Besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 22 maart 2005, tot vaststelling van de Beleidsregel schadeprocedures Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) (Rwc) (Beleidsregel schadeprocedures recon­structie provincie Utrecht).

Algemeen

1. Op 1 april 2002 is de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) in werking getreden. Met deze wet wordt beoogd om te komen tot een integrale aanpak van de verbetering van de kwaliteit van ge­bieden die in het bijzonder kampen met problemen op het vlak van inrichting, landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water en milieu. De belangrijkste aanleiding tot de Rwc waren de proble­men waar de intensieve veehouderijbedrijven de afgelopen jaren mee te kampen kregen (varkens­pest). In de Rwc wor­den concentratiegebieden aangewezen waarop de wet van toepassing is. Deze gebieden zijn gelegen in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg. De Rwc verplicht de reconstructieprovincies om reconstructieplannen vast te stellen, waarbij een na­dere begrenzing plaatsvindt van een deel van het concentratiegebied. In het in een reconstructieplan begrepen gebied vindt vervolgens de daadwerkelijke reconstructie plaats. Een reconstructieplan moet worden vastgesteld door provinciale staten van een reconstructieprovincie en worden goedgekeurd door de Ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, alsmede Volkshuis­vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Na goedkeuring kan door belanghebbenden beroep wor­den in­gesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS).

2. De Rwc kent enkele schadevergoedingsregelingen – inclusief een voorschotregeling – met de toepas­sing waarvan gedeputeerde staten belast zijn. Het betreft artikel 13, derde en vierde lid, 30, eerste en derde lid, 47 vierde en vijfde lid, en 54, tweede en derde lid, van de Rwc (laatstgenoemde bepa­ling is ove­rigens nog niet in werking getreden). Op grond van artikel 93, eerste lid, onder e, Rwc, komen de schade­vergoedingen bedoeld in de zojuist genoemde artikelonderdelen ten laste van het Rijk. Met het oog de behandeling van aanvragen om schadevergoeding door gedeputeerde staten moet het wen­selijk worden ge­acht om hiervoor nadere regels vast te stellen. Daartoe wordt door de colleges van gede­puteerde staten van de reconstruc­tieprovincies een regeling vastgesteld waarin procedureafspraken zijn opgeno­men die bij de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding in acht moeten worden genomen. Juri­disch gezien gaat het hier om de vaststelling van een beleidsregel zoals bedoeld in titel 4.3 van de Awb (artikelen 4:81 e.v.). Uit­gangs­punt is dat deze schadeprocedureregeling flexibel van opzet is en dat niet meer gere­geld wordt dan strikt noodzakelijk is. Wat al in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geregeld is, hoeft niet nog eens in de schadeprocedureregeling te wor­den opgenomen.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Dit artikel voorziet in de noodzakelijke begripsbepalingen. Bij het begrip ‘schadevergoedingsregeling’ wordt verwezen naar de relevante regelingen in de Rwc, te weten artikel 13, derde en vierde lid, 30, eerste en derde lid, 47 vierde en vijfde lid, en 54, tweede en derde lid, van de Rwc (nog niet in werking getre­den).

Artikel 2 Deze bepaling heeft betrekking op de indiening van een aanvraag om schadevergoeding door een belang­hebbende. Het eerste lid bevat minimale eisen waaraan een aanvraag om schadevergoeding moet vol­doen. In de regel zal de gevraagde informatie voldoende zijn om tot een inhoudelijke beoordeling van de aan­vraag te kunnen komen. Ter bevordering van de uniformiteit en een zo spoedig mogelijke afhande­ling van aanvragen om schadevergoeding stellen gedeputeerde staten van de reconstructieprovincies ieder een for­mulier vast zoals bedoeld in art. 4:4 van de Awb. Dat formulier moet door de aanvrager worden ingevuld. Mochten gedeputeerde staten in een concreet geval niettemin over onvoldoende gegevens en be­schei­den beschikken voor de beoordeling van de aanvraag, dan kunnen zij alsnog op grond van artikel 4:5 van de Awb de aanvrager in de gelegenheid stellen de aanvraag binnen een bepaalde termijn aan te vullen. Wan­neer de aanvrager in verzuim blijft kunnen gedeputeerde staten vervolgens besluiten de aanvraag niet in be­handeling te nemen.

