Beleidsregels geur in milieuvergunningen Gelderland 2009

Algemene Toelichting De beleidsregels vormen de basis voor het voeren van een consequent en kenbaar beleid op het gebied van geur bij besluiten over vergunningen voor bedrijven op grond van de Wet milieubeheer. Deze beleidsregels geven in algemene zin aan in welke gevallen wel en in welke gevallen niet tot vergunningverlening kan worden overgegaan. De Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer bepalen wanneer Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland het bevoegd gezag zijn voor vergunningverlening aan bedrijven. Indien geurhinder een relevant milieugevolg is van activiteiten van een bedrijf dan dienen Gedeputeerde Staten te bepalen of de geurbelasting gereguleerd moet worden in de vergunning. Zo ja, dan zullen Gedeputeerde Staten het acceptabel geurhinderniveau vaststellen en een geurnorm opnemen in de vergunning(voorschriften) voor het betreffende bedrijf.

In de Wet milieubeheer staat het principe van beste beschikbare technieken centraal en de doelstelling om waar dat kan doelvoorschriften op te nemen in vergunning. Elk bedrijf moet voldoen aan de beste beschikbare technieken. Hiermee wordt een onnodig hoge belasting van het milieu door het vergunnen van te ruime normen voorkomen. In de beleidsregels is aangesloten op de systematiek die in de NeR staat beschreven. Algemeen uitgangspunt is dat NeR en de bijzondere regelingen geur die daarin zijn opgenomen leidend zijn bij het bepalen van het acceptabel geurhinderniveau en de normering die hier mee samenhangt in de vergunning. De NeR is krachtens de Wet milieubeheer via de Regeling aanwijzing BBT documenten aangewezen als document waarmee rekening moet worden gehouden om onder andere geurhinder te reguleren in de vergunning. De NeR wordt dan toegepast om te bepalen wat voor een bedrijf als beste beschikbare technieken moet worden aangemerkt om een bepaald geurimmissieniveau te bereiken waaronder in zijn algemeenheid geen onacceptabele geurhinder optreedt.

In de NeR is een aantal bijzondere regelingen geur opgenomen die zich richten op bepaalde bedrijfstakken waarvan bekend is dat zij geurrelevant zijn. De betreffende bijzondere regelingen geven informatie over het hinderniveau en het bijbehorende standaardmaatregelenpakket. In dit standaardmaatregelenpakket zijn de technische, financiële en sociaal-economische aspecten meegewogen. Dit is echter niet het geval bij alle bijzondere regelingen. Niet in alle bijzondere regelingen worden emissiefactoren en/of een maximale immissiewaarde genoemd. In die gevallen kan via de bijzondere regeling de geursituatie en het hinderniveau dus niet worden vastgesteld.

Het uitgangspunt is dat als met behulp van een bijzondere regeling uit de NeR de geursituatie en het hinderniveau kunnen worden vastgesteld omdat in de bijzondere regeling een norm is opgenomen, de bijzondere regeling wordt toegepast. Echter in een aantal bijzondere regelingen is een norm opgenomen en in een aantal niet. In de relatie en afstemming tussen de bijzondere regelingen geur uit de NeR en de beleidsregels kunnen zich drie situaties voordoen:

1. Er is een bijzondere regeling geur van toepassing en in deze regeling is een norm opgenomen In deze gevallen gaat de bijzondere regeling voor de beleidsregels en wordt rekening gehouden met de norm uit de bijzondere regeling. 2. Er is een bijzondere regeling geur van toepassing en in deze bijzondere regeling is geen norm opgenomen In deze gevallen wordt het toetsings- en afwegingskader uit de beleidsregels toegepast om tot een norm te kunnen komen. 3. Er is geen bijzondere regeling geur van toepassing (en er is dus ook geen norm)In deze gevallen wordt het toetsings- en afwegingskader uit de beleidsregels toegepast om tot een norm te kunnen komen. Slechts in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van een bijzondere regeling geur waarin een norm is opgenomen. Alleen als handelen in overeenstemming met deze regeling onevenredige gevolgen zou hebben voor belanghebbenden kan gemotiveerd worden afgeweken van de regel.

