Beleidsnotitie Kampeermiddelen en bouwvergunningplicht

Al jaren speelt de discussie over welke (sta)caravans/chalets er zonder bouwvergunning geplaatst mogen worden op campings. De Woningwet kende hier een regeling voor (een uitzondering op de bouwvergunningplicht voor kampeermiddelen). Bij het vervallen van de Wet op de openluchtrecreatie (Wor) per 1 januari 2008 is deze regeling komen te

vervallen. Het parlement heeft inmiddels een vergelijkbare regeling opnieuw in de Woningwet opgenomen. Probleem met de oude en huidige regeling is dat deze verschillend kan worden geïnterpreteerd. De jurisprudentie is niet eenduidig. In 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders reeds de notitie Kampeermiddelen 2005 vastgesteld. De kern van deze notitie was het vastleggen van criteria voor het bepalen of een (sta)caravan bouwvergunningsplichtig is. Gezien ontwikkelingen in de jurisprudentie

is indertijd bij de toetsing afgeweken van de criteria. In 2007 is een aangepaste Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 over dit onderwerp opgesteld, vastgesteld door het college op 17 juli 2007. De uitgangspunten van deze notitie waren geldig tot 1 januari 2008. Wanneer een caravan voldoet aan een aantal criteria zou, hoewel het een bouwwerk betreft, een bouwvergunning niet nodig zijn (wanneer tevens werd

voldaan aan de voorwaarden dat de caravan werd gebruikt voor recreatief nachtverblijf en passend was binnen het bestemmingsplan). De recreatiesector is hiervan op de hoogte gesteld. Na 1 januari 2008 speelt opnieuw de vraag wat we als gemeente verstaan onder het begrip kampeermiddel in relatie tot de bouwvergunningplicht. Gaan we het in 2007

ingezette beleid voortzetten of gaan we de toetsing op een andere manier vorm geven.

Een groot deel van de problematiek hangt samen met de volgende vraag:

Wat verstaan we in Steenwijkerland onder het begrip kampeermiddel in relatie tot de bouwvergunningplicht?

Deze vraag wordt als probleemstelling in deze notitie gehanteerd.

Om de huidige problematiek duidelijk te krijgen wordt in hoofdstuk 2 het wettelijk kader geschetst en wordt in hoofdstuk 3 een terugblik gegeven over hoe de gemeente hier in het (naaste) verleden mee om is gegaan en wordt de huidige discussie weergegeven. In hoofdstuk 4 wordt een standpunt bepaald over hoe we ons op de korte en langere termijn

zullen gaan opstellen als gemeente. Hierbij wordt ingegaan op nieuw te plaatsen stacaravans. Hoe om wordt gegaan met bestaande situaties komt bij het op te stellen Bestemmingsplan Recreatieterreinen aan de orde en maakt geen deel uit van deze notitie.

In hoofdstuk 5 komen de risico’s aan de orde. De notitie wordt in hoofdstuk 6 afgesloten met een conclusie.

In dit hoofdstuk wordt beschreven welke wettelijke regelingen van toepassing zijn (geweest op de mogelijke bouwvergunningplicht van (sta)caravans. Het gaat hier om de Woningwet en de Wet op de openluchtrecreatie. Inzicht in de wetgeving is nodig om de discussie in

hoofdstuk 3 van deze notitie te kunnen begrijpen.

Tot 1 januari 2008 luidde de tekst van artikel 40 Woningwet als volgt:

• 1.

  Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).

• 2.

  Ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de openluchtrecreatie is aan te merken als een bouwwerk, is niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.

   

Artikel 1 van de Wet openluchtrecreatie bepaalde (tot 1 januari 2008):

“Ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet is voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist.”

Tot het moment dat de wijziging van artikel 40 van de Woningwet in werking zou gaan treden gold de uitzondering op de bouwvergunningplicht dus niet. Dit betekende dat in deze periode voor het bouwen (of plaatsen) van een tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan, wanneer dit werd beschouwd als een bouwwerk, een bouwvergunning vereist was. Inmiddels heeft de wetgever deze lacune ingevuld (als in de volgende paragraaf

beschreven).

Door de verwijzing naar de inmiddels afgeschafte Wet op de openluchtrecreatie, per 1 januari 2008, is de uitzondering komen te vervallen. Op 24 mei jl. is de Woningwet aangepast. Inmiddels is deze in werking getreden. De tekst van artikel 40 van de Woningwet luidt nu als volgt:

• 1.

  Het is verboden:

  • a.

    te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning,

  • b.

    een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.

• 2.