Artikel 3 De colleges van gedeputeerde staten van de reconstructieprovincies zullen naar verwachting in april 2005 een schadever­goedingsconvenant sluiten met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatsse­cretaris van Volks­huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, met als doel, nadere afspraken te maken over de wijze waarop toepassing zal worden gegeven aan de in de Rwc opgenomen schadever­goedingsre­gelingen. In artikel 4, eerste lid, van het convenant hebben de betrokken colleges de verplich­ting op zich ge­nomen om een schadeprocedureregeling voor de behandeling van aanvragen om toeken­ning van scha­de­vergoeding vast te stellen. Het betreft de vaststelling van een beleidsregel zoals bedoeld in de artikelen 4:81 e.v. Awb. In het tweede lid van artikel 4 wordt voorzien in de benoeming door de colleges van gede­puteerde staten van de reconstructieprovincies van een deskundig onafhankelijk advies­bureau dat op ver­zoek advies uitbrengt over een aanvraag om toekenning van schadevergoeding op grond van de Rwc. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten: a) het adviesbureau moet beschikken over expertise op het gebied van taxatie en beheer van on­roerende zaken, van administratieve bedrijfsvoering en van juridische aspecten van be­stuurs­rechtelijke schade; b) de desbetreffende reconstructieprovincie draagt zelf de kosten die verbonden zijn aan de ad­vi­sering door het adviesbureau. Ter uitvoering van deze convenantsverplichting zullen gedeputeerde staten van de reconstructieprovin­cies gezamenlijk een adviesbureau aanwijzen als schadevergoedingsadviseur zoals bedoeld in artikel 1, vierde lid, van deze beleidsregel. In artikel 3 e.v. wordt de advisering door het adviesbureau ingeval van een ver­zoek om advies door gedeputeerde staten nader uitgewerkt. In de regel zullen gedeputeerde staten het standpunt van de schadevergoedingsadviseur inwinnen wanneer een aanvraag om toeken­ning van schadevergoeding is ingekomen. Er kunnen echter redenen zijn om dit ach­terwege te laten. In de toelich­ting op artikel 2 is al gewezen op de mogelijkheid van het niet in behan­de­ling nemen van een aan­vraag omdat gedeputeerde staten over onvoldoende gegevens en bescheiden be­schikken om tot een inhoude­lijke beoorde­ling van de aanvraag te kunnen komen (artikel 4:5 van de Awb). In deze gevallen zal het dan ook niet (al­tijd) no­dig zijn om de schadevergoedingsadviseur om advies te vragen. Denkbaar is ook dat op voor­hand duidelijk is dat een aan­vrager geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. In dat geval kan het inwinnen van het advies van de schadevergoedingsadvi­seur eveneens achterwege blij­ven. Evenmin valt uit te sluiten dat op voorhand duidelijk is dat een aan­vraag om toekenning van schade­ver­goeding op in­houdelijke gronden niet voor inwilliging in aanmerking komt. Ook in die situatie zal het niet nodig zijn om de schadevergoedingsadviseur om advies te vragen. Uiteraard moet het achterwege blijven van een advies van de schadevergoedingsadviseur in het besluit van gedeputeerde staten op het verzoek om toe­kenning van schadevergoeding nader worden toegelicht.

