Beleidsnota 'permanente bewoning recreatieverblijven'

Aanleiding van deze beleidsnota ‘permanente bewoning recreatieverblijven’ is het vermoeden dat een groot deel van de recreatieverblijven in de gemeente Wijchen thans door de bewoners permanent wordt bewoond, hetgeen in strijd is met de voorschriften van bijvoorbeeld het bestemmingsplan ’Recreatiecentrum Alverna’. Daarbij speelt het door de Minister van VROM opgestelde rijksbeleid inzake de problematiek rond permanente bewoning van recreatieverblijven een belangrijke rol. Deze nota wil zowel inzicht bieden in de problematiek, de geschiedenis en de wijze waarop de gemeente de bestrijding van permanente bewoning vorm geeft.

Kern van het probleem is dat het vermoeden bestaat dat de recreatieverblijven in de praktijk permanent worden bewoond, terwijl dat in strijd is met de voorschriften van vigerende bestemmingsplannen. Probleem bij bewoning van recreatieverblijven is hoe de gemeente kan aantonen dat iemand op een bepaald adres permanent verblijft. Hiertoe staat de gemeente wel een aantal instrumenten ter beschikking, maar het is ondoenlijk alle recreatieverblijven 24 uur per dag constant te controleren. De opstelling van een adequaat handhavingsbeleid is dan ook een belangrijk instrument voor de aanpak van de permanente bewoning. Deze nota heeft voor het overgrote deel betrekking op permanente bewoning op recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ te Wijchen.

Doelstelling van dit handhavingsbeleid is het scheppen van een kader voor de aanpak van illegale bewoning van recreatieverblijven, waardoor tegen deze ongewenste situatie kan worden opgetreden.

Allereerst zal in deze nota worden ingegaan op het rijksbeleid inzake de problematiek van permanente bewoning van recreatieverblijven. Vervolgens wordt de link gelegd naar het rijksbeleid en gekeken welke mogelijkheden dit beleid biedt om tot een adequate oplossing voor het gerezen probleem te komen. Daarna zullen de handhavingsinstrumenten en bestuurlijke handhaving worden bekeken en een beschrijving volgen van de aanpak van de strijdige situaties. Tenslotte zal worden ingegaan op de relevante regelgeving, de procedure bij bestuurlijke handhaving, de beleidsmatige vertaling, de organisatie en implementatie van het beleid en de planning.

Deze nota behelst geen wijziging van het bestaande beleid. Permanente bewoning van recreatieverblijven is nooit toegestaan geweest en door de gemeente is nooit toestemming gegeven voor dergelijke vormen van illegale bewoning. Overtreders kunnen zich dan ook niet beroepen op het feit dat het illegale gebruik van hun opstallen voorheen door de gemeente was toegestaan.

Deze beleidsnota geeft aan op welke wijze en met inzet van welke middelen de gemeente Wijchen zal optreden in situaties van permanente bewoning van recreatieverblijven. Dit inzicht is zowel van belang voor het gemeentebestuur als voor haar burgers. De reikwijdte van het handhavingsbeleid is dan ook niet algemeen geldend, maar specifiek gericht op de aanpak van de permanente bewoning van recreatieverblijven binnen de gemeente Wijchen.

Bij brief van 30 september 2003 (kenmerk M159) heeft de Minister van VROM toegezegd met een beleidscontourenvoorstel te komen over de problematiek rond permanente bewoning van recreatieverblijven. De hoofdlijnen van dit beleid zijn inmiddels door de Minister bekendgemaakt. In november 2003 heeft de minister een brief aan de Tweede Kamer gestuurd met haar visie op de mogelijkheden om de situatie aan te pakken . In deze brief geeft de minister aan dat zij voornemens is het ruimtelijk beleid wonen in het landelijk gebied te verruimen. Zij wil gemeenten en provincies de mogelijkheid geven om voor complexen van recreatieverblijven waar nu feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond, een bestemmingswijziging door te voeren.

Kern van het probleem is dat het permanent bewonen van recreatieverblijven in bestemmingsplannen niet is toegestaan, maar in de praktijk desondanks voorkomt.

Juridisch bezien gaat het bij permanente bewoning van recreatieverblijven niet om de duur ervan (permanent of tijdelijk), maar om de strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften (recreatie). Bij onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven is sprake van een scheefgegroeide situatie met als gevolg een zware handhavingslast. Daarbij komt dat een aantal gemeenten het onrechtmatig bewonen van recreatieverblijven passief dan wel actief heeft gedoogd, waardoor thans een situatie is ontstaan waarin het inzetten van een actief handhavingsbeleid tot moeizame en ingrijpende trajecten leidt.

Bij het zoeken naar een oplossing voor de huidige problematiek betreffende onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven is in het rijksbeleid een aantal uitgangspunten geformuleerd, te weten:

• -

  duidelijkheid voor de burger op korte termijn waarbij de huidige scheefgegroeide situatie moet worden opgelost en een toekomstige scheefgroei moet worden voor komen;

• -

  slagvaardigheid en voortvarendheid door te streven naar een voortvarende oplossing van het langslepende probleem van onrechtmatige bewoning;

• -

  vermindering van de handhavingslast voor gemeenten omdat het handhaven van het bestemmingsplan een relatief zware handhavingsinspanning vergt en deze taak op termijn moet worden verlicht;

• -

  het scheppen van een samenhangend ruimtelijk beleidskader voor reguliere wo ningbouw en recreatieverblijven, waardoor het onderscheid tussen recreatiewoning en reguliere woning vervaagt door het ruimtelijk beleid voor ‘gewone’ woningen en recreatieverblijven gelijk te trekken;

• -

  decentrale uitwerking door bestaande verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen overheden intact te laten, onder de randvoorwaarde dat provincies en gemeenten vóór 31 december 2004 duidelijkheid aan de burgers geven.

Voor het oplossen van bestaande probleemsituaties wordt in het rijksbeleid gekozen voor verruiming van het ruimtelijk beleid ‘wonen in het landelijk gebied’, het nemen van een persoonsgebonden beschikking en handhaving.

2.3.1 Verruiming ruimtelijk beleid

In de nota Ruimte, die begin 2004 ter beschikking is gekomen, is het beleidskader voor het optreden tegen onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven vastgelegd.

Hierin is ondermeer opgenomen dat:

• -

  er meer ruimte voor woningbouw in het buitengebied wordt geboden met uitzondering van gebieden die in de nota Ruimte als ‘waardevol’ en/of ‘kwetsbaar’ worden aangemerkt;

• -

  dit niet alleen nieuwbouw van woningen betreft, maar ook het realiseren van functieveranderingen / herbestemming van bestaande bebouwing;

• -

  het wijzigen van recreatiebestemming naar woonbestemming, vanuit nationaal beleid, niet bezwaarlijk hoeft te zijn, mits:

• -

  aan de op de reguliere woningbouw van toepassing zijnde gebruikelijke voorwaarden wordt voldaan;

• -

  er aan de technische eisen voor een woning wordt voldaan.

• -

  recreatieverblijven die niet (kunnen) voldoen aan de bouwtechnische eisen voor een woning (Bouwbesluit) ‘logiesverblijven’ zijn en niet mogen worden gebruikt voor permanente bewoning;

• -

  de mogelijkheid voor provincies en gemeenten geboden wordt tot het doorvoeren van een bestemmingswijziging voor complexen van recreatieverblijven:

• -

  die op 31 oktober 2003 feitelijk in grote mate onrechtmatig worden bewoond;

• -

  die zijn gelegen buiten waardevolle en/of kwetsbare gebieden;

• -

  die thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd;

• -

  waarvan de woningen voldoen aan het Bouwbesluit;

• -

  waarvan een bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving.

• -

  het niet de bedoeling is dat complexen, waar niet of nauwelijks wordt gewoond, worden omgezet, door de bestemmingswijziging:

• -

  de eventuele recreatiefunctie van het betreffende gebied in gevaar komt;

• -

  er nieuwe behoefte aan recreatieverblijven in het zelfde gebied ontstaat.