  Voor het bouwen van een tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan ten behoeve van recreatief nachtverblijf is geen bouwvergunning vereist, indien het bouwen geschiedt in overeenstemming met een bestemmingsplan en de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.

• 3.

  Het in stand houden van een ingevolge het tweede lid zonder bouwvergunning gebouwde tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan buiten een tijdvak waarbinnen het betreffend bouwwerk ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan,

  staat gelijk aan een overtreding van het verbod, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b.

Ook artikel 43 van de Woningwet kent een uitzondering op de bouwvergunningplicht.

Aangezien een deel van de campings in onze gemeente zich bevindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht kan dit artikel van belang zijn. De tekst luidt als volgt:

• 1.

  Geen bouwvergunning is vereist voor het bouwen:

  • a.

    ingevolge een besluit als bedoeld in artikel 13, 13a of 14, eerste lid, dan wel een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I, II, III of IV;

  • b.

    dat tot het gewone onderhoud behoort, of

  • c.

    dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperktebetekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.

• 2.

  Het eerst lid, onderdeel c, is niet van toepassing op het bouwen:

  • a.

    in, op, aan of bij een monument als bedoeld in de Monumentenwet 1988 of een monument als bedoeld in een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening, of

  • b.

    in een beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in de Monumentenwet 1988.

• 3.

  De voordracht voor een krachtens het eerste lid, onderdeel c, vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan de beide kamers der Staten-Generaal is voorgelegd.

   

Probleem met de oude en huidige regeling is dat deze verschillend kan worden geïnterpreteerd. De wet geeft geen definitie van het begrip tent, tentwagen, kampeerauto, caravan of stacaravan. Dit heeft geleid tot de discussie die in dit hoofdstuk zal worden geschetst.

Op 22 november 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders de notitie Kampeermiddelen Steenwijkerland vastgesteld. De kern van deze notitie was het vastleggen van criteria voor het bepalen of een (sta)caravan bouwvergunningplichtig is.

Daarnaast is in deze notitie besloten om aan te sluiten bij het provinciale beleid en de maximale oppervlakte van stacaravans te verhogen tot 60 m² (inclusief berging). Aangezien bleek dat het in de notitie Kampeermiddelen Steenwijkerland 2005 vastgelegde beleid afweek van de ontwikkelingen in de jurisprudentie is hiervan indertijd afgeweken. Dit leidde opnieuw tot onduidelijkheid, met name op het gebied van mogelijke bouwvergunningplicht van (sta)caravans. In 2007 is de notitie Kampeermiddelen Steenwijkerland 2005 vervangen door de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 waarin de laatste jurisprudentie is meegenomen. Voorafgaand aan deze notitie is extern juridisch advies ingewonnen (ook om na te gaan hoe we om zouden gaan met de problematiek tot het moment dat een nieuw bestemmingsplan in werking is). Met in het achterhoofd de afschaffing van de Wor en het opstellen van een nieuw bestemmingsplan voor de kampeerterreinen is de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 geldig verklaard tot 31 december 2007. De beleidsuitgangspunten uit deze notitie zouden zo mogelijk in het nieuwe bestemmingsplan voor de recreatieterreinen worden meegenomen.

Zoals bekend wordt er momenteel gewerkt aan het bestemmingsplan Recreatieterreinen.

Op 1 januari 2008 heeft het Rijk de Woningwet niet aangepast aan de afschaffing van de Wet op de openluchtrecreatie. In beginsel was plaatsing van stacaravans (over het algemeen bouwwerken) vanaf dat moment bouwvergunningplichtig terwijl het Rijk altijd had aangegeven niet af te willen wijken van het geldend systeem. Het college heeft zich, bij besluit van 18 december 2007, op het standpunt gesteld dat vanaf 1 januari 2008 tot aan het moment van inwerkingtreding van de aangepaste Woningwet

(binnenkort) aan partijen die een stacaravan wilden plaatsen de mogelijkheid zou worden geboden het kampeermiddel te plaatsen mits het een kampeermiddel betrof dat bouwvergunningvrij was tot 1 januari 2008 en weer bouwvergunningvrij zou worden nadat het Rijk de uitzondering op de bouwvergunningplicht zou hebben hersteld. Hiervoor zouden dan gedoogbeschikkingen verleend worden. Dit is in december 2007

schriftelijk aan de sector meegedeeld. Een beperkt aantal gedoogbeschikkingen is in2008 aangevraagd. Een tweetal aanvragen voor gedoogbeschikkingen is reeds gepubliceerd. Hierop zijn zienswijzen binnengekomen. Overige aanvragen voor gedoogbeschikkingen zijn niet gepubliceerd ook niet meer nodig aangezien de wetgever onlangs de Woningwet heeft aangepast en daar opnieuw een uitzondering op

de bouwvergunningplicht heeft opgenomen. De kampeermiddelen mogen geplaatst worden mits ze vallen onder de uitzondering van de Woningwet. Degene die een (sta)caravan plaatst, heeft hier vooraf geen toestemming voor nodig van de gemeente.

