Organisatie | Hoorn |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers |
Citeertitel | Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers |
Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
Eigen onderwerp | 140 openbare orde en veiligheid |
.
Algemene wet bestuursrecht
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
27-02-2014 | 18-05-2016 | aanpassing handhavingsmatrix bijlage 2b, punt A en toevoeging art. 19A en 45 aan punt A. | 07-02-2014 Gemeenteblad 9946 | 1028890 | |
20-01-2011 | 27-02-2014 | nieuwe regeling | 23-11-2010 Gemeenteblad 2011-02a | 2010 10.55169 |
bestaande uit de volgende documenten:
Aldus vastgesteld in de vergadering d.d. 23 november 2010
College van burgemeester en wethouders,
In de horecanota ‘Hoorn Gastvrij’ is aangegeven dat het gemeentelijke beleid en regelgeving voor horeca en andere alcoholverstrekkers opgeschoond dient te worden. Met de invoering van dit nieuwe beleid willen wij overzicht en inzicht te verschaffen over de toe te passen regels. Tevens willen wij de juridische uitwerking ervan toegankelijker maken. Onderdeel van deze aanpak is de opzet van een handhavingsbeleid voor horecabedrijven en andere bedrijven waar alcohol mag worden verkocht.
Het belang van een handhavingsbeleid kan daarnaast niet los worden gezien van het gemeentelijke beleid rondom het uitgaansleven en met name de alcoholmatiging onder jongeren. In het project Jeugd en Alcohol zijn voorstellen ontwikkeld gericht op met name alcoholmatiging. Het gaat om sluitingstijden beleid, drank en horecaverordening en beleid op artikel 35 Drank- en Horecawet. Deze voorstellen zijn inmiddels door het bevoegd gezag vastgesteld en in werking.
Ook is Hoorn samen met Enkhuizen geselecteerd als één van de pilotgemeenten voor het toezicht op de gehele Drank- en Horecawet. Inmiddels is de pilot uitgebreid met Medemblik, Opmeer en Wervershoof. Het toezicht omvat de controle op het vergunningstelsel en de naleving van de overige bepalingen waaronder de regels voor detailhandel en paracommerciële horecabedrijven. Gedurende de pilotperiode dient inzicht te worden opgedaan met het overdragen van het toezicht op de Drank- en Horecawet (DHw) van de Voedsel- en Waren Autoriteit (VWA) naar de gemeenten. Een handhavingsbeleid maakt hiervan deel uit.
Deze notitie bevat het toepassingsbereik voor toezicht en handhaving op alle horecabedrijven. Het gaat zowel om de alcoholverstrekkende bedrijven als de niet-alcoholverstrekkende bedrijven (zoals benzinestations). Binnen dit beleidskader wordt toezicht en handhaving uitgevoerd. De wijze van toezicht is beschreven, inclusief de betrokken instanties. Omdat de capaciteit beperkt is, is een aantal toezichtprioriteiten benoemd. Vervolgens is aangegeven wie de regelgeving handhaaft met welke instrumenten. Toezicht en handhaving worden uitgeoefend in opdracht en op aanwijzing van het college of de burgemeester. Ook de rol van politie en Openbaar Ministerie komt aan bod. Vervolgens worden toezicht en handhaving uitgewerkt in een toezicht- en een handhaving(sanctie)arrangement.
In het toezichtarrangement (bijlage 1) staat op welke wijze het Hoornse horecabeleid, aan de hand van prioriteiten, wordt gecontroleerd. Het handhavingarrangement (bijlage 2a) geeft duidelijkheid over welke bestuurlijke en/of strafrechtelijke maatregel volgt ingeval van (voortdurende) overtreding van de regels. Deze zijn per wetgeving weergegeven in een matrix (bijlage 2b). De beide arrangementen zijn de concrete instrumenten om er voor te zorgen dat de afspraken rond toezicht en handhaving eenduidig en consistent worden uitgevoerd.
Over het beleidskader en het toezicht- en het handhavingarrangement is het volgende van belang. Het deel dat betrekking heeft op de DHw en Drank- en horecaverordening is reeds eerder vastgesteld in de vergadering van B&W op 3 maart 2009 (kenmerk 09.07759).
Waarom nu dit voorstel? Er zijn twee redenen. Ten eerste het beleidskader en de handhavingmatrix zijn in dit voorstel uitgebreid naar de overige wet- en regelgeving waar horeca en andere alcoholverstrekkers mee te maken hebben. Het gaat om de APV (sluitingstijden en exploitatievergunning), Wet Milieubeheer, Wet op de Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplan), Wet op de Kansspelen, Woningwet en Bouwverordening en het Gebruiksbesluit. Ten tweede zijn in het deel over de DHw en Drank- en horecaverordening aanpassingen doorgevoerd. De opgedane ervaringen met het instrumentarium (bestuurlijke boete) door de toezichthouders hebben nieuwe inzichten opgeleverd. Ook is er een nieuwe Drank- en horecaverordening vastgesteld. De aanpassingen zijn verwerkt in bijlage 2b.
Welke aanpassingen zijn doorgevoerd:
Het aantal handhavingstappen na een overtreding (met uitzondering van spoedeisende overtredingen).
Het aantal stappen is drie, te weten: waarschuwen, voornemen bestuurlijke maatregel en opleggen van de bestuurlijke maatregel. Voorstel is dit aantal terug te brengen tot twee stappen, te weten stap 1: waarschuwen, inclusief het voornemen bestuurlijke maatregel en stap 2: opleggen bestuurlijke maatregel. Dit sluit aan op de huidige handhavingpraktijk. De ervaring is tevens dat met drie stappen het proces onnodig lang duurt. Uitzondering op de regel is de aanpak van de Milieudienst Westfriesland. Zij handhaven in drie stappen.
