Beleidsregels toepassing aanwijzingsbevoegdheid handhavingsstructuur milieu

V Toelichting en bijlagen

1. Algemene context

Al enkele jaren werken de gezamenlijke handhavingspartners (rijk, provincies, gemeenten en water-schappen) aan de verbetering van de handhavingsstructuur met betrekking tot de milieuregelgeving. Hiervoor is in 2002 het project 'Professionalisering van de milieuhandhaving' van start gegaan, dat moest leiden tot een adequate handhavingsstructuur vanaf op 1 januari 2005. De betreffende instanties spraken af om vanaf die datum voldoen aan een stelsel van gezamenlijk ontwikkelde kwaliteitscriteria. De Wet handhavingsstructuur (Kamerstuk 29285), waarbij de Wet milieubeheer is gewijzigd, voorziet in een wettelijke verankering van deze criteria met de AMvB Kwaliteitseisen. Gedeputeerde Staten en de Minister van VROM beschikken met deze wettelijke regeling over aanwijzingsbevoegdheden die ertoe moet leiden dat door alle organisaties aan deze kwaliteitseisen wordt voldaan. Een dergelijke aanwijzing kan betrekking hebben op individuele gemeenten of waterschappen, respectievelijk de provincie, maar kan ook verplichte samenwerking opleggen tussen handhavingsinstanties. Waar de positie van water-schappen aan de orde is vindt een aanwijzing alleen plaats in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat (VenW).

Met de Wet handhavingsstructuur is de regeling van de bestuursrechtelijke handhaving in het hoofdstuk Handhaving van de Wet milieubeheer uitgebreid met een aantal (centralere) sturingsmogelijkheden. De betreffende wetswijziging vormt het sluitstuk van een reeks van stappen die de afgelopen jaren gezet zijn op weg naar een professionele milieuwethandhaving.

Wijziging Wet milieubeheer door Wet handhavingsstructuur

In de wet worden, kort gezegd, de volgende zaken geregeld:

• a.

  de invoering van een stelsel van kwaliteitseisen, neer te leggen in een algemene maatregel van bestuur: de AMvB Kwaliteitseisen (artikel 18.3 Wm);

• b.

  daaraan moet vanaf de inwerkingtreding worden voldaan door ieder bestuursorgaan dat is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de onder VROM en VenW vallende milieuregelgeving: de besturen van de gemeenten, de provincies en de waterschappen en de Ministers van VROM en van VenW;

• c.

  daarbij wordt aan Gedeputeerde Staten de zorg opgedragen voor de bestuurlijke coördinatie van de uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen door bedoelde bestuursorganen in de provincie (artikel 18.3a Wm);

• d.

  hiertoe wordt een zogenaamde stok-achter-de-deur aan Gedeputeerde Staten ter beschikking gesteld in de vorm van aanwijzingsbevoegdheden (artikelen 18.3d, 18.3e en 18.3f Wm);

Met de Wet handhavingsstructuur is beoogd een einde te maken aan de vrijblijvendheid van handhaving(ssamenwerking). De uitbreiding van de Wet milieubeheer komt in de kern neer op de invoering, via een AMvB, van een stelsel van kwaliteitseisen waaraan vanaf het inwerking treden van de Wet handhavingsstructuur moet worden voldaan door iedere instantie die met bestuursrechtelijke milieuwethandhaving is belast. Zonodig zal dat kunnen worden afgedwongen; bij de individuele instantie of gebiedsgewijs.

De AMvB bevat naast kwaliteitseisen voor handhavingsinstanties en hun toezichthouders ook regels over de onderlinge afstemming van de uitoefening van bevoegdheden door deze bestuursorganen en door hun toezichthouders. Deze regels gaan ook over het uitwisselen van gegevens en inlichtingen. Daarnaast kan de AMvB ook regels bevatten over het afstemmen tussen bestuur en toezichthouders van hun activiteiten op de strafrechtelijke handhaving. Tegelijkertijd moet maatwerk mogelijk blijven, gezien de specifieke situatie in een regio of provincie.

Gezien het aantal handhavingspartners dat onder de AMvB valt, is de bestuurlijke coördinatie van de uitvoering van de kwaliteitseisen en regels tevens geregeld. Namelijk door deze bestuurlijke coördinatie-taak op te dragen aan Gedeputeerde Staten en aan de Minister van VROM (de artikelen 18.3a en 18.3c Wm). Coördinatie moet in ieder geval leiden tot handhavingsstructuren die voldoen aan de AMvB Kwaliteitseisen. In ieder geval, omdat het gaat om minimum kwaliteitscriteria voor een adequaat handhavingsproces. Gedeputeerde Staten krijgen een aanwijzingsbevoegdheid jegens Burgemeester en Wethouders of het Dagelijks Bestuur van het waterschap (18.3d Wm) en de Minister van VROM krijgt aanwijzingsbevoegdheden jegens het provinciaal bestuur (18.3f Wm) waarvan hij in bepaalde gevallen met instemming van de Minister van VenW gebruik maakt).

Het gaat om de volgende aanwijzingen:

• 1.

  De individuele aanwijzing door Gedeputeerde Staten aan Burgemeester en Wethouders of aan het Dagelijks Bestuur van het waterschap, indien dat in het belang van een doelmatige handhaving geboden is, ter zake van de uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen (art. 18. 3d, eerste lid Wm).

• 2.

  De gebiedsgerichte aanwijzing door Gedeputeerde Staten aan gemeenten of waterschappen die samen een handhavingsdienst moeten instellen op basis van een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr), ter behartiging van het belang van een doelmatige handhaving, indien zij hebben vastgesteld dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen in de provincie onvoldoende gewaarborgd is (art. 18,3e, eerste lid Wm), en deze door verplichte samenwerking wel gewaarborgd is. Een waterschap kan alleen worden aangewezen als de Minister van VenW in overeenstemming met de Minister van VROM heeft verklaard dat hij daartegen geen bezwaar heeft (art. 18.3e, eerste lid Wm).

• 3.

  Aanwijzing door de Minister van VROM aan Gedeputeerde Staten voor uitvoeren van haar eigen handhavingstaak danwel haar toezichttaak op doelmatige handhaving door gemeenten en waterschap (art. 18.3f).

