| Organisatie | Drechterland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Kadernota handhaving gemeente Drechterland 2008 |
| Citeertitel | Kadernota handhaving gemeente Drechterland 2008 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
De afbeelding als bedoeld in hoofdstuk 6 onder de kop Werkplannen ligt ter inzage bij de gemeente Drechterland.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 22-05-2008 | nieuwe regeling | 28-04-2008 de Middenstander, 14-05-2008 | 2008-23 |
1.3 Van versnipperde handhaving naar integrale handhaving
2.2.4 Privaatrechtelijke handhaving
3. BESCHRIJVING AANDACHTSGEBIEDEN
3.2 Handhaving Ruimtelijke ordening
3.3 Handhaving Bouwregelgeving
3.4 Handhaving Brandveiligheid van gebouwen
3.5 Handhaving Algemene plaatselijke verordening/ Drank- en horecawet/
4. 1 Prioriteitstelling op basis van een risicoanalyse
5. Organisatie van de handhaving
5.3 Communicatie en afstemming
5.4 Monitoring en registratie van handhavingsgegevens
5.5. Programmering en capaciteit van de handhaving
5.6 Organisatie van de handhaving
Een van de vele beleidsnotities die de nieuwe gemeente Drechterland wilde ontwikkelen was een nieuw handhavingsbeleid.
Na de “verplichte” harmonisatie van allerlei bestaande beleidsdocumenten is dit werk in 2007 opgepakt.
Al jaren wordt in bestuurlijk Nederland getracht beleid te ontwikkelen dat ook handhaafbaar is. Afstemming vooraf is hierbij een van de sleutelwoorden.
Niet alleen om deze reden is dit nieuwe handhavingsbeleid ontwikkeld door medewerkers van alle gemeentelijke afdelingen die te maken hebben met handhaving.
Het is uitgangspunt in onze gemeente om beleid gezamenlijk te ontwikkelen.
Om die reden is, in deze nota, het handhavingsbeleid voor ruimtelijke ordening, bouwregelgeving, milieu, brandveiligheid en de algemene plaatselijke verordening, (de APV), geïntegreerd.
Daarbij is gekozen voor een plan met een strategisch karakter, op hoofdlijnen, die nader invulling en uitwerking krijgt in een jaarlijks uitvoeringsplan.
Minder wordt de nadruk gelegd op afzonderlijke delen van het beleid en meer wordt prioriteit gegeven aan het beleid als geheel.
Handhaving is geen speeltje van toezicht- of opsporingsambtenaren, die het bedrijven of inwoners door toepassing, naar de letter van wet, lastig willen maken.
Handhaving is vooral een instrument gericht op veiligheid en rechtsgelijkheid.
Vanuit die houding zal in Drechterland het handhavingsbeleid, dan ook adequaat worden uitgevoerd.
Onze ambities en die van onze inwoners en bedrijven zullen met name op handhavinggebiedverschillen. Dat is niet nieuw.
Nieuw is dat wij via de keuze in prioritering trachten de kwaliteit van onze gezamenlijke woon- en werkomgeving voor de toekomst te handhaven.
In de inleiding worden de redenen om te handhaven omschreven, alsmede de doelstellingen van deze nota. Tevens wordt ingegaan op de ontwikkeling naar integrale handhaving.
Het stringent en consequent handhaven van wettelijke regels is van belang om:
• een aanvaardbaar niveau van veiligheid te bewerkstelligen;
• gedragsveranderingen (terugdringen van overlast) waar nodig teweeg te brengen;
• bepaalde doelstellingen te bereiken, bijvoorbeeld “de vervuiler betaalt”;
• de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van burgers en bedrijven te waarborgen;
• de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het bestuur blijvend te versterken.
Doelstelling van deze nota zijn:
• Het vaststellen van het ambitieniveau van de handhaving.
• Het bepalen van de handhavingsprioriteiten per deelgebied.
• Formuleren en vaststellen van handhavingsbeleid mede als basis voor een
In dit hoofdstuk wordt beschreven wat onder handhaving wordt verstaan: handhaving is hetgehele traject van preventie tot en met sanctie dat is onderverdeeld in preventieve handhaving, repressieve handhaving en sancties.
Als handhavingsinstrumenten worden beschreven: voorlichting, toezicht en opsporing, sancties, privaatrechtelijke handhaving, bestuurlijk gedogen.
3. BESCHRIJVING AANDACHTSGEBIEDEN
In dit hoofdstuk worden de aandachtspunten per deelgebied beschreven. Deze deelgebieden zijn Milieu, Ruimtelijke Ordening, Bouwregelgeving, Brandveiligheid van gebouwen,
Algemene plaatselijke verordening, Drank- en Horecawet en Wet op de Kansspelen. De aandachtspunten per deelgebied zijn mede bouwstenen voor het bepalen van prioriteiten en het gewenste ambitieniveau.
Handhaving heeft als primair doel de kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid van de bebouwde en onbebouwde ruimte te beschermen. Omdat het niet mogelijk is om alle wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving even adequaat en effectief te handhaven, is het noodzakelijk om prioriteit te geven aan de bescherming van de voor de gemeente belangrijke gebieden en onderwerpen. De beleidsvelden waar de grootste risico's liggen hebben prioriteit. Om de risico's in te kunnen schatten is een risicoanalyse gemaakt. Het risico bestaat uit de kans op overtreding van gestelde gedragsregels zonder handhaving maal de mogelijke negatieve effecten. Hoe groter de mogelijke consequenties van overtreding en hoe hoger de kans op overtreding, hoe groter het risico.
Op basis van de waarden fysieke veiligheid, sociale kwaliteit/leefbaarheid, financiële gevolgen, natuur, volksgezondheid, bestuurlijk imago en de overtredingskans zijn per aandachtgebied de prioriteiten hoog, normaal en laag vastgesteld.
Deze prioriteiten gelden als basis voor de uitwerking van de handhaving in een uitwerkingsplan.
5. ORGANISATIE VAN DE HANDHAVING
Een duidelijke norm om de handhaving integraal te meten en een uitspraak te doen over het niveau van veiligheid is landelijk nog niet uitgekristalliseerd. Wel wordt door monitoren van gegevens trends in de ontwikkeling aangegeven. Voorts is de integrale handhaving en hierbij
direct verband houdend de integrale veiligheid in veel gemeenten in ontwikkeling. Met name het opstellen van criteria om planmatig tot uitvoering van de integratie van de handhaving over te gaan, wordt als belangrijkste startpunt gezien. De belangrijkste aanknopingspunten
uit de praktijk, die tevens als leerproces mogen dienen hebben betrekking op de incidenten in Enschede en Volendam.
Factoren die ten behoeve van de organisatie van de handhaving van belang zijn worden in dit hoofdstuk beschreven. Deze factoren zijn:
• Organisatie van de handhaving
In dit hoofdstuk worden twee ambitieniveaus beschreven. De organisatorische ambities variëren per onderdeel en moeten zich verder ontwikkelen via niveau 1 met een doorgroei naar niveau 2 .
6. PROGRAMMERING EN VERANTWOORDING
De gemeente wil vanaf 2010 een situatie hebben bereikt waarin sprake is van een adequate handhaving van wet- en regelgeving, welke op een efficiënte wijze wordt ingevuld. De handhaving zal een centrale positie krijgen binnen de huidige organisatiestructuur. Een belangrijke basis voor die ontwikkeling is een organisatorische aanpassing die per 1 januari
2008 is doorgevoerd en, waarbij vergunningverlening en handhaving zijn gescheiden.