De Bestuurlijke boete als primair handhavinginstrument voor overtredingen van de Drank- en Horecawet.
In de praktijk blijkt dit instrument niet efficiënt te werken. Dit heeft met name te maken met de vele waarborgen die de VWA stelt. Daarmee is het een tijdrovend proces. Voorstel is het eigen bestuursinstrumentarium (intrekken van de vergunning, last onder dwangsom en bestuursdwang) in te zetten in plaats van de bestuurlijke boete. Dit betekent concreet dat het instrument bestuurlijke boete niet meer in bijlage 2b is opgenomen.
In dit document zijn alle wetten samengevoegd. Dat resulteert in een integraal handhavingsbeleid over horeca en alcoholverstrekkende bedrijven. Deel 1 met kenmerk 09.07759 komt te vervallen op het moment van inwerkingtreding van dit integrale beleidskader, toezicht en handhavingarrangement en matrix.
Ondernemingen, bedrijven en instellingen/verenigingen hebben te maken met een groot aantal regels. Naleving van die regels, inclusief de voorschriften in vergunningen, is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de ondernemer en bestuurder zelf. Zij hebben dan ook baat bij heldere regels over wat wel en niet mag en welke maatregelen er worden getroffen indien de regels niet worden nageleefd. Hoewel het toezicht op regels en het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen geen doel op zich is, is toepassing ervan noodzakelijk. Zonder dit instrumentarium is het namelijk niet mogelijk om:
Dit kan worden bereikt door onder regie van het gemeentebestuur, efficiënt, effectief en op een planmatige wijze het toezicht en de handhaving te organiseren, met de minste lasten voor ondernemers en bestuurders van verenigingen/stichtingen.
Tot op heden is gesproken over toezicht en handhaving alsof het uitwisselbare begrippen zijn. Nuance is echter op zijn plaats. Beide begrippen zijn nauw met elkaar verbonden. Ze zijn van elkaar te onderscheiden, maar zeker niet van elkaar te scheiden. Om dit onderscheidt te verduidelijken zijn de begrippen gedefinieerd. Handhaving beschouwen wij als het overkoepelende begrip. Handhaving is zowel preventief (toezicht) als repressief (bestuursrechtelijke handhaving of opsporing) van karakter.
In de regel staat het toezicht aan het begin van de handhavingketen. Het gaat om het uitvoeren van controles zonder dat sprake is van een daadwerkelijke overtreding van een gestelde regel en het daarbij geven van voorlichting. Het toezicht kan als resultaat hebben dat de wettelijke voorschriften zonder inzet van sanctiemiddelen (zie hierna) worden nageleefd.
b. (Bestuursrechtelijke) handhaving
Is het eventuele vervolg op het toezicht. Het betreft handelingen van het bestuursorgaan nadat een overtreding is geconstateerd met als doel de overtreding te beëindigen door middel van het toepassen van een sanctie. Dit is de bestuursrechtelijke handhaving.
Opsporing daarentegen is gericht op strafrechtelijke afdoening van overtredingen. Het is een justitiële taak. Het Openbaar Ministerie heeft haar eigen afwegingen neergelegd opgenomen in Richtlijnen voor strafvordering zoals de richtlijn strafvordering Drank- en Horecawet en de richtlijn jeugd.
Met doelgroepen bedoelen wij externe partijen die met toezicht en handhaving te maken kunnen krijgen of die het handhavingsbeleid zullen gebruiken als toetsingskader.
Het beleid, inclusief de beide arrangementen is gericht op alle horeca gerelateerde bedrijven/instellingen en winkels. Deze laatste categorie is relevant gelet op de DHw. Deze richt zich bijvoorbeeld ook op de verkoop van alcohol in winkels en benzinestations war een verkoopverbod geldt. Voor ondernemers schept het handhavingsbeleid en de bijbehorende arrangementen duidelijkheid over de aanpak van het bevoegd gezag ingeval van overtreding van de op hen van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Derden kunnen het bevoegd gezag hierop ook aanspreken.
Voor de rechterlijke macht is het handhavingsbeleid, inclusief de arrangementen een toetsingskader indien tegen een besluit van het gemeentebestuur voorlopige voorziening en/of (hoger) beroep wordt ingesteld. Het geeft de rechter inzicht op welke wijze het bevoegd gezag optreedt tegen overtredingen van de regels genoemd in paragraaf 5.
Het beleid en het toezicht- en handhavingarrangement zijn integraal opgezet. Opgenomen zijn wet- en regelgeving dat van toepassing is op horecabedrijven en overige alcoholverkooppunten, zoals winkels of locaties waar dat expliciet door de wetgever is verboden, zoals pompstations. Het betreft de volgende wetten:
De Opiumwet is niet opgenomen in dit beleid en het toezicht- en handhavingarrangement. Overtredingen van deze wet, door bijvoorbeeld horecabedrijven, zijn geregeld in het handhavingarrangement behorende bij het coffeeshopbeleid. Ook voor overtredingen op grond van andere wet- en regelgeving, zoals de naleving van het alcoholverbod in een coffeeshop, geldt dat handhavingarrangement.
