BIBOB-beoordeling vergunningen horecabedrijven en seksinrichtingen

Artikel 1  

Inleiding. Een van de conclusies die de Parlementaire Enquête Commissie Van Traa in 1996 trok was dat de ernst van georganiseerde criminaliteit vooral was gelegen in het grote financiële gewin van honderden miljoenen guldens en de economische macht die daaruit voortvloeit. Die economische macht beperkt zich niet tot de onderwereld, maar dringt in allerlei gedaanten in de bovenwereld door, aldus de commissie. Criminele personen kunnen met al dat geld infiltreren in het economische leven door ondermeer gebruik te maken van bestuurlijke faciliteiten, zoals vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten. Dit heeft een aantasting van de integriteit van de overheid tot gevolg. Criminaliteit, georganiseerde criminaliteit, speelt zich niet af op een eiland. Er bestaan vele raakvlakken tussen criminaliteit en wat wel genoemd wordt de “wettige omgeving”. Deze raakvlakken bieden het bestuur een goed aanknopingspunt om bij te dragen aan de preventie en bestrijding van criminaliteit. Het bestuur heeft daarbij eigen instrumenten: - vergunning weigeren - vergunning intrekken - pand sluiten - een subsidie of de gunning van een opdracht weigeren. Het gebruik van deze instrumenten is vaak erg effectief. Soms effectiever dan opsporen en vervolgen. Bestuursorganen hebben er op dit terrein sinds 1 juni 2003 een instrument bij gekregen: de Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur Lokale situatie. Onze gemeente telt in totaal ongeveer 23 bedrijven en verenigingen waaraan een vergunning is verstrekt om bedrijfsmatig alcoholhoudende dranken te verstrekken. Los van club- en buurthuizen, bedrijfskantines, campings, slijterijen e.d. zijn er circa 10 bedrijven die gerekend kunnen worden tot de echte horeca. Het gaat dan om 1 restaurant, 4 cafés en 5 cafetaria’s. Coffeeshops worden niet gedoogd en, hoewel de mogelijkheid daartoe formeel wel bestaat, is het tot op heden niet gekomen tot de komst van een legale seks-inirichting. De raad van Aalburg heeft besloten niet over te gaan tot het vaststellen van een verordening op basis waarvan speelautomatenhallen toegelaten zouden kunnen worden. Huidige Beleid Naast de vergunning op basis van de Drank- en Horecawet moeten drankverstrekkende bedrijven en instellingen op grond van artikel 2.3.1.2 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) beschikken over een zogenaamde exploitatievergunning. Deze wordt verstrekt door de burgemeester. Hij weigert zo’n vergunning indien de vestiging of exploitatie van het betreffende horecabedrijf in strijd is met het geldend bestemmingsplan. Hij kan de vergunning bovendien weigeren indien direct of indirect leidinggevenden aan het horecabedrijf in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Ook als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het bedtreffende horecabedrijf, kan de burgemeester de gevraagde vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren. Het instrument van de exploitatievergunning is tot op heden niet ingezet bij het vestigen van horecabedrijven en de vergunningverlening voor het exploiteren van horeca-inrichtingen. De wet BIBOB. De Wet Bevordering Integriteitbeoordeling door het Openbaar Bestuur (hierna: ‘Wet BIBOB’) geeft bestuursorganen een instrument in handen om zich tegen het risico te beschermen, dat zij ongewild criminele activiteiten faciliteren. De Wet BIBOB geeft namelijk een extra weigerings- en/of intrekkinggrond, op grond waarvan vergunningen of subsidies kunnen worden geweigerd of ingetrokken. Tevens kan de Wet BIBOB worden toegepast bij overheidsopdrachten. Artikel 3 van de Wet BIBOB geeft aan wanneer het voor een bestuursorgaan mogelijk is over te gaan tot weigering, dan wel intrekking: Er moet sprake zijn van een ernstig gevaar dat de gevraagde beschikking mede zal worden gebruikt voor:a. het benutten van voordelen uit strafbare feiten, of b. het plegen van strafbare