De wet beperkt zich tot een aantal sturingsmogelijkheden met betrekking tot de milieuwethandhaving. Een toenemend aantal handhavingsinstanties beschikt echter al over of werkt toe naar een integrale handhavingsstructuur voor milieu, bouw en ruimtelijke ordening. Een eventuele aanwijzing kan formeel geen betrekking hebben op bouwen en ruimtelijke ordening. Het spreekt vanzelf dat het wel de voorkeur verdient deze taakvelden erbij te betrekken, indien daarover overeenstemming bestaat tussen de handhavingspartners.

Beleidsregels

Doelstelling van deze beleidsregels is de toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid te objectiveren en duidelijkheid te verschaffen over termijnen en criteria. De in IPO verband opgestelde handreiking hiervoor is de basis geweest voor het opstellen van deze beleidsregels.

Uitgangspunt voor deze beleidsregel is het al dan niet voldoen aan de kwaliteitseisen zoals deze in de AMvB zijn vastgelegd. De kwaliteitseisen vormen geen norm met betrekking tot de inhoud van het handhavend optreden in een concrete situatie, maar stellen wel voorwaarden aan het proces en de uitvoering conform dit proces.

Gedeputeerde Staten ondernemen hoe dan ook actie in de richting van handhavingsorganisaties die niet aan de kwaliteitseisen voldoen. Zij doen dat op grond van een openbare analyse van gesignaleerde problemen, bijvoorbeeld gebaseerd op de eindmeting of andere informatie, en van de oplossingen die Gedeputeerde Staten daarbij voor ogen staan. Die interventies leiden tot inzet van een aanwijzingsbevoegdheid, als uiterste middel, wanneer andere mogelijkheden om invloed uit te oefenen en een oplossing te bereiken zonder effect zijn gebleven.

De beleidsregel geeft een kader aan bestuurders en ambtenaren ten behoeve van het inzetten van het instrument aanwijzingsbevoegdheid en vooral voor de stappen die aan de oplegging voorafgaan. De mogelijke inzet van een aanwijzing vergt immers een zorgvuldige bestuurlijke aanpak. De aanwij-zingsbevoegdheid is een ultimum remedium: zij ontleent haar kracht primair aan het kunnen fungeren als politiek drukmiddel.

Het belang van de datum van 1 januari 2005

De handhavingspartners hebben in januari 2002 met elkaar afgesproken dat alle instanties het adequate handhavingsproces, zoals vastgelegd in de kwaliteitscriteria, op 1 januari 2005 zullen hebben geïmple-menteerd. De norm is dus dat op die datum aan alle kwaliteitscriteria wordt voldaan. Wanneer een handhavingsinstantie na deze datum niet voldoet aan de wettelijke bepalingen, zal een proces van start gaan dat kan resulteren in een formele aanwijzing nadat de Wet handhavingsstructuur in werking is getreden. In de beleidsregels en de bijlage 1, 2 en 3 is het proces schematisch uitgewerkt. Duidelijk is dat de duur van het traject van geval tot geval zal verschillen. Als termijn voor het gehele traject is een maximum van 6 maanden na constatering van het niet voldoen aan één of meerdere criteria, afgesproken en in deze beleidsregel vastgelegd.

Financiële aspecten

In beginsel zal de instantie wier taakverwaarlozing de oorzaak was van een interventie, de eventuele meerkosten moeten opbrengen die met de oplossing gemoeid zijn. Dit betekent dat met betrekking tot een individuele aanwijzing alle financiële gevolgen worden gedragen door degene die aan de individuele aanwijzing moet voldoen. Bij de uitvoering van de gebiedsgerichte aanwijzing is de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing. Op grond van een gebiedsgerichte aanwijzing moeten de aangewezen bestuursorganen een gemeenschappelijke regeling aangaan waarbij een openbaar lichaam in het leven moet worden geroepen. Daarbij geldt dat de door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam vast te stellen begroting uitsluitsel moet geven over de financiële bijdragen van de deelnemende bestuursorganen. De berekening daarvan wordt geregeld in de gemeenschappelijke regeling. Deelnemen aan een gemeen-schappelijke regeling is niet per definitie duurder, maar zou dat in een bepaald geval wel kunnen zijn. Daarom is het van wezenlijk belang dat de provincie zich van een en ander rekenschap geeft en zich alvast gedachten vormt over de financiële gevolgen en een mogelijke kostenverdeling, alvorens een gebiedsgerichte aanwijzing te geven.

2. Toelichting per beleidsregel

Beleidsregel 1 - procedureel -

Een aanwijzing is nadrukkelijk als een uiterste middel genoemd om te komen tot doelmatige handhaving, wat ook binnen een afgeperkte periode resultaat moet opleveren. Alle overheden zijn sinds 1 november 2002 op de hoogte van wat algemeen aanvaarde criteria voor professioneel handhaven zijn en hadden vanaf 1 januari 2005 aan het minimum moeten voldoen. Het is dan ook redelijk om een maximale termijn van 6 maanden te stellen aan overheden om alsnog of opnieuw te gaan voldoen aan de vereisten wanneer dit niet het geval blijkt. Deze termijn is lang genoeg om kleine omissies op te heffen. Indien na al deze jaren nog meer tijd nodig is kan terecht getwijfeld worden of de betreffende overheid in staat is om op eigen kracht handhaving doelmatig te organiseren en uit te voeren, en is het toepassen van een aanwijzing gerechtvaardigd.

In de loop van de 6 maanden kan blijken dat deze termijn te krap is voor de organisatorische consequenties om te komen tot doelmatig handhaven. De beleidsregel voorziet hier expliciet niet in omdat de 6 maanden maatgevend zijn en afwijking daarvan als een bijzondere omstandigheid beoordeeld moet worden. Een bijzondere omstandigheid kan zijn dat de effectuering van gemaakte afspraken tijd vergen, bijvoorbeeld het doorlopen van een sollicitatieprocedure, terwijl de afspraken om te komen tot doelmatige handhaving eenduidig gemaakt en bekrachtigd zijn.