2.3.2 Persoonsgebonden beschikking en handhaving

Indien een bestemmingswijziging niet aan de orde is, dan dient de gemeente te handhaven en geldt het hieronder gestelde over de mogelijkheid van een persoonsgebonden beschikking.

Voor alle andere voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven op 31 oktober 2003 moeten gemeenten en provincies:

• -

  uiterlijk op 31 december 2004 aangeven op welke wijze deze situatie zal worden beëindigd, welke geldt voor situaties waar:

  • *

    uiterlijk op 31 oktober 2003 onrechtmatig wordt gewoond;

  • *

    op grond van het Rijksbeleid geen bestemmingswijziging aan de orde kan zijn;

  • *

    op grond van gemeentelijk beleid geen bestemmingswijziging wordt overwogen.

In principe dient de gemeente ten aanzien van deze situaties van onrechtmatige bewoning een actief handhavingsbeleid te voeren. Om tegemoet te komen aan bestaande situaties mag de gemeente een gedoogbeschikking nemen die ertoe strekt dat de betreffende bewoner(s) in de betreffende recreatieverblijf mag (mogen) blijven wonen.

Bij de beschikking geldt dat deze:

• -

  persoonsgebonden is;

• -

  object gerelateerd is;

• -

  niet overdraagbaar is;

• -

  vervalt bij verhuizing of overlijden bewoner(s), en dat:

• -

  het object moet voldoen aan eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt;

• -

  het te bewonen object niet strijdig mag zijn met milieuwetgeving.

Na expiratie van de persoonsgebonden gedoogbeschikking geldt dat voor het moment waarop van overheidswege kenbaar is gemaakt dat handhavend wordt opgetreden, als uiterst mogelijke peildatum 31 oktober 2003. Situaties van onrechtmatige bewoning die na 31 oktober 2003 ontstaan, komen derhalve niet in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking.

Omdat de gedoogverklaring persoonsgebonden is, zal actief toezicht gehouden moeten worden op wijzigingen in omstandigheden door overlijden of verhuizing.

Zo snel mogelijk, doch uiterlijk 31 december 2004 moet de gemeente uitsluitsel geven over de uitwerking van het beleidskader voor concrete situaties van permanente bewoning. Dit om richting belanghebbenden duidelijkheid te scheppen over hoe de onrechtmatige bewoning van de recreatieverblijven (op den duur) zal worden beëindigd. De bedoeling is dat na het stellen van deze kaders de problematiek ook daadwerkelijk wordt aangepakt. De gemeente Wijchen heeft gewacht met het formeel vaststellen van het beleid totdat (juridisch) duidelijk was welke mogelijkheden het nieuwe streekplan biedt ten behoeve van legalisatie. Het streekplan maakt legalisatie van permanente bewoning van recreatieverblijven niet mogelijk. De gemeente Wijchen heeft daarom gekozen voor het werken met een uitsterfconstructie.

De uitvoering van het beleidskader ten aanzien van onrechtmatige bewoning is een primaire verantwoordelijkheid van provincies en gemeenten. De belangrijkste taken voor de gemeente in dit kader zijn:

• -

  formuleren van een beleidskader als basis voor eventueel doorvoeren van bestemmingswijzigingen;

• -

  aangeven welke recreatieverblijven / - complexen in aanmerking komen voor:

• -

  een bestemmingswijziging;

• -

  een persoonsgebonden beschikking;

• -

  actieve handhaving. - beoordelen van aanvragen voor en het nemen van persoonsgebonden beschikkingen;

• -

  actief handhaven voor alle overige situaties van onrechtmatige bewoning;

• -

  uiterlijk 31 december 2005 moet het beleid in juridische zin zijn geëffectueerd en moeten alle procedurele voorzieningen zijn getroffen;

• -

  effectuering van een strikte handhaving die toekomstgericht moet zijn.

De ruimtelijke kwaliteit is zeer kwetsbaar. Om de ruimtelijke kwaliteit te waarborgen worden er regels en voorwaarden gesteld. Deze regels en voorwaarden vinden hun vertaling in onder andere bestemmingsplannen en in bouwregelgeving (Woningwet en aanverwante regelingen). Regels dienen nageleefd te worden. Indien dit niet het geval is, is er sprake van een illegale situatie.

De belangrijkste redenen voor een goede handhaving zijn in het kort:

• -

  door een goede handhaving zal de overheid uiteindelijk in steeds grotere mate het door haar beoogde doel bereiken, zijnde verhoging van de kwaliteit van de leefomgeving;

• -

  de rechtszekerheid en de gelijke behandeling van burgers dient te worden gewaarborgd;

• -

  de gemeente heeft in ons decentrale ruimtelijkordeningsstelsel de taak het ruimtelijk beleid te handhaven. De wijze waarop behoort tot de gemeentelijke beleidsvrijheid. De bestuurders dragen hiervoor de verantwoordelijkheid;

• -

  door continue aandacht aan handhaving te besteden in preventief opzicht en door consequent op te treden tegen illegale activiteiten worden mensen ontmoedigd om van regels af te wijken. Wanneer een gemeente het ruimtelijk beleid inclusief de handhaving goed voor elkaar heeft, heeft dat een zekere uitstraling naar de burgers. Dit heeft een preventief effect.

In de brief van 14 november 2003 heeft de Minister van VROM aan gemeenten en provincies meer ruimte gegeven om in bepaalde gebieden aan recreatiecomplexen een woonbestemming te geven. Voor een bestemmingswijziging van recreatie naar wonen komen recreatiecomplexen in aanmerking die:

• 1.

  op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig worden bewoond;

• 2.

  niet zijn gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur, in gebieden die vallen onder de Vogel- en Habitatrichtlijen, de Natuurbeschermingswet, in huidige Bufferzones en in de Nota Ruimte nader te bepalen (delen van )   Nationale Landschappen;

• 3.

  waarvan de woningen voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit;

Het rijksbeleid houdt niet in dat daadwerkelijk tot bestemmingswijziging moet worden overgegaan. Mede gelet op de behoefte van recreatieverblijven binnen de gemeente Wijchen, de ligging van het recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ in het landelijke gebied en de uitgangspunten van het geldende bestemmingsplan is de gemeente Wijchen van mening dat omzetting van de recreatiebestemming in een woonbestemming niet mogelijk is.

Indien zou worden overgegaan tot omzetting van recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ in een woonbestemming, wordt niet voldaan aan de punten 2 en 6 van bovengenoemde randvoorwaarden van het rijksbeleid.

Aan punt twee wordt niet voldaan omdat het gebied gelegen is binnen een gebied met de aanduiding “Waardevol landschap” en volledig is omgeven door de Ecologische Hoofdstructuur met de aanduiding “Natuur”. Het recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ is daarmee gelegen in een kwetsbaar gebied, zoals wordt bedoeld in de brief van de Minister.

Aan punt zes wordt niet voldaan omdat er in de gemeente Wijchen een duidelijke vraag is naar

recreatieverblijven. Door de bestemming te wijzigen van verblijfsrecreatie naar woondoeleinden worden er circa 104 recreatieverblijven aan het areaal onttrokken. Deze onttrekking kan in de nabije toekomst leiden tot een nieuwe vraag naar recreatieverblijven.

In het vigerende Streekplan Gelderland 2005 heeft het gebied de aanduiding “Waardevol gebied” en is het volledig omgeven door gebied met de aanduiding “EHS Natuur”. Het omzetten van de bestemming verblijfsrecreatie naar de bestemming woondoeleinden, waar permanente bewoning is toegestaan, zal leiden tot een onevenredige belasting van dit kwetsbare gebied. Het streekplan geeft aan dat het beleid voor waardevolle landschappen is: “behouden en versterken van de landschappelijke kernkwaliteiten”. Verder stelt het streekplan dat in het waardevol landschap een ‘ja-mits’ benadering geldt voor de toevoeging van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifuctioneel gebied is de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones voor stedelijke functies of zoekzones landschappelijke versterking, en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de betreffende landschappen. Nu het waardevol landschap is gelegen binnen de EHS Natuur kan niet worden aangenomen dat hiermee voldaan kan worden aan de hiervoor geformuleerde eisen, derhalve is legalisatie niet mogelijk. Een en ander is door de provincie Gelderland bevestigd per brief van 24 november 2004.