feiten. Daarnaast kan de gevraagde beschikking geweigerd, dan wel ingetrokken worden, indien er een redelijk vermoeden bestaat dat er een strafbaar feit is gepleegd teneinde de beschikking te verkrijgen (denk bijvoorbeeld aan: valsheid in geschrifte of omkoping). Bij het Ministerie van Justitie is een landelijk Bureau Bibob opgericht. In de Wet BIBOB is bepaald, dat aan dit bureau door bestuursorganen om advies gevraagd kan worden indien: 1. na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming, 2. na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de financiering van het bedrijf, 3. na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd, 4. de officier van justitie de gemeente de tip geeft om in een bepaalde zaak een BIBOB-advies aan te vragen. Een toetsing aan de Wet BIBOB met behulp van een advies, geldt in beginsel als een uiterst middel om de integriteit van een betrokken (rechts)persoon te controleren. Bij deze zware inbreuk op de privacy moet het bevoegd gezag de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht nemen. Deze eisen brengen mee dat het bevoegd gezag eerst, zoals hierboven is uitgewerkt, gebruik moet maken van de eigen instrumenten. Voorts moet het vragen van een advies evenredig zijn gelet op de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten. De adviesaanvraag bij het landelijk Bureau BIBOB is geen beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen staat derhalve geen bezwaar of beroep open. Wel is het de aanvrager van een vergunning te allen tijde toegestaan de aanvraag in te trekken. In de paragraaf over de procedure wordt dit verder toegelicht. Het bestuursorgaan kan overigens ook zonder dit advies besluiten over te gaan tot weigering of intrekking. Wel kan het vragen van advies leiden tot een betere informatiepositie van het bestuursorgaan. Het Bureau BIBOB heeft namelijk inzage in een aantal voor het bestuursorgaan gesloten bronnen (van o.a. de Belastingdienst, de politie, de Centrale Justitiële Documentatie Dienst, de Immigratie en Naturalisatie Dienst etc.) en kan hierdoor een diepgaander onderzoek verrichten dan het bestuursorgaan. Toepassingsbereik van de wet BIBOB. De onderzoeksgroep van professor Fijnaut heeft destijds op verzoek van de Parlementaire Enquête Commissie-Van Traa onderzoek gedaan naar de dreiging van de georganiseerde misdaad in bepaalde economische sectoren. Deze commissie heeft een aantal criteria benoemd die kenmerkend zijn voor branches die kwetsbaar zijn voor criminaliteit. Te denken valt aan sectoren die een lage drempel van toetreding kennen (weinig diploma’s vereist) of waarvan de omzetcijfers onduidelijk zijn, en aan economische sectoren waar weinig is geregeld of de regels juist gecompliceerd zijn. Bij het aanwijzen van de gevallen waarin het Bibob-instrumentarium zou moeten worden ingezet, heeft de wetgever aansluiting gezocht bij dit onderzoek. Om die reden vallen niet alle bestuurlijke besluiten binnen het bereik van de Wet Bibob. Onder het bereik van de wet zijn gebracht: 1. vergunningen; 2. subsidies; 3. aan te besteden overheidsopdrachten. Verder geldt dat slechts een beperkt aantal sectoren of branches binnen het toepassingsbereik van de wet gebracht zijn. Deze sectoren en branches zijn genoemd in de wet of in het bij de wet behorend Besluit Bibob. Vergunningen Waar het gaat om uitvoering van rijksregelgeving vallen vergunningen in het kader van de milieuwetgeving, de Drank-en Horecawet, de Wet op de kansspelen en de Woningwet (bouwvergunning) onder de Wet Bibob. In het Besluit Bibob worden lokale vergunningen als de exploitatievergunning voor horeca (droge en natte horeca), de vergunningen voor prostitutiebedrijven, seksinrichtingen en speelautomatenhallen onder de werking van de wet gebracht. Subsidies Voor de subsidies geldt dat in de regeling zelf moet zijn opgenomen dat op de aanvraag of intrekking de Wet Bibob van toepassing is. De Wet Bibob geeft hiervoor geen limitatieve