Er worden drie stappen onderscheiden. Allereerst de formele vaststelling van gebrek aan doelmatig handhaven. Vooraf aan de formele vaststelling is er een informeel ambtelijke verkenning van de oorzaken, die bij de formele vaststelling aan Gedeputeerde Staten gemeld worden. De periode van 6 maanden begint bij de formele vaststelling. Na de vaststelling volgt een periode van ambtelijk en bestuurlijk overleg om tot doelmatige handhaving te komen. Hierbij wordt het probleem geanalyseerd en mogelijke opties voor een oplossing ervan bekeken. Het doel is om in deze fase tot een goede oplossing te komen die binnen de periode van 6 maanden resulteert in doelmatige handhaving. Indien voor de oplossing andere partijen nodig zijn dan zal ook hiermee overleg gepleegd worden. Deze periode van overleg moet (ruim) binnen 3 maanden tot een concrete aanpak leiden zodat voldoende tijd over is voor de realisatie van doelmatig handhaven. Tot een aanwijzing wordt overgegaan indien niet binnen 3 maanden overleg zicht is op een goede, concrete oplossing. Ook wanneer de afgesproken oplossing niet binnen 6 maanden leidt tot doelmatige handhaving wordt overgegaan tot een aanwijzing. Over de genoemde termijnen van 3 en 6 maanden bestaat in IPO verband overeenstemming.

Als een handhavingsinstantie aan alle minimum kwaliteitseisen voldoet, is er geen reden voor de inzet van de individuele aanwijzing. Het niet voldoen aan alle minimum kwaliteitseisen hoeft echter niet te betekenen dat er meteen een aanwijzing gegeven wordt, wel dat het traject richting een aanwijzing gestart wordt. Binnen de tijdspanne van dat traject is ruimte voor een verbeteractie. De vorm van een uitein-delijke aanwijzing zal afhangen van de context en van de achtergrond (het probleem) waardoor niet aan een eis wordt voldaan, de aanwijzing moet tot een goede oplossing leiden. Zo zal een individuele aanwijzing aan een kleine gemeente om specialistisch personeel van een grotere buurgemeente in te huren geen enkel effect hebben, wanneer daarover geen harde afspraken kunnen worden gemaakt met die grotere gemeente.

Deze beleidsregels beperken zich tot en met een aanwijzing. Indien de aanwijzing een individuele aanwijzing betreft, dan kan de provincie effectuering van de aanwijzing zonodig zelf organiseren en de kosten verhalen op de aangewezen overheid (art. 18.3d lid 5 Wm). Bij een gebiedsgerichte aanwijzing is altijd medewerking van de aangewezen overheden nodig. De minister kan van de provincie het geven van een aanwijzing vorderen en effectuering zonodig organiseren en de gemaakte kosten op de provincie verhalen (artikel 18.3f Wm).

Wat betreft de procedure met betrekking tot waterschappen is het volgende van belang. Waterschappen hebben een zogenaamde functionele taakstelling als gevolg waarvan ook de handhaving door waterschappen het belang van 'schoon water en droge voeten' moet dienen. De bevoegdheden met betrekking tot de toedeling of wijziging van taken van waterschappen ligt ingevolge de waterschapswet in handen van de provincie. Artikel 2, tweede lid, van de waterschapswet laat er geen misverstand over bestaan dat geen taken aan een waterschap kunnen worden opgedragen als die niet verenigbaar zijn met het belang van een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging. Aangenomen moet worden dat dit uitgangspunt ook geldt voor het onttrekken van taken aan een waterschap. In geval van onverenigbaarheid kan een waterschap dus niet worden gedwongen samen met gemeenten deel te nemen in een handhavingsdienst. Voor wijzigingen van het reglement voor een waterschap met betrekking tot de taak van het waterschap is bovendien de goedkeuring van de Minister van V&W nodig. In de waterschapswet is ook bepaald dat onder andere de regeling van taken van een waterschap in een reglement voor het waterschap geschieden bij provinciale verordening. Dat geldt eveneens voor wijzigingen van het reglement voor een waterschap. De aanwijzing van een waterschap om deel te nemen aan een gemeenschappelijke regeling (en de latere goedkeuring van die regeling door de provincie) waarin mede uitvoerende waterschapstaken worden ondergebracht, moet dus gepaard gaan met aanpassing van het waterschapsreglement door de provincie. Op de aanpassing van het reglement zijn de bepalingen van hoofdstuk II van de waterschapswet van toepassing. In dat hoofdstuk zijn ook regels opgenomen voor interprovinciale waterschappen, waarvan het gebied in meer dan één provincie is gelegen. Ook in artikel 18.3e Wm is rekening gehouden met die mogelijkheid. In verband met de voor een aanwijzing van een waterschap vereiste verklaring van geen bezwaar van de Minister van VenW (in overeenstemming met de Minister van VROM) zal de provincie die zo'n aanwijzing overweegt, in de praktijk dat voornemen al in een vroeg stadium kenbaar moeten maken aan de betrokken departementen (en het betrokken waterschap) en het overleg daarover op gang brengen.

Op grond van artikel 20.1 Wm staat in beginsel beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen besluiten op grond van de Wm. In artikel 20.2 Wm zijn een aantal besluiten (via de Wet handhavingsstructuur) van beroep uitgezonderd. Het is niet mogelijk om beroep in te stellen tegen een individuele aanwijzing van Gedeputeerde Staten of van de minister over de implementatie van de AMvB Kwaliteitseisen bij een gemeente of waterschap, respectievelijk de provincie. Zo'n individuele aanwijzing leidt niet tot het ontstaan van nieuwe verplichtingen. De aanwijzing bevestigt in feite het bestaan van de reeds geldende verplichtingen op grond van de AMvB Kwaliteitseisen en vult zo'n verplichting eventueel concreter in. Bijkomend argument hierbij is dat dergelijke bestuursgeschillen niet primair aan de rechter moeten worden voorgelegd. Gedeputeerde Staten is primair verantwoording schuldig aan Provinciale Staten over de toepassing van de aanwijzingsbevoegdheden.

Bij een gebiedsgerichte aanwijzing is sprake van het opleggen van een nieuwe verplichting, namelijk om bij gemeenschappelijke regeling een handhavingsdienst in het leven te roepen. Volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen staat nu al beroep open tegen het aanwijzingsbesluit waarbij verplichte samenwerking op grond van een gemeenschappelijke regeling wordt opgelegd.