Conform de nieuwe Woningwet maken burgemeester en wethouders jaarlijks hun voornemens bekend maken met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen van de Woningwet. Tevens is bepaald, dat burgemeester en wethouders jaarlijks verslag doen aan de gemeenteraad van de wijze waarop in het voorgaande jaar uitvoering is gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving. In de programmabegroting worden prestatie-indicatoren opgenomen over
bijvoorbeeld het aantal aanschrijvingen dat is gedaan en het aantal gevallen dat concreet tot handhaving is overgegaan.
Handhaving kan kort en krachtig worden gedefinieerd als het proces dat leidt tot het naleven van rechtsregels. Deze naleving is niet vanzelfsprekend. Niet of onvoldoende handhaving leidt tot het gedogen van overtredingen. Dit is onwenselijk. Het stringent en consequent
• een aanvaardbaar niveau van veiligheid te bewerkstelligen;
• gedragsveranderingen (terugdringen van overlast) waar nodig teweeg te brengen;
• bepaalde doelstellingen te bereiken, bijvoorbeeld “de vervuiler betaalt”;
• de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van burgers en bedrijven te waarborgen;
• de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het bestuur blijvend te versterken.
Het bestuursrecht kent geen algemeen artikel dat het bestuur een handhavingsplicht oplegt. Indien bijzondere wetten een handhavingstaak bij het bestuur leggen, gaat het in principe om een wettelijke bevoegdheid en niet om een plicht tot het opleggen van sancties. In het rapport “Handhaven op niveau” concludeerde de Commissie Michels dat op veel beleidsterreinen sprake is van of te geringe handhaving of handhaving die op allerlei punten
voor verbetering vatbaar is. De commissie Oosting spreekt in het rapport naar aanleiding van de ramp in Enschede over een noodzakelijke cultuuromslag. In recente wetgeving (bijv. de oningwet van 2007) wordt steeds meer een relatie gelegd met handhaving, door hiervoor een handhavingsplan voor te schrijven en over de uitvoering daarvan verantwoording af te leggen.
In recente jurisprudentie over handhavingsverzoeken wordt steeds vaker een beginselplicht tot handhaving bij het bestuur neergelegd.
In deze nota wordt de huidige situatie met betrekking tot de handhaving in relatie tot de leefomgeving in de gemeente Drechterland beschreven. Er worden voorts aanbevelingen gegeven voor een geleidelijke invoering van een integraal handhavingsbeleid. Daarbij wordt door middel van prioritering een ambitieniveau aangegeven voor het te voeren beleid. Voorts dient de handhaving in relatie tot de veiligheid van de leefomgeving in Drechterland op een zodanig acceptabel niveau te worden gebracht, dat veiligheid binnen de begrenzingen van redelijkheid is gewaarborgd.
De doelstellingen van deze nota zijn:
• Het vaststellen van een adequaat handhavingsniveau en de prioriteitsbepaling.
• Formuleren en vaststellen van handhavingsbeleid mede als basis voor een uitvoeringsplan.
Handhavingsbeleid kan gezien worden als een bestuurlijk sturingsinstrument. Door middel van het beleid geeft het bestuur aan wat zij belangrijk vindt en waarvoor zij algemene middelen beschikbaar stelt.
Handhaving van regels is niet alleen een bestuurstaak. Ook andere deelnemers aan de samenleving hebben een rol. Er zijn dan ook meerdere wegen te bewandelen. Het strafrecht is bij uitstek geschikt om een dader van overheidswege te straffen indien het rechtsgevoel in de samenleving geschokt is door het plegen van een strafbaar feit. Het Openbaar Ministerie
neemt hierbij het voortouw. Het privaatrecht is in eerste instantie vooral bedoeld en geschikt als middel om de rechtsverhouding tussen burgers (en bedrijven) onderling vast te stellen. Particulieren kunnen zelf, zonder tussenkomst van de overheid, het oordeel van de burgerlijke rechter inroepen. De bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid is primair bedoeld om een bepaalde situatie te herstellen en feitelijk in overeenstemming te brengen met de norm. Deze bevoegdheid is het bestuur toebedeeld in het algemeen belang. Het bestuur dient altijd af te wegen of het, gelet op alle betrokken belangen, gewenst is om een
illegale situatie te beëindigen met bestuursrechtelijke middelen. Bij die afweging dient de specifieke rol die het bestuur dient te vervullen binnen het geheel van de voor handen zijnde rechtsmiddelen eveneens te worden betrokken.
Om verschillende redenen kunnen ook de burgers en bedrijven tot wie de normen zich richten er belang bij hebben dat de geldende regels goed worden nageleefd. Het imago van bedrijven of soms zelfs van een branche kan schade oplopen wanneer normovertreding eerder regel dan uitzondering wordt. Soms ook zal een individueel bedrijf of
brancheorganisatie graag zien dat oneigenlijke concurrentievoordelen, die optreden als gevolg van handelen in strijd met de normen, worden voorkomen en bestreden. Het streven van de overheid moet erop gericht zijn te bevorderen dat burgers en bedrijven zelf hun verantwoordelijkheid nemen wanneer het gaat om het naleven van regels en normen.
1.3 Van versnipperde handhaving naar integrale handhaving
Handhaving dient effectief en efficiënt uitgevoerd te worden. Dit betekent de ontwikkeling van de huidige handhavingsactiviteiten naar een andere werkwijze. Zowel uit inhoudelijk als organisatorisch oogpunt is het wenselijk dat de diverse beleidsvelden (milieu, ruimtelijke ordening, bouwregelgeving, brandveiligheid, Algemene Plaatselijke Verordening, de bijzondere wetten) integraal worden benaderd. Dit houdt in dat de handhaving van wettelijke
regels meer integraal moet worden uitgevoerd. Dit past ook in de doelstellingen van de ontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarin integrale vergunningverlening centraal staat.
Zoals reeds is vermeld kan een efficiëntieverbetering niet worden gerealiseerd zonder een integrale benadering. Het handhavingswerk moet zoveel mogelijk en zodanig worden georganiseerd dat per handhavingsactiviteit meerdere handhavingsaspecten kunnen worden
meegenomen. Zo zou bijvoorbeeld bij een milieucontrole van een horecabedrijf tevens moeten worden gecontroleerd op brandveiligheid, Drank- en Horecawet en de Wet op de kansspelen.
Voor bedrijven en particulieren betekent een integrale aanpak minder administratieve rompslomp. Voorwaarde hierbij is wel dat handhavingsmedewerkers beter en breder moeten worden opgeleid en op meerdere handhavingsvelden generalist zullen worden. Dat wil niet
zeggen dat er geen vakspecialisme zal bestaan. Iedere medewerker behoudt zijn/haar specialisme.
Naast het formuleren van beleid zal ook aandacht moeten zijn voor een efficiënte besteding van middelen. De integrale uitvoering zal moeten leiden tot efficiëntiewinst, zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin. In het uitvoeringsplan zal dan ook een aanpak worden geformuleerd om dit doel te bereiken.
Deze nota heeft betrekking op de handhaving van bouwen en wonen, ruimtelijke ordening, milieuregelgeving, brandveiligheid, Algemene Plaatselijke Verordening, Drank- en Horecawet en de Wet op de Kansspelen. Buiten de reikwijdte van deze notitie vallen, de handhaving van de leerplichtwet, de handhaving op het gebied van Werk en inkomen en de
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de handhaving in het algemeen en de wijze waarop handhavingsinstrumenten vorm krijgen bij de uitvoering van wettelijke bepalingen.