Op grond van het provinciaal en het rijksbeleid is het wijzigen van de bestemming verblijfsrecreatie naar de bestemming woondoeleinden thans dus niet mogelijk en niet wenselijk.

Als de gemeente geen actief handhavingsbeleid gaat voeren om illegale bewoning tegen te gaan, is de kans groot dat het aantal permanente bewoners van recreatieverblijven in de gemeente toeneemt. Omdat recreatieverblijven door permanente bewoning aan de recreatievoorraad wordt onttrokken, ontstaat elders een groeiende vraag naar recreatieverblijven. Hierbij gaat het vaak om landschappelijk waardevolle (natuur)gebieden en dus extra aantasting van het buitengebied.

Tegen overtreding van de gemeentelijke regeling op dit gebied dient dan ook te worden opgetreden.

Daarnaast kunnen nog de volgende aanvullende argumenten worden aangevoerd:

• -

  concentraties van permanent bewoonde delen van recreatieterreinen leiden door het intensievere gebruik en het dichtslibben daarvan tot visuele verloedering, omdat van oorsprong natuurlijk ogende terreinen worden aangekleed met verharde terrassen, schuren, siertuinen, hekken of schuttingen;

• -

  het leef- en uitgavenpatroon van de permanente bewoner is anders dan van recreanten, omdat toeristen in de praktijk meer blijken te besteden dan permanente bewoners;

• -

  op het recreatieterrein kunnen spanningen tussen permanente bewoners en vakantiegangers ontstaan doordat zij veelal verschillende leefpatronen hebben;

• -

  bij een woonbestemming bestaat recht op verharde wegen, straatverlichting, bushaltes, af valverwijdering, onderhoud van de openbare ruimte, het ruimen van sneeuw, verzorging (thuiszorg), sociale voorzieningen (uitkering, WVG) enzovoorts;

• -

  het groeiende aantal permanente bewoners tast het draagvlak voor toeristische voorzieningen aan.

Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat er genoeg redenen zijn om het permanent bewonen van recreatieverblijven tegen te gaan.

De enige instrumenten die dan in het kader van het rijksbeleid overblijven zijn het werken met een persoonsgebonden gedoogbeschikking en handhaving.

In beginsel dienen gemeenten ten aanzien van onrechtmatige bewoning een actief handhavingsbeleid te voeren. De Provincie Gelderland kiest niet voor een systeem van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen maar wil eerst handhaven pas wanneer dit niet mogelijk is gebleken kan een persoonsgebonden gedoogbeschikking worden verleend. Om tegemoet te komen aan bestaande situaties kunnen gemeenten op grond van het rijksbeleid een persoonsgebonden beschikking nemen, die ertoe strekt dat de betreffende bewoner(s) in het betreffende recreatieverblijf mogen blijven wonen. Het college van burgemeester en wethouders kan na het overwegen van belangen tot de conclusie komen dat zij kiezen om niet te handhaven, maar om te gedogen middels het opstellen van een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Uitgangspunt is dat handhaving voorop staat. Het beleid is er dan ook op gericht de regelgeving zoveel als mogelijk te handhaven. Het gedogen moet zorgvuldig gebeuren. Dit blijkt onder andere uit het feit dat:

• -

  het voornemen tot gedogen dient te worden bekendgemaakt;

• -

  het college van burgemeester en wethouders neemt een persoonsgebonden gedoogbeschikking waartegen bezwaar en beroep openstaat;

• -

  er moet sprake zijn van een duidelijk uitgewerkt voornemen om de illegale situatie te beëindigen en van de overtuiging bij het college van burgemeester en wethouders dat de wil en de mogelijkheden daartoe aanwezig zijn.

3.3.1 Uitsterfconstructie

Bij de overweging welke peildatum gekozen zou moeten worden zijn de volgende mogelijkheden overwogen:

3 juni 1994 inwerkingtreding bestemmingsplan “Recreatiecentrum Alverna”

In artikel 3, lid 2 van het bestemmingsplan ’Recreatiecentrum Alverna’ wordt aangegeven dat permanente bewoning van recreatieverblijven niet is toegestaan. Dat betekent dat indien er permanent in de recreatieverblijven gewoond wordt dit in strijd is met het bestemmingsplan. Aangezien het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen in die tijd nog niet consequent optrad tegen overtredingen van het bestemmingsplan is de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan ’Recreatiecentrum Alverna’ te vroeg.

25 september 1996 inwerkingtreding ‘Streekplan Gelderland 1996’

De provincie Gelderland is van mening dat de Gelderse gemeenten hun peildatum zouden moeten vaststellen op 25 september 1996, de datum waarop het streekplan van de provincie Gelderland in werking is getreden. In het betreffende streekplan is duidelijk aangegeven dat permanente bewoning van recreatieverblijven in het landelijk gebied niet is toegestaan. De provincie Gelderland stelt dat dit provinciaal beleid was en dat dit sindsdien voor een ieder kenbaar is geweest . Aangezien het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen in die tijd nog niet consequent optrad tegen overtredingen van het bestemmingsplan en streekplan is de datum van inwerkingtreding van het ‘streekplan Gelderland 1996’ te vroeg.

31 oktober 2003 uiterste peildatum

De uiterste peildatum is door de minister vastgesteld op 31 oktober 2003. Alle gevallen van permanente bewoning die na deze datum is ontstaan, komen niet in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking. Voor deze datum is gekozen om de volgende reden. Een te vroeg in de tijd gelegen peildatum levert onrechtmatige dwangsombesluiten op omdat het onderliggende handhavingsbeleid in zo’n geval onredelijk is.

Bij de zogenaamde ‘uitsterfconstructie’ kan worden gewerkt met een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Hierbij wordt ten behoeve van degene, die op 31 oktober 2003 een recreatieverblijf al permanent bewoonde, een beschikking genomen.

Hieraan is, op grond van het rijksbeleid, echter een aantal voorwaarden verbonden, namelijk:

• -

  de beschikking is persoonsgebonden;

• -

  object gerelateerd;

• -

  niet overdraagbaar;

• -

  vervalt in ieder geval bij verhuizing of overlijden bewoner(s);

• -

  het object moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit 2003 aan een woning stelt;

• -

  het bewonen van het betreffende object mag niet strijdig zijn met milieuwetgeving;

• -

  na expiratie van de beschikking moet de gemeente, indien nodig, actief handhaven.

Degene die pas na 31 oktober 2003 een recreatieverblijf is gaan bewonen komt niet in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking. Ten aanzien van alle gevallen die niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden beschikking zal actief moeten worden opgetreden.

3.3.2 Doel uitsterfconstructie

Zoals eerder weergegeven, is het handhavingsbeleid erop gericht nieuwe permanente bewoningssituaties te voorkomen en zonodig te bestrijden. Het gedoogbeleid heeft ten doel:

• -

  op enige wijze rekening te houden met de belangen van de bewoners, die hier voor 31 oktober 2003 zijn komen wonen;

• -

  het zo snel mogelijk afbouwen van de bestaande permanente bewoning van recreatieverblijven.

Teneinde na te gaan voor wie de persoonsgebonden gedoogbeschikking geldt, zal eenieder, die meent dat hij of zij aanspraak kan maken op deze beschikking worden uitgenodigd om zich bij de gemeente aan te melden, via een van gemeentewege te verstrekken aanmeldingsformulier. De gedoogbeschikking is een persoons- en objectgebonden aangelegenheid. Om te voorkomen dat het toch als een zaakgebonden aangelegenheid kan worden uitgelegd, is het uitermate belangrijk dat de beschikking aan de juiste persoon in combinatie met het juiste object wordt verstrekt. Een afgifte op basis van een persoonlijk verzoek biedt hiervoor de beste garantie. De persoonsgebondenheid impliceert dat de toestemming alleen op verzoek van een concreet persoon kan worden afgegeven. Het afgeven van een persoonsgebonden gedoogbeschikking is ook een bevoegdheid van de gemeente geen plicht. Het is overigens ook gebruikelijk dat een beschikking van de gemeente alleen op een schriftelijk verzoek kan worden verstrekt.