Met name het begrip caravan (Woningwet voor 2008) en stacaravan (Woningwet na mei 2008) is een begrip dat verschillend geïnterpreteerd kan worden. Zoals al gesteld is na 1 januari 2008 opnieuw onduidelijkheid ontstaan over de interpretatie van deze begrippen. Een opvatting is dat deze duidelijkheid dient te worden hersteld door de criteria als gesteld in de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 te blijven hanteren als toetsingskader. Een andere opvatting is dat de jurisprudentie gevolgd

moet worden. Beide opvattingen hebben voor- en nadelen. Inhoudelijk zou dit overigens niet of nauwelijks verschil uit mogen maken aangezien de criteria opgenomen in de Beleidsnotitie (Sta)caravan Steenwijkerland 2007 ontleend zijn aan de heersende lijn in de jurisprudentie. Onderstaand zal dit kort worden toegelicht.

Criteria notitie Kampeermiddelen 2007 als toetsingskader

In 2007 is na uitgebreid overleg met de sector en na het inwinnen van extern juridisch advies de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 opgesteld. Er is een keuze gemaakt in de interpretatie van het begrip “(sta)caravan”. Voordeel hiervan was dat degenen die een (sta)caravan wilden plaatsen duidelijk kon worden gemaakt in hoeverre dit mogelijk was zonder dat hiervoor een bouwvergunning vereist is. Nadeel

is dat de notitie is geschreven op een bepaald moment en dat de jurisprudentie zich in de loop van de tijd verder ontwikkelt.

De rechter heeft onlangs uitgesproken dat de gemeentelijke beleidsregels mogen worden gebruikt maar dat de gemeente extra criteria kan hanteren wanneer toepassing van de regels betekent dat in strijd met de wet vergunningen worden verleend. In feite zegt de rechter dat de wet leidend is en dat interpretatie van de gemeente hiermee in overeenstemming dient te zijn wil de gemeente deze interpretatie met goed gevolg kunnen hanteren. Wanneer de heersende lijn in de jurisprudentie af gaat wijken van de criteria in de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 kan het vasthouden aan het interpreteren op basis van de gestelde criteria onder druk komen. Niet is gebleken dat dit het geval is.

Jurisprudentie als toetsingskader

De voor- en nadelen van het nemen van de criteria uit de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 als toetsingskader zijn omgekeerd van toepassing op het nemen van de jurisprudentie als toetsingskader. Voordeel is dat bij interpretatie de meest actuele heersende lijn in de jurisprudentie kan worden gevolgd. Nadeel is dat de jurisprudentie niet altijd constant en éénduidig is. Daarnaast is het de vraag wat de Woningwet bedoelt met de regeling in artikel 40 lid 1 sub c waarin staat dat het bouwen van een (sta)caravan in overeenstemming dient te zijn met het bestemmingsplan en de eisen die krachtens dit plan zijn gesteld. Deze regeling kan als volgt worden geïnterpreteerd: in het bestemmingsplan wordt bij de begripsomschrijving aangegeven wat de gemeente verstaat onder een (sta)caravan. Hier kunnen dus bijvoorbeeld de criteria worden vastgelegd. Een bestemmingsplan geldt voor meerdere jaren en het kan dus niet zo zijn dat er regelmatig wijzigingen plaatsvinden in de begripsomschrijving tengevolge van jurisprudentie. Er kan ook voor gekozen worden het begrip in het bestemmingsplan zeer globaal te omschrijven en dit in nadere regels vast te leggen, die regelmatig te wijzigen zijn, of op interpretatie van de vergunningverlener aan te laten komen. Dit brengt echter veel onzekerheid met zich mee voor de ondernemer (en de gemeente). Dat onduidelijkheid in interpretatie vragen dit soort gevolgen heeft blijkt wel uit de huidige situatie.

In het vorig hoofdstuk is de discussie beschreven. In dit hoofdstuk zal een keuze worden gemaakt op basis van deze discussie en zal worden beschreven wat dit betekent.

