voorzieningen)
Investeringen kunnen worden gefinancierd met leningen en/of aanwezige eigen financieringsmiddelen. Over leningen wordt rente betaald aan de bank en over de eigen middelen wordt een rekenrente toegepast (zie paragraaf 6.2). De totale rentekosten worden omgeslagen over alle investeringen. Omdat de toegerekende rente over de eigen financieringsmiddelen feitelijk niet wordt uitgegeven, heeft een correctie plaats door in de begroting een gelijk bedrag aan bespaarde rente op te nemen (zie paragraaf 2.2). Uit oogpunt van financiering wordt zodoende aan het eigen vermogen en vreemd vermogen een zelfde functie toegemeten, het zijn beide financieringsmiddelen.
4.3 Herijking reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de realisering van beleid. Voorwaarde daarbij is dat het inzicht en overzicht behouden blijft. In dit verband kunnen de volgende algemene uitgangspunten worden genoemd:
De aanwendbaarheid dient zo groot mogelijk te zijn zonder dat dit budgettaire consequenties heeft. De inzet van rente als dekkingsmiddel dient te worden beperkt. Rentebijschrijving over voorzieningen heeft niet plaats, tenzij dat verplicht is gesteld. Overeenkomstig de voorschriften geldt als uitgangspunt dat een voorziening toereikend moet zijn voor de verwachte verplichtingen en risico’s.
Voor- en nadelen bestemmingsreserves
De kunst is om hiertussen een zo goed mogelijk evenwicht te vinden. Waar mogelijk zullen reserves moeten worden samengevoegd. Om een wildgroei van egalisatiereserves te voorkomen, willen wij m.b.t. de financi?le bedrijfsvoering intern afspraken maken (en schriftelijk vastleggen) over beperkte over- en onderschrijdingen van begrotingsposten (of door op basis van een meerjarig bestedingsplan wisselende jaarbudgetten op te nemen) indien re?el zicht bestaat dat over een termijn (bijvoorbeeld vier jaar) de baten- en/of lasten zich middelen (in plaats steeds nieuwe egalisatiereserves te vormen). De gewone dienst en de praktijk van de positieve rekeningsaldi laten deze flexibiliteit toe. Verder dienen reserves te worden opgeheven op het moment dat de bestemming (grotendeels) is gerealiseerd.
Een bijzonder aandachtspunt bij de doorlichting is de volledigheid en actualiteit van de verplichtingen en bestemmingen. Verplichtingen (in de vorm van nog niet afgeronde en afgerekende opdracht of subsidieprestatie) die op de balans worden opgenomen worden per kwartaal gecontroleerd en in principe na drie jaar geschrapt (de verplichting kan overigens ten laste van de beleidssector blijven bestaan). De verplichtingen die onderdeel vormen van een voorziening of reserve worden automatisch doorgeschoven naar het volgende boekjaar. De jaarovergang heeft in dit geval plaats via de voorziening of reserve en niet via een balanspost.
De noodzaak of wenselijkheid van het toevoegen van bespaarde rente (de beleggingsopbrengst) aan reserves moet van geval tot geval beoordeeld worden. Rentetoevoeging aan bestemmingreserves kan nodig zijn ter voorkoming van rentelasten bij aanwending; dus voornamelijk bij investeringsreserves, niet bij egalisatie- of andere reserves.
Een investeringsreserve is te beschouwen als een spaarpot voor toekomstige grote uitgaven, met het doel om kapitaallasten in de toekomst te vermijden. Die spaarpot wordt zolang gebruikt voor interne financiering (van andere investeringsuitgaven). Daarover worden rentelasten berekend (zie tabel I, component R3), te beschouwen als de prijs voor het inzetten van financieringsmiddelen. Daar tegenover wordt een bedrag aan bespaarde rente opgenomen (R4), te beschouwen als de beloning voor het feit dat de provincie over eigen middelen beschikt en dus niet hoeft te lenen. Door op de reserves zelf rente bij te schrijven, blijft de gewone dienst gevrijwaard van een terugval in de bespaarde rente op het moment dat deze (relatief grote) reserves worden aangewend voor investeringsuitgaven. De begroting van de gewone dienst vertoont dan v??r en na het moment van investeren een gelijkmatiger beeld. E.e.a. vraagt wel om een periodieke toetsing van de omvang van de reserve aan het bedrag van de bestemming. Door jaarlijks rente bij te schrijven, kan de reserve immers groeien tot een bedrag dat gelet op het doelvermogen van de reserve te hoog is. In dat geval dient er eenmalig aan de reserve onttrokken te worden tot een zodanig bedrag dat het met de jaarlijkse rentebijschrijving adequaat is op het moment van investeren.
Rentebijschrijving op voorzieningen is niet toegestaan omdat voorzieningen naar de beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen. Wel is het mogelijk een voorziening jaarlijks met een rekenrente te verhogen om de voorziening op het juiste niveau te houden (indexatie). Ook in het geval het Rijk rentebijschrijving eist, wordt dit beschouwd als een storting om de voorziening op peil te houden.