De handhaving van wet- en regelgeving kan in “enge” en ruime zin worden uitgelegd. Onder handhaving in “enge” zin wordt vaak begrepen het toepassen van sancties. In deze nota wordt onder handhaving bedoeld, de handhaving in “ruime zin” . Dat wil zeggen dat het gehele traject van preventie tot en met sanctie onder de handhaving is gebracht en
onderverdeeld in preventieve handhaving, repressieve handhaving en sancties. De definitie is in onderstaande tabel nader uitgewerkt.
Voor het behoud van de rechtszekerheid is het regelmatig toezien op naleving van de regelgeving essentieel. Door de nadruk te leggen op preventieve handhaving kan worden voorkomen dat repressieve handhaving als uiterste middel moet worden ingezet.
Voorwaarde hierbij is wel dat de regelgeving handhaafbaar is. Bij de opstelling van gemeentelijke regelgeving (zoals bijv. verordeningen, bestemmingsplanvoorschiften) zal specifiek aandacht aan de handhaafbaarheid geschonken worden.
Voorlichting kan als middel dienen om het naleefgedrag van burgers en bedrijven te bevorderen. Onder voorlichting kan veel worden verstaan, bijvoorbeeld:
• Een actieve uitleg vanuit de gemeente (via de Middenstander, folders, website, brieven, bijeenkomsten, advertenties, etc.) over: Wat zijn de regels? Wat zijn rechten en plichten van burgers/inwoners/bedrijven? Wat is het handhavingsbeleid?
• De een-loketgedachte: waar kun je waarvoor terecht?
• Zichtbaar maken van controles en handhaving.
Voorlichting wordt veel gebruikt om (groepen) mensen te informeren, te overtuigen of te mobiliseren. Alle vormen van voorlichting hebben gemeen dat er informatie beschikbaar komt, zodat een bijdrage wordt geleverd aan het oplossen van individuele of maatschappelijke problemen. In deze zin is voorlichting een instrument van sociale verandering dat bewust wordt gebruikt om te informeren en kennis, houding en gedrag te beïnvloeden in een gewenste richting.
Bij het handhavingtoezicht, dat door of vanwege het bestuur wordt uitgeoefend door ‘toezichthouders’, gaat het erom dat bij burgers, particulieren, bedrijven, instellingen en anderen besturen wordt nagegaan of zij de publiekrechtelijke voorschriften die van toepassing zijn, naleven. Wordt een overtreding geconstateerd dan kan dat aanleiding geven
tot het opleggen van een sanctie, maar dat hoeft niet perse het geval te zijn.
Het handhavingtoezicht moet ook worden onderscheiden van de opsporing, die is geregeld in het Wetboek van Strafvordering en in de artikelen 19 e.v. van de Wet op de economische delicten. Verder wordt in art. 1:6 van de Algemene wet bestuursrecht een aantal situaties genoemd waarop het toezicht als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht niet van
Van opsporing in strafvorderlijke zin is sprake wanneer een opsporingsambtenaar onderzoek doet naar aanleiding van een redelijk vermoeden dat er een strafbaar feit is gepleegd of, met een iets ruimere omschrijving, onderzoek naar strafbare feiten dat is gericht op strafrechtelijke afdoening. In Drechterland kennen we –binnen het kader van deze notageen toezichthoudende ambtenaren met opsporingsbevoegdheid. Dit is een taak van de politie, waarom overigens wel afstemming plaats vindt als het gaat om de samenloop met zaken die onder deze nota vallen. Volgend jaar zal naar verwachting de mogelijkheid van bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking worden geïntroduceerd, waardoor de gemeente aanvullende instrumenten ter beschikking kan krijgen om tegen bepaalde overtredingen op te treden.
De bevoegdheid om handhavend op te treden (bestuursdwang of dwangsom) is op grond van artikel 125 Gemeentewet/5.32 Algemene wet bestuursrecht specifiek toegekend aan het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. De Algemene wet bestuursrecht verschaft zelf geen bestuursdwang of dwangsombevoegdheid, maar regelt alleen wat mag en moet als een andere wettelijke regeling die bevoegdheden aan een
orgaan heeft toegekend. Voorts heeft het bestuur in beginsel de plicht om indien derden dat vragen, over te gaan tot handhaving. Nergens is geformuleerd dat deze bevoegdheden als een strikte verplichting moeten worden gezien.
De vraag of het bestuursorgaan sanctionerend kan optreden hangt af van de volgende punten.
Is er sprake van een illegale situatie? Zo neen, dan is er ook geen bevoegdheid om handhavend op te treden. Zo ja, dan is die bevoegdheid er wel en komen de volgende vragen aan de orde.
Kan de illegale situatie wellicht worden gelegaliseerd? Zo ja, dan dient een procedure tot legalisatie te worden opgestart.
Indien de situatie niet kan worden gelegaliseerd dan geldt na een zorgvuldige belangenafweging de beginselplicht tot handhaving.
De handhavingsinstrumenten bestuursdwang en dwangsom strekken ertoe een overtreding ongedaan te maken of verdere overtredingen dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen door het treffen van feitelijke maatregelen (bestuursdwang) of het opleggen van een dwangsom voor elke periode etc. dat de overtreding voortduurt. Naast deze twee middelen heeft het college van burgemeester en wethouders soms ook de mogelijkheid tot
intrekking van een vergunning om de handhaving van wettelijke bepalingen en voorschriften verbonden aan vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen te waarborgen. In geval van bestuursdwang kan het college van burgemeester en wethouders op kosten van de overtreder de onrechtmatige situatie ongedaan maken. Een last onder dwangsom strekt ertoe om de overtreding ongedaan te laten maken door de overtreder om verdere
overtreding dan wel een herhaling daarvan te voorkomen.
Overtredingen kunnen derden bij de gemeente melden of door toezichthouders worden geconstateerd.
Bestuursrechtelijk of strafrechtelijk optreden
In bepaalde gevallen kan het voorkomen dat er een keuze moet worden gemaakt om bestuurs- dan wel strafrechtelijk op te treden. Soms verdient het zelfs aanbeveling om beide instrumenten in te zetten. Een goed en regelmatig overleg met de politie zijn daarbij essentieel.
Het belangrijkste is dat met het instrument het gewenste effect wordt behaald en dat dit op de meest efficiënte manier plaatsvindt.
2.2.4 Privaatrechtelijke handhaving
De mogelijkheden voor de gemeenten om privaatrechtelijk op te treden zijn beperkt bij zaken die van publiekrechtelijke aard zijn. Deze beperking vloeit voort uit de ontwikkeling van de tweewegenleer en de uitleg die de Hoge Raad eraan gegeven heeft in onder meer het Windmill-arrest. De uitleg van het arrest komt erop neer dat wanneer een gemeente door gebruik te maken van een publiekrechtelijke bevoegdheid hetzelfde of vergelijkbaar resultaat kan bereiken als de privaatrechtelijke weg, zij gebruik moet maken van die publiekrechtelijke bevoegdheid.
Privaatrechtelijke handhaving is derhalve alleen mogelijk indien er een privaatrechtelijke relatie bestaat tussen gemeente en de overtreder. Dergelijke situaties kunnen voorkomen ingevallen waarbij eigendommen van de gemeente worden aangetast. Het privaatrechtelijke instrumentarium om hiertegen op te treden is een actie uit onrechtmatige daad (artikel 6:162
Burgerlijk Wetboek). Het in bezit en/of in gebruik nemen van gemeentegronden zonder toestemming van de gemeente, kan op grond van het privaatrechtelijk instrumentarium worden gehandhaafd. Op grond van artikel 6:162 BW is degene die een onrechtmatige daad pleegt jegens iemand anders, mits aan bepaalde voorwaarde is voldaan, verplicht de schade die de ander daardoor lijdt te vergoeden. Bij de burgerlijke rechter kan dan ook wordengevorderd dat de schade wordt vergoed, hersteld of zelfs voorkomen.