opsomming. Overheidsopdrachten De branches waarbinnen overheidsopdrachten kunnen worden geweigerd op grond van de wet zijn beperkt tot de ICT-, de bouw- en de milieubranche. Bij de aanbestedingsprocedures wordt aangesloten bij de Europese richtlijnen en kan met behulp van het Bibob-instrumentarium nadere invulling worden gegeven aan de daarin vermelde weigeringsgronden. De Wet BIBOB is op 1 juni 2003 in werking getreden, maar bestuursorganen kunnen de wet nog niet binnen het gehele toepassingsbereik van de wet, zoals hierboven beschreven, toepassen. Zo zijn er door de Minister van Justitie nog geen subsidieregelingen aangewezen waarin is opgenomen dat de Wet BIBOB van toepassing is op de aanvragen. De toepassing van de Wet BIBOB wordt daarnaast o.a. door de VNG en het Ministerie van Justitie momenteel afgeraden binnen de sector bouw: het wachten is op een zogenaamde veegwet, die het mogelijk moet maken om ook de overdracht van een bouwvergunning meldingsplichtig en ‘bibob-abel’ te maken. Tenslotte bestaat er nog veel weerstand tegen de toepassing van de Wet BIBOB bij overheidsopdrachten en momenteel wordt onderzocht hoe het BIBOB-instrumentarium zo kan worden ingezet, dat bestuursorganen daarbij niet het risico lopen in strijd met Europese regelgeving en rechtspraak te handelen. Nieuw Beleid: implementatie wet BIBOB Bij de bestuursorganen ligt de beslissing al dan niet een BIBOB-onderzoek aan te vragen. Vanwege deze keuzevrijheid verdient het de voorkeur dat dit gebeurt op basis van te ontwikkelen beleid, waarin in algemene termen wordt aangegeven in welke gevallen een BIBOB-onderzoek zal plaatsvinden en in welke gevallen dit kan leiden tot een adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB. Dit schept duidelijkheid naar de burgers en ondernemingen die potentieel aan een BIBOB-onderzoek kunnen worden onderworpen. Bovendien schept het een helder kader voor de toetsing door de democratische controle-organen van de door het bestuur in een concreet geval genomen beslissing. Met name de afweging om tot een BIBOB-adviesaanvraag over te gaan, dient – juist met het oog op het ingrijpende karakter van het instrument - weloverwogen en met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur te worden genomen. Daarbij spelen proportionaliteit, subsidiariteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid een belangrijke rol. Gezien de landelijke stand van zaken rond de Wet BIBOB, alsmede de complexiteit van de (toepassing van) de wet, heeft het gemeentebestuur van Aalburg ( met de overige gemeenten uit de veiligheidsregio Midden en West Brabant) besloten tot een gefaseerde implementatie van de Wet BIBOB. Per 1 juni 2004 zal de wet BIBOB worden toegepast bij de verlening c.q. intrekking van vergunningen voor horeca-inrichtingen en seksinrichtingen. In de toekomst zal beleid worden vastgesteld voor milieuvergunningen, aanbestedingen, bouwvergunningen en subsidies, waarbij de gemeente Aalburg mede afhankelijk zal zijn van landelijke ontwikkelingen. Ten aanzien van de genoemde vergunningen geldt dat het bevoegd gezag in deze zowel het college van burgemeester en wethouders als de burgemeester kan zijn. De burgemeester van Aalburg heeft besloten dit beleid tevens van toepassing te verklaren ten aanzien van de vergunningen, die onder zijn gezag vallen. Ter voorkoming van misverstanden en omwille van de leesbaarheid wordt in het vervolg gesproken over het ‘bevoegd gezag”, waarmee dus zowel het college als de burgemeester kan worden bedoeld. In deze beleidslijn wordt aangegeven hoe het bevoegd gezag de Wet BIBOB zal toepassen en welke consequenties dit heeft voor de aanvragers en houders van een vergunning op het gebied van recreatie- en seksinrichtingen. Het gaat om de volgende vergunningen: i De vergunning op grond van artikel 3 van de Drank- en Horecawet (DHW) voor het uitoefenen van het horecabedrijf of het slijterbedrijf. ii De vergunning op grond van artikel 2.3.1.