Artikel 4 In dit artikel wordt de taak van de schadevergoedingsadviseur vastgelegd, terwijl ook artikel 5 bepalingen bevat die betrekking hebben op de werkwijze van deze adviseur. Het gaat daarbij om de termijn die de aanvrager en gedeputeerde staten hebben om hun zienswijze aan de schadevergoedingsadviseur kenbaar te maken over een door deze uitgebracht conceptadvies, alsmede de termijn waarbinnen de schadever­goedingsadviseur zijn eindadvies moet uitbrengen aan gedeputeerde staten. Deze beleidsregels binden echter niet de schadevergoedingsadviseur maar alleen gedeputeerde staten. Om die reden moeten gede­puteerde staten het bepaalde in de artikelen 4 en 5 dan ook vastleggen in hun met de schadevergoedings­adviseur te sluiten contract. In het eerste lid wordt de kerntaak van de schadevergoedingsadviseur aangegeven, namelijk allereerst te onderzoe­ken of naar haar mening de aanvrager ten gevolge van de toepassing van de Rwc schade lijdt of zal lij­den zoals bedoeld in de artikelen 13, derde lid, 30, eerste lid, 47, vierde lid, en 54, tweede lid, van de wet (deze laatste bepaling is nog niet inwerking getreden). Uit het tweede lid volgt dat, indien er sprake is van voor ver­goeding in aanmerking komende schade, de schadevergoe­dingsadviseur vervolgens de omvang van de schade berekent. Het derde lid bevat een motiveringsplicht voor de schadevergoe­dingsadviseur. In de regeling is bewust afgezien van het opnemen van inhoudelijke criteria. De vraag, of in een concreet geval aanspraak bestaat op toekenning van schadevergoeding, moet worden bepaald aan de hand van de jurisprudentie. Daarbij is in het bijzonder de jurisprudentie van de ABRS over planschadevergoeding op basis van artikel 49 WRO van belang. In de loop van de tijd zijn in deze jurisprudentie belangrijke criteria ontwikkeld die betrekking hebben op de uitgangspunten die gelden voor de vaststelling van de schade (vergelijking van planologische regimes – het oude met het nieuwe – is de basis voor schadevergoeding; per individueel geval moet worden bezien of schade is ontstaan; schadebegroting moet door een onafhan­kelijke deskundige plaatsvinden, tenzij er sprake is van een kennelijke ongegrondheid van de aanvraag). Voorts komt uit de jurisprudentie over arti­kel 49 WRO naar voren dat (in beginsel) de volgende posten in aanmerking (kunnen) komen voor plan­schadevergoeding: vermogensschade (zoals de waardeverminde­ring van een onroerend goed); inkomens­schade (waaronder een achterblijvende winst- of omzetontwik­keling); kosten ter beperking van de schade; vergoeding van wette­lijke rente en kosten t.b.v. juridische en deskundige bijstand. Van belang is voorts dat bij de begroting van de schade voordeelverrekening kan plaatsvinden (de eventuele voordelen die de aanvrager heeft van een nieuw planologisch regime worden verrekend met de nadelen die hij heeft). Overigens komt niet ieder schade die geleden wordt als gevolg van de wijziging van een planologisch re­gime voor vergoeding in aanmerking. Alleen de schade die iemand lijdt of zal lijden die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, komt voor schadevergoeding in aanmerking (tenzij de vergoeding van deze schade voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd). In de ju­risprudentie van de ABRS zijn in dit verband de volgende criteria van belang om vast te stellen of de schade redelijkerwijs voor rekening van een benadeelde moet blijven: (1e) actieve risicoaanvaarding (wanneer iemand ten tijde van de aankoop wist of had kunnen weten dat zich een bepaalde negatieve ruimtelijke ontwikkeling zou kunnen voordoen wordt hij geacht het risico van de schade bij aankoop van het onroerend goed te hebben aanvaard); (2e) passieve risicoaanvaarding (wanneer de eigenaar van een perceel gedurende lange tijd de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het planologische regime aan het perceel toekent, onbenut laat, wordt hij onder omstandigheden geacht het risico te hebben aanvaard dat in de toekomst deze mogelijkheden door een wijziging van planologische inzichten komen te vervallen). Juist de bestuursrechtelijke schadevergoedingsjurisprudentie wordt gekenmerkt door de snelle ontwikke­lingen die zich op dit terrein voordoen. Het vastleggen van deze ontwikkelingen door middel van criteria in de verordening zou dan ook alleen maar verstarrend werken. In een concreet geval zal de schadever­goedingsadviseur haar standpunt dus vooral moeten onderbouwen aan de hand van de relevante jurispru­dentie.