Alle bewoners die voor en/of op 31 oktober 2003 een recreatieverblijf bewoonden worden in de gelegenheid gesteld zich aan te melden voor een overgangsregeling. De aanmeldingstermijn bedraagt twee maanden. Indien men geen gebruik maakt van deze gelegenheid, wordt ervan uitgegaan, dat het betreffende recreatieverblijf slechts recreatief wordt gebruikt. De uitnodigingen zullen huis aan huis worden verspreid. Tevens zal een ieder middels een publicatie in de ‘Wegwijs’ worden uitgenodigd zich aan te melden. De uitnodiging dient te worden aangevuld met objectieve gegevens, waaruit blijkt dat de perso(o)n(en) die zich aanmelden ook daadwerkelijk vanaf de gegeven datum tot op heden onafgebroken permanent in het recreatieverblijf die ze bewonen hebben gewoond. Dit kan onder meer aangetoond worden middels uittreksels van het bevolkingsregister, correspondentie, belastingaangiften met het gegeven adres etc..

Een door de gemeente verleende gedoogbeschikking bindt de grondeigenaar en/of de verhuurder niet. Dat wil zeggen, dat bungalowpark ‘De Wighenerhorst BV’ of haar eventuele rechtsopvolger het recht blijft houden om tegen handelen in strijd met de voorwaarden civielrechtelijk op te treden. Bovendien kunnen derden via de bezwaar- en beroepsprocedures conform de Algemene wet bestuursrecht verleende gedoogbeschikkingen juridisch aanvechten, waardoor deze alsnog moeten worden geweigerd of kunnen worden vernietigd. Voorts kan de gemeente, indien daar zwaarwegende belangen voor worden aangedragen, worden gedwongen de bestemmingsplanvoorschriften te handhaven en de persoonsgebonden gedoogbeschikkingen in te trekken.

Onder handhaving wordt verstaan het door controle en het toepassen van administratiefrechtelijke-, strafrechtelijke- of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de algemeen geldende regels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd.

Burgers en bedrijven zijn primair verantwoordelijk voor de naleving van regelgeving en voorschriften en voor de gevolgen van overtredingen. De overheid, dus ook de gemeente Wijchen, is op haar beurt echter verantwoordelijk voor een goede informatievoorziening zodat burgers weten wat op dit gebied van hen wordt verwacht.

Naast de verantwoordelijkheid voor goede communicatie is de gemeente ook verantwoordelijk voor controle op de naleving van wet- en regelgeving waarvoor zij het bevoegd gezag is. De gemeentelijke mogelijkheden tot handhaving zijn echter niet onbeperkt. Zij worden onder meer begrensd door capaciteit, beperkingen in het beschikbare instrumentarium, rechtsbeginselen en niet te vergeten de rechtsbescherming.

Het beëindigen en ongedaan maken van overtredingen is vaak moeilijk, tijdrovend en duur. Het bevorderen van een goed naleefgedrag en het voorkomen van overtredingen hebben daarom prioriteit. Een absolute randvoorwaarde is dat de gemeente Wijchen geloofwaardig naar burgers en bedrijven overkomt. Geloofwaardigheid wordt onder meer verkregen door een consequente aanpak van overtredingen en door deze aanpak ook effectief te communiceren.

De gemeentewet geeft in artikel 125 het college van burgemeester en wethouders van Wijchen de algemene bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang ter uitvoering van wet- en regelgeving. Handhaving is een bevoegdheid, tenzij de bijzondere wet anders aangeeft. Dit betekent dat het college ook kan afzien van handhaving. Volgens de rechter geldt er voor gemeenten een beginselplicht tot handhaven, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden.

4.3.1 Het bestemmingsplan

Het juridische instrument voor optreden tegen permanente bewoning van recreatieverblijven is het bestemmingsplan. Het recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ valt binnen het Bestemmingsplan Recreatiecentrum Alverna, vastgesteld op 28 oktober 1993, goedgekeurd GS 30601994 nr. RG93.65284, 3 maart 1994. In de toelichting op het bestemmingsplan wordt gesteld dat permanente bewoning van de bungalows uitdrukkelijk wordt uitgesloten via de voorschriften van het bestemmingsplan. Met de exploitanten is voorts afgesproken, dat permanente bewoning tevens zal worden tegengegaan middels een bepaling (met kettingbeding) in de koopakte bij verkoop van een bungalow en via een op te richten vereniging van eigenaren.

In artikel 1 onder f. wordt het begrip recreatiewoonverblijf gedefinieerd: een woonverblijf voor niet-permanente bewoning

Artikel 3 Verblijfsrecreatie

De gronden met deze bestemming zijn bedoeld voor recreatiewoonverblijven en de daarbij behorende voorzieningen waaronder centrumvoorzieningen, verkeersdoeleinden en voorzover op de kaart aangeduid afschermende beplanting.

In artikel 3 lid 2b is voorts bepaald dat de op het terrein aanwezige en te bouwen recreatiewoonverblijven alleen voor recreatieve doeleinden mogen worden gebruikt en derhalve niet als hoofdwoonverblijf (permanente bewoning) mogen worden gebruikt.

Onder hoofdwoonverblijf wordt verstaan een gebruik als woning door eenzelfde persoon, gezin of samenwoning op een wijze die noopt tot inschrijven in het persoonsregister van de gemeente dan wel als buiten het zomerseizoen (zomerseizoen van 1 april tot 1 oktober) in een kalenderjaar ter plaatse meer dan 60 maal nachtverblijf wordt gehouden en door betrokkene niet aannemelijk kan worden gemaakt dat elders daadwerkelijk over een hoofdwoonverblijf wordt beschikt.

Gezien het bovenstaande is het permanent bewonen van recreatieverblijven niet toegestaan.

In artikel 3 lid 3 is aangegeven dat uitsluitend bebouwing is toegestaan

De bungalows mogen maximaal 66 m2 bedragen (lid 3), een maximale goothoogte van 3 m en hoogte van 7 m op een kavel van ca. 300-400 m2. Bijgebouwen zijn niet toegestaan.

Artikel 6 Algemene bepalingen met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken.

In artikel 6.2.b van het bestemmingsplan is een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen van het verbod tot het gebruik van een recreatiewoonverblijven als hoofdwoonverblijf. Bovengenoemde vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van personen die maatschappelijk en/of economisch aan de gemeente zijn gebonden en vanwege dringende sociale of medische omstandigheden onverwijld gehuisvest dienen te worden, doch waarvoor (nog) geen passende voor woondoeleinden bestemde woning beschikbaar is. Voor deze personen kan tijdelijk een uitzondering worden gemaakt op het verbod van het gebruik als hoofdwoonverblijf.

4.3.2 Vertrouwensbeginsel

De gemeente heeft afgezien van de verstuurde wrakingsbrieven tot op heden nagelaten daadwerkelijk handhavend op te treden tegen de overtredingen van de bestemmingsplanvoorschriften. Dit was vooral vanwege het feit dat er nog geen zorgvuldig beleid voor bestrijding van permanente bewoning was vastgesteld, alsmede dat het zeer moeilijk bleek rechtsgeldig bewijs ten aanzien van de overtreding te vergaren. Nu de wetgever de gemeente meer instrumenten biedt om de bewijslast ten aanzien van de overtreding te kunnen vergaren en de beleidsnotitie wordt vastgesteld kan tegen de overtreding adequaat worden opgetreden.

Het permanent bewonen van recreatieverblijven was en is overigens in strijd met het bestemmingsplan en dus wettelijk verboden. Eenieder die op bungalowpark ‘De Wighenerhorst’ een recreatieverblijf betrok wist of had van dit verbod kunnen weten door het vigerend bestemmingsplan in te zien. Naast dat het verbod op permanente bewoning in het bestemmingsplan staat beschreven, heeft de gemeente door de tijd heen eigenaren c.q. gebruikers van de recreatieverblijven, indien een vermoeden van permanente bewoning bestond, hier schriftelijk over geïnformeerd. Tevens zijn er berichten in de krant verschenen dat permanente bewoning niet is toegestaan. Er kan derhalve geen beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel.