Tegen het aanwijzingsbesluit van de Minister aan Gedeputeerde Staten waarin deze wordt opgedragen een gebiedsgerichte aanwijzing te geven, staat geen beroep open, terwijl beroep wél open staat tegen de aanwijzing. Tegen het besluit van de Minister eveneens beroep openstellen, zou betekenen dat het besluit tot oplegging van verplichte samenwerking tweemaal aan de rechter wordt voorgelegd, wat onwenselijk is.

Beleidsregel 2 - monitoring -

Om de doelmatigheid van handhaving te kunnen toetsen dient informatie verzameld te worden. Uitgangspunt is dat dit zo min mogelijk tot extra werk moet leiden voor de gemeenten en het waterschap. Daarom wordt in eerste instantie aangesloten bij de criteria van doelmatig handhaven, zoals de verantwoording in het voorjaar. De gekozen einddatum van 1 juni is hiervoor een redelijke datum voor bestuurlijke aanbieding. De resultaten in cijfers en de resultaten van inspanningen (projecten) binnen de samenwerking handhaving zullen in maart al beschikbaar komen. Op basis van deze informatie zal amb-telijk overleg plaats hebben en kunnen de resultaten in de bestuurlijke verslaglegging gericht toegelicht worden. De beoordeling van doelmatigheid loopt hiermee parallel met de reguliere jaarverslaglegging. Het waterschap heeft op grond van artikel 107, 1ste lid van de Waterschapswet een plicht tot jaarrapportage aan de provincie. Het is gangbaar dat de vaststelling van deze jaarrapportage in mei plaatsvindt, waarmee voor het waterschap de gestelde einddatum van 1 juni past met deze andere verplichting.

Doelmatig handhaven voorziet in een tweetal belangrijke ijkmomenten, de programmering (najaar) en de verantwoording (voorjaar). Het minimum voor monitoring is beoordeling van de verantwoording, die op basis van waarnemingen uitgebreid kan worden. Ook hierbij geldt dat uitgangspunt is dat zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van bestaande bronnen, zoals die in het kader van doelmatig handhaven ook beschikbaar dienen te zijn (criterium 4.2). Een aanleiding voor een frequentere monitoring kan gevonden worden in de resultaten van de jaarlijkse monitoring maar ook in andere signalen (provinciaal of landelijk) of in gezamenlijke afspraken over kwaliteitszorg binnen de provinciale milieusamenwerking. Voor een monitoring kan een extern bureau ingeschakeld worden maar dit kan ook plaatsvinden door visitaties bij elkaar van de overheden als onderdeel van de provinciale milieusamenwerking. De ervaring bij (ISO) certificeringstrajecten leert dat in de beginfase waar de op papier vastgelegde aanpak geïmplementeerd wordt tot werkwijze extra aandacht het succes beïnvloed. Daarom zal begonnen worden met een hogere frequentie van toetsing dan eenmaal per jaar. Een verzoek voor het aanleveren van informatie moet tijdig gegeven worden zodat sprake is van een redelijke termijn voor de uitvoering ervan. De redelijkheid is afhankelijk van de aard en de omvang van het gevraagde.

De beoordeling wordt bekend gemaakt aan de betreffende overheid en de partners binnen de samenwerking handhaving. Hiermee wordt een appèl gedaan op de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor doelmatig handhaven in onze provincie.

Het beschikbaar stellen van informatie is essentieel voor het door de provincie uitvoeren van haar wettelijke taak. De gevraagde informatie zal bij doelmatige handhaving eenvoudig aan te leveren zijn. Het niet aanleveren van de gevraagde informatie kan daarom beschouwd worden als het niet voldoen aan de vereisten en aanleiding vormen om het traject van aanwijzing te starten. De reden voor het niet verstrekken van de gevraagde informatie kan vervolgens in ambtelijk en bestuurlijk overleg ter sprake komen, op basis waarvan besloten kan worden tot een aanwijzing. De motivatie voor het niet verstrekken van informatie kan ook aanleiding zijn om vooralsnog af te zien van toepassing van de beleidsregels. Aangegeven is dat de beleidsregels in beginsel in acht genomen worden, maar dat in bijzondere omstandigheden, daar gemotiveerd vanaf geweken kan worden. Voor de eenduidigheid van de beleidsregel, gelet op genoemde mogelijkheid gemotiveerd geen uitvoering aan de beleidsregel te geven en het overleg dat vooraf aan een aanwijzing eerst nog plaatsvindt, is expliciet niet gekozen voor het opnemen van een mogelijkheid om gemotiveerd om uitstel te vragen.

Beleidsregel 3 - criteria -

Doelmatig handhaven blijkt vooral uit een werkende sturingscyclus. De criteria hebben allemaal een plaats in deze cyclus en hebben vaak onderling een verband. De aan te leveren documenten en informatie dienen bij de overheid aanwezig te zijn en geven zicht op de doelmatigheid van de organisatie van de handhaving. Uit de toetsing volgt informatie die kan helpen bij het verbeteren van de handhaving en de vorm waarin handhaving zo nodig alsnog doelmatig vorm gegeven kan worden. De basis voor beoordeling wordt gevormd door het voldoen aan de kwaliteitseisen, het functioneren van de cyclus is een afgeleide daarvan.

De kwaliteitscriteria die in het professionaliseringsproject in 2002 zijn vastgesteld, definiëren wanneer sprake is van een professioneel handhavingsproces. Ze formuleren bijvoorbeeld dat er prioriteiten moeten zijn gesteld en dat er een werkinstructie moet zijn voor een controlebezoek. Ze regelen niet de prioriteiten zelf of de werkwijze tijdens de controle. Die inhoudelijke keuzen zijn aan de instantie zelf. De criteria verlangen vervolgens dat er conform de zelfgekozen lijnen wordt gehandeld. De kwaliteitscriteria zijn zoveel mogelijk één op één vertaald in de AMvB Kwaliteitseisen. Kenmerk van de kwaliteitscriteria is dat ze niet los van elkaar gezien kunnen worden, maar juist met elkaar een gesloten sturingscyclus van het handhavingsproces garanderen. Of nog beter gezegd: een dubbele aansturingscyclus: één op beleidsniveau en één op uitvoeringsniveau, verbonden via de schakel 'planning & control' tot een grote acht of in de tijd gezien, een dubbele cirkel.