Herindeling bestemmingsreserves en voorzieningen
De nieuwe BBV-voorschriften en de hiervoor genoemde uitgangspunten hebben geleid tot een herindeling van onze bestemmingsreserves en voorzieningen. E.e.a. wordt samengevat in tabel VI. Een compleet overzicht van onze reserves en voorzieningen is opgenomen als bijlage.
Tabel VI Totaal reserves en voorzieningen
Beknopte toelichting op de stand van reserves en voorzieningen in tabel VI Beknopte toelichting op de stand van reserves en voorzieningen in tabel VI
Omdat een groot deel van onze bestemmingsreserves bestond uit gelden van derden en dus niet vrij aanwendbaar was, behoort dit deel volgens de nieuwe voorschriften tot de categorie voorzieningen. Dit leidt tot een omzetting van € 127,4 mln eigen vermogen in vreemd vermogen (zie ook tabel II A-B).
Onderdeel b is bestemd voor 2003, onderdeel c is gereserveerd en inmiddels aangewend voor de uitwerking van het Bestuursakkoord 2003-2007 en onderdeel d betreft een verplichting m.b.t. het zogenoemde terugklapscenario. Er resteert feitelijk dus een vrij gedeelte van € 16,8 mln (stand 31-12-2002, als sluitpost tussen het totaal aan passiva en het totaal aan acticva).
Het volume van € 150,9 mln aan bestemmingsreserves is grofweg opgebouwd uit: | ||
24 overige bestemmingsreserves (voornamelijk egalisatiereserves) | ||
Ad d. In de Voorjaarsnota 2003 is de dividendreserve afgeroomd tot € 23,0 mln, zijnde de minimum norm die overeenstemt met eenmaal het begrote dividend op jaarbasis.
Tot de algemene reserve(s) worden ingevolge de BBV-voorschriften gerekend alle reserves, niet zijnde een bestemmingsreserve. Of anders gezegd: alle reserves (te zamen) die in principe vrij aanwendbaar zijn en waaraan geen concrete bestemming is gegeven. De omvang van de algemene reserve is onderdeel van de zogenoemde weerstandscapaciteit (paragraaf 5.3) en mede bepalend voor de mate waarin de provincie in staat is om onvoorziene tegenvallers op te vangen en geeft de organisatie de tijd om noodzakelijke aanpassingen te treffen.
Volgens deze maatstaven kunnen tot algemene reserve(s) gerekend worden:
Primair dient (dienen) de algemene reserve(s):
De Algemene reserve gebruiken wij verder voor het tijdelijk parkeren van geoormerkte bedragen en van nog niet bestede overschotten van het afgelopen jaar (zie overzicht vorige paragraaf), bestaande uit:
Het niet bestemde deel van het Ontwikkelingsfonds Brabant 2050 wordt thans tijdelijk gebruikt voor de afdekking van garanties. Op het moment dat deze garanties aflopen, zullen de desbetreffende middelen weer vrij besteedbaar zijn (zie paragraaf 5.3).
5.1 Buffer voor tegenvallers en risico’s
Het weerstandsvermogen brengt tot uitdrukking de mate waarin de provincie relevante risico’s heeft afgedekt en zij in staat is middelen vrij te maken om substanti?le (incidentele) tegenvallers op te vangen, zonder dat dit dwingt tot beleidsombuigingen en/of bezuinigingen. De paragraaf weerstandsvermogen in de begroting brengt in beeld hoe robuust die begroting is. In het BBV is opgenomen dat de provincie dient aan te geven welke risico’s er spelen, welke middelen (capaciteit) daarvoor beschikbaar zijn en ook wat het beleid is t.a.v. de risico’s, de capaciteit en de relatie tussen beide. Onderstaand wordt het wettelijk kader aangegeven.
Risico’s zijn er in vele soorten en maten en kunnen in de tijd ook sterk veranderen. In het bestek van deze nota is het goed te realiseren dat het bij het weerstandsvermogen gaat om al die risico’s die nog niet voldoende budgettair zijn afgedekt. Met andere woorden: als een risico zich daadwerkelijk voordoet en er dus geen afdoende dekkingsbron is aangewezen. Er bestaan immers ook risico’s die al wel volledig zijn afgedekt (d.m.v. een voorzieningen of reeds betaald) en waar het risico bestaat uit het niet terugontvangen van het geld. In zo’n geval is er geen sprake van een niet budgettair gedekt risico, maar van het uitblijven van een budgettaire meevaller en die zijn in het kader van het weerstandsvermogen niet relevant.
Wij gaan in deze nota in op enkele van de bestaande en mogelijke risico’s van de provincie. Voor een actueel en compleet overzicht zij verwezen naar de risicoparagrafen bij de begroting en bij het jaarverslag (die overigens in hun risicobenadering beide soorten risico’s van de vorige alinea bevatten).
Om te beginnen zijn niet alle risico’s relevant voor het weerstandsvermogen. Van belang zijn slechts die risico’s die niet op andere wijze worden ondervangen en waarvan een werkelijke kans op het optreden van dat risico wordt geschat. Risico’s die zich regelmatig voordoen en die goed meetbaar zijn, maken geen deel uit van de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of kan een voorziening worden gevormd (paragraaf 4.1). Voorts vormt de (meerjaren-)begroting zelf in eerste instantie de meest belangrijke buffer voor allerlei risico’s die kunnen optreden. De "dagelijkse" risico’s, die samenhangen met de provinciale bedrijfsvoering en reguliere begrotingsuitvoering, worden immers primair be?nvloed door de wijze van handelen van de verschillende beleidssectoren zelf. Zij zijn het daarom die primair zelf risico’s zullen moeten opvangen. Voorbeelden die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen, zijn de "expliciete beleidsrisico’s" in relatie tot externe projecten en organisaties, zoals publiek-private samenwerkingen, financi?le relaties met instellingen, open-einde regelingen etc.