4.3.3 Bouwvergunning en Woningwet

Voor het uitbreiden van of het bouwen van een bijgebouw bij een recreatieverblijf is een bouwvergunning vereist. De vergunning moet worden geweigerd omdat deze activiteiten in strijd zijn met artikel 3, lid 3 van het bestemmingsplan. Genoemde bouwwerken kunnen niet worden gelegaliseerd en ook niet vergunningsvrij worden uitgevoerd. Er dient dan ook handhavend te worden opgetreden tegen illegaal gerealiseerde bouwwerken.

4.3.4 Gemeentelijke Basis Administratie (GBA)

In de gemeentelijke basisadministratie worden alle personen opgenomen die, naar eigen opgave, in de gemeente hun hoofdverblijf hebben. Een gemeente kan niet zonder meer weigeren om personen in te schrijven. Doel van de GBA is om alle in Nederland woonachtige personen op een eenvoudige wijze te registreren. In de GBA ingeschreven personen kunnen, indien zij ook aan de overige voorwaarden daarvoor voldoen, een beroep doen op allerlei gemeentelijke voorzieningen. Bewoners van recreatieverblijven kunnen niet worden geweigerd om zich in te schrijven in de GBA, omdat de wet een verplichting tot inschrijving kent bij verblijf in Nederland. Iemand kan echter in slechts één gemeente zijn ingeschreven. Inschrijving in de GBA kan alleen achterwege blijven indien de persoon niet voldoet aan de vereisten voor inschrijving. Het feit dat de woning binnen een recreatieve bestemming ligt is geen gegronde reden om de inschrijving te weigeren. Aan de inschrijving zelf kan niet het vertrouwen worden ontleend, dat de gemeente met het bewonen hiervan akkoord gaat. Voor zover men de aangifte in persoon op het gemeentehuis heeft verricht is hen hierbij meegedeeld, dat de permanente bewoning niet is toegestaan.

4.3.5 Controle instrumenten

Om voldoende aanwijzingen te vinden of iemand een recreatieverblijf permanent bewoont, zullen vaak verschillende instrumenten in combinatie moeten worden gebruikt. Instrumenten die in dit kader kunnen worden aangewend zijn:

• 1.

  controle van registratiesystemen;

• 2.

  controle van het opgegeven adres;

• 3.

  meldingen van burgers;

• 4.

  waarnemingen ter plaatse;

• 5.

  verklaringen van betrokkenen.

Ad 1. Verificatie van registratiesystemen is van belang omdat het adres waarop iemand in een verificatiesysteem staat ingeschreven, een belangrijke aanwijzing is voor iemands feitelijke woonadres. Een van de manieren om er achter te komen of van deze situatie sprake is, is de vergelijking van gegevens in verschillende registratiesystemen op mogelijke inconsistenties.

Gemeenten mogen echter niet zonder meer van allerlei registratiesystemen en persoonsgegevens gebruikmaken om er achter te komen waar iemand feitelijk woont. De wet Bescherming Persoonsgegevens stelt hier duidelijke voorwaarden en grenzen aan. De registratie dient bij het College Bescherming Persoonsgegevens aangemeld te worden.

Ad 2. Wanneer bewoners van recreatieverblijven niet in de GBA van de gemeente staan ingeschreven, zal informatie over de situatie op het adres waar deze dan wel staan ingeschreven, doorgaans goede aanwijzingen geven over de feitelijke woonsituatie.

Ad 3. Al dan niet anonieme tips van burgers over gevallen van permanente bewoning kunnen belangrijke aanwijzingen voor de gemeente opleveren. Overigens dient te worden opgemerkt dat de toegevoegde waarde van deze informatie gering is, omdat een dergelijk instrument moet worden bezien in samenhang met andere vormen van bewijslast.

Ad 4. Waarnemingen ter plaatse kunnen de eerste aanwijzingen opleveren dat een recreatieverblijf permanent wordt bewoond. Bovendien kunnen de resultaten van een dergelijke controle ook aanvullend bewijsmateriaal opleveren indien reeds vermoedens bestaan van permanente bewoning.

Ad 5. Naast de gegevensverzameling van de gemeente, kunnen ook verklaringen van betrokkenen aanwijzingen voor permanente bewoning opleveren. In de praktijk blijken veel mensen, geconfronteerd te worden met het vermoeden van de gemeente dat zij een recreatieverblijf permanent bewonen, toe te geven dat dit ook daadwerkelijk het geval is. Daarnaast kan aan de bewoners een vragenlijst worden overhandigd met het verzoek deze binnen bepaalde tijd in te vullen. Ook kan in zo’n geval de bewijslast worden omgekeerd, in die zin dat betrokkene moet aantonen waar hij of zij dan wel feitelijk hoofdverblijf houdt.

Opgemerkt dient te worden dat deze lijst niet uitputtend is. Gezien de complexiteit van het probleem moeten alle mogelijke gegevens worden aangewend voor de bewijsvoering. Het accent ligt daarbij met name op het periodiek actief op het recreatiepark controleren van de situatie.

4.3.6 Voorkomen nieuwe probleemsituaties

Voorkomen is beter dan genezen. Ook ten aanzien van de permanente bewoning van recreatieverblijven gaat deze wijsheid op. In de bestemmingsplanvoorschriften is reeds vastgelegd dat permanente bewoning van recreatieverblijven niet is toegestaan. Aan zowel de exploitant van een recreatieterrein als aan zijn gasten / potentiële bewoners moet duidelijk worden gemaakt dat permanente bewoning niet is toegestaan en moet worden aangegeven wanneer wel of geen sprake is van permanente bewoning.

Het recreatiebedrijfsleven (exploitanten en beheerders) kan een rol spelen bij het voorkomen van permanente bewoning van recreatieverblijven. Vanwege de verbetering van het recreatieve product kan het alleen maar in het voordeel van de exploitant werken als deze medewerking verleent aan het indammen van de permanente bewoning van recreatieverblijven. De exploitant heeft ook zelf de mogelijkheid om via de privaatrechtelijke weg de permanente bewoning te beëindigen. Om in de toekomst nieuwe gevallen van permanente bewoning van recreatieverblijven eenvoudig te controleren kan de exploitant de gemeente zijn medewerking verlenen door informatie te verschaffen over de bewoners ( bijvoorbeeld door het bijhouden van een nachtregister).

Ook de gemeente kan in de preventieve sfeer het nodige doen. Wanneer iemand zich inschrijft in de gemeentelijke bevolkingsadministratie op een adres waar permanente bewoning niet is toegestaan, is het aan de gemeente om de betrokkene van de mogelijke consequenties op de hoogte te stellen. Voorts dient de betrokkene er op te worden gewezen dat aan het feit dat hij of zij wordt ingeschreven in de bevolkingsadministratie, geen rechten kunnen worden ontleend in die zin dat de gemeente het permanent bewonen van het recreatieverblijf dan zou toestaan.

In het geval inschrijving op een dergelijk adres plaatsvindt, verdient het aanbeveling ook de terreineigenaar/exploitant hiervan op de hoogte te stellen.

Daarnaast wordt aan degene die zich inschrijft in het bevolkingregister (GBA) direct een brief door de afdeling Bouwzaken gezonden met informatie over de beperkingen en de mogelijkheden van het gebruik van het betreffende recreatieverblijf. Hoewel met voorlichting het overtreden van de regels nooit geheel kan worden voorkomen, wordt een maximale inspanning geleverd om bekendheid te geven aan de wettelijke regels om zodoende bij verkoop te bereiken dat de koper van het recreatieverblijf koopt voor recreatiedoeleinden.

De gemeente heeft preventieve en repressieve instrumenten om de handhaving van de regels af te dwingen. Onder preventieve handhaving wordt verstaan het voorkomen van overtredingen door het gebruik van middelen ter naleving van regelgeving. Preventieve handhaving geschiedt over het algemeen in de vorm van toezicht en informatieverschaffing. Repressieve handhaving houdt in het door bestuurlijk optreden ongedaan maken van de overtreding of het opheffen van de strijdige situatie nadat de overtreding is begaan c.q. geconstateerd. Het voorkomen van overtredingen dient bij het uitoefenen van de bestuurlijke handhavingsbevoegdheid voorop te staan.