Ondernemers hebben te maken met diverse toezichthouders. Het gaat dan met name om:
Op deze toezichtsituaties en de verschillende toezichthouders wordt hierna ingegaan.
a. Organisatie van het toezicht
Toezicht op horecabedrijven vindt plaats door meerdere instanties en binnen de gemeentelijke organisatie zelfs door meerdere disciplines. Veelal is dit toezicht achteraf, na verlening van de vergunning. De kunst is deze disciplines zoveel mogelijk met en voor elkaar werk te laten doen (signaaltoezicht). Om een goed beeld te krijgen van wat er zich afspeelt op het terrein van alcoholverstrekkers is een goede registratie op objectniveau van alcoholgerelateerde gegevens noodzakelijk. Dit geldt ook voor het registreren van hot spots in de openbare ruimte. Locaties dus waar jongeren bij elkaar komen en alcohol gebruiken. Klachten en constateringen van de toezichthouders zijn van groot belang om (in)zicht te krijgen op de naleving van de regels in het algemeen en op de alcoholproblematiek in het bijzonder. De dossiervorming bij de afdeling VVH op inrichtingenniveau en op locaties is noodzakelijk voor het mogelijke bestuursrechtelijke vervolg. Rapportages van politie en Milieudienst maken er deel van uit. Uiteindelijk zullen de ‘investeringen’ moeten leiden tot minder toezichtacties op ad hoc basis. Gezamenlijke (integrale) toezichtacties worden ieder jaar vastgesteld, maar ook op welke wijze toezichthouders ‘oog en oor’ voor elkaar zijn. Dit betekent dat niet alleen naar het eigen taakveld wordt gekeken, maar dat ook toezicht plaatsvindt op taakvelden voor andere disciplines (signaaltoezicht).
Toezicht door de VWA op horecabedrijven vindt plaats door toezichthouders (werkzaam bij bureau Stadstoezicht) van de gemeente Hoorn die gedurende de pilot als onbezoldigd ambtenaar in de dienst van de VWA optreden. Het toezicht richt zich op de Drank- en Horecawet. Het gaat dan niet alleen om horecabedrijven. Ook winkels waar alcohol mag worden verkocht, sport- en buurtverenigingen, hokken en keten en bedrijven waar een alcoholverkoopverbod geldt zoals benzinestations, worden gecontroleerd.
De toezichthouders van de bureau’s Stadstoezicht en VBt controleren de regels en vergunningvoorschriften die betrekking hebben op horeca-inrichtingen.
Toezichthouders van het bureau Vergunningen en Bouwtoezicht (VBt) kijken naar de inrichtingseisen. Deze toets vindt plaats bij een nieuwe vergunningaanvraag op grond van de Drank- en Horecawet, een verbouwing op grond van de bouwregelgeving of bij een melding op basis van het Gebruiksbesluit. Bureau VBt kijkt ook naar de brandveiligheid van de bouwwerken. Het gaat om preventief toezicht op de gebruiksvoorschriften op grond van de Bouwverordening. De aanvraag vvoor reclame aan de gevel toetst VBt aan het reclamebeleid. Daarnaast vindt toezicht plaats op de voorschriften voor objecten, zoals een tent bij een evenement, die geen bouwwerk is. Dit vindt plaats op grond van de Brandveiligheidsverordening, het toezicht daarop kan zowel vooraf of achteraf plaatsvinden. Momenteel wordt gewerkt aan een voorstel de toezichthouders van het bureau VBt onder te brengen bij het bureau Stadstoezicht.
De toezichthouders van het bureau Stadstoezicht voeren toezichthoudende en handhavende taken uit inzake de APV (zoals exploitatievergunning, alcoholgebruik op de openbare weg),de Speelautomatenhalverordening, de Wet op de Kansspelen en Drank- en horecaverordening.
Voor de rol van het bureau Stadstoezicht in het kader van de Drank- en Horecawet en Drank- en Horecaverordening wordt verwezen naar paragraaf b ‘Toezicht door de VWA’.
d. Toezicht door de Milieudienst Westfriesland
De taak van de Milieudienst richt zich op alle milieuaspecten in en rondom de horeca-inrichtingen. Dit is geregeld in het Activiteitenbesluit Wet Milieubeheer. De toezichthouders van de Milieudienst Westfriesland controleren de regels van de Wet Milieubeheer en de bijbehorende AMvB’s. Het toezicht richt zich op diverse soorten bedrijven waaronder horecabedrijven. De toezichthouders controleren niet alleen op grond van de Wet Milieubeheer en de AMvB’s, maar voeren ook signaaltoezicht uit voor andere bureau’s zoals VBT. Hierover zijn onderlinge afspraken gemaakt.
De rol van de politie is aan de orde op het moment dat de openbare orde dreigt te worden verstoord, verstoord is en bij milieu overtredingen. Daarnaast heeft de politie een algemene opsporingsbevoegdheid en kan optreden bij een vermoeden van een strafbaar feit.
Het Horeca Interventie Team van de politie (HIT) is ieder weekend aanwezig vanaf ongeveer 23.00 uur tot sluitingstijd van de horeca. Zij opereren voornamelijk in de drie horecagebieden. De aanwezigheid van het HIT is preventief. Zij zijn op de achtergrond aanwezig. Met de diverse portiers is regelmatig contact. HIT fungeert in beginsel als signaaltoezichthouder. Zo is er toezicht op de toegangs- en sluitingstijden van de horeca, maar ook is er aandacht voor het gebruik van alcohol op de openbare weg. Het gemeentebestuur kan op basis van een constatering van de politie een handhavingtraject opstarten.
f. Toezichtprioriteiten Drank- en Horecawet
In Hoorn is de aanpak van het overmatige alcoholgebruik een prioriteit. In West-Friesland en Schagen is eind 2007 het project Jeugd en Alcohol gestart. Doel van het project is alcoholgebruik in West-Friesland onder jongeren te matigen en onder de 16 jaar zelfs te voorkomen. Daarnaast zijn Hoorn en Enkhuizen en drie andere gemeenten in West-Friesland geselecteerd als pilotgemeenten voor het toezicht op de gehele Drank- en Horecawet. Omdat onmogelijk alles kan worden gecontroleerd, is een keuze gemaakt waar bij het toezicht de nadruk op ligt:
Deze prioriteiten zijn onderverdeeld in drie categorieën:
g. Toezichtprioriteiten overige wet- en regelgeving
Naast toezichtprioriteiten uit de Drank- en Horecawet zijn ook bij andere wet- en regelgeving prioriteiten gesteld. In paragraaf zes is aangegeven om welke wetten en verordeningen het gaat.