Het geurbeleid heeft de volgende hoofdkenmerken: - In de regels is een toetsingskader opgenomen waarmee de analyse en beoordeling van een geursituatie kan plaatsvinden. - Het toetsingskader stelt niet één norm, maar omvat een afwegingstraject dat wordt afgebakend door een grens- en streefwaarde, met daartussenin een richtwaarde. - De grenswaarde is te omschrijven als het plafond van hinder die als acceptabel kan worden aangemerkt. De streefwaarde komt overeen met een niveau van geen hinder. De richtwaarde kan gezien worden als een niveau van redelijke hinder. - Het afwegingstraject verschilt voor bestaande en nieuwe situaties. Op deze wijze kan invulling worden gegeven aan het uitgangspunt om geen nieuwe hindersituaties te laten ontstaan. - De toetsingswaarden worden mede bepaald door de aard van de geur, de (on) aangenaamheid (hedonische waarde), de gebiedsfunctie, omgevingsfactoren en stellen beperkingen aan continue geurbelasting, maar zonodig ook aan kortstondige geurbelasting door piekemissies of emissies die zelden optreden. - De regels richten zich op het voorkomen van toekomstige hindersituaties.

Een indeling van normen in streef-, richt- en grenswaarden is gangbaar voor diverse (milieu) beleidsterreinen. Het Nederlands milieurecht stelt dat een zeker mate van hinder moet worden geduld. Er kan echter sprake zijn van overlast, dat is die mate van hinder die niet geduld hoeft te worden. In de algemene systematiek van normering komt dit overeen met de term grenswaarde. De laagste normering ligt op het nul-effectniveau en kan worden beschouwd als "de optimale toestand zonder hinder". Dit niveau komt overeen met de streefwaarde. De richtwaarde bevindt zich tussen de streefwaarde en de grenswaarde. De grenswaarde geldt als maximale waarde.

Niet voor alle geurgevoelige objecten wordt in de huidige regelgeving - zoals de NeR - en jurisprudentie een zelfde beschermingsniveau nagestreefd. In aansluiting hierop stellen Gedeputeerde Staten het beschermingsniveau afhankelijk van de functie van het gebied waar de ontvanger of het geurgevoelige object zich bevindt. Op een industrieterrein wordt een hogere geurbelasting toelaatbaar geacht dan in de woonomgeving vanwege het verschil in functie van die gebieden. Dit uitgangspunt heeft geleid tot een onderverdeling van het toetsingskader in twee gebiedscategorieën: - wonen/buitengebied; - werken.

In bestaande situaties wordt aan de richtwaarde en de grenswaarde getoetst. Bij bestaande situaties kan in beginsel tot maximaal de grenswaarde worden vergund, conform de beste beschikbare technieken. In het geval van nieuwe situaties zijn de streefwaarde en richtwaarde de waarden waaraan wordt getoetst. Bij nieuwe situaties kan daarmee maximaal tot aan de richtwaarde worden vergund, ook weer conform beste beschikbare technieken. De richtwaarde geldt in deze nieuwe situaties als maximale waarde. Indien binnen een inrichting geuren met een verschillende aard (verschillende hedonische klassen) voorkomen, wordt met deze verschillen rekening gehouden door de relatieve bijdragen op immissieniveau te beoordelen.

Door vaststelling en toepassing van deze beleidsregels worden door de Gedeputeerde Staten nadere eisen op het gebied van geur betrokken bij besluiten over vergunningen op grond van de Wet milieubeheer. Gedeputeerde Staten maken hierbij expliciet welke afwegingen zijn gemaakt en met welke geuruitstoot en met welke voorzieningen of maatregelen een bedrijf aan het acceptabel hinderniveau kan voldoen en leggen dat vast in de milieuvergunning. Het streven is in de milieuvergunningen, waar dat kan, een kwantitatieve norm (doelvoorschrift) op te nemen. De geurnorm weerspiegelt dan het acceptabel hinderniveau, dat het resultaat is van het afwegingsproces waarbij relevante factoren zijn betrokken. Deze norm biedt houvast voor zowel de omgeving, het bedrijf dat geurhinder veroorzaakt als provincie in de rol van bevoegd gezag in het kader van vergunningverlening en -handhaving.