Of je nu de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 of de jurisprudentie als uitgangspunt neemt dit zou niet mogen leiden tot verschillen. De notitie is immers over het algemeen een weergave c.q. een samenvatting van de jurisprudentie. Medio juni 2008 is hierover extern juridisch advies gevraagd. Aangegeven is dat onder het regiem van de Wet op de openluchtrecreatie gemeenten in het algemeen het begrip kampeermiddel oneigenlijk hebben opgerekt. Wanneer objecten op basis van jurisprudentie/criteria uit de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 niet kunnen worden gekwantificeerd als bouwvergunningvrije kampeermiddelen moet je dit als gemeente ook niet op die wijze willen regelen. Het is dan beter mee te werken om het bestemmingsplan aan te passen en op deze wijze bouwvergunningspichtige objecten toe te staan.

De recreatiesector en de potentiële kopers van kampeermiddelen hebben recht op duidelijkheid of het object wat men wil kopen of plaatsen, een kampeermiddel is dat bouwvergunningvrij geplaatst mag worden. Er is in juni 2007 gecommuniceerd met de sector hoe de gemeente het begrip (sta)caravan in de Woningwet interpreteert. Op 17 juli 2007 heeft het college hiertoe de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 vastgesteld. De jurisprudentie ontwikkelt zich steeds verder en de verschillende rechters hebben verschillende opvattingen over wanneer een (sta)caravan een bouwvergunningvrij kampeermiddel is. De heersende lijn in de jurisprudentie is sinds juli 2007 echter niet gewijzigd en de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 dient op basis van de jurisprudentie derhalve niet aangepast te worden. Wanneer we als gemeente steeds achter de nieuwste jurisprudentie aanlopen creëren we veel onduidelijkheid. Bij de interpretatie van een bouwvergunningvrije (sta)caravan blijven we gaan van deze Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007.

De mogelijkheid dat we door de rechter worden gecorrigeerd blijft bestaan maar dit is niet anders bij een andere interpretatie. Wanneer de heersende lijn in de jurisprudentie zich verder ontwikkelt en van de criteria uit de notitie 2007 gaat afwijken, zullen we deze beleidsregels wel aan moeten passen. De rechter zal niet accepteren dat wij de wet anders interpreteren zonder dat dit wordt ondersteund door de vigerende jurisprudentie. Het is dan ook bij de toetsing zeer van belang dat men zich houdt aan de criteria uit de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007.

Ook bij plaatsing van bouwvergunningvrije stacaravans in beschermd stads- en dorpsgezicht wordt het ingezet beleid voortgezet. Dit betekent dat voor jaarstandplaatsen een kampeermiddel dient te worden geplaatst op een standplaats van minimaal 130 m² waarbij een kampeermiddel 30% van de standplaats mag bedragen tot een maximum van 60m².

Gekozen wordt voor het voortzetten van het ingezette beleid zoals verwoord in de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007. Dit betekent een herbevestiging van de in 2007 ingezette lijn.

Wanneer er onduidelijkheden zij over de wijze van interpretatie van wet- en regelgeving brengt interpretatie risico’s met zich mee. In dit hoofdstuk zullen de risico’s worden toegelicht.

Zoals al is gesteld is toetsing op basis van de jurisprudentie dan wel op basis van de criteria uit de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007, waar voor gekozen is, niet of nauwelijks verschillend. Hier zit het risico dan ook niet in. Wanneer de criteria verschillen van de jurisprudentie is dit wel het geval. De rechter heeft geen boodschap aan de criteria maar gaat uit van de wet (op basis van jurisprudentie). Wanneer jurisprudentie en vastgestelde criteria uiteen zouden gaan lopen zou het uit blijven gaan van de criteria en negeren van de jurisprudentie een schijnzekerheid scheppen naar de ondernemers en particulieren die denken zonder risico’s een stacaravan te mogen plaatsen. De gemeente kan hier dan voor aansprakelijk worden gesteld. Wanneer de heersende lijn in de jurisprudentie af gaat wijken van de criteria dient dit dus te worden gesignaleerd en dienen de criteria te worden aangepast. Overigens blijft het verstandig dat personen of bedrijven die stacaravans willen plaatsen, ook nu de wetswijziging van de Woningwet heeft plaatsgevonden, contact met de gemeente opnemen. Wanneer conform het voorstel de Beleidsnotitie (Sta)caravans Steenwijkerland 2007 als toetsingskader blijft gelden, blijven er altijd interpretatieverschillen mogelijk. Ook nu de wet is aangepast kunnen we partijen niet verplichten om contact met ons op te nemen voordat men een object plaatst.