Uiteraard moet dan wel aan een aantal eisen worden voldaan (geformuleerd door de wet en de rechtspraak) voor het ontstaan van aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad.
Deze zijn onrechtmatigheid, relativiteit, toerekenbaarheid, schade en causaal verband.
Gedogen is het niet optreden tegen een overtreding van een wettelijke regel, terwijl dat wel zou kunnen (de gemeente moet bijvoorbeeld op de hoogte zijn van de overtreding) en mogen (de gemeente moet ook de bevoegdheid hebben om tegen een overtreding op te treden).
Gedogen moet niet worden verward met het geven van toestemming voor een overtreding.
Het gedogen kan stilzwijgend (passief) en schriftelijk (actief) plaatsvinden.
Passief (stilzwijgend) gedogen heeft als nadeel dat aan een langdurig bestaande gedoogsituatie
rechten kunnen worden ontleend indien door bijvoorbeeld klachten van buren alsnog moet worden opgetreden. Dit is zeker een probleem indien kan worden aangetoond dat de gemeente op de hoogte was van de strijdige situatie. Een andere complicatie is dat bij bijvoorbeeld bestemmingsplanherzieningen een dergelijke illegale situatie door het
overgangsrecht kan worden gelegaliseerd.
Passief gedogen kan ook in de meeste gevallen een rechterlijke toets niet doorstaan.
Indien de omstandigheden het rechtvaardigen en tot gedogen wordt overgegaan zal dit altijd schriftelijk (actief) plaatsvinden. Een gedoogbeschikking heeft als voordeel dat hierin de bijzondere omstandigheid en voorwaarden van gedogen zijn opgenomen en dat tegen een gedoogbeschikking bezwaar en beroep (ook van derde belanghebbenden) openstaat.
Indien legalisatie niet mogelijk is zal moeten worden onderzocht of de omstandigheden het rechtvaardigen om de overtreding actief te gedogen. Bij deze afweging dient rekening gehouden te worden met de volgende factoren.
• De mogelijkheid dat de situatie gelegaliseerd zal worden.
• De evenredigheid van het optreden in verhouding tot de ernst van de overtreding.
• Het effect van de overtreding op derden (bijvoorbeeld buren).
• De haalbaarheid van de zaak bij de rechter (heeft het bestuur in het verleden onzorgvuldig gehandeld).
• Het in het verleden gedoogd hebben van de overtreding.
In onderstaande paragrafen is een beschrijving opgenomen van de verschillende aandachtsgebieden:
• Algemene plaatselijke verordening/Drank- en Horecawet en Wet op de Kansspelen
Per onderdeel is een beschrijving van de belangrijkste aandachtspunten opgenomen, die mede als basis dienen voor de prioriteitstelling die is uitgewerkt in hoofdstuk 4.
Milieutoezicht en- handhaving is een taak van het onderdeel milieu van de afdeling Bouwen en Milieu. Het doel van het milieutoezicht is het verminderen van risico’s voor veiligheid en gezondheid, het voorkomen van afname van de huidige kwaliteit van de woon-, werk en leefomgeving en het niet aantasten van de natuur.
De wettelijke plicht tot handhaving is vastgelegd in hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer. Hierin is gesteld dat het bevoegde bestuursorgaan de taak heeft “zorg te dragen voor een bestuursrechtelijke handhaving van het met betrekking tot de inrichting bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde”.
Professionalisering van de milieuhandhaving
Begin 2002 is het landelijke project “Professionalisering van de milieuhandhaving” gestart en zijn landelijke criteria vastgesteld. De criteria hebben betrekking op de doelen en condities, de organisatie, de uitvoering van milieuhandhaving en de evaluatie daarvan.
In juli 2004 is de probleemanalyse en prioriteitenstelling voor de toenmalige gemeenten Venhuizen en Drechterland vastgesteld door burgemeester en wethouders van Venhuizen en Drechterland.
De gemeentelijke handhavingstaken kunnen worden onderverdeeld in inrichtingsgebonden taken en niet-inrichtingsgebonden taken. De inrichtingsgebonden handhavingstaak bestaat voor een belangrijk deel uit het toezicht bij bedrijven op naleving van milieuwet- en regelgeving, het naleefgedrag hierbij en het opleggen van sancties.
Ook hercontroles en aspectcontroles vallen hieronder. Verder is er aandacht voor klachten welke gerelateerd zijn aan inrichtingen.
Volgens de systematiek worden de bedrijven in branches verdeeld. De branche indeling is gebaseerd op de indeling uit het boekje ‘bedrijven en milieuzonering” (SBIcode).
Vervolgens wordt per branche de milieubelasting bepaald. Naast de milieubelasting zijn er nog meer factoren die effecten van potentiële en feitelijke overtredingen bepalen. Per branche wordt bepaald wat de ligging van de branche is, of de branche in kwetsbare gebieden is gelegen, wat de dynamiek is van de branche en wat voor naleefgedrag de branche vertoont. Aan deze factoren wordt een score toegekend op basis waarvan in de
prioriteitstelling bepaald kan worden of de bezoekfrequentie van een branche moet worden verhoogd of verlaagd. Op de afdeling Bouwen en milieu wordt gewerkt met een toezichtfrequentie op basis van de onderstaande categorie-indeling
Niet-inrichting gebonden handhaving
Niet-inrichtingsgebonden handhaving betreft zaken die niet per definitie binnen een inrichting plaats hoeven te vinden. De afdeling milieu draagt zorg voor de handhaving van de APV op de volgende onderdelen: gevelreiniging, knalapparatuur, evenementen en handhaving na
klachten. Ook handhaving van het Bouwstoffenbesluit, afvalverbranding, de Wet bodembescherming en handhaving bij calamiteiten valt hieronder.
Milieuprogramma en milieuverslag
Elk jaar wordt door de afdeling milieu een milieuprogramma en een -verslag opgesteld waarin de plannen en de resultaten ten aanzien van de vergunningverlening, handhaving en de overige milieutaken worden beschreven. In de afgelopen jaren wordt de handhavinginzet bij bedrijven gekoppeld aan de resultaten van het jaarverslag. De controlefrequentie wordt zonodig aangepast.
De handhavingsuitvoering is op adequaat niveau. Alle inrichtingen hebben een milieuvergunning of vallen onder Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en worden volgens bovenstaande systematiek gecontroleerd. Er wordt gewerkt volgens protocollen.
In de gemeente zijn ongeveer 700 inrichtingen gevestigd waarvan 108 vergunningplichtige bedrijven (stand eind 2007). Op 1 januari 2008 is het Activiteitenbesluit in werking waardoor het aantal vergunningsplichtige bedrijven aanmerkelijk vermindert. Er worden jaarlijks zo’n 200 integrale controles uitgevoerd. Afhankelijk van de toezichtfrequentie verschilt dit aantal per jaar.
Als blijkt dat na een hercontrole nog niet aan de voorschriften wordt voldaan worden concrete sanctiemiddelen ingezet.
3.2 Handhaving ruimtelijke ordening
Handhaving van ruimtelijke ordening vindt plaats bij de afdeling Bouwen en Milieu.