Artikelsgewijze Toelichting

Artikel 1 In het algemeen wordt in deze beleidsregels aangesloten bij begrippen die gangbaar zijn in de Wet milieubeheer, de NeR en daarmee samenhangende documenten die in de praktijk van geuronderzoek, geurmetingen en geurberekeningen worden toegepast. Daarnaast zijn begrippen geïntroduceerd die de basis vormen voor het toetsings- en afwegingskader dat ten grondslag ligt aan de beleidsregels.

Artikel 2 Deze beleidsregels zijn van toepassing op alle besluiten over vergunningen op grond van de Wet milieubeheer voor inrichtingen die potentieel geurhinder kunnen veroorzaken. De reikwijdte van de beleidsregels is in die zin beperkt dat als in de NeR via een bijzondere regeling een toepasbare, representatieve geurnorm is opgenomen dat in dat geval de NeR voorgaat en dat de beleidsregels terug treden. Voorwaarde daarbij is wel dat deze bijzondere regeling uit NeR toereikend is voor de betreffende situatie en dat deze als basis voor het besluit over de vergunning kan worden gebruikt Als in de bijzondere regeling van NeR geen geurnorm is opgenomen, of er is in het geheel geen bijzondere regelingen voorhanden dan worden de beleidsregels wel toegepast. Het toepassingsgebied van de beleidsregels is beperkt tot inrichtingen waarbij de geuremissie kan worden uitgedrukt in European odourunits per tijdseenheid. Dan kan de geuremissie en berekende geurimmissie getoetst worden aan de toetsingskaders van artikel 8, 9 en 10. Indien de geuremissie is uitgedrukt in snuffeleenheden via snuffelploegmetingen is de toepassing van de systematiek uit de beleidsregels niet zonder meer mogelijk. Wel kan de systematiek aanknopingspunten bieden voor de specifieke afwegingen in dat geval. Gedeputeerde Staten bepalen aan de hand van vooroverleg, een aanvraag, een geuronderzoeksrapport dat onderdeel is van een aanvraag, referentiegegevens, eigen ervaring of andere hindersignalen, of een inrichting geurrelevant is. Op basis van deze informatie wordt vastgesteld of de inrichting een relevante bron van geuremissie is. Indien geur wel relevant is, wordt via een vooronderzoek nagegaan of voldoende gegevens beschikbaar zijn voor de verdere beoordeling. Het vooronderzoek moet antwoord geven op de vraag of de geursituatie zodanig is dat er geurhinder op zou kunnen treden. Aspecten die hierbij een rol spelen zijn onder andere: omgevingsfactoren, de in de aanvraag opgenomen maatregelen en indicaties over de hinder. Via indicatieve onderzoeksmethoden zoals die omschreven zijn in de NeR kan hierover inzicht worden verkregen Indien Gedeputeerde Staten het geuraspect relevant achten wordt dat gemotiveerd en wordt bepaald welk geurhinderniveau als acceptabel wordt aangemerkt. Alleen bedrijven die geurrelevant zijn hoeven in de aanvraag aandacht aan geurhinder te besteden.