Net als bij de afzonderlijke criteria is het daadwerkelijk handelen binnen de organisatie overeenkomstig de vastgelegde criteria minstens zo belangrijk als het geduldige papier. De criteria moeten consistent en samenhangend zijn ingevuld: er moet bijvoorbeeld voldoende personeel zijn voor de gekozen ambities en prioriteiten en in de terugblik uit de verantwoording klinkt een vooruitblik op de probleemanalyse door. De provinciale coördinator zal daarom de onderlinge consistentie en samenhang van de elementen van de sturingscyclus niet alleen inhoudelijk maar ook op de daadwerkelijke uitvoering beoordelen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de kwaliteitscriteria en de AMvB uitsluitend betrekking hebben op het handhavingsproces, terwijl de uitvoering op grond van dat proces, het inhoudelijke ambitieniveau en de inhoudelijke keuzes geen onderdeel van de beoordeling door de provincie zijn. Hierop toetst de VROM inspectie de handhavende overheden.

Elke kwaliteitseis weegt in beginsel even zwaar, maar afhankelijk van de context kan aan de ene afwijking zwaarder worden getild dan aan de andere. Zo zal altijd zwaar getild worden aan het ontbreken van elementen die cruciaal zijn voor het sluiten van genoemde 'aansturingsacht'. Aan andere elementen kan door duidelijke omstandigheden een ander gewicht toegekend worden kan het gewicht Maar aan de andere kant moet aan elk, op zichzelf ondergeschikt, onderdeel van een eis onder omstandigheden zwaar getild worden, indien het niet voldoen aan dat onderdeel een symptoom is van een structurele onmacht of onwil om aan alle eisen te voldoen. Als er bijvoorbeeld geen formeel besluit ligt over het rouleren van toezichthouders bij bepaalde 'vaste klanten' dan kan dat misschien een eenvoudige administratieve omissie zijn, maar als het komt doordat de organisatie structureel te klein of te kwetsbaar is voor dit element van professionaliteit dan zou aan dit kleine element juist zwaar getild moeten worden. Het spreekt overigens vanzelf dat bij het zoeken van een oplossing dan niet moet worden volstaan met het bestrijden van het symptoom, maar dat de oorzaak zelf moet worden weggenomen.

Hoe meetbaar is het voldoen aan de kwaliteitseisen ? Vrijwel alle in 2002 vastgelegde criteria omvatten een tweeledige eis, namelijk de aanwezigheid van een bepaald document (bijvoorbeeld plan, protocol, strategie) en het handelen overeenkomstig dat document. In de AMvB Kwaliteitseisen is er van uitgegaan dat bestuursorganen handelen volgens de door hen zelf vastgelegde lijnen.

De aan- of afwezigheid van protocollen en dergelijke valt eenvoudig te meten; of men er ook naar handelt is veel moeilijker aantoonbaar. Dat wil echter niet zeggen dat het onderdeel 'handelen conform' van elk criterium daardoor minder belangrijk is dan het onderdeel 'aanwezigheid'. Eerder het tegendeel is het geval: als algemene regel kan worden aangehouden dat het wel (of juist niet) handelen conform een duidelijk afgesproken strategie minstens zo zwaar zo niet zwaarder weegt dan het wel (of niet) vastleggen van die afspraken in een document. Hoewel het een onwaarschijnlijke situatie is, kan het in theorie voorkomen dat een instantie alle noodzakelijke documenten heeft vastgesteld, maar niet conform die documenten handelt: die instantie voldoet dan niet aan de kwaliteitseisen. Reden om een aanwijzing te geven.

Voor het oordeel van Gedeputeerde Staten over een handhavingsorganisatie kan gebruik gemaakt worden van andere bronnen dan documenten (zoals de eindmeting of het jaarverslag). Uit eigen onderzoek naar feitelijk (procesmatig) handelen of dat van de VROM Inspectie naar de uitvoering kan een onderbouwing komen voor de beoordeling van doelmatigheid in handhaving.

Voor het eventueel inzetten van een gebiedsgerichte aanwijzing gaat het om de vraag of in een provincie of een deel ervan sprake is van voldoende waarborgen voor een behoorlijke uitvoering. Niet alleen door individuele instanties, maar ook in onderlinge samenhang. De term 'behoorlijke uitvoering' sluit nauw aan op de terminologie die wordt gehanteerd in de taakverwaarlozingsregelingen van de artikelen 123 en 124 van de Gemeentewet en artikel 60 van de waterschapswet (waarin dan gesproken wordt van 'het niet of niet naar behoren nemen van gevorderde besluiten'). Voor de aanwezigheid (of afwezigheid) van 'voldoende waarborgen' kunnen bijvoorbeeld de schaalgrootte en robuustheid van de bij gemeenten en waterschappen opgebouwde handhavingsorganisaties bepalend zijn. De uitvoering van de handhaving moet immers op een zodanige schaal en stevige basis georganiseerd zijn, dat ook kàn worden voldaan aan de minimumkwaliteitscriteria.

Zaken zoals het opbouwen van kwalitatief en kwantitatief voldoende deskundigheid, het beschikken over een goede regeling van de bereikbaarheid van de organisatie buiten de gebruikelijke kantooruren, het doorvoeren van functiescheiding op persoonsniveau en een roulatiesysteem stellen voorwaarden aan de omvang en robuustheid van de organisatie. Een andere bepalende voorwaarde bestaat uit de voor de handhavings-organisatie benodigde en beschikbare financiële middelen, er daarbij van uitgaand dat deze ook efficiënt worden ingezet .

Beleidsregel 4 - vorm aanwijzing -

Er worden drie vormen van aanwijzing onderscheiden door de wetgever:

• 1.

  een individuele,

• 2.

  een gebiedsgerichte voor overheden die niet doelmatig handhaven

• 3.

  een gebiedsgerichte van overheden ongeacht hun doelmatige handhaven, waarbij de aanwijzing van allen nodig is voor doelmatig handhaven bij allen.

Deze beleidsregel is geen eigen invulling van de provincie Flevoland maar is opgenomen voor de volledigheid. Behalve de organisatorische vorm zijn er ook twee inhoudelijke vormen:

• a.

  een volledige aanwijzing,

• b.

  een gedeeltelijke aanwijzing, bijvoorbeeld voor specialismen.

Een individuele aanwijzing is overzichtelijk. Een overheid voldoet niet aan diens wettelijke taak en wordt daar met een aanwijzing expliciet aan gehouden.