Financieringsrisico’s blijven hier buiten beschouwing. Deze risico’s zijn wel kwantificeerbaar en worden, in samenhang met de Wet Fido, in een aparte financieringsparagraaf ondergebracht (zie hoofdstuk 7).
Van de (resterende) risico’s kan een lijst worden gemaakt. Een dergelijke lijst i.c. risicoparagraaf wordt tweemaal per jaar opgesteld en/of geactualiseerd, namelijk in januari/februari ten behoeve van het jaarverslag en in de zomer ten behoeve van de begrotingsstukken voor het nieuwe dienstjaar. Los daarvan is ons voornemen om op twee momenten per jaar ons te buigen over een risico-inventarisatie, de risicokansen en de gewenste dekking daarvan.
Om de risicoparagraaf meer structuur te geven, kunnen de volgende parameters worden genoemd:
Het risicobeleid is nog in ontwikkeling. Met betrekking tot een aantal financi?le risico’s inzake externe projecten en organisaties hebben wij als voorlopige standpunten ingenomen:
In het vervolgtraject zullen deze uitgangspunten worden uitgewerkt en verfijnd. Daarbij zal tevens gekeken worden naar de termijnen waarbinnen de risicoafdekkingen moeten plaatshebben.
In dit verband refereren wij verder aan artikel 50 uit het BBV dat bepaalt dat aan de passiefzijde van de balans buiten de balanstelling het bedrag wordt opgenomen waartoe waarborgen of garantstellingen zijn verstrekt aan natuurlijke en rechtspersonen (zie de begrotingsbijlagen 14, 15 en 16).
De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de provincie beschikt om niet te begroten kosten die onverwachts en substantieel zijn op te vangen en daarmee te dekken. Een precies sluitende begroting zonder weerstand betekent dat iedere tegenvaller een probleem gaat opleveren. Een buffer is daarom wenselijk. Hoe groot die buffer c.q. de weerstandscapaciteit moet zijn, hangt af van diverse factoren en risico’s, zoals de omvang van de exploitatiebegroting, of de provincie veel of weinig investeringsprojecten uitvoert, een actief grondbeleid voert, al dan niet deelneemt aan PPS-constructies, aan deelname in (nieuwe) (ontwikkelings)maatschappijen etc. Het is aan de provincie zelf om te bepalen wat een passende omvang van de weerstandscapaciteit is. Die weerstandscapaciteit – die overigens elementen bevat van zowel de gewone dienst als de kapitaaldienst – is te verdelen in een incidentele en een structurele component.
Incidentele weerstandscapaciteit:
De incidentele weerstandscapaciteit is bedoeld om rekeningtekorten, calamiteiten en incidentele tegenvallers op te vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau.
Structurele weerstandscapaciteit:
Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. De post onvoorzien is weliswaar bestemd voor eenmalige extra uitgaven, maar structureel geraamd. Deze structurele begrotingsruimte (voor zover aanwezig) en de onbenutte belastingcapaciteit omvatten de middelen die ingezet kunnen worden om structurele en/of zeer grote tegenvallers op te vangen.
Naast de posten van de weerstandscapaciteit kunnen er nog andere specifieke reserves of voorzieningen bestaan om specifiek benoemde risico’s af te dekken. Voorbeelden daarvan zijn de reserveringen voor monumentenrestauraties en de herstructurering van bedrijventerreinen.
Componenten van de weerstandscapaciteit
Algemene reserve en reserve weerstandscapaciteit De Algemene reserve zien wij in de eerste plaats gezien als buffer voor de opvang van de "dagelijkse risico’s" m.b.t. de bedrijfsvoering en reguliere begrotingsuitvoering. De normering van de Algemene reserve komt aan bod in paragaaf 5.4. Binnen het Ontwikkelingsfonds Brabant 2050 is een deel van de middelen tijdelijk gereserveerd voor de rentegarantie m.b.t. de ruimte voor ruimte regeling en de garantie m.b.t. de ontwikkelingsmaatschappij OMIV. Naarmate deze risico’s – die door een PS-besluit zijn afgedekt ten laste van de algemene middelen – aflopen omdat blijkt dat ze niet daadwerkelijk behoeven te worden afgedekt, zullen de middelen binnen het fonds vrijkomen, zodat het Ontwikkelingsfonds zijn functie behoud van algemene spaarpot voor toekomstige investeringen.