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voor de exploitatie van een horecabedrijf. iii De vergunning op grond van artikel 3.2.1 van de APV voor de exploitatie van een seksinrichting en/of escortbedrijf. Daarbij wordt in principe een uitzondering gemaakt voor vergunningen die worden verleend aan verenigingen of stichtingen, tenzij er aanwijzingen zijn die de toepassing van de Wet BIBOB rechtvaardigt. Het van toepassing verklaren van de wet BIBOB op de hierboven genoemde vergunningen betekent dat het bevoegd gezag zowel bij de verlening van de vergunning alsook bij het toezicht op de naleving ervan, steeds zal onderzoeken of de weigerings- of intrekkingsgronden uit artikel 3 van de wet BIBOB van toepassing zijn. Op grond van dit artikel kan het bevoegd gezag een vergunning weigeren of intrekken indien er sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning mede gebruikt wordt c.q. zal worden voor: a. het benutten van voordelen uit strafbare feiten; b. het plegen van strafbare feiten. c. danwel er een redelijk vermoeden bestaat dat ter verkrijging van de aangevraagde danwel verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd (bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of omkoping) .Dit gebeurt in een tweetal stappen: 1. De aanvrager voor een nieuwe vergunning (niet zijnde een vereniging of stichting) wordt verzocht bij de aanvraag aanvullende informatie te verstrekken conform het bij het standaardaanvraagformulier te voegen vragenformulier aanvrager (in twee modellen; één voor natuurlijke personen en één voor rechtspersonen). In het kader van de wet BIBOB onderzoekt het bevoegd gezag of er sprake is van een van de hierboven geschetste situaties. Dit onderzoek behelst in ieder geval de controle en analyse van: i de door de aanvrager/houder van de vergunning beantwoorde BIBOB-vragen die zijn opgenomen op het vragenformulier behorende bij het standaard aanvraagformulier; ii de door hem/haar daarbij aangeleverde documenten; iii eventuele extra, op verzoek van het bevoegd gezag, overlegde documenten of informatie; iv open bronnen onderzoek. De BIBOB-gronden vormen een aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden om een vergunning te weigeren of in te trekken. Het bevoegd gezag zal echter altijd eerst de bestaande weigerings- en intrekkingsgronden onderzoeken en, zo mogelijk, toepassen. Deze kunnen overigens ook (net als de BIBOB-gronden) betrekking hebben op de integriteit van de vergunningaanvrage/houder, zoals de eis niet in enig opzicht van slecht levensgedrag te zijn of de eisen genoemd in het Besluit Eisen Zedelijk Gedrag, behorend bij de Drank- en Horecawet. Als het bevoegd gezag op basis van het eigen onderzoek genoeg aanwijzingen heeft dat een situatie als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB zich voordoet, zal het de vergunning weigeren of intrekken. Bij een “mindere mate van gevaar” dat de (aangevraagde) vergunning wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten en witwaspraktijken kan het bevoegd gezag extra voorwaarden aan de vergunning verbinden. Een weigering om de gevraagde extra informatie aan te leveren danwel onvolledig aan te leveren leidt tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag. 2. Aanvullend op deze extra verstrekte informatie zal een advies bij het landelijke bureau BIBOB worden gevraagd indien: i na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming, ii na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de financiering van het bedrijf, iii na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd, iv de officier van justitie de gemeente de tip geeft om in een bepaalde zaak een BIBOB-advies aan te vragen. Een toetsing aan de Wet BIBOB met behulp van een advies geldt in beginsel als een uiterst middel om de integriteit van een betrokken (rechts)persoon te controleren. Bij deze zware inbreuk op de privacy moet het bevoegd gezag de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht nemen. Deze eisen