5.2.1 Het houden van gedegen toezicht

Met toezicht wordt bedoeld: ‘het uitoefenen van de bevoegdheid om te controleren of men zich aan de gestelde regels houdt’. Ambtenaren die met toezicht zijn belast, moeten hiertoe door het bevoegd gezag bij of krachtens een hogere wettelijke regeling zijn aangewezen. Indien toezichthoudende ambtenaren zijn aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA), kunnen zij ook zijn belast met de strafrechtelijke opsporing van (bepaalde strafbare) feiten.

Toezichthoudende ambtenaren beschikken op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) over verschillende bevoegdheden. Dit kunnen zijn: het vorderen van inlichtingen, het vorderen van inzage in gegevens, onderzoeken, opnemen of bemonstering en het onderzoeken van vervoermiddelen.

Deze bevoegdheden mogen worden uitgeoefend voor zover dit voor de taakvervulling redelijkerwijs nodig is. In gevolge de Awb is een ieder verplicht alle medewerking te verlenen bij het uitoefenen van toezicht.

5.2.2 Communicatie en voorlichting

Een van de instrumenten die kan worden ingezet om het permanent bewonen van recreatieverblijven terug te dringen dan wel te ontmoedigen, is structurele voorlichting over het gemeentelijk handhavingsbeleid. Daarvoor kunnen middelen als informatiebijeenkomsten, artikelen in lokale en regionale bladen, informatiefolders en het geven van informatie aan personen die zich in het GBA laten inschrijven op het adres van een recreatieverblijf, in de vorm van een begeleidende brief, worden ingezet. Communicatie is een van de belangrijkste en ook relatief goedkoopste instrumenten om een goed naleefgedrag te bewerkstelligen. Doelgroepen moeten daarom via heldere communicatie worden geïnformeerd over het naleefgedrag dat de overheid van hen verwacht. Communicatie versterkt ook de uitwerking van de handhavingsacties. Als deze zichtbaar worden gemaakt, heeft een uitvoerende controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de gecontroleerde, maar ook dat van degenen die (nog) niet zijn gecontroleerd. Geloofwaardigheid is hierbij echter zeer belangrijk. De gemeente moet ook doen wat zij communiceert. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel verloren.

5.2.2.1 Algemene informatievoorziening

Om de doelstelling te bereiken, kunnen de volgende middelen worden ingezet, afhankelijk van de fase van de informatievoorziening:

Gemeentelijke diensten

Alle betrokken gemeentelijke diensten en afdelingen worden geïnformeerd over het beleid door middel van een interne memo. Hierin zal aandacht worden besteed aan de wijze waarop de gemeentelijke voorlichting aan burgers moet worden gegeven en welke afdeling(en) verantwoordelijk zijn voor de informatieverstrekking.

Hiermee wordt binnen de gemeentelijke organisatie duidelijkheid verschaft over de wijze waarop en door wie informatie over het beleid op het gebied van permanente bewoning wordt verstrekt.

Informatie bij inschrijving in de GBA:

Indien personen zich inschrijven in de GBA op het adres van een recreatieverblijf wordt door de afdeling publiekszaken een standaardbrief meegegeven waarin informatie wordt verstrekt over het verbod op permanente bewoning en het gemeentelijk beleid voor de aanpak van permanente bewoning. Tevens wordt in deze brief gewezen op het feit dat in het kader van de bestrijding van permanente bewoning persoonsgegevens worden verzameld en geregistreerd. De ontvanger van deze brief wordt gevraagd voor ontvangst te tekenen.

Artikel in de ’De Wegwijs’

In dit huis-aan-huisblad is het concept beleid bekend gemaakt en is aangegeven dat belanghebbenden gedurende twee weken inspraakreacties kunnen indienen. De exploitant van het recreatiepark heeft een afschrift van het (concept)beleid persoonlijk ontvangen. Tevens is een artikel op de gemeentepagina geplaatst. Ook het definitieve beleid wordt in de ‘Wegwijs’ bekend gemaakt.

Persbericht in de lokale media

Wanneer er specifieke acties zijn of er actueel nieuws is, kan een persbericht worden uitgestuurd naar de lokale media. Ten behoeve van de bekendmaking van het (concept)beleid zal een persbericht worden opgesteld.

Internet

Op de website van de gemeente Wijchen wordt een voorlichtingspagina geplaatst. Ook zal het (concept)beleid op de site worden gepubliceerd.

Brieven

Indien de procedure wordt opgestart die kan leiden tot een handhavingsbesluit zullen betrokkenen in briefvorm worden ingelicht. In de handhavingsprocedure bestaat tevens de mogelijkheid om schriftelijk dan wel mondeling zienswijzen in te dienen.

Folder (Hand-out)

In een hand-out wordt uiteengezet wat het handhavingsbeleid is van de gemeente en wat dat voor bedrijven, burgers en instanties betekent. Deze folder zal verspreid worden onder VVV-kantoren, het recreatiepark “De Wighenerhorst”, professionele intermediairs bij onroerende zaaktransacties (makelaars, hypotheekverstrekkers en bankinstellingen) worden verzocht om de aspirant-koper nadrukkelijk en schriftelijk te wijzen op de (on)mogelijkheden van de betreffende recreatiebestemming.

Indien uit advertenties van onroerend goed verkopers niet uitdrukkelijk blijkt, dat een recreatieverblijf te koop wordt aangeboden, wordt de verkoper schriftelijk verzocht hierover juiste en volledige informatie aan aspirant-kopers door te geven.

5.3.1 De aanschrijving

De zogenaamde ‘aanschrijving’ vormt het belangrijkste instrument voor de gemeente om de regels op bestuursrechtelijke wijze te kunnen handhaven. De term ‘aanschrijving’ staat voor een procedure die start bij constatering van een overtreding en die, zonodig, eindigt bij het verbeuren en innen van een last onder dwangsom of het uitvoeren van bestuursdwang. De bevoegdheid van de gemeente om over te gaan tot aanschrijving wordt ontleend aan artikel 125 van de gemeentewet juncto artikel 5:21 en 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.

De aanschrijving is een besluit van het college waarin de overtreder of de persoon die de overtreding daadwerkelijk ongedaan kan maken wordt medegedeeld dat de overtreding binnen de in de aanschrijving gestelde termijn (de begunstigingstermijn) ongedaan moet worden gemaakt. Tevens wordt medegedeeld dat een dwangsom wordt verbeurd of bestuursdwang wordt toegepast als de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt. De aanschrijving dient aan een aantal wettelijke vereisten te voldoen.

Hieronder wordt nader ingegaan op de bestuursrechtelijke instrumenten bestuursdwang en dwangsom.

5.3.2 Bestuursdwang

Het begrip bestuursdwang (artikel 5:21 Algemene wet bestuursrecht)

De gemeentelijke bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang is in de Gemeentewet opgenomen en wordt nader geregeld in de Awb. Onder bestuursdwang wordt verstaan:

’Het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd is met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten’.

Het gaat bij bestuursdwang dus om handhaving door feitelijk handelen door de gemeente indien de overtreding door een persoon of rechtspersoon niet binnen een bepaalde termijn ongedaan is gemaakt. Het toepassen van bestuursdwang is derhalve een ingrijpend middel omdat de gemeente namelijk zelf over gaat tot daadwerkelijk feitelijk handelen.

Een besluit tot bestuursdwang dient een zogenaamde begunstigingstermijn te bevatten waarbinnen de adressant zodanige maatregelen kan treffen dat daadwerkelijke toepassing van bestuursdwang niet nodig is. De gemeente moet in het besluit tot bestuursdwang de voorgenomen maatregelen voldoende nauwkeurig beschrijven, zodat de overtreder duidelijkheid heeft over de activiteiten die hij moet verrichten om bestuursdwang te voorkomen.

De gemeente kan de kosten van bestuursdwang verhalen op een overtreder of een gerechtigde, tenzij deze redelijkerwijs niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen.

Nu het belang van de door de overtreding geschonden voorschriften zich daar niet tegen verzet en het toepassen van bestuursdwang in dit stadium wordt beoordeeld als een onevenredig zwaar middel, kiest de gemeente Wijchen voor het opleggen van een dwangsom.