Artikel 5 In dit artikel zijn bepalingen opgenomen over de toezending van een conceptadvies van de schadevergoe­dingsadviseur aan degene die een aanvraag om schadevergoeding heeft ingediend en gedeputeerde staten, waarbij de mo­gelijkheid bestaat om gedu­rende een termijn van zes weken schriftelijk zienswijzen ken­baar te maken bij de schadevergoedingsadviseur. Aanvrager en gedeputeerde staten kun­nen overigens met el­kaar overeen­komen dat toezending van een conceptadvies achterwege blijft. Naar verwachting zal in veel gevallen het conceptadvies wel aan aanvra­ger en gedeputeerde staten worden toege­zonden, al is het alleen al om uit een oogpunt van zorgvuldigheid de concrete feiten en omstandigheden zo duidelijk mogelijk in beeld te krijgen. In moge­lijke vervolgprocedures staan deze feiten en omstandig­heden dan voldoende vast. In een procedure bij de bestuursrechter kan dan de volle aandacht worden ge­richt op de kernvraag, namelijk of aanvrager al dan niet voor schadevergoeding in aanmerking komt en zo ja, de om­vang van de door gedeputeerde staten te vergoeden schade. Uiteraard zal de commis­sie in het eindadvies aan­dacht moeten besteden aan eventuele bedenkin­gen die bij haar naar voren zijn gebracht en de invloed die deze bedenkingen gehad hebben op de inhoud van het eindadvies. In het derde lid zijn termijnen opgeno­men voor het uitbrengen van het eindadvies door de commissie. De regeling uit artikel 5 bevordert in sterke mate de zorgvuldigheid, in die zin dat de relevante feiten en omstandigheden die voor het te nemen bestuursbesluit van belang zijn, voldoende in beeld worden ge­bracht.

Artikel 6 Dit artikel bevat enkele bepalingen in verband met de voorbereiding door gedeputeerde staten van hun beslissing op een aanvraag om toekenning van schadevergoe­ding. In het eerste lid is geregeld dat, wan­neer gedeputeerde staten voornemens zijn om een aanvraag om schade­vergoeding toe te kennen in afwij­king van het advies van de schadever­goe­dingsadviseur, zij de Minister in de ge­legen­heid stellen om ge­durende een periode van zes weken te reageren op dit voornemen. Deze voor­ziening is opgenomen met het oog op artikel 93, eerste lid, onder e, Rwc. Op basis van deze bepaling ko­men de door gedeputeerde staten toegekende schadever­goedingen ten laste van het Rijk. Om die reden is het van belang om het standpunt van de Ministers te kennen over een voorgenomen afwijking van het standpunt van de schade­vergoedingsadvi­seur. Wanneer duidelijk wordt dat de Minister niet van plan is om in een dergelijke situa­tie de door gedeputeerde staten toegekende schadevergoeding aan de provincie te vergoeden, kan dat as­pect bij de defini­tieve besluitvor­ming door gedeputeerde staten worden meegewogen. Het tweede lid kent een vergelijkbare regeling als het eers­te lid, maar dan voor de situatie waarin gedeputeerde staten voor­nemens zijn om in afwijking van het standpunt van de schadevergoedingsadviseur de aanvraag om scha­devergoeding af te wijzen. In dat geval wordt de aan­vrager in de gelegenheid gesteld om op dit voorne­men te reageren.