Bij het ontbreken van een enkel element van de kwaliteitseisen zal in veel gevallen de oplossing zijn dat het bestuursorgaan zelf alsnog de gesignaleerde omissie goedmaakt. De provinciale coördinator kan dat geheel aan het bestuursorgaan zelf overlaten en volstaan met een termijn af te spreken, maar in sommige gevallen kan de coördinator ook stimuleren dat regionaal een voorbeeldaanpak wordt gekozen, of zelf een model aanreiken.

Lastiger is het wanneer het ontbreken van een element symptoom is van een dieperliggend onvermogen of kwetsbaarheid van de organisatie, bijvoorbeeld als gevolg van de schaalgrootte van de organisatie. Dan zal de coördinator toch eerder gaan denken in de richting van opschaling en structurele samenwerking in de uitvoering.

Gedeputeerde Staten kunnen ingevolge artikel 18.3e Wm gemeenten of het waterschap aanwijzen en daarbij verplichten tot de gezamenlijke instelling van een handhavingsdienst ter behartiging van het belang van een doelmatige handhaving. Dit instrument dient er niet toe om slecht functionerende instanties te straffen, maar om een behoorlijke uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen bij de milieuhandhaving in de provincie als geheel te waarborgen. Het instrument kan daarom alleen worden ingezet als door Gedeputeerde Staten is vastgesteld dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen op grond van artikel 18.3 Wm in de provincie onvoldoende is gewaarborgd.

Een gebiedsgerichte aanwijzing is complex. Een volledige aanwijzing leidt tot een handhavingsdienst, een gedeeltelijke kan leiden tot een pool van specialisten. Bij specialisten kan gedacht worden aan juristen of geluidsdeskundigen. Juist door het bundelen van kennis en capaciteit kan het onderhoud en daarmee de kwaliteit van die kennis goed op niveau gehouden of gebracht worden. Vooral voor kleine teams kan een diversiteit aan specialismen een verzwakking van de doelmatigheid betekenen. Er bestaan in Nederland vele, op vrijwillige basis tot stand gekomen vormen van meer of minder intensieve en structurele samenwerking. Welke vorm van samenwerking of opschaling de meest wenselijke of kansrijke is hangt van de situatie en betrokkenen af, en is dus maatwerk. In de provincie Flevoland bestaat de vorm van intergemeentelijke samenwerking van 4 gemeenten voor toezichttaken (Milieu-samenwerking Flevoland, MSF voorheen NOF). Een andere bekende variant is een door gemeenten opgezet 'milieubedrijf' dat tevens uitvoeringstaken voor de provincie verricht. Maar het kan ook andersom: provincie en waterschap die samen een milieudienst oprichten en deze tevens voor belangstellende gemeenten openstellen dan wel gemeenten ver-plichten om daarbij aan te sluiten.

Een gebiedsgerichte aanwijzing met partners die op zichzelf voldoen is een optie die gebruikt kan worden indien dit voor de doelmatigheid van handhaving in het gehele werkgebied nodig of wenselijk is. Voor deze keuze dienen argumenten te bestaan die opwegen tegen de nadelen voor de doelmatig handhavende partner. Bij de organisatie van de samenwerking moet aan de opvang van deze nadelen aandacht gegeven worden. Een complicerende factor bij het geven van een volledige aanwijzing kan zijn dat organisaties die gereor-ganiseerd zijn rondom integraal handhaven uit elkaar getrokken worden. Ook hiervoor geldt dat derge-lijke consequenties expliciet meegewogen moeten worden bij de keuze en consequenties kunnen hebben voor de vorm of het traject dat gekozen wordt. Uitgangspunt blijft echter dat integraal werken geen excuus is om de milieuwetgeving niet doelmatig te handhaven.

Andere mogelijk complicerende factoren zijn verschillen in ambities, financiële middelen en kwaliteiten van medewerkers bij de aangewezen overheden die in de samenwerkingsorganisatie terecht komen. Professionele handhaving biedt een goede basis om verschillen met zakelijke afspraken en in contracten recht te doen. De inzet van kennis en kunde van medewerkers kan door de schaalvergroting juist geoptimaliseerd worden, waarbij alle partijen profiteren van een betere prijs/kwaliteit verhouding en een doelmatigere handhaving. Voor alle betrokken organisaties betekent een aanwijzing een verandering, maar ook een verbetering. Elke organisatie betaald voor de eigen ambities.

Als wordt vastgesteld dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen onvoldoende is gewaarborgd, betekent dat niet automatisch dat meteen de verplichting volgt om een handhavingsdienst in te stellen. Het ligt voor de hand om eerst met de betrokken gemeenten of het waterschap na te gaan wat de oorzaken zijn van het onvoldoende gewaarborgd zijn. Vervolgens zal met de betrokken partijen overeenkomstig artikel 18.3b, derde lid, Wm moeten worden afgesproken welke maatregelen zij zullen treffen om de gewenste situatie (alle partijen voldoen aan alle kwaliteitseisen) te bereiken en in stand te houden. Uitgangspunt daarbij is dat wordt bezien of die oorzaken kunnen worden weggenomen met maatregelen van of, gericht op de individuele slecht functionerende, gemeenten of waterschappen. Zo'n maatregel kan bijvoorbeeld gericht zijn op schaalvergroting door vrijwillige samenwerking op maat met andere organisaties die zich daartoe bereid tonen. Als die mogelijkheid zich voordoet maar niet voldoende wordt benut, zal moeten worden overwogen om dat af te dwingen met een individuele aanwijzing aan de slecht functionerende overheidsinstantie. Er kunnen tenslotte situaties overblijven waarin de proble-men van slecht functionerende overheden alleen met behulp krachtige, goed functionerende gemeenten of waterschappen kunnen worden opgelost. Als de betrokken partijen daar met elkaar niet uitkomen, dan zullen Gedeputeerde Staten moeten overwegen een aanwijzing te geven tot instelling van een handhavingsdienst. Uiteraard dienen Gedeputeerde Staten een goede motivering aan te dragen indien een goed functionerende handhavingsorganisatie betrokken wordt bij een gebiedsgerichte aanwijzing. Onderdeel van deze motivering vormt een beschrijving van de specifieke elementen of kwaliteiten van de betrokken organisatie die worden geacht bij te dragen aan het beter functioneren van een regionale dienst. Indien bijvoorbeeld een goed functionerend waterschap verplicht wordt betrokken in een regionale dienst, dient duidelijk te worden gemaakt wat, gelet op de specifiek taak en functie, de verwachte meerwaarde is van dit waterschap aan het geheel. Indien het essentieel is dat een goed functionerende organisatie bij een gebiedsgerichte oplossing wordt betrokken, geschiedt dit alleen als dit niet ten koste gaat van de individuele kwaliteit of integraliteit van deze organisatie.