De prioriteiten van de betreffende bureau’s worden op elkaar afgestemd.
Er is een aantal hoofdthema’s te onderscheiden. Voor de Milieudienst zijn dit de niet-inrichtingsgebonden taken, taakgebonden milieuproblemen, inrichtingsgebonden taken en projecten. Voor VBt zijn er de thema’s bouwen, brandveiligheid en monumenten. Voor Stadstoezicht is de Drank- en Horecawet het hoofdthema.
De verdere uitwerking van deze prioriteiten is terug te vinden in het handhaving uitvoeringprogramma dat jaarlijks wordt vastgesteld.
a. Organisatie van de handhaving
Evenals bij toezicht vindt handhaving plaats door diverse instanties en binnen de gemeentelijke organisatie zelfs door verschillende disciplines. Welke maatregelen worden getroffen bij overtreding van wet- en regelgeving is opgenomen in het bijgevoegde handhavingarrangement.
Het handhavingarrangement dient er voor te zorgen dat de daarin opgenomen afspraken op consequente wijze worden uitgevoerd en ad hoc maatregelen worden voorkomen. Voor de handhavers biedt het arrangement een handvat welke stap moet wordt gezet in welke specifieke overtreden situatie. Het werken conform het arrangement schept duidelijkheid en eenduidigheid voor de ondernemers in Hoorn.
b. Bevoegdheid en taakverdeling van actoren bij de handhaving
Evenals voor toezicht geldt voor de handhaving van de regels dat diverse partijen een taak hebben. De taken zijn als volgt:
College van burgemeester en wethouders en burgemeester, een ieder voor wat betreft de eigen bevoegdheden:
In het handhavingarrangement (bijlagen 2a en 2b) is aangegeven op welke wijze handhaving wordt uitgevoerd en wie wanneer wat doet.
Voor een goede handhaving van het lokale horecabeleid is samenwerking tussen gemeentebestuur, politie en Openbaar Ministerie noodzakelijk. Iedere partij heeft immers een deel van de handhavingpuzzel in handen. De aanpak van overtredingen loopt daarom via twee sporen, te weten de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Bij de laatste gaat het om opsporing van strafbare feiten. In het handhavingmatrix (bijlage 2b) zijn beide sporen benoemd.
Hoe verhoudt het bestuursrechtelijke instrumentarium zich tot het strafrechtelijke? Voor de overtredingen waarvoor ingevolge de handhavingmatrix een bestuursrechtelijke en strafrechtelijke maatregel zijn genoemd, geldt als richtlijn dat de waarschuwing in de kolom ‘politie’ wordt ingezet op het moment dat de bestuursrechtelijke maatregel wordt opgelegd en ten uitvoer wordt gebracht. Hoewel bestuursrecht en strafrecht naast elkaar kunnen worden toegepast, is met deze aanpak benadrukt dat het bestuursrecht voorop staat en het strafrecht als laatste middel wordt ingezet.
Van deze lijn kan worden afgeweken. De Drank- en Horecawet kent de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving via de Wet economische delicten (artikel 1, onder 4 WED) om alcohol gerelateerde problemen terug te dringen. Strafrechtelijke handhaving vindt in uitzonderlijke gevallen plaats. Er zijn drie situaties waarin dit mogelijk is:
In deze situaties leggen wij de zaak voor aan het Openbaar Ministerie om de overtreding via de WED af te doen. Het gaat dus om maatwerk. Strafrechtelijke handhavingismogelijk op de volgende artikelen uit de Drank- en Horecawet: 3, 12 tot en met 25, 35 tweede lid en 38. Bijlage 2b geeft een toelichting op de artikelen uit de DHw.
Als een overtreding is geconstateerd kan worden overgegaan tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel.
Het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester hebben de volgende instrumenten ter beschikking: het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, sluiten van de inrichting, strafbeschikking, intrekken van de vergunning/ontheffing en het ontzeggen van de toegang tot de inrichting.
Bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt conform het gestelde in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorafgaand aan het opleggen van deze maatregel zal belanghebbende in beginsel eerst een schriftelijke waarschuwing ontvangen. Bij voortduring van de overtreding zal het voornemen tot het opleggen van een maatregel wordt bekendgemaakt. De overtreder wordt in de gelegenheid wordt gesteld om te worden gehoord (artikel 4:8 Awb). In deze fase heeft de overtreder de mogelijkheid de overtreden situatie te beëindigen of in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. Het is immers de verantwoordelijkheid van de overtreder de regels die op hem en zijn bedrijf van toepassing zijn na te leven. Vervolgens zal een besluit worden genomen. In ernstige en/of spoedeisende gevallen kan deze fase worden overgeslagen en direct worden overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Deze aanpak is ook van toepassing op de procedure tot intrekking van de vergunning.