Het bestemmingsplan vormt de juridische basis voor het gemeentelijk optreden indien in strijd met de voorschriften voor het gebruik van grond en gebouwen wordt gehandeld. Het bestemmingsplan heeft immers een planologisch karakter en de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid zijn hierin neergelegd. Vastgestelde bestemmingsplannen moeten op grond van artikel
33 Wet op de Ruimtelijke Ordening eens per 10 jaar worden herzien. Deze wettelijke verplichting zal in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening bij niet naleving ook sancties kennen.
Binnen het grondgebied van de gemeente Drechterland zijn 26 bestemmingsplannen van kracht. De handhaving van bestemmingsplannen is grotendeels gebaseerd op signalen vanuit de bevolking en de oog- en oorfunctie van andere toezichthouders.
De gemeente heeft geen programma of werkplan ten aanzien van de handhaving van bestemmingsplannen. Geconstateerde strijdige situaties die wel bekend zijn, worden nog niet geregistreerd, zodat hierin slechts een globaal inzicht bestaat.
• Het vertalen van nieuw beleid in bestemmingsplannen.
• Er is eind 2007) een achterstand in het actualiseren van bestemmingsplannen. Van de 26 bestemmingsplannen zijn er 11 ouder dan 10 jaar. Er is een programma voor een inhaalslag opgesteld.
• Invoering van programmatisch handhaven.
3.3 Handhaving bouwregelgeving
De handhaving van de bouwregelgeving ligt voor het onderdeel bouwplantoetsing en controle bij het onderdeel bouw en woningtoezicht van de afdeling Bouwen en Milieu. Bouwwerken waarvoor een bouwvergunning is vereist op grond van artikel 40 Woningwet, kunnen pas legaal worden gebouwd, als het college van burgemeester en wethouders daartoe een vergunning heeft verleend. Uitgangspunt van de Woningwet is dat door
differentiatie meer mogelijkheden worden gecreëerd om kleine bouwwerken vergunningsvrij uit te voeren.
Alle door het college van burgemeester en wethouders verleende bouwvergunningen dienen in beginsel te worden gecontroleerd.
De controle en handhaving van bouwregelgeving concentreert zich op de hoofdtaken: toetsing bouwaanvragen aan wettelijke voorschriften, laten controleren van constructie- en energieprestatie berekeningen, uitzetten van bouwwerken, controleren van de fundering en het heien en een opleveringscontrole. Het controleren op illegale bouw en het regelmatig
toezicht houden op het bouwproces en bouwen in afwijking van de verleende vergunning vindt niet structureel plaats.
In de gemeente worden gemiddeld 300 bouw- en sloopvergunningen per jaar verleend. Elke vergunning wordt getoetst aan de wettelijke regels die daarvoor gelden. Het aantal behandelde zaken in 2007 is als volgt:
De handhaving van de bouwregelgeving vindt niet geprogrammeerd plaats. Er is voor 2008 een afdelingsplan gemaakt, waar handhaving in opgenomen is. De scheiding van vergunningverlening en handhaving is doorgevoerd. Er zijn geen betrouwbare kengetallen voor het toezicht en de handhaving, om activiteiten te ramen. Vandaar dat tijd wordt geschreven om inzicht te krijgen in de benodigde tijd voor de te verrichten activiteiten mede
op basis waarvan een raming van de benodigde capaciteit kan worden gemaakt
• Duidelijke scheiding van vergunningverlening en handhaving.
• Handhavings- en toetsingsbeleid met prioriteitstelling vaststellen.
• Invoering programmatisch handhaving op basis van een uitvoeringsplan handhaving.
3.4 Handhaving brandveiligheid van gebouwen
De verlening van gebruiksvergunningen als bedoeld in hoofdstuk 6 van de
gemeentelijke Bouwverordening en de handhaving wordt uitgevoerd door het onderdeel Brandweer van de afdeling Personeel en Bestuur.
Met betrekking tot de brandveiligheid van gebouwen worden de volgende activiteiten verricht.
• advisering over bouwaanvragen,
• verlenen van gebruiksvergunningen,
• toezicht tijdens de bouw en oplevering.
• controle verleende gebruiksvergunningen.
De gebruiksvergunning wordt pas verleend nadat voldaan wordt aan alle bouwkundige brandveiligheidseisen. Bij nieuwbouw mag het gebouw niet in gebruik worden genomen indien geen gebruiksvergunning is verleend.
De jaarlijks uit te voeren periodieke controles van verleende gebruiksvergunningen zijn in een plan van aanpak opgenomen.
De handhaving is met name bij bestaande bouw een knelpunt, omdat het beleid voor bestaande bouw nog niet is vastgelegd. Er zijn initiatieven om hiervoor in nauw overleg met de Veiligheidsregio regionaal beleid te ontwikkelen.
• Het beleid voor bestaande bouw moet ontwikkeld worden.
• Er vindt een verschuiving plaats van vergunningverlening naar toezicht en
3.5 Handhaving Algemene plaatselijke verordening/ Drank- en Horecawet/ Wet op de Kansspelen
Op grond van de artikelen 124 en 127 Grondwet en artikel 147 Gemeentewet is aan de gemeenteraad de bevoegdheid overgelaten tot het maken van verordeningen inzake de huishouding van haar gemeente. De verordeningen mogen echter niet in strijd komen met een hogere wettelijke regeling, geen belangen behartigen voor zover deze door een hogere
regeling wordt behartigd en geen onderwerpen betreffen die typisch niet tot de gemeentelijke huishouding worden gerekend. In de Algemene plaatselijke verordening zijn onder meer voorschriften opgenomen ten aanzien van:
• openbare orde en veiligheid;
• bescherming van het milieu en natuurschoon;
• zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente;
• diverse andere onderwerpen betreffende de huishouding van de gemeente.
Daarnaast is het bevoegd gezag ook belast met het toezicht en de handhaving van de openbare ruimte en een aantal bijzondere wetten, met name de Drank- en Horecawet en de Wet op de Kansspelen.
De handhaving van de APV en bijzondere wetten vindt niet structureel plaats. De handhaving is gebaseerd op signalen vanuit de bevolking of andere handhavers. Geconstateerd kan worden, dat er in beperkte mate wordt gehandhaafd. Daarnaast is niet vastgelegd hoe handhavingstaken zijn verspreid over meerdere afdelingen, wat de integraliteit niet bevorderd. Ook hebben externe partijen een rol in het handhavingsproces zoals de politie en
de Voedsel en warenautoriteit.
• Strategie en prioriteitstelling ten behoeve van de handhaving vaststellen.
• Afstemming andere bij het proces betrokkenen is niet voldoende gestructureerd.
• Invoering systematische controle van kapvergunningen waaraan een
herplantingsplicht is verbonden.
• Systematische controle illegaal gebruik van gemeentegrond.
4.1 Prioriteiten op basis van de risicoanalyse
Handhaving heeft als primair doel de kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid van de bebouwde en onbebouwde ruimte te beschermen. Omdat het niet mogelijk is om alle wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving even adequaat en effectief te handhaven, is het noodzakelijk om prioriteit te geven aan de bescherming van de voor de gemeente belangrijke gebieden en onderwerpen. De beleidsvelden waar de grootste risico's liggen hebben prioriteit. Om de risico's in te kunnen schatten is een risicoanalyse gemaakt. Het risico bestaat uit de kans op overtreding van gestelde gedragsregels zonder handhaving maal de mogelijke negatieve effecten. Hoe groter de mogelijke consequenties van overtreding en hoe hoger de kans op overtreding, hoe groter het risico.
Op basis van de onderstaande risicoanalyse kan worden aangegeven waar nu feitelijk de risico’s liggen binnen de gemeente.