brengen mee dat het bevoegd gezag eerst, zoals hierboven is uitgewerkt, gebruik moet maken van de eigen instrumenten. Voorts moet het vragen van een advies evenredig zijn gelet op de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten. De adviesaanvraag bij het landelijk Buro BIBOB is geen beschikking in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Hiertegen staat derhalve geen bezwaar of beroep open. Wel is de aanvrager van een vergunning te allen tijde toegestaan de aanvraag in te trekken. Procedure Het bevoegd gezag doet het verzoek tot een BIBOB-advies bij het landelijk Bureau BIBOB. De houder/aanvrager van de vergunning wordt over een dergelijke adviesaanvraag geïnformeerd door het bevoegd gezag. Het landelijk Bureau BIBOB neemt geen direct contact op met de houder/aanvrager van de vergunning of de andere bij het onderzoek betrokken (rechts)personen. Eventuele aanvullende vragen van het landelijk Bureau BIBOB worden via het bevoegd gezag aan betrokkenen gesteld. Het landelijk Bureau BIBOB moet in beginsel binnen vier weken adviseren aan het bevoegd gezag. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. Het landelijk Bureau BIBOB zal het bevoegd gezag hiervan in kennis stellen. Het bevoegd gezag stelt op haar beurt de aanvrager hiervan in kennis. De beslistermijn voor het bevoegd gezag wordt opgeschort gedurende de adviestermijn van het landelijk Bureau BIBOB, doch niet langer dan acht weken. Het advies van het landelijk Bureau BIBOB wordt gebruikt ter onderbouwing van het besluit tot verlening, weigering of intrekking van de vergunning. Het bevoegd gezag mag slechts de gegevens uit het advies gebruiken die noodzakelijk zijn voor de onderbouwing van de verlening, weigering of intrekking van de vergunning. Het bevoegd gezag stelt, indien het voornemens is een negatieve beslissing te nemen op grond van een BIBOB-advies, de betrokkene in de gelegenheid zijn of haar zienswijze naar voren te brengen. Betrokkene kan dan het BIBOB-advies inzien. Derden die genoemd zijn in het voorgenomen besluit worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb. Zij worden ook in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze over het voorgenomen besluit naar voren te brengen, indien te verwachten is dat zij hiertegen bedenkingen hebben. Derden hebben overigens niet het recht om het BIBOB-advies in te zien. Tegen het uiteindelijke besluit van het bevoegd gezag staat bezwaar en beroep open. Op eenieder die de beschikking krijgt over gegevens uit het advies, die betrekking hebben op anderen dan hemzelf, rust een geheimhoudingsplicht, behoudens voorzover de Wet BIBOB mededelingen toelaat. Drie soorten adviezen Het landelijk Bureau BIBOB kan drie soorten adviezen afgeven: 1. Er is geen sprake van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB. 2. Er is sprake van een ernstige mate van gevaar. 3. Er is sprake van een mindere mate van gevaar. Het bevoegd gezag zal in ieder concreet geval afwegen of het BIBOB-advies aanleiding geeft om de vergunning te verlenen, te weigeren of in te trekken. Indien het bevoegd gezag de vergunning verleent, kan het hier extra voorwaarden aan verbinden, zoals de voorwaarde om periodiek de boekhouding over te leggen ten behoeve van een betere controle. Deze beleidslijn is op 15 maart 2004 vastgesteld door de burgemeester, voor zover het betreft de exploitatievergunningen als bedoeld in artikel 2.3.1.2 van de APV, vergunningen voor seksinrichtingen en escortbedrijven als bedoeld in artikel 3.2.1. van de APV en door het college van burgemeester en wethouders voor zover het betreft de horecavergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet en in voorkomende gevallen voor zover het betreft de afgifte van vergunningen voor seksinrichtingen en escortbedrijven als bedoeld in artikel 3.2.1. van de APV.

De burgemeester van Aalburg, F. Buijserd Burgemeester en wethouders van Aalburg, de secretaris, de burgemeester,

A.G. Dolislager. F. Buijserd.