Wij benadrukken dat het hier gaat om afdekkingen van in het verleden door PS geaccepteerde risico’s, voorzover er geen andere dekkingsbronnen waren aangewezen. Nieuwe risico’s zullen voor hun dekking in principe door de betreffende sector zelf moeten worden afgedekt. Voor zover toch wordt gekozen voor een dekking ten laste van de algemene middelen, valt te overwegen hiervoor een centrale reserve, bijvoorbeeld een "reserve weerstandscapaciteit", in het leven te roepen. Gezien zijn status maakt deze dan deel uit van de algemene reserve(s), waarbij ons het volgende beeld voor ogen staat:
dagelijkse risico’s m.b.t. de provinciale bedrijfsvoering en reguliere begrotingsuitvoering | |||
expliciete beleidsrisico’s in relatie tot externe projecten en organisaties |
Aan de reserve weerstandscapaciteit zou een zodanige kritische massa moeten worden meegegeven dat sprake kan zijn van een optimale afdekking van uiteenlopende beleidsrisico’s. De voorgestane tweedeling zou ook tot uitdrukking moeten komen in de risicoparagraaf c.q. de risicolijst als onderdeel van de weerstandsparagraaf. Voor de kaderstellende en controlerende functies van de Staten zijn immers vooral de beleidsrisico’s relevant en in mindere mate de dagelijkse risico’s. De ontwikkeling van de risicopositie in verhouding tot de weerstandscapaciteit dient voorts een vast onderdeel uit te maken van de integrale afweging door de Staten.
Vrij aanwendbare bestemmingsreserves
Zolang de besteding nog niet heeft plaatsgehad, kunnen de Staten nog besluiten de gereserveerde middelen anders in te zetten dan voor de bestemming die eerder voor ogen stond. Gezien echter de vastgelegde bestemmingen blijft de vrije ruimte in de praktijk beperkt tot de vrijval bij de periodieke doorlichting van de bestemmingsreserves.
De raming van de post onvoorzien is in de begroting bedoeld om onverwachte tegenvallers in het begrotingsjaar op te vangen en is door ons mede bestemd voor het dekken van de kosten uit het vorige jaar van overgehevelde beleidstaken en heeft daarmee dus verschillende doelen. De post onvoorzien is in 2003 op een structureel niveau gebracht van afgerond € 1,3 mln.
De onbenutte belastingcapaciteit betreft het verschil tussen het werkelijk geheven aantal opcenten en het wettelijk toegestane maximaal te heffen aantal opcenten op de hoofdsom van de motorrijtuigenbelasting, vermenigvuldigd met de opbrengst per (extra) opcent. Het aantal Brabantse opcenten zal vanaf april 2004 in beginsel 68,1 opcenten bedragen. Het door de wet gestelde maximum bedraagt 94,7 opcenten. Het verschil van 26,6 opcenten correspondeert met een theoretische en structurele meeropbrengst in de orde van zo’n € 63 mln op jaarbasis. Er is hier overigens sprake van een politieke vrije zoom en van een theoretische vrije zoom: de "politieke" vrije zoom is nul. Immers Provinciale Staten hebben meermalen gesteld niet over te willen gaan tot een verdere verhoging van de opcenten motorrijtuigenbelasting dan het volgen van de inflatie. Dat betekent dat bij toekomstige nieuwe risicovolle projecten de vrije zoom niet als dekkingsmiddel kan dienen. De "theoretische" vrije zoom houdt in dat deze extra structurele inkomstenstroom wel degelijk kan worden ingezet voor dekkingstekorten. Indien de financi?le risico’s in te omvangrijke mate tegelijk optreden kunnen PS wel degelijk voor de keus worden gesteld deze theoretische vrije zoom te gebruiken om e.e.a. af te dekken. Opgemerkt kan nog worden dat de onbenutte belastingcapaciteit de laatste jaren sterk is gegroeid. Voor een deel is dit het gevolg van de toename van het wagenpark. Voor een ander deel is dit het gevolg van het feit dat de verhoging van ons provinciale opcententarief (inflatievolgend) lager is geweest dan de trendmatige verhoging (evenredig met de groei van het nationaal inkomen) van het maximum opcententarief.
De weerstandcapaciteit voor 1-1-2004 laat zich als volgt in cijfers weergeven:
5.4 Normering Algemene reserve
In de 2e Nota kapitaaldienst uit 1993 is ingegaan op de normering van de omvang van de structurele vrije ruimte van de Algemene reserve. Gesteld is dat voor de Algemene reserve geen maximum norm is te formuleren, wel werd een minimum niveau noodzakelijk geacht. M.i.v. deze nota zien wij dit minimum niveau niet als een absoluut niveau waar beneden de Algemene reserve tegen geen prijs mag zakken, maar als het niveau dat gemiddeld genomen aanwezig dient te zijn. De ruimte beneden dat minimum kan daarmee in principe worden benut, zij het dat die zo spoedig mogelijk – uiterlijk binnen het bestaande meerjarenbeeld – weer moet worden aangevuld.
De oorspronkelijke norm uit 1993 bevatte twee elementen, namelijk 3% van het van dubbeltellingen gezuiverde budget plus 2% van de omvang van het vreemd vermogen. Hiermee werd een relatie gelegd met:
Onze huidige zienswijze is als volgt:
Ad a De Algemene reserve wordt gezien als buffer voor de opvang van de dagelijkse risico’s m.b.t. de bedrijfsvoering en reguliere begrotingsuitvoering, in aanvulling op de specifieke afdekking van beleidsrisico’s die buiten de begroting om ontstaan (paragraaf 5.3). In dit verband handhaven wij de norm m.b.t. de begrotingsomvang, namelijk 3% van het van dubbeltellingen gezuiverde exploitatiebudget.