De risicoanalyse is een beleidsinstrument ontwikkeld door het expertisecentrum rechtshandhaving van het ministerie van Justitie en heeft als doel om op een objectieve manier de risico's in beeld te brengen.
De hier beschreven risicomatrix is een instrument voor een bestuursorgaan bij het stellen van prioriteiten bij de uitvoering van de handhavingstaken.
Hoewel de risicomatrix met cijfers werkt is de uitkomst niet objectief, maar subjectief. Dit is het gevolg van een keuze. De matrix helpt bij het rationaliseren van die keuze.
Zoals hiervoor is aangegeven wordt het risico berekend op basis van de formule: risico (r) is negatief effect (ne) maal de kans (k) dat het effect zich voordoet (r = ne x k). Vanuit deze invalshoek zijn er zes soorten negatieve effecten te onderscheiden die de overheid met gedragsvoorschriften tracht te voorkomen:
1. fysieke veiligheid: letsel, al dan niet dodelijk;
2. sociale veiligheid / leefbaarheid: teruggang van de kwaliteit van het maatschappelijk leven, in het bijzonder het gevoel van veiligheid;
3. financieel-economische gevolgen;
4. verlies van of schade aan natuur;
5. schade aan de (volks)gezondheid;
6. schade aan het bestuurlijke imago, bestuurlijke prioriteit.
Hieronder wordt de scores per genoemde waarden weergegeven.
1. Tijdelijke natuurschade, opruimen volstaat |
1. Tijdelijke gezondheidsklachten | 1. Wordt bestuur nauwelijks op aangesproken 2. Wordt bestuur op aangesproken 3. Wordt bestuur veelvuldig op aangesproken en ook afgerekend |
In een tabel kunnen in de verticale kolommen naast de handhavingstaken scores worden ingevuld die betrekking hebben op te verwachten negatieve effecten. De “kans” wordt gescoord op grond van de te verwachten overtredingskans van die regels zonder handhavingsinspanning. Met ander woorden: in welke mate worden opgelegde regels spontaan (d.w.z. zonder concrete druk van de overheid) nageleefd? Hoe groter de kans op
spontane naleving, hoe kleiner de overtredingskans en hoe kleiner de handhavingsbehoefte.
Er zijn vijf categorieën van spontane naleving te onderscheiden
Hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, hoe kleiner de kans op spontane naleving
Hoge kosten, weinig baten, kleinere kans op spontane naleving; lage kosten, veel baten, grotere kans op spontane naleving
• mate van acceptatie bij de doelgroep
Hoge acceptatie leidt tot een grotere kans op spontane naleving, lage acceptatie leidt tot een kleinere kans op spontane naleving
Hoe meer vertrouwen in het gezag, hoe groter de kans op spontane naleving; hoe minder vertrouwen, hoe kleiner de kans op spontane naleving.
Hoe meer informele controle, hoe groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van de regels bij de doelgroep.
Bij het invullen van de risicomatrix wordt een driepuntenschaal gebruikt. Bij zowel de zes negatieve effecten als de kansfactor geldt voor de te gebruiken waarden het volgende:
Lage prioriteit: krijgt geen of nauwelijks handhavingsaandacht. Er zijn geen signalen van de omgeving dat het aandachtsveld als probleem wordt ervaren. Reactie slechts in geval van klachten.
Normale prioriteit: krijgt wel structurele handhavingsaandacht, maar de handhavingsaandacht is minder intensief. Er is wel sprake van een mogelijk
omgevingsprobleem, maar vormt geen direct gevaar voor de veiligheid.
De verleende vergunning/melding/ontheffing is leidend.
Hoge prioriteit: krijgt structureel, actief en intensief handhavingsaandacht. Er is sprake van een structureel probleem voor de omgeving dan wel mogelijke ernstige problemen ten aanzien van de leefomgeving en/of veiligheid.
Voor wat betreft de beoordeling van de scores geldt voor wat betreft het risico het volgende:
De hoogste prioriteit van handhaving ligt bij objecten en situaties die op alle genoemde criteria hoog scoren.
Een normale prioriteit van handhaving ligt bij die beleidsvelden die op enkele criteria hoog scoren en waarbij de kans op naleving laag wordt ingeschat.
De overige beleidsvelden hebben een lage prioriteit. Deze velden scoren laag op de genoemde criteria en/of de kans op naleving van de gedragsregel wordt hoog ingeschat.
In onderstaande tabel zijn in een risicomatrix aangegeven welke beleidsvelden een hoge, een normale en een lage prioriteit hebben. Deze prioritering geeft richting aan de handhavingsinspanning en de inzet van mensen en middelen. In bijlage 1 is de uitgewerkte risicomatrix opgenomen.
Grote gebouwen met groepsrisico winkels scholen woongebouwen etc. | ||
Gebouwen waarvoor brandveiligheids gelden, maar geen gebruiksvergunning | ||
De prioriteiten binnen de betreffende gebieden zullen nader worden uitgewerkt in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma integrale handhaving. Als voorzet op deze nadere invulling kan als uitgangspunt dienen dat waar sprake is van een hoge prioritering er een actieve periodieke handhavingsinzet is. Waar sprake is van een gemiddelde prioriteit kan de handhavingsinzet per vast te stellen periode (in projectvorm) plaatsvinden. Voor de aspecten die een lage prioriteit hebben gescoord kan in overweging worden genomen om de handhavingsinzet af te laten afhangen van meldingen c.q. klachten.
Tevens is het denkaar om naast de nu vastgestelde prioriteitstelling in een jaarplan te kiezen voor bepaalde speerpunten, waaraan in het betreffende jaar bijzonder aandacht wordt besteed. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de inzameling van asbest of illegale bouw in het buitengebied.
Een duidelijk norm om de handhaving integraal te meten, en een uitspraak te doen over het niveau vanhandhaving is landelijk nog niet uitgekristalliseerd. Wel wordt door monitoren van gegevens trends in de ontwikkeling aangegeven. Voorts is de integrale handhaving en hierbij
direct verband houdend de integrale veiligheid in veel gemeenten in ontwikkeling. Met name het opstellen van criteria om planmatig tot uitvoering van de integratie van de handhaving over te gaan, wordt als belangrijkste startpunt gezien. De belangrijkste aanknopingspunten
uit de praktijk, die tevens als leerproces mogen dienen hebben betrekking op de incidenten in Enschede en Volendam.
Rekening houdend met bovengenoemde ervaringen en ontwikkelingen in een aantal gemeenten en provincies is een systeem ontwikkeld om de uitspraken te kunnen doen over het niveau van handhaving en indirect over de veiligheid. Uitgangspunt hierbij is dat de intensiteit en kwaliteit van de handhaving de mate van veiligheid bepaald. Opgemerkt wordt dat dit systeem gezien moeten worden als een eerste stap om te komen tot meetbare doelen die na verloop van tijd geëvalueerd dienen te worden.
Een goed veiligheidsbeleid wordt niet alleen bepaald door de inzet van menskracht om de handhaving te intensiveren. Er zijn ook andere factoren ten behoeve van de uitvoering die even belangrijk en misschien wel belangrijker zijn.
De factoren die van belang zijn voor de handhaving zijn als volgt:
• Organisatie van de handhaving
De belangrijkste randvoorwaarde voor de handhaving is dat er voldoende basis is om effectief te kunnen handhaven. Om dit te kunnen realiseren zal de basis minimaal gevormd moeten worden door de volgende aspecten:
• Actualiteit en handhaafbaarheid van regelgeving (bijvoorbeeld bestemmingsplannen, APV en verleende vergunningen). Er is inzicht, zowel organisatorisch als op papier.