Artikel 3 De Wet milieubeheer, het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en de NeR bepalen welke gegevens overlegd dienen te worden bij een vergunningaanvraag. Duidelijk moet zijn welke milieugevolgen veroorzaakt worden door de inrichting. Indien gedeputeerde staten bepalen dat een inrichting potentieel geurhinder kan veroorzaken dient een aanvraag een geuronderzoeksrapport te bevatten dat de gebruikelijke gegevens bevat en is opgesteld conform de eisen van de NeR. De NeR gaat expliciet in op de mogelijke onderzoeksmethoden voor geur. Het geuronderzoeksrapport bevat in ieder geval: een analyse van de geuremissie en de berekende geurimmissie veroorzaakt door de inrichting; de mogelijke maatregelen, conform beste beschikbare technieken, om geurhinder te beperken; de effecten van de maatregelen op de geurhinder; de kosten van de maatregelen en de eventuele neveneffecten van de maatregelen. Zonder deze gegevens kunnen Gedeputeerde Staten geen goede inhoudelijke beoordeling maken van het milieu-aspect geur. Een bedrijf dat een milieuvergunning aanvraagt, is zelf verantwoordelijk voor het adequaat in kaart brengen van de geursituatie. Gedeputeerde Staten nemen een aanvraag in behandeling als de geursituatie met voldoende kwaliteit is beschreven. Indien Gedeputeerde Staten zelf het initiatief nemen voor een besluit over een vergunning van een inrichting die potentieel geurhinder kan veroorzaken en de bijzondere regeling uit de NeR geeft geen norm of een norm die niet toepasbaar of representatief is, dan verzamelen Gedeputeerde Staten de nodige informatie om in overeenstemming met de beleidsregels te kunnen besluiten.

Artikel 4

In dit artikel is vastgelegd dat Gedeputeerde Staten het acceptabel geurhinderniveau van de inrichting vaststellen en de geurnorm bepalen aan de hand van het toetsingskader uit de artikelen 8, 9 en 10. Bij het bepalen van de geurnorm wordt rekening gehouden met de gebiedscategorie waarin het geurgevoelige object ligt. De beleidsregels zijn gebiedsgericht. Het gewenste beschermingsniveau hangt af van het type gebied waarin een te beschermen object ligt. Het toetsingskader onderscheidt twee gebiedscategorieën: Wonen en Buitengebied, met zowel aaneengesloten woonbebouwing in de stad als verspreide woningen in buitengebied en Werken, zoals kantoorruimten of bedrijfswoningen). In de beleidsregels wordt een onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe bronnen. De achtergrond hiervan is enerzijds dat het vaak moeilijker en duurder is om onder bestaande omstandigheden maatregelen te nemen of met dezelfde maatregelen evenveel te bereiken. Anderzijds kan hiermee invulling worden gegeven aan het doel om (nieuwe) hinder te voorkomen. Voor nieuwe situaties is de insteek dat (nieuwe) hinder moet worden voorkomen. Dit betekent dat de streefwaarde als toetsingswaarde het uitgangspunt is. De richtwaarde vormt dan de maximale waarde tot waar eventueel kan worden afgeweken van de streefwaarde. In bestaande situaties zou in ieder geval moeten worden voldaan aan de bovenwaarde. Inzet is om te richten op de richtwaarde of zoveel lager als redelijk is, tot aan eventueel de streefwaarde.

Artikel 5 Gedeputeerde Staten stellen het acceptabel geurhinderniveau voor bestaande bronnen op de richtwaarde vast, of zoveel lager als mogelijk is. Bij de normstelling hanteren Gedeputeerde Staten de tabel opgenomen in artikel 9. Afwijken naar boven kan tot ten hoogste de grenswaarde, maar Gedeputeerde Staten stellen het acceptabel geurhinderniveau vast naar gelang de mate waarin geurbelasting kan worden gereduceerd met toepassing van de beste beschikbare technieken. Gedeputeerde Staten weigeren de vergunning geheel of gedeeltelijk, indien met redelijkerwijs te verlangen maatregelen of voorzieningen geen geurhinderniveau bereikt kan worden dat gelijk is aan of lager dan de grenswaarde. In dat geval stellen zij de vergunningaanvrager in de gelegenheid, voordat zij een ontwerpbesluit vaststellen, de aanvraag te wijzigen en alsnog zodanige maatregelen of voorzieningen aan te vragen dat positief op de aanvraag kan worden besloten.

