Beleidsregels voor huisgebonden beroepen en bedrijven

De aanleiding tot het opstellen van deze nota wordt gevormd door een verzoek dat recentelijk is ingediend ten behoeve van de vestiging van een “lijstenatelier” aan de Bergeend. Ook de aanvraag voor de vestiging van een schoonheidsalon aan Rotholm 93 en het verzoek om legalisatie van een massagesalon aan Voorland 3 hebben hier een rol bij gespeeld.

Bovengenoemde verzoeken hebben ertoe geleid om op korte termijn het vigerende planologische beleid t.a.v. bedrijven en beroepen aan huis kritisch te bezien. De hieruit voortvloeiende notitie heeft als doel heldere en concrete planologische randvoorwaarden te formuleren op grond waarvan vestiging wel of niet mogelijk is. De beleidsregels kunnen als ruimtelijke onderbouwing worden gebruikt bij het verlenen van vrijstelling of bij het weigeren van vrijstelling. Zodoende kan bij de beoordeling een gemotiveerde en zorgvuldige belangenafweging worden gemaakt. De geformuleerde uitgangspunten vormen een toetsingskader voor ingekomen verzoeken. Verder hebben de beleidsregels een aanvullende werking. Soms doet de situatie zich voor dat men zich bedient van een bestemmingsplan waarin géén regeling is opgenomen aangaande aan huis verbonden beroepen en bedrijven. In deze situatie kan men terugvallen op de voorgestelde beleidsregels totdat men eventueel overgaat tot het opstellen van een nieuw plan waarin dan wel een specifieke regeling is opgenomen. Daarnaast is het gewenst dat in de gemeente een uniform beleid wordt gevoerd. In dit kader kunnen de gebruiksmogelijkheden in oudere plannen gelijk getrokken worden met de mogelijkheden die recente plannen bieden (= rechtsgelijkheid). Tot slot worden er naar aanvragers en belanghebbenden toe meer duidelijkheid geboden over wat wel en niet mogelijk is. Dit alles in het kader van een goede ruimtelijke ordening.Voor het formulier van de beleidsregels is aansluiting gezocht bij constante en actuele jurisprudentie. Ook is, voor zover relevant, beleid van andere gemeenten in Flevoland betrokken bij het opstellen van deze notitie.

Ten aanzien van de beleidsmatige ontwikkelingen kunnen er twee soorten “werken in de woonomgeving” worden onderscheiden: “aan huis verbonden beroepen” ofwel “vrije beroepen”, en “aan huis verbonden bedrijven”.Gewoonlijk wordt bij “vrije beroepen” gedacht aan de medische- en paramedische beroepen van arts, tandarts, fysiotherapeut en dierenarts, alsmede aan de juridisch-administratieve beroepen van notaris, advocaat en procureur, accountant en makelaar (of daaraan gelijk te stellen beroepen). Veelal worden deze aan huis gebonden beroepen in een zogenaamde praktijkruimte, dit is een aangepast gedeelte van –of in een specifiek daartoe ingericht aan of uitbouw aan/bij een woning, uitgeoefend. In de bestemmingsplanpraktijk is de volgende definitie gangbaar voor huisverbonden beroep/vrij beroep:“Een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied, dat door zijn beperkte omvang in een woning en daarbij behorende gebouwen, met behoud van de woonfunctie kunnen worden uitgeoefend”.De praktijk leert echter dat woningen niet alleen voor de uitoefening van de traditionele vrije beroepen worden aangewend, maar ook in toenemende voor een bonte verzameling van andere beroeps- en bedrijfsmatige activiteiten. Hierbij kan worden gedacht aan: opticiens, verzekeringsadviseurs, verzekeringsagenten, kap-, schoonheid- en massagesalons, nagelstudios, uitzend-, reclame- en allerhande advies- en servicebureaus, verkoop en verhuur van video- en speelfilms, kleine winkeltjes (met name in tweedehands kinderkleding) en hondentrimsalons. De opsomming is niet uitputtend. Geregeld manifesteren zich nieuwe vromen van afwijkend gebruik van woningen. In het algemeen is daarbij sprake van een of andere vorm van dienstverlening al dan niet in combinatie met detailhandel. Soms ook gaat het enkel om detailhandel, wat in dit kader niet gewenst is.Voor aan huis verbonden bedrijf is de volgende definitie in de rechtspraak gangbaar:“Het beroepsmatig verlenen van diensten of het uitvoeren van ambachtelijke bedrijvigheid door middel van handwerk, waarvan de omgeving in een woning met behorende gebouwen past en de woonfunctie in ruimtelijke en visuele zin in overwegende mate blijft behouden”.Het onderscheid tussen beroep en bedrijf is in de loop van de tijd vervaagd en is niet altijd duidelijk. Dit onderscheid is in feite alleen maar relevant met het oog op de uitstralingseffecten van het gebruik (hinder, detailhandel, parkeren, reclame, etc.) in relatie tot de (primaire) woonfunctie. In de rechtspraak wordt vanuit die hoek ook kritischer gekeken naar bedrijfsmatige dan beroepsmatige activiteiten c.q. de aan huis gebonden (vrije) beroepen. Bezien moet worden of de ruimtelijke uitstraling van een dusdanige aard is dat deze functie nog valt te mengen met de (woon)functie van het betreffende pand of perceel.De achtergrond van dit alles is met de vraag om in of bij een woning een activiteit uit te oefenen die betrekking heeft op een beperkte vorm van bedrijfsmatige ontwikkeling steeds groter wordt. Zo zijn binnen een relatief korte periode verzoeken ingediend bij de gemeente voor de vestiging van een schoonheidssalon, massagesalon en een lijstenatelier. Niet zelden beginnen de activiteiten van dergelijke bedrijfjes kleinschalig, en ontwikkelen ze zich daarna verder als ene minder kleinschalig bedrijf, met alle problemen van dien voor de omgeving.Voorkomen dient dus te worden dat er een situatie ontstaat, waarbij er grootschalige bedrijfsactiviteiten in de woonomgeving plaatsvinden die tot veel irritatie en overlast kunnen leiden. Deze notitie levert hier een bijdrage aan. Met de notitie wordt ingespeeld op sociale en maatschappelijke ontwikkelingen die in andere gemeenten reeds enkele jaren als consequent beleid worden doorgevoerd. Uitgangspunten van de (toelatings)planologie worden in dit kader niet losgelaten, maar worden nader genuanceerd. Aan de hand van onder meer de gebruiksvoorschriften kunnen ontwikkelingen die de realisering of het gebruik overeenkomstig de bestemming in de weg staan worden geweerd. Zo blijft in een woonwijk “wonen” de hoofdfunctie. Een “werkfunctie” is eventueel toegestaan, maar deze dient dan zowel functioneel en ruimtelijk ondergeschikt te zijn aan de hoofdfunctie.In onderstaande alinea wordt ingegaan op het beleid, zoals dat geformuleerd is op niveau van het rijk, provincie en gemeente. Vervolgens wordt gekeken naar de uitgangspunten waarin dit beleid zich vertaald heeft.