De bestuursrechtelijke instrumenten zijn hierna uitgewerkt.
b. Bestuurlijke strafbeschikking
De bestuurlijke strafbeschikking is een onderdeel van de Wet OM-afdoening. Deze wet maakt het mogelijk dat bestuursorganen of daartoe aangewezen opsporingsambtenaren en / of BOA’s strafbeschikkingen kunnen uitvaardigen aan personen die bepaalde overtredingen begaan. De bestuurlijke strafbeschikking is een strafrechtelijk traject in tegenstelling tot de bestuurlijke boete dat een bestuurlijk traject is. Eventueel verzet tegen de strafbeschikking moet dan ook worden ingezet bij het OM en niet bij de gemeente.
In de raadscommissie van 10 maart 2009 is de mogelijke toepassing van de strafbeschikking besproken. De raadscommissie is akkoord gegaan met het besluit van het college om de strafbeschikking toe te passen.
De Gemeentewet kent aan het gemeentebestuur een algemene bevoegdheid toe tot het uitoefenen van bestuursdwang. De regels over de toepassing van dit instrument zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
Met bestuursdwang wordt beoogd om bestaande (onwettige) situaties in overeenstemming te brengen met de daarvoor geldende regels. In beginsel gaat een waarschuwing vooraf aan het opleggen van een bestuursdwangmaatregel. Deze waarschuwing wordt meegenomen bij de stapeling van overtredingen c.q. incidenten. De waarschuwing vindt schriftelijk plaats. Alle feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de waarschuwing moeten in het voornemen om bestuursdwang toe te passen dan wel een dwangsom op te leggen en het zienswijze gesprek voorafgaand aan de te treffen bestuurlijke maatregel aan de orde komen. Bij de toepassing van bestuursdwang worden de kosten van de toepassing verhaald op de overtreder.
Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen kan er voor kiezen een last onder dwangsom op te leggen. De overtreder wordt aangeschreven de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen op straffe van het verbeuren van één of meer bedragen. De dwangsombevoegdheid kan niet tegelijk met de bestuursdwangbevoegdheid of bestuurlijke boete (zie hierna) worden opgelegd. De verschillende instrumenten kunnen wel na elkaar worden toegepast. Verbeurde dwangsommen worden, zo nodig bij dwangbevel, ingevorderd.
e. (Tijdelijke) sluiting van een inrichting
In bepaalde omstandigheden kunnen openbare inrichtingen worden gesloten. Bijvoorbeeld als een inrichting niet beschikt over de benodigde vergunning(en) of indien door de aard van de incidenten de openbare orde wordt verstoord en het woon- en leefklimaat wordt aangetast. De sluiting kan plaatsvinden voor bepaalde of onbepaalde tijd. Sluiting van een openbare inrichting kan bijvoorbeeld zijn gebaseerd op:
Sluiting van een inrichting kan tevens leiden tot intrekking van de vergunning.
f. Intrekken van de vergunning en / of ontheffingen
Wanneer de vergunninghouder een overtreding begaat, bestaat de mogelijkheid om de vergunning/ontheffing in te trekken. In het handhavingarrangement wordt aangegeven bij welke artikelen van welke wetgeving de mogelijkheid bestaat om de vergunning en / of ontheffing in te trekken.
Ingevolge artikel 36 van de DHw kan het college aan bezoekers de toegang tot een ruimte ontzeggen indien in strijd met de wet alcoholhoudende drank wordt verstrekt. De toepasbaarheid van dit instrument is wel beperkt. Volgens jurisprudentie is toepassing van dit instrument toegestaan in die gevallen dat de openbare orde of veiligheid in het geding is doordat personen toegang hebben tot de ruimte waar in strijd met de DHw alcoholhoudende drank wordt verstrekt.
h. Samenspel tussen de verschillende bestuursrechtelijke instrumenten
Hoe verhouden de bestuursrechtelijke instrumenten zich tot elkaar? Voor het handhaven van de wet- en regelgeving staan diverse instrumenten tot de beschikking. Welk instrument wordt toegepast blijkt uit de handhavingmatrix van bijlage 2b. Veelal is de keuze opengelaten tussen een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Dit wordt dan in het concrete geval bepaald. De DHw biedt de mogelijkheid een vergunning in te trekken. Er zijn twee opties: een ‘kan bepaling’ en een ‘wordt bepaling’. Bij de ‘wordt bepaling’ is intrekking van de vergunning voorgeschreven. In de andere situatie zal eerst een ander instrument worden ingezet (zie bijlage 2b).
Het handhavingsbeleid en bijbehorende arrangementen zijn te beschouwen als een beleidsregel in de zin van artikel 4:81 Awb. De documenten zijn besproken met de politie en het Openbaar Ministerie. Beiden hebben zich akkoord verklaard met het beleid. Deze beleidsregel wordt openbaar gemaakt en is met ingang van de dag na de dag van de bekendmaking van kracht.
Het toezicht op alcohol door de gemeente wordt uitgebreid. De taken die in dit kader door de VWA werden gedaan, worden in de pilot toezicht Drank- en horecawet nu door de gemeente uitgevoerd. Van gemeenten wordt verwacht dat zij deze taak van de VWA gaan overnemen. Vanuit het oogpunt van alcoholmatiging is het noodzakelijk enkele kaders te noemen. Er is onderscheid gemaakt in algemene en bijzondere uitgangspunten,die onderdeel zijn van de reguliere werkzaamheden.
Na het doel van het toezichtarrangement (paragraaf 2) en de algemene uitgangspunten (paragraaf 3), gaat paragraaf 4 over bijzondere uitgangspunten in de Drank- en Horecawet. In paragraaf 5 is nader ingegaan op uitgangspunten van overige wetgeving zoals de naleving van de APV, bestemmingsplan, Gebruiksbesluit en Woningwet. In paragraaf 6 is een werkwijze beschreven om mogelijke, niet benoemde, leemtes tussen de huidige werkinstructies/protocollen te voorkomen. Tot slot komen in paragraaf 7 de projectmatige taken aan de orde.