5.3.3 Last onder dwangsom

Het begrip last onder dwangsom (artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht)

Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan ook een last onder dwangsom opleggen. Een dwangsombevoegdheid houdt in dat aan een overtreder een verplichting (last) kan worden opgelegd om binnen een bepaalde termijn iets te doen of na te laten, op straffe van het verbeuren van een dwangsom. De last strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding, dan wel een herhaling van de overtreding, te voorkomen.

De last onder dwangsom kan worden vastgesteld op een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding. Indien niet voor een bedrag ineens wordt gekozen, dient tevens een maximum te worden bepaald. Het bedrag dient in redelijke verhouding te staan met de ernst van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De hoogte van de dwangsom moet een prikkel zijn voor de overtreder om de overtreding(en) te staken. Voldoet de overtreder niet aan de opgelegde last en is het maximumbedrag verbeurd, dan kan de gemeente wederom een (nog hogere) dwangsom opleggen of overgaan tot toepassing van bestuursdwang.

5.3.4 Soorten dwangsommen

De wet kent drie varianten van de dwangsom, te weten:

• 1.een

  bedrag ineens;

• 2.een

  bedrag per overtreding van de last;

• 3.een

  bedrag per tijdseenheid waarbinnen de last niet is uitgevoerd.

5.3.5 Begunstigingstermijn

In geval sprake is van permanente bewoning van recreatieverblijven, die is aangevangen voor/op de vastgestelde peildatum en de bewoner(s) niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking krijgt de bewoner(s) een termijn van 12 maanden (begunstigingstermijn) om andere woonruimte te zoeken en de illegale permanente bewoning te beëindigen.

Indien sprake is van permanente bewoning van recreatieverblijven, die is aangevangen na

de vastgestelde peildatum en de bewoner(s) niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking krijgt de bewoner(s) een termijn van 6 maanden (begunstigingstermijn) om andere woonruimte te zoeken en de illegale permanente bewoning te beëindigen.

5.3.6 Hoogte van de dwangsom

De Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Van de hoogte van de dwangsom moet voldoende stimulans uitgaan om de overtreding ongedaan te maken. Als een dwangsombeschikking het ongedaan maken van meerdere overtredingen betreft, wordt per overtreding een dwangsom opgelegd en wordt de hoogte dan ook per overtreding bepaald. Dit komt de rechtszekerheid ten goede en sluit aan bij gerechtelijke uitspraken in dergelijke zaken.

5.3.7 Verbeuren van de dwangsom

Een dwangsom wordt automatisch verbeurd wanneer na het passeren van de begunstigingstermijn de overtreding niet ongedaan gemaakt, dan wel een overtreding opnieuw wordt begaan.

Het college kan bij dwangbevel het verschuldigde bedrag, eventueel verhoogd met de op de invordering vallende kosten, invorderen. Dat moet dan wel gebeuren binnen zes maanden na de datum van het verbeuren van de dwangsom, omdat de invorderingsbevoegdheid anders verjaart. Deze procedure is geheel geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.

Het recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ bestaat in totaal uit 104 recreatie-eenheden. Uit recent onderzoek is gebleken dat op recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ vermoedelijk 75% van de recreatieverblijven wordt bewoond. In het kader van het verruimde rijksbeleid, waarbij een persoonsgebonden beschikking kan worden genomen, is het duidelijk dat de recreatieverblijven thans (nog) niet voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit bestaande bouw voor wat betreft de woonfunctie voldoen en daardoor op dit moment niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. De meeste recreatieverblijven kunnen, mits aangepast, mogelijk wel aan de eisen van het Bouwbesluit gaan voldoen.

In artikel 7 van het bestemmingsplan ‘Recreatiecentrum Alverna’ is de volgende overgangsbepaling opgenomen.

Gebruik van gronden anders dan voor bouwen.

• a.

  het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip, waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van het plan.

• b.

  indien het onder a bedoelde gebruik gedurende een ononderbroken op een tijdvak van drie jaar gestaakt is geweest, is het verboden dit gebruik te hervatten.

• c.

  het onder a bedoelde gebruik mag worden gewijzigd in een minder van het plan afwijkend gebruik.

• d.

  het is verboden om het onder a bedoelde gebruik te wijzigen, indien daardoor de bestaande afwijkingen van het plan naar aard en/of intensiteit zouden worden vergroot.

Bouwen

Een bouwwerk, dat op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van het plan bestond of nadien legaal is of kan worden gebouwd en dat afwijkt van het plan, mag, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet zullen worden vergroot:

• a.

  gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;

• b.

  geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is teniet gegaan, met inachtneming van de grenzen welke ten aanzien van het bouwen bij het plan zijn bepaald, tenzij herbouw in dat geval niet mogelijk is, en mits bouwvergunning is aangevraagd binnen 2 jaar, nadat het bouwwerk is teniet gegaan;

• c.

  met vrijstelling van burgemeester en wethouders worden uitgebreid met een vergroting welke niet meer bedraagt dan 10 % van de inhoud van het in de aanhef bedoelde bouwwerk.

Indien het gemeentebestuur nimmer tegen de strijdige situatie is opgetreden, is hierdoor een zekere mate van rechtsverwerking ontstaan. Het betreft hier bewoners die vóór 31 oktober 2003 op het huidige adres van het recreatieverblijf in de GBA stonden ingeschreven én kunnen aantonen dat zij vóór 31 oktober 2003 permanent op het adres woonden, dan wel onomstotelijk kan worden aangetoond dat zij vóór 31 oktober 2003 permanent op dat adres woonden. Deze groep komt in principe in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking mits aan de overige gestelde eisen is voldaan. In het kader van de door de Minister van VROM aangekondigde verruiming van het ruimtelijk beleid geldt voor het nemen van een persoonsgebonden beschikking een aantal voorwaarden, waaronder die dat het betreffende recreatieverblijf moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt. Wordt of kan aan deze eis niet worden voldaan, dan valt het recreatieverblijf onder ‘logiesverblijf’ en komt dan niet in aanmerking voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. De bij deze situatie in acht te nemen begunstigingstermijn bedraagt 12 (twaalf) maanden omdat er gedurende een lange(re) termijn niet actief is opgetreden en dit een redelijke termijn is waarbinnen vervangende woonruimte kan worden gevonden.

Personen die na 31 oktober 2003, zijnde de peildatum van de verruiming van het beleid, permanent in een recreatieverblijf zijn gaan wonen, komen niet voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking in aanmerking. De gemeente Wijchen zal dan ook vanaf de datum van bekendmaken van dit beleid hier actief tegen optreden. Personen die niet onomstotelijk kunnen aantonen dat zij vóór 31 oktober 2003 permanent bewoner waren van het desbetreffende recreatieverblijf, worden schriftelijk door het gemeentebestuur gesommeerd binnen een termijn van 6 (zes) maanden de permanente bewoning te staken en elders permanente huisvesting te zoeken.

Dit is een redelijke termijn waarbinnen vervangende woonruimte kan worden gevonden.

In artikel 6, lid 2 sub b van het bestemmingsplan is een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen van het verbod tot het gebruik van een recreatiewoonverblijven als hoofdwoonverblijf. Bovengenoemde vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van personen die maatschappelijk en/of economisch aan de gemeente zijn gebonden en vanwege dringende sociale of medische omstandigheden onverwijld gehuisvest dienen te worden, doch waarvoor (nog) geen passende voor woondoeleinden bestemde woning beschikbaar is. Voor deze personen kan tijdelijk een uitzondering worden gemaakt op het verbod van het gebruik als hoofdwoonverblijf.

Handhaving kan niet goed worden gerealiseerd zonder afdelingsoverstijgende coördinatie. Dit geldt voor het gehele handhavingsproces, waarvoor het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is, het inhoudelijke aspect van handhaving, waarvoor de coördinator verantwoordelijk is, maar ook voor de gehele implementatie van het handhavingsproces. De aanpak van de met het bestemmingsplan strijdige situaties behelst behalve de afdeling Ruimtelijke Ordening Milieu en Economie – en Bouwzaken, ook andere beleidsvelden zoals de afdeling Burgerzaken, Communicatie, Financiën, BMO en de commissie voor bezwaar- en beroepschriften.