Het is de bedoeling dat de provincie met de gebiedsgerichte aanwijzingsbevoegdheid van artikel 18.3e Wm bewerkstelligt dat de milieuwethandhaving -in de (hele) provincie- doelmatig wordt georganiseerd en uitgevoerd. Hiertoe moeten Gedeputeerde Staten het niveau van uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen en de nakoming van de daarover in de provincie gemaakte afspraken beoordelen. Omdat een gebiedsgerichte aanwijzing in beginsel betrekking dient te hebben op alle gemeenten of waterschappen in een politieregio, ligt het voor de hand dat Gedeputeerde Staten de situatie voor de gehele provincie, zijnde één politieregio te beoordelen. In eerste instantie worden alle partijen uitgenodigd vrijwillig deel te nemen aan de gemeenschappelijke organisatie. De provinciaal coördinator kan gemeenten die niet voldoen aan de minimumeisen als uiterst middel verplichten aan te sluiten bij de gemeenschappelijke regeling, op basis van een daartoe strekken-de aanwijzing. Het uitnodigen voorkomt dat een goed functionerende gemeente verplicht moet worden betrokken in een gebiedsgerichte aanwijzing.

Het principe van aansluiting bij de politieregio is wenselijk vanwege de behoefte om de samenwerking op een voldoende grote schaal te dimensioneren: enerzijds om voldoende deskundig personeel van diverse disciplines te kunnen aantrekken en anderzijds vanwege de verbetering van de afstemming met de strafrechtelijke handhaving en de handhaving op het gebied van de veiligheid en de brandweer. Dit is van groot belang voor een goed gecoördineerde preventie van en een goed afgestemd optreden bij milieuincidenten of calamiteiten. Aansluiting bij de politieregio voorkomt bovendien de behoefte om een extra en daardoor onoverzichtelijk, regionaal platform te creëren. Zeker in onze provincie waarin het provinciale grondgebied samenvalt met het grondgebied van één politieregio ligt het voor de hand dat Gedeputeerde Staten bezien of het wenselijk is de provinciale handhavingstaken onder te brengen in de op te richten handhavingsdienst.

Bij zo'n gemeenschappelijke regeling moet dan een regionale of provinciale handhavingsdienst worden ingesteld waarin de handhavingsactiviteiten van ambtelijke diensten van gemeenten of waterschappen worden ondergebracht. Gedeputeerde Staten kunnen er voor kiezen ook hun eigen handhavingsacti-viteiten in deze dienst onder te brengen. De Minister van VROM kan Gedeputeerde Staten daar eventueel toe dwingen (op grond van artikel 18.3f, eerste lid, onder b). Wanneer de provincie eenmaal is overgegaan tot een dergelijke aanwijzing kan niet meer gekozen worden voor vrijwillige samenwerking in een of andere vorm. De bevoegdheid van de provincie om gemeenten en waterschappen te verplichten tot instelling van een handhavingsdienst is, net als de beschreven individuele aanwijzingsbevoegdheid, een uiterste middel. De provincie kan deze aanwijzing pas geven als door Gedeputeerde Staten is vastgesteld dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB in het betreffende gebied onvoldoende is gewaarborgd. Handhavingsinstanties kunnen, wanneer zij er uit eigen beweging voor kiezen samen een dergelijke dienst op te zetten, de bestuurlijke afspraken hierover vastleggen in een overeenkomst of besluiten hiertoe vrijwillig een gemeenschappelijke regeling aan te gaan of een andere vorm te kiezen.

Op de procedure voor het geven van een gebiedsgerichte aanwijzing is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van toepassing. Indien de provincie heeft vastgesteld dat de verplichte instelling van een handhavingsdienst door gemeenten noodzakelijk is omdat alleen op die manier een behoorlijke uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen in de provincie kan worden gewaarborgd, moeten Gedeputeerde Staten over hun voornemen om een gebiedsgerichte aanwijzing te geven overleg voeren met de besturen van de betrokken gemeenten en waterschappen die zijn gelegen binnen het grondgebied van de politieregio die het betreft. Uit artikel 99, derde lid, Wgr volgt dat dit overleg ten hoogste dertien weken duurt. Ingevolge artikel 18.3b, derde lid, Wm dient eerder ook in het provinciale handhavingsoverleg over de situatie en de te treffen maatregelen te zijn worden gesproken. Het niveau van uitvoering van de AMvB Kwaliteitseisen is tot standaardagendapunt in het provinciale handhavingsoverleg benoemd, waarmee Gedeputeerde Staten uitvoering geeft aan op artikel 18.3b, derde lid. Voor de aanwijzing van een waterschap op grond van artikel 18.3e Wm is vereist dat de Minister van VenW (in overeenstemming met de Minister van VROM) heeft verklaard dat hij daartegen geen bezwaar heeft. Bij de aanwijzing van de betrokken gemeenten of waterschappen wordt door Gedeputeerde Staten een termijn (van ten hoogste zes maanden) gesteld waarbinnen de beoogde gemeenschappelijke regeling ter goedkeuring moet worden voorgelegd (artikel 99, vijfde lid, Wgr).