Door het rijk wordt in de 5e Nota RO een beleid van functiemenging voorgestaan om de bestaande bebouwde gebieden optimaler te benutten. Deze variatie dient bij te dragen aan de ruimtelijke kwaliteit. Er dienen zich enkel bedrijven te vestigen die voldoen aan reguliere eisen voor milieu, gezondheid en veiligheid. Ze mogen geen risico vormen voor omwonenden. Indien de situatie zich voordoet dat gemeentelijke plannen een verantwoorde vermenging belemmeren, dan dienen gemeenten hun plannen aan te passen.

De provincie toont zich in het vastgestelde Omgevingsplan een voorstander van functiemenging op ene laag schaalniveau, onder andere vanwege het belang van een spaarzaam gebruik van de open ruimte en van het terugdringen van de mobiliteit. Verder is de gemeente, gelet op artikel 19 lid 3 WRO in combinatie met artikel 20 Bro 1985 lid 1 onder e, vrij functiewijzigingen van bestaande gebouwen toe te staan tot 1500 m2, mits het aantal woningen gelijk blijft.

Op gemeentelijk niveau zijn geen aparte, vastgestelde beleidsregels voorhanden voor wat betreft aan huis verbonden beroepen of bedrijven.Daarnaast zijn er drie groepen plannen aanwezig als het gaat om wonen en werken aan huis. De eerste groep omvat vigerende plannen waarin géén regeling is opgenomen aangaande woon-werkcombinaties. Een voorbeeld hiervan is bestemmingsplan “Havens” (onherroepelijk geworden in 1997). De tweede groep omvat bestemmingsplannen waarin een regeling is opgenomen ter regulering van aan huis verbonden beroepen. Het plan “Urkerhard II” (onherroepelijk geworden: 1990) is hiervan een voorbeeld. In geval van Urkerhard II is ter regulering een maximum gesteld aan de gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen (80m2) in combinatie met een maximaal bebouwingspercentage (50%). De derde groep omvat bestemmingsplannen waarin ene (vrijstelling)regeling opgenomen ter regulering van zowel aan huis verbonden beroepen als aan huis verbonden bedrijven, bijvoorbeeld zoals in plan “De Staart Zuidwest”, onherroepelijk geworden 1998). Op grond van de voorschriften zijn in dit plan toegestaan ‘praktijkruimten voor vrije beroepen die werkzaam zijn in de gezondheidszorg en voor kantoorberoepen die aan huis gebonden zijn’. De praktijk- of kantoorruimten mogen geen grotere gebruiksoppervlakte hebben dan 80m2. Daarnaast kan vrijstelling worden verleend voor opslagruimte t.b.v. de ambulante handel en van kleinschalige werkplaatsen die geen grotere inhoud hebben dan 50m3.De conclusie is dat er diverse (combinaties van) uitgangspunten mogelijk zijn ter regulering. Niet zelden verschillen de maximaal gestelde maten of percentages van plan tot plan. Dit leidt ertoe dat in het ene plan een meer ruimhartig, of juist meer restrictief, beleid wordt gevoerd dan in het andere plan. Dit kan leiden tot niet te verklaren beperkingen c.q. verschillende (elke bouwaanvraag moet tevens beschouwd worden als een verzoek om vrijstelling artikel 19 lid 3). Een reden te meer om te werken met ruimtelijke criteria. 