Voor het toezicht op de DHw gelden de volgende algemene uitgangspunten:
Iedere onderneming en/of vereniging wordt minimaal eens per drie jaar gecontroleerd. Gecontroleerd wordt of de exploitatie in overeenstemming is met de afgegeven vergunningen en of de voorschriften worden nageleefd. Van de bevindingen wordt een rapportage opgesteld voor het Bureau VBt dat belast is met de vergunningverlening.
Om te beoordelen of de toezichtinspanning ook het gewenste effect heeft, zullen enerzijds kwantitatieve gegevens worden verzameld, zoals het aantal afgegeven vergunningen, het aantal uitgevoerde controles en het aantal opgelegde maatregelen. Anderzijds is een kwalitatieve beoordeling nodig. Het gaat dan om de beoordeling van de verzamelde gegevens. Monitoring van de hierna benoemde bijzondere uitgangspunten is daarom noodzakelijk. Alle bezoeken en daar vastgestelde bevindingen worden opgenomen in een rapport en vervolgens vastgelegd in het betreffende dossier. De informatie die met deze werkwijze wordt gegenereerd wordt geanalyseerd, met als doel om het naleefniveau te bepalen.
In paragraaf 7 van het beleidskader zijn de toezichtprioriteiten benoemd. Gemakshalve worden ze hieronder nogmaals benoemd. De volgende prioriteiten zijn toezichttaken uit de DHw.
De toezichttaken zijn onderverdeeld in 3 categorieën. De nadruk van het toezicht ligt met name bij de categorie 1 taken. De inzet op categorie 3 taken zal het minst zijn. Toename van het aantal (te verwachten) overtredingen binnen een categorie kan leiden tot intensiever toezicht. Dit kan ten koste gaan van het toezicht op de andere categorieën.
Om te beoordelen of de toezichtinspanning ook het gewenste effect heeft, worden de verzamelde gegevens beoordeeld en wordt een analyse uitgevoerd waaruit blijkt of de ingezette handhavinginstrumenten effectief geweest zijn. Ieder jaar kunnen de prioriteiten opnieuw worden bepaald. Dit is mede afhankelijk van de uitkomst van de eerdergenoemde analyse.
A. Jongeren (16 min) en alcohol
Bij elke controle van verkooppunten van alcoholhoudende drank wordt steekproefsgewijs gelet op leeftijd (16 en 18 jaar) o.g.v. artikel 20, lid 1, 2 en 3 van de DHw (bezoekers), artikel 24, lid 2 DHw (te werk stellen) in: horeca-inrichtingen (cafés, discotheken, bioscopen en poppodia), sport- en buurtverenigingen, supermarkten / slijterijen en tijdens evenementen / festiviteiten en artikel 20, lid 6 DHw (controle op zichtbaar aanwezige aanduiding op leeftijdsgrenzen). Onderdeel van de controle is ook controle op doorverkoop (indirecte verstrekking); ouderen die drank kopen bedoeld voor een jongere die zelf nog geen alcohol mag kopen. Een controle kan ook worden uitgevoerd naar aanleiding van een ontvangen klacht.
Een leeftijdsgrenzeninspectie wordt niet aangekondigd. De controle bestaat uit observaties, met daarna terugkoppeling van de bevindingen aan de ondernemer. Ook ouders/verzorgers worden via een brief van het college van burgemeester en wethouders in kennis gesteld van het gedrag van hun kind.
Ook het opsporen van illegale bedrijven, zoals hokken en keten valt onder dit onderdeel.
B. Alcoholmatiging onder jongeren (16 plus)
Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet sterke drank te verstrekken aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Onder verstrekken wordt tevens bedoeld het verstrekken van sterke drank aan een persoon van wie is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, met als doel deze drank door te geven aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
De controles zijn onaangekondigd en vinden steekproefsgewijs of naar aanleiding van een klacht plaats.
De controles op het verbod vindt plaats bij bedrijven waar alcohol mag worden verstrekt en waar dit niet mag zoals in tankstations.
Het is niet toegestaan mensen toe te laten in een horecalokaliteit of op een terras die in kennelijke staat van dronkenschap of kennelijk onder invloed van andere psychotrope stoffen (soft- en harddrugs) verkeren.
De controles zijn onaangekondigd en vinden steekproefsgewijs of naar aanleiding van een klacht plaats.
De controles op het verbod vindt plaats bij bedrijven waar alcohol mag worden verstrekt.
D. Openbare orde, veiligheid en zedelijkheid
Er vindt controle plaats op het verstrekken van alcoholhoudende drank in de inrichting, hetgeen redelijkerwijs leidt tot verstoring van de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. De persoon van de ondernemer/leidinggevende kan hierbij van belang zijn, indien blijkt dat deze bijvoorbeeld het overwicht mist om de orde in het bedrijf te handhaven of deze in het geheel geen actie heeft ondernomen om de openbare orde problemen te voorkomen.
De controles zijn onaangekondigd en vinden steekproefsgewijs of naar aanleiding van een klacht plaats. Dit verbod beperkt zich tot alcoholverstrekking.
De controles op het verbod vindt plaats bij bedrijven waar alcohol mag worden verkocht en waar dit is verboden.
Voor een aantal bedrijven geldt een verkoopverbod, te weten:
Voor supermarkten en andere levensmiddelenbedrijven geldt een verkoopverbod voor sterke drank.
De controles zijn onaangekondigd en vinden steekproefsgewijs of naar aanleiding van een klacht plaats.