Artikel 6

Gedeputeerde Staten stellen bij nieuwe bronnen het acceptabel geurhinderniveau op de streefwaarde vast, of zoveel lager als mogelijk is. Bij de normstelling hanteren gedeputeerde staten de tabel opgenomen in artikel 9. Het uitgangspunt van de beleidsregels is dat in geval van nieuwe situaties nieuwe hinder moet worden voorkomen. Dit betekent dat de streefwaarde (nuleffectniveau: dus geen nieuwe hinder) als toetsingswaarde dient. De richtwaarde vormt dan de maximale waarde tot waar eventueel kan worden afgeweken van de streefwaarde naar gelang de mate waarin geurbelasting kan worden gereduceerd met toepassing van de beste beschikbare technieken. Net zoals bij artikel 5 weigeren Gedeputeerde Staten de vergunning geheel of gedeeltelijk, indien overeenkomstig de beste beschikbare technieken geen acceptabel geurhinderniveau bereikt kan worden dat gelijk is aan of lager dan in deze gevallen de richtwaarde. Ook hier stellen gedeputeerde staten de vergunningaanvrager in de gelegenheid, voordat een ontwerpbesluit wordt vastgesteld, de aanvraag te wijzigen en alsnog zodanige maatregelen of voorzieningen te treffen dat positief op de aanvraag kan worden besloten.

Artikel 7 In artikel 7 eerste lid van de beleidsregels is verwoord dat indien er sprake is van nieuwe bronnen binnen een bestaande inrichting deze nieuwe bronnen worden beschouwd als bestaande bronnen. Voor bestaande inrichtingen kan hiermee in beginsel tot maximaal de grenswaarde worden vergund, conform artikel 5. In artikel 7 tweede lid is opgenomen dat als er bij een nieuwe inrichting altijd sprake is van nieuwe bronnen dat dan wordt getoetst aan artikel 6. In dergelijke gevallen kan daarmee in beginsel tot ten hoogste de richtwaarde worden vergund. Als er sprake is van een inrichting die meerdere geuren uitstoot en die geuren een verschillende hedonische waarden hebben, dan kan op grond van de bijdrage van de voornaamste bron of door weging en toekenning - in de regel aan een (overheersende) hinderlijkheidsklasse - toch een toetsing plaatsvinden vanuit één klasse.

Artikel 8

Via de tabel in artikel 8 bepalen Gedeputeerde Staten de aard van de geur en de hinderlijkheidsklasse die hiermee samenhangt. De hinderlijkheidsklasse wordt bepaald door de hedonische waarde van de geur. De methodiek om de hedonische waarde van een geur te verdisconteren in de normstelling is gebaseerd op de voornorm NVN 2818. Deze voornorm beschrijft een werkwijze voor het vaststellen van de hedonische waarde van een geur met een olfactometer en een panel van waarnemers. De hedonische waarde wordt vastgesteld aan concentraties boven de geurdrempel. De geurconcentraties worden uitgedrukt in ouE/m³. Informatie over de hedonische waarde dient onderdeel te zijn van het geuronderzoek dat bij de aanvraag hoort. Bij de indeling van geur aan de hand van de hedonische waarde maken Gedeputeerde Staten gebruik van een indeling van de geur in één van de volgende vier klassen: - zeer hinderlijk (relatief zeer onaangename geuren); - hinderlijk (standaardgeuren); - minder hinderlijk (relatief iets minder onaangename geuren); - niet hinderlijk (relatief minder onaangename geuren). Gedeputeerde Staten baseren zich daarbij op de geurconcentratie behorend bij de hedonische waarde van H-2 . Indien de concentratie bij hedonische waarde H-2 niet bekend is, maar wel bij een andere waarde (vaak is bijvoorbeeld H-1 of H-0,5 wel bekend), dan extrapoleren Gedeputeerde Staten op grond van ervaringsgegevens de andere waarde naar de waarde H-2. Als geen hedonische waarde bekend is, dan wordt de geur beschouwd als een hinderlijke geur met de daarbij behorende toetsingswaarde. De klasse “hinderlijk”, wordt als standaard gezien en is representatief voor een groot scala aan geuren.