De gemeente loopt risico’s wanneer wordt toegestaan dat zonder bouwvergunning objecten worden geplaatst die niet voldoen aan criteria en/of jurisprudentie. Er dient voor te worden gewaakt dat dit niet gebeurt. Wanneer de gemeente wil meewerken aan het plaatsen van bouwvergunningspichtige objecten zal hiervoor zonodig het bestemmingsplan worden aangepast. Op deze wijze handelt de gemeente conform de wet en worden derhalve risico’s tot een minimum beperkt.

Een risico bestaat verder bij plaatsing van stacaravans op campings welke zijn gelegen binnen de grenzen van een beschermd stads- of dorpsgezicht. In de beschrijving in hoofdlijnen bij het bestemmingsplan Giethoorn ’94 staat een maximale maatvoering van 35 m² genoemd voor bouwvergunningvrije kampeermiddelen. De gemeente gaat uit van uitlatingen van gedeputeerde Abbenhues waarin zij een maximale maatvoering van 60 m² accepteert voor bouwvergunningvrije kampeermiddelen en heeft hier vanaf 2006 ook de kampeerexploitatievergunningen op aangepast. Gedeputeerde Staten heeft echter met de goedkeuring van het bestemmingsplan Giethoorn ’94 goedkeuring onthouden aan een vrijstelling waarbij het mogelijk werd gemaakt om een overdekt oppervlak te realiseren van 47 m². Hoewel de maatvoering is vastgelegd in de beschrijving in hoofdlijnen en de rechter hier niet aan toetst kan niet worden uitgesloten dat de rechter toch gaat toetsen aan de tekst van de beschrijving en dat kampeermiddelen die de gemeente bouwvergunningvrij acht door de rechter alsnog bouwvergunningplichtig worden verklaard.

Wanneer verzocht wordt om het gemeentelijk standpunt met betrekking tot bouwvergunningvrije stacaravans zullen de risico’s uitdrukkelijk worden vermeld met de aantekening dat dit een interpretatie van de gemeente is en dat, wanneer bijvoorbeeld de rechter dit overruled, dit risico voor rekening van de verzoeker is. Beleidsnotitie Kampeermiddelen & Bouwvergunningplicht Definitieve versie 15 juli 2008 Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling, cluster Economie en Wonen pagina 9

In deze notitie is de problematiek van het plaatsen van stacaravans in relatie tot de bouwvergunningplicht geschetst. Na een overzicht van de relevante wetgeving is de discussie geschetst en is bepaald hoe we hier mee omgaan. De risico’s zijn beschreven.

Hieronder treft u de conclusie aan.

Op basis van de Woningwet (zowel oud als nieuw) bestaat er een uitzondering op de bouwvergunningplicht. Voor 2007 gold deze uitzondering voor caravans (waar toen ook al, op basis van jurisprudentie, stacaravans onder vielen). Na de inwerkingtreding van de gewijzigde Woningwet is deze uitzondering voor stacaravans weer gaan gelden. In beide gevallen kent de Woningwet geen definitie van deze begrippen. Wanneer we geen risico willen nemen is het verstandig de meest actuele heersende jurisprudentie te blijven volgen (helaas is de jurisprudentie overigens niet éénduidig). Nadeel is dat (bijna) niemand weet wat wel en wat niet geplaatst mag worden zonder bouwvergunning. De sector en de individuele persoon die een stacaravan willen plaatsen zijn gebaat bij rechtszekerheid. Degene die een stacaravan wil plaatsen mag er op vertrouwen dat wanneer de gemeente de voorwaarden aangeeft zij bij de daadwerkelijke plaatsing er geen andere mening op na houdt. Dit kan alleen wanneer de gemeente duidelijk maakt wat de wijze van interpretatie van het begrip (sta)caravan is. In juni 2007 is, in een heel zorgvuldig proces met de sector, besproken wanneer voor plaatsing van een kampeermiddel een bouwvergunning nodig is en wanneer niet. Vastgehouden wordt aan deze lijn. Dit beleid was van toepassing verklaard tot 1 januari 2008. Deze datum wordt verlengd tot wederopzegging.

Concluderend kan gesteld worden dat:

• -

  de gemeente bij de beoordeling van de vraag of een kampeermiddel bouwvergunningvrij is de wet hanteert;

• -

  de interpretatie van het begrip stacaravan (bouwvergunningvrij kampeermiddel) geschiedt op basis van de beleidsuitgangspunten uit de Beleidsnotitie (sta)caravans Steenwijkerland 2007;

• -

  de werking van de Beleidsnotitie (sta)caravans Steenwijkerland 2007 daartoe wordt verlengd tot wederopzegging.