De controles op het alcoholverkoopverbod vindt plaats bij bedrijven waar geen alcohol mag worden verkocht.
F. Overige relevante bepalingen over verstrekking van alcohol
De wetgeving (hieronder vallen onder meer de volgende onderwerpen)
De controles zijn onaangekondigd en vinden steekproefsgewijs of naar aanleiding van een klacht plaats. Deze komen voor bij bedrijven waar alcohol mag worden verstrekt of verkocht.
G. Aanwezigheid leidinggevenden
In een horecabedrijf waar alcoholhoudende drank wordt verstrekt dient tijdens de openingstijden voortdurend een leidinggevende aanwezig te zijn die op de vergunning staat vermeld.
Voor de leidinggevenden geldt dat zij:
Voor paracommerciële bedrijven geldt dat er altijd een barvrijwilliger aanwezig is die de Instructie Verantwoord Alcoholgebruik gevolg heeft.
Personeelsleden dienen minimaal de leeftijd van 16 jaar te hebben bereikt.
Controles vinden onaangekondigd, eventueel n.a.v. een klacht plaats op aanwezigheid van leidinggevenden die op de vergunning staan vermeld.
cafe’s, discotheken en bioscopen;
H. DHw vergunning in inrichting aanwezig
Voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse (bijvoorbeeld in een cafe) is een rechtsgeldige Drank- en Horecavergunning vereist. Ook voor de verkoop van (sterke) drank voor thuisgebruik in een slijterij is een vergunning verplicht. In bijzondere situaties, zoals bij evenementen kan de burgemeester ontheffing verlenen voor het schenken van alleen zwak alcoholhoudende drank.
Controles vinden onaangekondigd, eventueel n.a.v. een klacht plaats. Gecontroleerd wordt of de ondernemer beschikt over een rechtsgeldige vergunning om alcohol te verstrekken. Daarnaast worden de aan de vergunning gekoppelde eisen gecontroleerd.
I. Overige administratieve tekortkomingen
Dit betreft tekortkomingen, anders dan benoemd in onderdeel H, zoals het niet aangeven van de taptijden en het niet aanwezig zijn van gekwalificeerd personeel tijdens openingstijden in een paracommercieel horecabedrijf, het ontbreken van de aanduiding van leeftijdsgrenzen, het verstrekken van alcoholhoudende drank waar dat niet is toegestaan, etc.
Controles vinden onaangekondigd, eventueel n.a.v. een klacht plaats.
Zoals al eerder genoemd zijn bij de diverse afdelingen / bureaus met een toezichthoudende- en handhavende taak werkinstructies en / of protocollen beschikbaar. Deze geven duidelijkheid over de wijze van optreden in die gevallen waarin de betreffende afdeling / bureau bevoegd is om op te treden.
In die gevallen waarin een toezichthouder een oor- en oogfunctie heeft voor een andere afdeling / bureau, is er geen werkinstructie aangezien zij zelf immers niet (kunnen) optreden. Er kan hierdoor mogelijke een leemte ontstaan tussen de werkinstructies /protocollen van de diverse afdelingen / bureaus. Over dit soort zaken zijn in de protocollen / werkinstructies niet in alle gevallen nadere afspraken gemaakt. Uitzondering daarop zijn de signaalcontroles van Milieudienst Westfriesland voor VBt in het kader van brandveiligheid en de signaalcontroles van VBt voor de Milieudienst Westfriesland in het kader van vetputten.
Om een mogelijk leemte/gat te voorkomen is afgesproken om onderstaande werkwijze te volgen.
Constatering van mogelijke overtredingen over exploitatievergunning, sluitingstijden, overlast, verkeerd aanbieden bedrijfsafval, Wet op de Kansspelen, vergunningen Drank- en Horecawet en hinderlijk drankgebruik worden doorgeven aan Stadstoezicht op telefoonnummer 0229-276880, coördinator of juridisch medewerker.
Constatering van mogelijke overtredingen over bouwtoezicht, gebruikstoezicht, brandveiligheid bestaande- en nieuwbouw, toezicht ruimtelijke ordening, monumentenwet en monumentenverordening en reclamebeleid worden doorgeven aan VBt, coördinator handhaving omgevingsvergunning op telefoonnummer 0229-252421.
Constatering van mogelijke overtredingen over Wet Milieubeheer worden doorgegeven aan de Milieudienst, telefoonnummer 0229-284640, medewerker handhaving.
Er is een dossieroverleg waarin concrete dossiers tussen de toezichthouders worden besproken.
Bij projectmatige taken wordt gedacht aan acties waaraan ook andere toezichthoudende afdelingen / instanties deelnemen. Integraal toezicht dus. De handhavingkalender bevat de planning en onderwerpen waar gezamenlijk toezicht wordt gehouden.
Bij projectmatige taken is er integraal toezicht. Bij de controle zijn meerdere afdelingen/bureaus betrokken. De ondernemer wordt dus in één bezoek geconfronteerd met diverse toezichthouders waardoor hij slechts een controlemoment heeft vanuit diverse gemeentelijke afdelingen. Dit schept duidelijkheid en zorgt voor lastenverlichting voor de ondernemers. De administratieve afhandeling van hetgeen geconstateerd is tijdens de controle vindt echter separaat plaats.
Het handhavingsarrangement bestaat uit 2 delen:
De handhavingmatrix brengt in beeld welke wet- en regelgeving van toepassing is op alcoholverstrekkende bedrijven en op welke wijze er bij een overtreding opgetreden wordt. In de bijgevoegde matrix gaan wij op alle relevante wet- en regelgeving in.