• Er vindt volledige toetsing plaats aan wettelijke voorschriften en aan andere vereiste verplichte toetsingsnormen zoals CPR, NEN etc.
De mate van actualiteit (ontwikkelingen in het gebied en inbedding van wet - en regelgeving en beleid van hogere overheden) vormt het belangrijkste kader voor een goed handhavingsen veiligheidsbeleid. Standaardisatie van de uitvoering bevordert de uniformiteit, waardoor plantoetsers, vergunningverleners en toezichthouders efficiënter en effectiever kunnen
opereren. Er vinden geen ad-hoc beslissingen plaats, omdat de gemeente inzicht heeft in de problemen in het gebied.
Alle gebieden in de gemeente komen wat betreft de handhaving aan bod. De intensiteit van de handhaving per gebied, kan al naar gelang de problematiek verschillen.
• Probleemgerichte handhaving;
• Preventie en brongerichte handhaving (zichtbaarheid, bijvoorbeeld stelselmatig volgens regelmatige frequentie).
Niet altijd hoeven alle gebieden even intensief aan de orde te komen. Bepaald kan worden welke gebieden in aanmerking komen voor extra toezicht en welke gebieden minder intensief gecontroleerd hoeven te worden. Dit hangt sterk af van de aard en problematiek in het
Belangrijk is dat de gemeente inzicht heeft in de aard en de intensiteit van de problematiek alsmede de locatie waar deze zich voordoet.
5.3 Communicatie en afstemming
Het toezicht kan per beleidsveld verdeeld zijn over diverse afdelingen/diensten binnen de gemeentelijke organisatie. Hierbij kunnen worden genoemd medewerkers van bouw- en woningtoezicht, milieucontroleurs, politiesurveillanten, afvalstoffen controleurs etc. In deze
situatie weten de toezichthouders over en weer op welke soort situaties gelet moet worden. De toezichthouders kunnen voor elkaar een oog- en oorfunctie vervullen.
Deze werkwijze verhoogt de effectiviteit van het toezicht en de toezichtcapaciteit per beleidsveld wordt uitgebreid. De kans dat overtredingen eerder worden geconstateerd zal daardoor toenemen. De informatieoverdracht over en weer zal goed moeten gebeuren.
Valkuilen bij een slechte afstemming zijn:
• Een toevloed van overbodige informatie;
• Het ontbreken van follow-up.
Ter voorkoming hiervan is het noodzakelijk dat het volgende wordt vastgelegd:
• De wijze en het kader waarbinnen oog- en oorfunctie wordt vervuld (checklist);
• Aard, wijze en verwerking van informatie
• Termijn en terugkoppeling van afhandeling.
De digitale informatievoorziening is hierbij van essentieel belang. Met name het centraliseren en beheren van informatiestromen wordt gezien als een belangrijke taak.
5.4 Monitoren van handhavingsinspanningen en registratie van handhavingsgegevens
Het registreren van gegevens zal zich moeten richten op het vergroten van de eenduidigheid van de registratie en het verkleinen van het risico dat informatie blijft hangen en niet meer toegankelijk is.
Een goede centrale registratie vergemakkelijkt het vervolgtraject (repressieve handhaving en sancties), en verschaft inzicht in de gehele keten vanaf de gesignaleerde overtreding tot en met de afhandeling. Afdelingen profiteren over en weer van de informatie.
Het centraal registreren van toezicht en handhavingsgegevens is ook van belang om informatie te verzamelen ten behoeve van het te voeren beleid en de in te zetten capaciteit ten behoeve van de handhaving. Het monitoren van aantallen controles en handhavingstrajecten en de verslaglegging ervan zal mede gebaseerd moeten zijn op kwalitatieve aspecten. Om te kunnen meten of de uitvoering van de handhaving voldoende is geweest zullen meetbare doelstellingen van tevoren geformuleerd moeten zijn. Er dient tenminste informatie te worden verzameld omtrent;
• Het aantal gesignaleerde overtredingen;
• Gebieden waar overtredingen en of overlast wordt geconstateerd
• Aantal handhavingstrajecten;
• Doorlooptijden van handhavingstrajecten en afhandelingen;
Deze informatie is van meerwaarde voor het bestuur, management en handhavers. De inhoud zal afgestemd moeten worden op de gebruikers (gebruiksvriendelijk) en geautomatiseerd.
5.5 Programmering en capaciteit van de handhaving
Er dient een uitvoeringsprogramma aanwezig te zijn van voorgenomen activiteiten en te leveren producten, gepland en gekoppeld aan de beschikbare capaciteit. Een factor die zeer moeilijk is in te plannen is het aantal overtredingen en de daarbij uit te voeren handhavingstrajecten. Deze trajecten zijn sterk afhankelijk van de eigen toezichtsinspanningen, meldingen van derden en klachten. Sturing hierbij is niet mogelijk.
Het is van belang naar eigen inzicht op basis van ervaringscijfers een inschatting te maken van te verwachten repressieve acties.
Bij de capaciteitsberekening wordt rekening gehouden met uitkomsten van
monitoringrapportages. De gegevens bieden een goede basis voor de capaciteit ten aanzien van:
• Preventieve handhaving (plantoetsing/toezicht);
• Repressieve handhaving (aanschrijvingen/hercontroles/klachten);
• Sancties (processen-verbaal/beschikkingen/bezwaar en
beroepsprocedures/effectuering van bestuurlijke sancties);
• Landelijke kentallen. Indien geen landelijke kentallen beschikbaar zijn worden ervaringscijfers toegepast;
• Landelijke en provinciale prioriteiten.
5.6 Organisatie van de handhaving
De organisatie van de handhaving wordt gezien als een van de belangrijkste pijlers in het kader van de uitvoering. Het management van processen is er op gericht de interne processen aan te sturen. Daarvoor is het nodig om het (gewenste) verloop van werkprocessen inzichtelijk te maken, te structureren en te bewaken. Sturing en begeleiding van medewerkers zijn hierbij zeer belangrijk. Naast de bestuurlijke verantwoordelijkheid, zal
duidelijk moeten zijn wie operationeel verantwoordelijk is voor de uitvoering van de handhaving (wie is verantwoordelijk voor de activiteit, (tussen-) resultaten en besluitvormingsmomenten.
Cruciale aandachtspunten zijn;
• De wijze waarop de gemeente haar regierol vervult;
• De verantwoordelijkheid inzake de totale uitvoering van de handhaving.
De ideale organisatie van de handhaving kenmerkt zich door:
• Regierol gemeente bij uitbesteding van handhavingstaken;
• Centrale verantwoordelijkheid ten aanzien van de operationele uitvoering (activiteiten, aansturing en besluitvorming);
• Inzicht in en beheersing van de handhavingsuitvoering op alle beleidsvelden.
Op basis van bovenstaande beschrijvingen zijn hieronder 2 ambitieniveaus beschreven.
Ambitieniveau 1 is een acceptabel niveau van de handhaving. Ambitieniveau 2 is het niveau waarop de handhaving op alle onderdelen goed is georganiseerd. Doelstelling is de organisatie te ontwikkelen via niveau 1 naar niveau 2.
De gemeente wil vanaf 2010 een situatie hebben bereikt waarin sprake is van een adequate handhaving van wet- en regelgeving, welke op een efficiënte wijze wordt ingevuld.
In de vorige hoofdstukken zijn de prioriteiten en de ambities op organisatorisch niveau beschreven.
De gekozen ambitie zal vorm moeten krijgen in een adequate uitvoering. Handhaving moet organisatorisch helder zijn en goed zijn ingebed in de organisatie. Er zal, zeker in de beginperiode, een strakke regie moeten worden gevoerd.