Artikel 9 Gedeputeerde Staten toetsen de overeenkomstig artikel 3 berekende geurimmissie van de inrichting aan de waarden van de in artikel 9 opgenomen tabel. De getallen geven de uurgemiddelde geurconcentraties weer in ouE/m³ en zijn aangeduid als 98-percentielwaarden. De geurimmissie (de geurbelasting op leefniveau) wordt uitgedrukt in een percentielwaarde, dat is een percentage van de tijd (op jaarbasis) waarin een bepaalde geurconcentratie niet wordt overschreden. Zo betekent een geurconcentratie van 1,5 ouE/m³ als 98 percentiel op een bepaalde locatie, dat op die locatie 98% van de tijd van een jaar deze concentratie in een gemiddeld meteojaar niet wordt overschreden. Het betekent dus ook dat op die locatie 2% van de tijd (175 uren per jaar) die geurconcentratie van 1,5 ouE/m³ wél wordt overschreden - en daarmee dus ook een beperkt aantal uren hinderlijk kan zijn. Geurimmissie op een bepaalde plaats treedt immers op afhankelijk van onder andere de windrichting ten opzichte van de geurbron. De percentielwaarde is dus ingegeven door de omstandigheid dat een geurimmissie per definitie slechts met een bepaalde frequentie (percentage van de tijd) kan optreden. Verder wordt bij de toetsing rekening gehouden met de hedonische waarde van de geur en de gebiedscategorie die van toepassing is op de inrichting en omgeving waar de geurhinder optreedt.

Artikel 10

Gedeputeerde Staten toetsen de overeenkomstig artikel 3 berekende geurimmissie van de inrichting in geval van sterk fluctuerende of kortdurende hoge emissies aan de in de in artikel 10 tabel opgenomen waarden en meerdere percentielwaarden en bepalen aan de hand daarvan de normstelling. Zoals hiervoor vermeld betekenen geurnormen op basis van percentielwaarden dat op een bepaalde plaats een bepaalde geurconcentratie een bepaald aantal uren per jaar niet mag worden overschreden – en omgekeerd dus ook een aantal uren per jaar wél mag worden overschreden. Deze wijze van normering stelt geen grenzen aan de hoogte van de geurconcentratie die dan tijdens die toegestane overschrijdingsuren mag plaatsvinden. Om te voorkomen dat tijdens die toegestane overschrijdingsuren hoge geurpieken optreden - hetgeen met name bij bedrijven met sterk wisselende periodieke emissies kan optreden - wordt naast de gangbare 98-percentiel ook een norm bij deze hogere percentielwaarden gesteld. In de algemene praktijk van geurnormering zijn in dit verband de 99,5- en 99,9-percentielen gangbare percentielwaarden. Door ook waarden bij hogere percentielen op te nemen, wordt bereikt dat een grens aan piekemissies wordt gesteld. Hiermee wordt de kans op hinder door - weliswaar beperkt voorkomende - hoge geurbelastingen beperkt.

Artikel 11

Gedeputeerde Staten kunnen voor gebieden binnen de provincie in overleg met de betreffende gemeente(n) specifieke beleidsregels vaststellen en daarmee het cumulatieve acceptabele geurhinderniveau bepalen voor een gebied. Dit kan door de geurruimte voor de inrichtingen die zijn gevestigd in het gebied en eventuele toekomstige inrichtingen in ogenschouw te nemen. Op deze wijze kan de relatieve bijdrage en daarmee samenhangende ruimte van iedere inrichting in het gebied aan de gezamenlijke geurbelasting in beeld worden gebracht. In voorkomende gevallen wordt dan een zogenaamde zonegrenswaarde voor geur vastgesteld, die niet mag worden overschreden. Een dergelijke systematiek is vergelijkbaar met de mogelijkheid om de gecumuleerde geluidruimte te bepalen zoals daar door de Wet Geluidhinder in is voorzien.