Het beleidskader benoemt de van toepassing zijnde wet- en regelgeving en bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Met de inzet van een dergelijk instrumentarium willen wij geconstateerde overtredingen opheffen en voorkomen van een nieuwe overtreding.
Ingeval van overtreding van de regels vindt er in beginsel altijd een vervolgactie plaats door één of meerdere van de bestuurlijke instrumenten in te zetten. Meerdere instrumenten zijn aan de orde bij overtredingen van verschillende wet- en regelgeving. Deze kunnen naast elkaar worden ingezet. Ook het strafrechtelijke instrumentarium kan gebruikt worden. In de volgende paragraaf zijn de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke stappen verduidelijkt.
Schema 1: samenhang bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten
1 Bij de Woningwet, Wet Milieubeheer, Bouwverordening, Bestemmingsplan, Brandbeveiligingsverordening, Gebruiksbesluit en de Regionale Afvalstoffenverordening West Friesland, vindt een hercontrole plaats voordat overgegaan wordt tot het toepassen van een bestuurlijke maatregel
Voor het toepassen van de instrumenten geldt de volgende algemene lijn:
Bij constatering van een overtreding stuurt het gemeentebestuur eerst een schriftelijke waarschuwing met een termijnstelling en voornemen bestuurechtelijke maatregel, tenzij spoedeisend optreden zich daartegen verzet. De lengte van de termijn is afhankelijk van het soort overtreding en de termijn waarbinnen de overtreding redelijkerwijs ongedaan kan worden gemaakt. Is de overtreding binnen de termijn niet beëindigd dan gaat het gemeentebestuur over tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel (besluit). Tegelijkertijd zal met het opleggen van de bestuursrechtelijke maatregel de polietie een waarschuwing uitdelen en bij een nieuwe overtreding volgt proces vergaal. Afhankelijk van de aard van de overtreding van de DHw kan besloten worden tot strafrechtelijke handhaving volgens de Wet economische delicten. Vooraf vindt afstemming plaats met het OM.
Van een herhaalde overtreding is sprake als tijdens een (her)controle opnieuw is vastgesteld dat sprake is van een zelfde of nieuwe (andere) overtreding, waarvoor in een periode voorafgaand reeds een bestuurlijke maatregel (inclusief schriftelijke waarschuwing) is / werd opgelegd.
Bij overtredingen blijft de overtreding rusten op het object dan wel de overtreder. Voor overtredingen geldt een periode van 1 jaar. De termijn gaat lopen vanaf de datum van de eerste overtreding. Op het moment dat er binnen de genoemde periode wederom een overtreding plaatsvindt, zal het handhavingtraject versneld worden toegepast. Concreet betekent dit dat bij een herhaalde overtreding de eerste stap de waarschuwing en voornemen wordt overgeslagen en meteen de bestuurlijke maatregel wordt voorbereid (inclusief zienswijze). Na het verlopen van de termijn van 1 jaar begint het stappenplan genoemd in paragraaf 3 opnieuw.
Afhankelijk van de ernst van de overtreding kan bij toepassing van een bestuursrechtelijke maatregel gemotiveerd besloten worden een stap uit het handhavingtraject over te slaan. Ook heeft de burgemeester dan wel het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om in bijzondere situaties af te wijken van dit beleid. Indien de aard en omstandigheden dat vereisen kunnen zij het beleid ter zijde stellen en als het ware maatwerk leveren.
Een voorbeeld hiervan is een overtreding van artikel 2.33 (ordeverstoring) van de APV. Per overtreding zal bekeken worden wat de ondernemer heeft ondernomen om een mogelijke ordeverstoring tegen te gaan en in hoeverre de ondernemer bereid is om mee te werken in de toekomst overtredingen te voorkomen. Op basis daarvan zal maatwerk geleverd worden in de sanctie.
Als opsporingsambtenaren / toezichthouders een overtreding hebben geconstateerd, zal in beginsel de aanwezige leidinggevende en/of ondernemer direct worden geïnformeerd. Doel hiervan is de overtreding zo mogelijk op dat moment te beëindigen en om discussie achteraf over de overtreding tussen gemeentebestuur en leidinggevende / ondernemer te voorkomen. Voor de vaststelling van de overtreding levert het ter plaatse spreken van de leidinggevende / ondernemer direct duidelijkheid op.
Er kunnen zich ten tijde van de constatering omstandigheden voordoen dat direct aanspreken niet voor de hand ligt of mogelijk maakt. Bijvoorbeeld ingeval van geluidcontroles is het zaak de leidinggevende / ondernemer niet te benaderen. Verder meten in de stad hoeft dan niet meer omdat het vervolgens bij anderen bekend is. Ook kunnen zich elders in de stad incidenten voordoen of er is noodhulp wenselijk waardoor de politie inzet op die locaties nodig is. Horen van de overtreder vindt dan plaats tijdens de zienswijze procedure als onderdeel van de waarschuwing / voorgenomen sanctie.
In de bijgevoegde handhavingmatrix, bijlage 2b, is op diverse plaatsen de inzet van het bestuursrechtelijke instrument dwangsom genoemd. Er zijn voor het opleggen van een last onder dwangsom drie varianten mogelijk:
De voorkeur gaat uit naar het leveren van maatwerk (variant c). Overtredingen zijn namelijk zeer divers. De hoogte van de overtreding is daarbij afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding. Uitzondering hierop zijn overtredingen van de Wet Milieubeheer / Activiteitenbesluit (onderdeel F van bijalge 2b). De hoogte van de dwangsom is per overtreding opgenomen in het protocol‘ procedure dwangsom’ van de Milieudienst Westfriesland.