Ad b Overeenkomstig het nieuwe BBV moeten voorzieningen toereikend zijn voor de afdekking van verplichtingen (mede in relatie tot gelden van derden) (paragraaf 4.1). Per definitie is er dus geen aanvullende functie nodig. Aangezien de bestemming van reserves in principe nog is te veranderen, is ook hier geen behoefte aan een aanvullende functie.
Ad c Inkomstenmeevallers hebben de laatste jaren gezorgd voor een toenemende begrotingsruimte en daarmee voor voldoende flexibiliteit. Daarnaast voorziet het Bestuursakkoord 2003-2007 in afspraken om de flexibiliteit te bevorderen door o.a. toepassing van het oud-voor-nieuw- principe, periodieke evaluaties en financi?le doorlichtingen.
E.e.a. geeft aanleiding om het tweede element in de normering te laten vervallen, temeer daar de Algemene reserve niet langer de centrale plaats inneemt, maar binnen het totale weerstandsvermogen primair geldt voor de opvang van de risico’s m.b.t. de reguliere begrotingsuitvoering. Ons voorstel is om voortaan uit te gaan van 3 % van de netto budgetomvang, d.w.z. exclusief dubbeltellingen en rijksdoeluitkeringen. De doeluitkeringen (doorsluisgelden) en desbetreffende uitgaven beslaan een begrotingsvolume van circa € 190 mln waarvoor de provincie nauwelijks of geen risico loopt.
Om de minimum omvang van de Algemene reserve te kunnen bepalen, dient de budgetomvang bekend te zijn. Een praktische oplossing hiervoor is om bij de normering voor begrotingsjaar t+1 uit te gaan van de laatst bekende rekeningcijfers, dus van t-1. Zodoende kan steeds bij de Voorjaarsnota – indien nodig – een voorstel tot aanpassing worden gedaan. De norm voor de Algemene reserve in 2004 is derhalve 3 % van het gezuiverde netto budget uit de jaarrekening 2002:
Tabel VIII Minimum norm Algemene reserve in 2004
Deze uitkomst betekent dat het zogenoemde vrije gedeelte van de Algemene reserve op dit moment € 1,4 mln ligt boven het minimumniveau.
Wij tekenen hierbij het volgende aan:
Deze verhoudingsgetallen lijken ons ruim voldoende. Bovendien behoeft niet voor iedere mogelijke tegenvaller een buffer aanwezig te zijn; het is vrijwel uitgesloten dat alle mogelijke tegenvallers zich tegelijkertijd zullen voordoen. Bij de verdere uitbouw van het risicobeleid zal worden nagegaan of bepaalde kansmaatstaven kunnen worden ge?ntroduceerd, die op hun beurt aanleiding kunnen geven om de normering aan te passen.
Zoals reeds gezegd, is het risicobeleid nog in ontwikkeling. Deze nota geeft daartoe slechts een aanzet. Wij zijn nog bezig om meer structuur te geven aan de inventarisatie en analyse van risico’s, het formuleren van uitgangspunten m.b.t. noodzakelijke risicoafdekking en de ontwikkeling van instrumenten en -regels voor het risicobeheer. In de loop van 2004 zullen wij hierover met nadere richtlijnen komen die moeten bijdragen aan een betere kaderstelling en verantwoording in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en het jaarverslag.
Risico’s zijn inherent aan de dynamiek van het provinciaal beleid en aan onze betrokkenheid bij samenwerkingverbanden, waarbij afspraken worden gemaakt over voorfinanciering, cofinanciering, garantstellingen etc. Risico’s zijn kortweg samen te vatten in de formule: kans x het financieel effect van een gebeurtenis. Die kansen zijn geen statisch gegeven, maar sterk afhankelijk van stand van de beleidsuitvoering. Monitoring is het sleutelwoord als wij het hebben over risicobeheer. Voortaan zullen wij ons tweemaal per jaar buigen over een risico-inventarisatie, de risicokansen en de gewenste dekking daarvan. In die analyses zullen ook de betrekkingen met ontwikkelingsmaatschappijen hun plaats krijgen.
6. Financiering en rentebeleid
In dit hoofdstuk behandelen wij de financiering en renteaspecten voor zover die verband houden met investeringen. Voor de uitgangspunten, richtlijnen en limieten m.b.t. overige renteaspecten wordt verwezen naar het Treasurystatuut dat in december 2001 door Provinciale Staten is vastgesteld. De treasuryfunctie bestaat uit drie deelfuncties:
De provinciefinanciering is onder te verdelen in:
Het is vooral het eerstgenoemde onderdeel waar wij hier bij stilstaan.
6.1 Investeringen en financiering
Voor investeringen is geld nodig. Daarbij maakt het geen verschil of de provincie een investering uit eigen middelen financiert dan wel daarvoor een geldlening afsluit:
Uitgaande van de begrotingscijfers 2003 en de in deze nota vervatte voorstellen kan het volgende overzicht worden opgesteld:
Tabel IX Financieringsstaat (op basis van de begroting 2004)
Als A groter is dan F dan is in theorie (en afgezien van de vlottende activa c.q. liquiditeitspositie) sprake van een financieringstekort en zullen nieuwe geldleningen moeten worden aangetrokken.