Sub-paragraaf 2.3.1 Relatie met detailhandelnota

In de Detailhandelsnota Urk wordt geen expliciete aandacht besteed aan de planologische regeling van beroepen of bedrijven aan huis. Immers, het gemeentelijke beleid staat geen detailhandel binnen de bestemming wonen toe (mede daarom is een aparte beleidsnotitie over dit onderwerp opgesteld). Wel wordt in de Detailhandelsnota een relatie met deze materie opgelegd in die zin dat “Verkoop vanuit woonhuizen of garages teruggedrongen dient te worden” (p. 32).

De planologische uitgangspunten en criteria dienen bij voorkeur gestalte te krijgen via een bestemmingsplan. In het bestemmingsplan kan een regeling worden opgenomen. Deze regeling biedt bij recht de mogelijkheid om binnen bepaalde randvoorwaarden en bepaalde toetsingscriteria beroepsmatige- en/of bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen. Uit de voorschriften kan dan in beginsel worden afgeleid of een bepaald gebruik toelaatbaar is. De kernvraag die speelt bij de beoordeling van een verzoek –is een bepaald gebruik toelaatbaar ofwel verdraagt het gebruik zich met de winkelbestemming- dient beantwoord te worden aan de hand van de ruimtelijke uitstraling (uitwerking) die dat gebruik gezien z´n aard, omvang en intensiteit op de onmiddellijke omgeving heeft.Binnen dit kader kan het onderscheid tussen activiteiten met een beroepsmatig karakter en die met een bedrijfsmatig karakter wel degelijk relevant zijn. De grens van datgene wat nog past binnen de woonbestemming zal eerder worden gepasseerd bij bedrijfsmatige activiteiten dan bij beroepsmatige. Als grote lijn kan uit de jurisprudentie worden afgeleid dat de <onderstreept>woonfunctie</onderstreept> niet alleen moet worden <onderstreept>gehandhaafd</onderstreept>, maar ook <onderstreept>primair</onderstreept> moet blijven (KB 17 mei 1995 Veldhoven, BR 1995, 851). Er moet voldoende ruimte zijn voor bewoning. Een verhouding van 70% - 30% is in dit geval verdedigbaar. Een andere trend is, dat een bedrijfsmatig gebruik gevoeliger ligt dan een hobbymatig gebruik of gebruik voor een “traditioneel vrij beroep”.Moeten bepaalde belangen in een concreet geval nog nader worden afgewogen, dan verdient een vrijstellingsregeling de voorkeur. Via het verlenen van vrijstelling ex artikel 19, lid 3 van de WRO juncto artikel 20 Bro 1985 lid 1 onder e kan een dergelijk verzoek dan alsnog gerealiseerd worden (“wijziging gebruik opstallen”). Ook een combinatie is theoretisch mogelijk, bijvoorbeeld een gedeelte (aantal m2) bij recht, en een ander gedeelte na vrijstelling. Tenslotte kan voor meer ingrijpende gevallen of bijzondere situaties (bijvoorbeeld hoekpercelen) een wijzigingsprocedure (ex artikel 11 WRO) worden gevolgd. Zo ontstaat een glijdende schaal (bij recht-vrijstelling-wijziging).Naast de ontwikkeling van “vrije beroepen” bij een woning zijn er dus ontwikkelingen die hierbij aansluiten, maar niet onder de categorie “vrije beroepen” vallen. De uitgave “bedrijven en milieuzonering” van de VNG biedt voor regulering een aanknopingspunt. De activiteiten die worden voorgesteld om tevens toe te laten in de woonomgeving zijn overeenkomstig milieucategorie 1. Hierbij wordt een afstand van 10 meter ten opzichte van gevoelige objecten (o.a. woningen) in acht genomen. De indeling is conform de standaard bedrijfsindeling uit 1993 van het CBS.De vrijstelling (ex art. 15 WRO, art. 19 WRO) zal een persoonsgebonden karakter krijgen. Dit betekent dat hij gebonden is aan een persoon die een activiteit uitoefent op een bepaald perceel. Indien er sprake zal zijn van een wijziging van een persoon dient er opnieuw ene beoordeling plaats te vinden. Bovendien zal bij verhuizing binnen de gemeente opnieuw een beoordeling moeten worden gemaakt.Indien de situatie zich voordoet dat een bestemmingsplan niet voorziet in dergelijke regeling, dan dient het gebruik ten behoeve van een beroep of bedrijf aan huis dient als onderstaand te worden omschreven. Voor de begripsomschrijvingen wordt aangesloten bij hetgeen is geformuleerd in het betreffende geldende bestemmingsplan of anders de vaste jurisprudentie.