Artikel 7 De termijn waarbinnen gedeputeerde staten moeten beslissen op een aanvraag om toekenning van scha­devergoeding is opgenomen in het eerste lid. Een belanghebbende kan tegen een besluit van gedeputeerde staten op een aanvraag om toekenning van schadevergoeding beroep instellen bij de bestuursrechter. In eerste instantie staat beroep open bij de rechtbank. Tegen een uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de ABRS. Voor­dat beroep bij de recht­bank kan worden ingesteld, moet op grond van artikel 7, eerste lid, van de Awb, eerst een bezwaarschrift bij gedeputeerde staten worden ingediend. Hierop bestaan echter twee uitzonde­ringen: 1) wanneer een aanvraag om toekenning van scha­dever­goeding wordt voorbereid met toepassing van de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuurs­recht (hierna: Awb) opge­nomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure; 2) wanneer er sprake is van rechtstreeks beroep.

Ad 1 Op grond van artikel 7:1, eerste lid, onder d, van de Awb kan bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geen bezwaarschrift tegen een besluit tot weige­ring van schadevergoeding wor­den in­gediend maar moet tegen dat besluit rechtstreeks beroep bij de rechtbank worden ingesteld. Naar verwach­ting zal de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de eerste helft van 2005 in werking treden. De Wet uniforme voorbereidingsprocedure Awb is gepubliceerd in Stb. 2002, 54. Op 7 februari 2004 is de Aan­passingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb bij de Tweede Kamer ingediend (TK 2003-2004, 29 421, nr. 2). Toepassing van deze procedure op aanvragen om toeken­ning van schadevergoeding lijkt echter niet voor de hand te liggen. Een ontwerpbesluit moet op grond van artikel 3:12, eerste lid, van de Awb ter inzage worden gelegd. Deze terinzagelegging moet vooraf door het bestuursorgaan bekend worden ge­maakt in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen. Dat is een zware procedure waarbij al snel privacyaspecten in het geding kunnen komen.

Ad 2 Een bezwaarschrift tegen een besluit tot weigering van schadevergoeding is evenmin aan de orde wanneer toepassing wordt gegeven aan artikel 7:1a van de Awb, dat de mogelijkheid biedt om met overslaan van de bezwarenfase rechtstreeks be­roep bij de bestuursechter in te stellen. De indiener van een bezwaar­schrift kan hier in het bezwaar­schrift om vragen. Een voorwaarde voor rechtstreeks beroep is dat de zaak daarvoor geschikt is (arti­kel 7:1a, derde lid). Het is de vraag of de bestuursrechter ook zal oordelen dat een bezwaarschrift te­gen een besluit van gedeputeerde staten tot weigering van schadevergoeding ge­schikt is voor recht­streeks beroep. Wanneer dat oordeel negatief uitvalt kan de bezwarenfase niet worden overgeslagen en zullen GS alsnog een besluit moeten nemen op het bezwaarschrift.

Artikel 8 De Rwc kent een aantal bepalingen die het mogelijk maken dat gedeputeerde staten op aanvraag een voorschot op de schadevergoeding toekennen. Het betreft de artikelen 13, vierde lid, 30, derde lid, 47 vijfde lid, en 54, derde lid (nog niet inwerking getreden). Om een en ander in goede banen te leiden is in artikel 8 een voorschotregeling opgenomen.

Overgangs- en slotbepalingen Een overgangsregeling is niet nodig omdat deze beleidsregel een geheel nieuwe regeling in­houdt zodat er geen sprake is van een verandering van rechtsregime. Om die reden kan worden volstaan met de citeerti­tel van het besluit. De Awb bevat voorschriften over de bekendmaking en inwerkingtreding van een besluit. Relevant zijn in dit verband de artikelen 3:42, eerste lid en 3:40. Het is dan ook niet nodig om hierover bepalingen op te nemen in dit besluit.

Rechtsbescherming Tegen deze beleidsregel kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Dat volgt uit het be­paalde in artikel 8:2, onder a, van de Awb. Om die reden kan – gelet op het bepaalde in artikel 7:1, eerste lid, aanhef – tegen dit besluit evenmin een bezwaarschrift worden ingediend.