Het betreft hier een vrij gedeelte van € 16,0 mln plus overhevelingen en de reserve Obragas-gelden.
De toename van € 179,0 mln naar € 214,1 houdt mede verband met enkele recente besluiten tot voorfinanciering van grondaankopen EHS, verplaatsing intensieve veehouderij en de restauratie van rijksmonumenten.
De tabelopstelling biedt en passant de gelegenheid om in het kort de relatie tussen afschrijvingen en aflossingen aan te geven. Via afschrijvingen (hoofdstuk 4) wordt de waardevermindering van activa tot uitdrukking gebracht. Via aflossingen daalt het nog af te lossen bedrag van de langlopende leningen.
De provincie hanteert een zogenoemde integrale financiering en geen projectfinanciering. Dit betekent dat het aantrekken van vreemd vermogen wordt gebaseerd op de totale financieringspositie, zoals in tabel IX weergegeven. Vanwege de grotere volumes biedt dit het voordeel van aantrekkelijker rentepercentages en lagere afsluitprovisies dan in geval van afzonderlijke projectfinancieringen. Nadeel is echter de kans op een zekere mismatch tussen de aangetrokken en benodigde middelen. Wij proberen dat zoveel mogelijk te beperken door, naast de continue liquiditeitsplanning, driemaal per jaar bij de integrale afwegingen de re?le financieringsbehoefte te bepalen aan de hand van de uitvoering van het investeringsschema (i.r.t. de activa), de actuele stand van de reserves en voorzieningen en de liquiditeitspositie.
Een ander element dat nog een rol speelt is de verhouding t.o.v. de kortlopende financieringsmiddelen. De keuzeruimte hiervoor is afgebakend in de Wet Fido. Deze wet begrenst door middel van een zogenaamde kasgeldlimiet het aantrekken van korte financieringsmiddelen. De kasgeldlimiet bedraagt 6,8% van de jaarlijkse begroting, wat voor 2003 een limiet inhoudt van € 34,0 mln (6,8% van afgerond € 500 mln).
De laatste jaren is steeds vaker gebleken dat dankzij de gunstige reservepositie en liquiditeitspositie het aantrekken van nieuwe langlopende leningen kon worden uitgesteld, vanwege een in de praktijk gebleken financieringsoverschot. Niet uitgesloten is dat in de nabije toekomst ook op begrotingsbasis een financieringsoverschot wordt voorzien. Dit mede als gevolg van vooruitbetaalde rijksgelden voor de PPS-A59 en het BTW-compensatiefonds.
6.2 Rentepercentages en rentevisie
Er wordt gewerkt met enkele verschillende rentepercentages in de begroting:
Rekenrente: nieuwe en geplande investeringen worden belast met de zogenoemde rekenrente. Dit percentage wordt jaarlijks in december door GS vastgesteld, tezamen met enige andere cijfermatige uitgangspunten voor de dan komende begrotingsopstelling. Deze rekenrente is een – conservatieve – schatting van de te betalen rente voor nieuwe langlopende leningen: de verwachte marktrente. Het gaat immers om de te berekenen rente voor nieuwe investeringen waarvoor nieuwe financieringsmiddelen nodig zijn.
Bespaarde rente op reserves en voorzieningen en de rentebijschrijving op reserves: de redenering is dat de reserves en voorzieningen als interne financiering worden gebruikt waardoor er geen leningen tegen de rente van de markt behoeven te zijn. Derhalve wordt bij de reserves en voorzieningen met het eerder genoemde marktpercentage ofwel de rekenrente gebruikt.
Van groot belang in dit geheel is de bepaling jaarlijks van de zogenoemde rekenrente voor de nieuwe begrotingsopstelling, voor de eventuele bijstelling van de gehanteerde rentevoet bij de Voorjaarsnota voor de lopende begrotingsuitvoering en bij het aantrekken, uitzetten en converteren van geldleningen. Die rentebepaling en -verwachting wordt ook wel genoemd de rentevisie. Deze komt bij ons tot stand door frequente raadpleging van banken en het bijhouden van de ontwikkelingen op de geld- en kapitaalmarkt. In het algemeen door het verwerven terzake van goede en frequente informatie.
6.3 Rente in relatie tot reserves en voorzieningen
De beschikbaarheid van reserves en voorzieningen beperkt de noodzaak tot financiering met rentedragend vreemd vermogen. Dit is de zogenoemde financieringsfunctie zoals vermeld in paragraaf 4.2. Investeringen worden belast met rente ongeacht de vraag waar de financieringsmiddelen vandaan komen. Omdat de toegerekende rente over deze zelf geleverde financieringsmiddelen niet daadwerkelijk wordt uitgegeven en dus wordt bespaard, heeft hiervoor in de begroting een correctie plaats door een gelijk bedrag aan bespaarde rente aan de batenzijde op te nemen (zie tabel I). Voor 2004 gaat het om een raming van € 18,4 mln aan bespaarde rente, die is terug te vinden op begrotingsproduct 31.0.01 financiering en beleggingen.