Omdat, naast een intensieve controle op bijvoorbeeld het recreatiepark ‘De Wighenerhorst’ door de afdeling Bouwzaken, het accent van de uitvoering hoofdzakelijk een juridisch karakter heeft, is het aan te bevelen om een coördinator te benoemen die over juridische kennis beschikt. Indien nodig dient er regulier overleg tussen de bij de handhavingsacties betrokken afdelingen plaats te vinden. Hierdoor vindt niet alleen een adequate terugkoppeling plaats, maar kunnen tijdig eventuele knelpunten worden gesignaleerd en daarvoor oplossingen worden aangedragen.

Een absoluut vereiste voor een effectieve en efficiënte handhaving is het beschikken over volledige, actuele en goed toegankelijke basisinformatie. Het is wenselijk dat op één plaats alle informatie over illegale situaties of handelingen en handhavingsactiviteiten wordt vastgelegd en dat dit weer wordt verwerkt en bijgehouden in een handhavingsregister. Bijzondere aandacht wordt daarbij gevraagd voor de dossierbewaking bij repressieve handhavingsactiviteiten waarbij bestuursdwang wordt toegepast of een last onder dwangsom wordt opgelegd. Doeltreffende handhaving vraagt het nodige aan zowel technische als juridische deskundigheid. Indien deze kennis niet binnen de gemeentelijke organisatie beschikbaar is, is het van belang tijdig externe deskundigheid in te schakelen. Vooral als er kans is op een hoog afbreukrisico is het belangrijk over voldoende adequaat personeel te beschikken.

Uniforme uitvoering van de handhaving biedt grote voordelen zoals meer efficiency, tijdwinst, minder kans op fouten en eenduidig optreden naar de burgers. Grote handhavingsacties, zoals in het onderhavige geval, dienen te worden voorbereid aan de hand van een projectplan, een stappenplan en checklists.

De bestuurlijke aansturing van de implementatie van het beleid geschiedt zowel door de vakinhoudelijke portefeuillehouder als door het college. Aan de hand van tussenrapportages kan het programma tussentijds worden bijgestuurd.

Bij de handhaving van het verbod op permanente bewoning is enige vorm van registratie onontkoombaar. Persoonsgegevens van betrokkenen zullen worden verzameld en worden geregistreerd, enerzijds om inzicht te houden op eigenaren en bewoners van de recreatieverblijven en anderzijds in het kader van de bewijsverzameling. De Wet bescherming persoonsgegevens stelt beperkingen aan het gebruik van registraties. De belangrijkste beperking is de zogenaamde doelbeperking. Dit houdt in dat persoonsgegevens alleen mogen worden verwerkt (en dus verspreid) als dat verenigbaar is met de doelen waarvoor de gegevens verkregen zijn.

Op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens geldt voor elke vorm van verwerking van persoonsgegevens een meldingsplicht bij het College bescherming persoonsgegevens. In deze melding moet opgave worden gedaan over het doel van de gegevensverwerking en worden aangemeld welke gegevensbronnen daarbij worden geraadpleegd. De gemeente Wijchen dient een dergelijke melding te maken.

Bij de bewijsvoering van permanente bewoning maakt de gemeente gebruik van eigen bestanden en registraties. Hieronder vallen in ieder geval GBA, de leerplichtregistratie en de gegevens van de gemeentelijke belastingen. Voor deze registraties zal een afzonderlijke melding worden gedaan bij het College bescherming persoonsgegevens. In deze melding zal het gebruik van de gegevens en registraties voor de aanpak van de permanente bewoning van recreatieverblijven in de doeleindenomschrijving worden opgenomen.

De verstrekking en het gebruik van de gegevens zal voorbehouden zijn aan daartoe aangewezen personen binnen de gemeente.

Alvorens de beleidsnotitie door de gemeenteraad wordt vastgesteld is aan eenieder gedurende veertien dagen, van donderdag 30 maart 2006 tot en met woensdag 12 april 2006, de mogelijkheid geboden in te spreken op de concept beleidsnotitie. Voorts heeft op dinsdag 4 april 2006 een informatie-/ inspraakavond plaatsgevonden. Naar aanleiding van de gevoerde inspraakprocedures zijn er inspraakreacties binnengekomen.

Na vaststelling van de notitie door de gemeenteraad zal de beleidsnotitie op de gebruikelijke manier bekend worden gemaakt.

Zie hiervoor bijlage twee.

Zie hiervoor bijlage drie.

De concept beleidsnota is in januari / februari 2006 in het college van burgemeester en wethouders behandeld.

Het verdere handhavingstraject zal er als volgt uit kunnen zien:

• -

  rapportage aan VROM huidige stand van zaken

• -

  vaststellen handhavingsbeleid

• -

  rapportage aan VROM

• -

  controles afdeling Bouwzaken / persoonsgebonden gedoogbeschikkingen verwerken

• -

  (voor) aanschrijving bewoners die niet in aanmerking komen voor een gedoogbeschikking en waarvan kan worden aangetoond dat zij na de peildatum permanent in een recreatieverblijf hun intrek hebben genomen

• -

  gesprekken met bewoners voeren / zienswijzen opnemen

• -

  controles afdeling Bouwzaken

• -

  aanschrijving bewoners

• -

  behandeling bezwaarschriften

• -

  doorlooptijd handhavingstraject

Uiteraard is dit een prognose, waarbij als meetpunt is genomen dat zo snel mogelijk aan de bewoners uitsluitsel moet worden gegeven over de uitwerking van het beleidskader voor concrete situaties van onrechtmatige bewoning en aan de VROM-inspectie wordt gerapporteerd.

Voorts moet rekening worden gehouden met nieuwe gevallen. Bij een consequente uitvoering van het beleid zal het waarschijnlijk om een aantal gevallen per jaar gaan. Van een consequente uitvoering van het voorgestelde beleid zal immers een preventieve werking uitgaan.

Afronding

Aanpak van permanente bewoning van recreatieverblijven is een gecompliceerde aangelegenheid. Ambtelijke inzet is noodzakelijk om aan te tonen wie wel of niet permanent wonen. Dit dient onder meer te gebeuren aan de hand van raadpleging van diverse gegevensbestanden. Daarnaast dient te worden gecontroleerd in het veld. Bovendien moeten de resultaten van controles en waarnemingen uiteindelijk bewerkstelligen dat de permanente bewoning wordt beëindigd. Indien het staken van permanente bewoning niet uit vrije wil geschiedt, dan zal een juridische procedure moeten worden opgestart (dwangsom of bestuursdwang).

De kans van slagen van de aanpak van permanente bewoning van recreatieverblijven hangt met name af van het draagvlak die hiervoor wordt gecreëerd. Dit geldt zowel voor de politiek, de exploitanten van recreatieterreinen en de bewoners zelf. Consequente handhaving in combinatie met de preventieve werking die van een dergelijke aanpak uitgaat, zal leiden tot het indammen van het probleem op korte termijn en op lange termijn zelfs tot vermindering van de illegale woonsituaties. Kortom de tijd is rijp om tegen het illegale gebruik van recreatieverblijven op te treden en het is van belang daarin consequent te handelen teneinde precedentwerking te voorkomen.

Literatuuroverzicht

• -

  P.J.J. van Buuren, Ch.W. Backes en A.A.J. de Gier, Hoofdlijnen ruimtelijk Bestuursrecht, Deventer 2002;

• -

  P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Studiepocket staats- en bestuursrecht, Zwolle 1999;

• -

  J.B. Mus, Permanente bewoning van recreatieverblijven, Gemeentestem 2004, no. 7207, 78, p. 269 – 279;

• -

  L. Sijtsma, Permanent tijdelijk wonen, Groningen 2004;

• -

  T.E.P.A. Lam, Permanente bewoning van recreatieverblijven: lessen uit de jurisprudentie, TO 2004, no. 2;

• -

  NIROV, Documentatiemap, NIROV/SSRR-studiemiddag ‘Voors en tegens van het perma-nent bewonen van recreatieverblijven’, 2003.