De handhaving zal een centrale positie krijgen binnen de huidige organisatiestructuur en de nadruk op de verantwoordelijkheid voor de uitvoering zal veel groter moeten worden.
Een belangrijke basis voor die ontwikkeling is een organisatorische aanpassing die per 1 januari 2008 is doorgevoerd. De onderdelen vergunningverlening en handhaving op het gebied van bouwen en milieu zijn gesplist, waardoor handhaving een eigen plek in de organisatie
heeft en niet hoeft te wedijveren met andere prioriteiten.
Er worden jaarlijks werkplannen opgesteld. Het werkplan “handhaving” zal als basis moeten dienen voor de uitvoering van de in het plan opgenomen activiteiten. Afwijkingen van het plan kunnen slechts plaatsvinden indien deze goed zijn onderbouwd en bestuurlijk zijn vastgesteld.
In onderstaand figuur is het werkproces weergegeven.
In de Woningwet is hieromtrent bepaald, dat burgemeester en wethouders jaarlijks hun voornemens bekend maken met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen van de Woningwet. Tevens is bepaald, dat burgemeester en wethouders jaarlijks verslag doen aan de gemeenteraad van de wijze waarop in het voorgaande jaar uitvoering is gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving.
Na vaststelling van deze kadernota wordt een uitvoeringsplan opgesteld, waarover jaarlijks verantwoording aan de gemeenteraad wordt afgelegd. Tevens worden in de programmabegroting prestatie-indicatoren opgenomen over het aantal aanschrijvingen dat is gedaan en het aantal gevallen dat concreet tot handhaving is overgegaan.
Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Drechterland van 28 april 2008.
De raad voornoemd,
de griffier, de voorzitter,
Bijlage 1 Prioriteitstelling per deelgebied
Handhaving heeft als primair doel de kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid van de bebouwde en onbebouwde ruimte te beschermen. Omdat het niet mogelijk is om alle wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving even adequaat en effectief te handhaven, is het noodzakelijk om prioriteit te geven aan de bescherming van de voor de gemeente belangrijke gebieden en onderwerpen. Er zal extra aandacht worden besteed aan die factoren die een risico vormen voor deze gebieden en onderwerpen.
Om gebiedsgericht te kunnen handelen is het noodzakelijk om de gemeente te verdelen in gebieden. We onderscheiden de volgende deelgebieden:
• linten incl. agrarisch gebied en
Op basis van de onderstaande risicoanalyse kan worden aangegeven waar nu feitelijk de risico’s liggen binnen de gemeente. De risicoanalyse is een beleidsinstrument ontwikkeld door het expertisecentrum rechtshandhaving van het ministerie van Justitie en heeft als doel om op een objectieve manier de risico's in beeld te brengen.
De hier beschreven risicomatrix is een instrument voor een bestuursorgaan. Het bestuursorgaan kan de matrix gebruiken bij het stellen van prioriteiten bij de uitvoering van handhavingstaken. De risicomatrix past in het beleidsconcept programmatisch handhaven.
De eerste twee stappen van dat beleid zijn een inventarisatie van de concrete handhavingstaken en een prioritering binnen die taken met behulp van handhavingsthema’s.
De risicomatrix is een hulpmiddel bij het stellen van prioriteiten.
Wat de matrix wel en niet doet
Een waarschuwing vooraf. Hoewel de risicomatrix met cijfers werkt is de uitkomst niet objectief, maar subjectief. Dit is het gevolg van een keuze. De matrix helpt bij het rationaliseren van die keuze. De matrix is zoals gezegd niet exact. De matrix vertelt evenmin wat moet worden gehandhaafd. Immers, niet is gezegd dat een lage prioriteit ook betekent dat het bestuursorgaan aan de desbetreffende handhavingstaak niets hoeft te doen.
Er zijn verschillende manieren om het verschijnsel risico te benaderen. Wij gebruiken de invalshoek: risico (r) is negatief effect (ne) maal de kans (k) dat het effect zich voordoet (r = ne x k). Vanuit deze invalshoek zijn er zes soorten negatieve effecten te onderscheiden:
1. fysieke veiligheid: letsel, al dan niet dodelijk;
2. sociale veiligheid / leefbaarheid: teruggang van de kwaliteit van het maatschappelijk leven, in het bijzonder het gevoel van veiligheid;
3. financieel-economische gevolgen;
4. verlies van of schade aan natuur;
5. schade aan de (volks)gezondheid;
6. schade aan het bestuurlijke imago/stemmenverlies/bestuurlijk belang.
De waarden die gelden voor de negatieve effecten zijn hieronder weergegeven.
Invullen van de tabel: negatieve effecten en kans
In de tabel kunnen in de verticale kolommen naast de handhavingstaken op de diverse beleidsvelden scores worden ingevuld die betrekking hebben op te verwachten negatieve effecten. De “kans” wordt gescoord op grond van de verwachten overtredingskans van die regels zonder handhavingsinspanning. Met ander woorden: in welke mate worden
opgelegde regels spontaan (d.w.z. zonder concrete druk van de overheid) nageleefd? Hoe groter de kans op spontane naleving, hoe kleiner de overtredingskans en hoe kleiner de handhavingsbehoefte.
Om een inschattig van het risico op overtreding te kunnen maken kan worden gedacht aan:
- kennis van regels (hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, hoe kleiner de kans op spontane naleving);
- kosten/baten (hoge kosten, weinig baten, kleinere kans op spontane naleving; lage kosten, veel baten, grotere kans op spontane naleving);
- mate van acceptatie bij de doelgroep (hoge acceptatie leidt tot een grotere kans op spontane naleving, lage acceptatie leidt tot een kleinere kans op spontane naleving);
- gezagsgetrouwheid doelgroep (hoe meer vertrouwen in het gezag, hoe groter de kans op spontane naleving; hoe minder vertrouwen, hoe kleiner de kans op spontane naleving);
- informele controle (hoe meer informele controle, hoe groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van de regels bij de doelgroep).
Bij het invullen van de risicomatrix wordt een driepuntenschaal gebruikt. Bij zowel de zes negatieve effecten als de kansfactor geldt voor de te gebruiken waarden het volgende:
Voor wat betreft de risicoscores geldt:
Toelichting algemene risicomatrix in driepunten-schaal:
“Het gedragsvoorschrift moet ertoe leiden dat afval niet rondzwerft. Het gevaar of beter het negatieve effect van zwerfvuil op de fysieke integriteit is zeer klein; mensen krijgen er doorgaans geen pijn of letsel van. Er is een klein risico als het zwerfafval scherp glas betreft of blik. Op de sociale kwaliteit is het negatieve effect gemiddeld. Mensen storen zich er wel
aan, maar vinden het nu ook weer geen halszaak. Per slot van rekening komt het zwerfafval bij de mensen zelf vandaan.
Het negatief effect van zwerfvuil op de financieel economische situatie is groot, want het kost extra geld (ook in termen van menskracht om dat soort afval op te ruimen). Het negatieve effect op de natuur is klein. Als het afval niet wordt opgeruimd blijft het zichtbaar en verstoort het afval de natuurschoon. Ook hiervoor geldt dat mensen zich storen aan de verstoring van het landschapschoon. Een vergelijkbare redenering geldt voor het negatief effect op het bestuurlijke imago. De kans dat mensen de regels overtreden die moeten voorkomen dat er buiten een inrichting wordt gestort en zwerfafval ontstaat is groot. Totaalscore is 8 punten is gemiddeld 1,3 x de kans (2) = score 2,6 is normale prioriteit.