Voor zover reserves en voorzieningen niet direct voor interne financiering nodig zijn, ontstaat een liquiditeitsoverschot dat tijdelijk kan worden belegd. In een dergelijke situatie wordt er door de provincie daadwerkelijk rentevergoeding ontvangen en is sprake van rente-inkomsten, die overigens veelal lager zijn (depositorentes) dan die bij interne financiering (kapitaalmarktrente).
Een derde relatie betreft het toerekenen van "rente" aan reserves en voorzieningen, waarop hierna wordt ingegaan. Rente i.r.t. voorzieningen Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan (BBV artikel 45, paragraaf 4.1).
Rentetoevoegingen aan reserves is in de CV2004 niet aan voorwaarden gebonden, behalve de regel dat toevoegingen pas volgen na resultaatbepaling. Toevoegingen aan reserves, waaronder rentebijschrijving, worden aangemerkt als resultaatbestemming (BBV artikel 17). Dit betekent dat het rechtstreeks, d.w.z. via de exploitatie, aan reserves toevoegen of onttrekken van middelen niet meer is toegestaan. Ons uitgangspunt is om terughoudend te zijn met het bijschrijven van rente en dit te beperken tot:
Financiering legt beslag op het vermogen. Dit brengt kosten met zich mee in de vorm van rente. De rentekosten die aan investeringen worden toegerekend worden bepaald door middel van een zogenoemde renteomslag zoals weergegeven in de navolgende tabel.
Tabel X Renteomslag (omslag rentekosten) 2004
Bron: Bijlagenboek begroting 2004, pag.154.
*)Uitgezonderd worden de boekwaarden waarover een vast rentepercentage wordt berekend, op grond waarvan in de renteomslag zowel de desbetreffende boekwaarden als de bijbehorende rentelasten buiten beschouwing worden gelaten.
Het rente-omslagpercentage wordt toegerekend aan alle investeringen in de begroting. De toerekeningsgrondslag is daarbij de boekwaarde van iedere investering. Dit gebeurt zowel bij de begroting als bij de rekening. Dit betekent dat in de jaarrekening naast de opgetreden volume-effecten van de investeringsuitvoering ook het feitelijk verloop van de financiering op de begrotingsproducten tot uitdrukking komen. Op dit laatste kan door de productverantwoordelijke echter geen invloed worden uitgeoefend. Immers het verschil tussen de rentelasten bij de begroting en bij de rekening wordt veroorzaakt door zowel volume-effecten (als gevolg van gerealiseerde investeringen) als prijseffecten (rente). Een re?le verantwoording en adequate toelichting op de verschillen tussen raming en realisatie in begrotingsposten is dan daardoor moeilijk vorm te geven.
Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, willen wij in de rekening de renteverrekeningen met begrotingsproducten baseren op het v??raf bij de betreffende begroting vastgestelde percentage. Wijzigingen van de rentelasten (in de rekening, als onderdeel van de kapitaallasten) op een begrotingsproduct zijn dan alleen het gevolg van volume-effecten. Die volume-effecten zijn gerelateerd aan de investeringsschema’s (bij Voorjaarsnota’s, begroting, Najaarsnota’s, begrotingswijzigingen en jaarverslag). De financieringseffecten komen op hun beurt tot uitdrukking op een te cre?ren begrotingspost "financieringsresultaat" als onderdeel van het begrotingsproduct financiering en beleggingen (31.01.01) en bevat het effect van lagere of hogere rente als gevolg van lager of hoger renteniveau.
Op dit moment worden tussentijdse begrotingsaanpassingen geparkeerd op de stelpost rentelasten in de loop van het jaar ontstaan en in de rekening toegedeeld. Met de nieuwe werkwijze kan die begrotingspost komen te vervallen.
Het totaal aan toe te rekenen rente wijzigt uiteraard niet. Met andere woorden de uitkomst van de jaarrekening wordt niet be?nvloed door deze nieuwe methodiek van rentetoerekening aan de producten.
Rentelasten en afschrijvingen vormen bij elkaar opgeteld de kapitaallasten. De afgesproken beleidslijn daarbij is:
Deze berekeningswijze komt naar onze mening het beste tegemoet aan het toerekeningsbeginsel en de eenvoud van administratie. Aangezien investeringen gedurende het gehele jaar plaatshebben, is het niet juist om dat jaar reeds te belasten met de volledige kapitaallasten (alsof alle investeringen op 1 januari plaatsvinden). Gekozen is voor een spreiding, verondersteld wordt dat de investeringen gespreid over het gehele jaar plaatsvinden en dus gemiddeld genomen gerealiseerd worden halverwege het jaar: voor het eerste jaar wordt daarom 50% van de omslagrente toegerekend (de financieringsmiddelen zijn veelal in het jaar zelf bekend) en het jaar daarop ook de afschrijving, die dan gebaseerd kan worden op de werkelijke investering.
De provincie Noord-Brabant heeft traditioneel steeds een financieringstekort gehad. Dat betekende dat er ieder jaar opnieuw geleend werd, in feite voor de financiering van de nieuwe investeringen. In deze situatie is na 1998 verandering gekomen. Grote bedragen – afkomstig van het Rijk, van ons eigen bestuursakkoord en als gevolg van grote financi?le meevallers – bleven onbesteed en leidden tot sterk groeiende reserves en voorzieningen. Tezamen met een lage realisatiegraad van de investeringen resulteerde dit in een ruime beschikbaarheid van interne financieringsmiddelen en tegelijk minder behoefte daaraan vanwege die lagere investeringen dan begroot. Sinds 1998 hebben we hierdoor geen langlopende leningen meer hoeven af te sluiten.
Vervolgens ontstond op enig moment in de afgelopen jaren de situatie dat we niet alleen onze eigen investeringen z?lf konden financieren, maar dat we ook steeds grotere bedragen en voor langere periodes geld in deposito’s extern moesten wegzetten. Daarbij kwam tenslotte nog de financieringsconstructie van de PPS-A59. De kwartaalbetalingen van het Rijk zijn de eerste jaren groter dan de bedragen die de provincie aan het project moet betalen. Er worden dan steeds grotere bedragen uitgezet die op enig moment gedurende de rest van het 18-jarige project benodigd zijn om in de restantperiode de kosten te dekken. Derhalve moeten die gelden worden uitgezet. De opbrengsten ervan zijn een onderdeel van de totale projectopzet en vormen baten voor het betreffende project. Zij dienen derhalve op een correcte manier te worden doorberekend.
Naar onze verwachting zal die constructie in de toekomst vaker kunnen voorkomen: project-gelden waarvoor renteopbrengsten moeten worden behaald en doorgesluisd. Deze verwachting vormt voor ons de reden om over te gaan tot de invoering van een omslagrente voor de batenkant van de begroting: tot op heden waren alle rente-inkomsten baten voor het financieringsbedrijf van de provincie. Sinds we ook projectgelden beheren en uitzetten is dat niet meer het geval. De opbrengsten moeten correct worden berekend en inzichtelijk en transparant worden gepresenteerd.
7. Begrotingsparagrafen en overige beleidsaspecten
Tot slot worden hier enkele overige onderdelen uit het BBV aangestipt die een relatie hebben met het financieel beleid en beheer en die hun vertaling moeten krijgen in de zogenoemde paragrafen.
Artikel 9 van het BBV bepaalt dat in de begroting (en naar analogie in het jaarverslag) paragrafen worden opgenomen waarin de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld, waardoor Provinciale Staten een beter inzicht wordt geboden. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting en hebben hier en daar ook raakvlakken met de kapitaaldienst.
BBV-artikel 9 (begroting) en 26 (jaarstukken):
De begroting en het jaarverslag bevatten ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie niet aan de orde is:
De paragraaf heffingen heeft betrekking op de provinciale belastingen en heffingen, zowel de heffingen waarvan de besteding is gebonden als waarvan de besteding ongebonden is. In de paragraaf dienen de beleidsvoornemens t.a.v. de heffingen en een overzicht op hoofdlijnen te worden opgenomen. Een aanduiding van de lastendruk voor de burger is van belang voor de integrale afweging tussen beleid en inkomsten. Onderdeel van de paragraaf vormen o.a. de tarieven, kostendekkendheid, eventuele kwijtschelding, etc., onderwerpen die buiten het bestek vallen van deze kapitaalnota.
De paragraaf weerstandsparagraaf geeft aan hoe robuust de begroting is. Dit is van belang wanneer er zich financi?le tegenvallers voordoen. Voorkomen moet worden dat elke financi?le tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. Om dit te kunnen beoordelen is inzicht nodig in de omvang en achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit. De basis voor deze paragraaf is gelegd in hoofdstuk 5.
Dit onderdeel gaat in op de onderhoudstoestand en de kosten van infrastructuur en dergelijke. Alle kapitaalgoederen dienen onderhouden te worden en gezien de duurzaamheid is dat een taak die continue middelen vergt c.q. financi?le verplichtingen met zich meebrengt. In paragraaf 2.5 is al aangegeven dat een oordeel over de vermogenspositie van de provincie niet los gezien kan worden van een duidelijk inzicht in de onderhoudssituatie van investeringen. Voor het beheer en onderhoud van provinciale wegen biedt de Nota onderhoud in beweging (mei 2001) een belangrijke basis.
De financieringsparagraaf staat gelijk aan de sinds 2001 bij de begroting en jaarverslag verplicht gestelde treasuryparagraaf. De treasuryfunctie omvat de financiering van beleid, zoals behandeld in hoofdstuk 6, en het uitzetten van geldmiddelen die niet direct nodig zijn. De beleidsuitgangspunten voor de treasuryfunctie zijn vastgelegd in het provinciale Treasurystatuut (december 2001).
De paragraaf verbonden partijen geeft de visie op deze partijen in relatie tot de realisatie van de provinciale doelstellingen. Verbindingen met derde partijen zijn een manier om een bepaalde publieke taak uit te voeren. Per partij is sprake van een financieel en/of bestuurlijk belang. Voorbeelden daarvan zijn onze deelnemingen in nutsbedrijven en nieuwe participaties in ontwikkelingsmaatschappijen. De nadruk in deze paragraaf ligt op de hoofdlijnen van beleid en de opgave van alle verbonden partijen.