Gedeputeerde Staten leggen de gemeenschappelijke regeling op indien de verlangde regeling niet uiterlijk binnen zes maanden na de gestelde termijn ter goedkeuring aan hen is voorgelegd (artikel 100, eerste lid, Wgr). De betrokken gemeenten of waterschappen moeten worden gehoord over het ontwerp van de op te leggen gemeenschappelijke regeling (artikel 100, derde lid, Wgr). Bij de afgedwongen gemeenschappelijke regeling moet - anders dan bij vormen van vrijwillige samenwerking, uitbesteding of ondersteuning - een handhavingsdienst worden opgericht in de vorm van een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, Wgr. De Wgr bevat in de artikelen 10 e.v. algemene voorschriften voor de inhoud van de gemeenschappelijke regeling en het in te stellen openbaar lichaam. In artikel 18.3e, vijfde lid, Wm is geregeld welke taken ten minste aan dat lichaam moeten worden opgedragen. Het is niet de bedoeling dat de samenwerking in een verplicht op te richten handhavingsdienst wordt beperkt tot specifieke terreinen van de milieuwethandhaving waarop onvoldoende slagvaardigheid is geconstateerd. Wanneer eenmaal is komen vast te staan dat het noodzakelijk is over te gaan tot verplichte instelling van een openbaar lichaam dan moet het ten minste gaan om - samengevat - het toezicht op de naleving van de milieuwetgeving waarop hoofdstuk 18 Wm van toepassing is, gegevensverzameling, klachtenbehandeling en het voorbereiden en uitvoeren van handhavingsbeschikkingen. Aan een bij gemeenschappelijke regeling in te stellen handhavingsdienst kunnen, mits voldoende specifiek benoemd, bestuurlijke bevoegdheden worden gedelegeerd door gemeenten, waterschappen of provincies. Het delegerende bestuur draagt daarbij zijn bevoegdheid over en is op de uitvoering daarvan niet meer aanspreekbaar. Ook is het mogelijk om de uitvoering van bepaalde taken te mandateren. Het mandaterende bestuur geeft in dat laatste geval de kaders aan waarbinnen de gemandateerde mag handelen en blijft zelf bevoegd en verantwoordelijk.

Overigens kunnen Gedeputeerde Staten op grond van het van toepassing zijnde artikel 99, tweede lid, van de Wgr met een aanwijzing als bedoeld in artikel 18.3e, eerste lid, gemeenten of waterschappen ook verplichten om een bestaande gemeenschappelijke regeling waaraan zij deelnemen, te wijzigen, of om toe te treden tot een reeds bestaande gemeenschappelijke regeling voor de samenwerking bij de milieuwethandhaving. Tegen het besluit van de provincie waarbij gemeenten of waterschappen worden aangewezen die een gemeenschappelijke regeling moeten aangaan, staat ingevolge artikel 20.1, eerste lid, Wm beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open.

Reikwijdte beleidsregels

Artikel 18.1a van de Wet milieubeheer verwijst naar de wetgeving waarop de aanwijzingsbevoegdheid betrekking heeft (art. 1 onder b van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer). Een bredere toepassing van de kwaliteitscriteria op andere kleursporen in de handhaving wordt toegejuicht, maar langdurig proces om tot integrale handhaving te komen is geen excuus om de milieuhandhaving voor genoemde wetten niet vanaf 1 januari 2005 op het minimale niveau van doelmatig handhaven te hebben. De betreffende wetten waarop de beleidsregels bij de vaststelling ervan betrekking hebben zijn:

• a.

  Wet milieubeheer in het algemeen en het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer in het bijzonder;

• b

  . Kernenergiewet;

• c.

  Wet geluidhinder;

• d.

  Wet inzake de luchtverontreiniging;

• e.

  Wet verontreiniging oppervlaktewateren;

• f.

  Wet verontreiniging zeewater;

• g.

  Wet milieugevaarlijke stoffen;

• h.

  Wet bodembescherming;

• i.

  EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen.

3. Procedure

De beleidsregels zijn in ontwerp bekend gemaakt op 10 augustus 2005 in de Flevopost en Almere Vandaag. Het ontwerp heeft van 11 augustus 2005 tot en met 21 september 2005 ter inzage gelegen op het provinciehuis, de gemeentehuizen in de provincie en op het kantoor van het waterschap. Tevens is aan de gemeenten en het waterschap direct om reactie gevraagd. Door de gemeente Dronten is per brief van 19 september een zienswijze kenbaar gemaakt. Het betreft kanttekeningen bij een drietal aspecten van twee beleidsregels:

Beleidsregel 2, derde lid: Het niet aanleveren van informatie geldt als het niet voldoen aan de vereisten.

Door de gemeente wordt voorgesteld om een minder rigide aanpak op te nemen. Dit voorstel is niet overgenomen vanwege enerzijds de gewenste eenduidigheid en anderzijds de ruimte die in de beleidsregels procedureel bestaat tussen vaststelling van niet voldoen en het feitelijk geven van een aanwijzing. Bovendien is aangegeven dat het moment van aanleveren ruim van te voren bekend gemaakt wordt, en dat voor een aansluiting op de reguliere beleidscyclus gekozen. De toelichting op beleidsregel 2 is hierover uitgebreid.

Beleidsregel 4, tweede lid: Verplichte deelname aan samenwerking wanneer zelf al voldaan wordt aan criteria.

Door de gemeente wordt gewezen op de organisatorische en financiële consequenties van gedwongen samenwerking, met name voor professioneel draaiende organisaties. In de toelichting op beleidsregel 4 was al uitgebreid stilgestaan bij de organisatorische consequenties en de zorgvuldige afweging die vooraf dient te gaan aan een dergelijke aanwijzing. Ten aanzien van de financiële consequenties geldt dat een professionele organisatie doelen, activiteiten en middelen helder benoemd. Daardoor is dienstverlening aan verschillende partners vanuit de samenwerking transparant. Een ander aspect is de kennis en kunde die overkomt naar de samenwerking. Die kwaliteiten zullen gedeeld worden waardoor per saldo zal de prijs/kwaliteitverhouding verbetert. Hierover is de toelichting op beleidsregel 4 uitgebreid. In uw reactie noemt u twee kanttekeningen hierbij:

• a.

  Ten eerste wijst u op de mogelijk negatieve gevolgen voor een goed draaiende organisatie.

• b.

  Ten tweede wijst u op de financiële consequenties, mede in relatie tot verschillen in ambities tussen gedwongen partners.

  • Ad. 2a.

    In de toelichting op beleidsregel 4 is uitgebreid stilgestaan bij de noodzaak van een zorgvuldige afweging bij een gebiedsgerichte aanwijzing juist vanwege de organisatorische consequenties en effec-tiviteit van functioneren voor de organisaties die zelfstandig reeds voldeden. De wetgever verwacht ook een onderbouwde afweging van de provincie vooraf aan een dergelijke aanwijzing, maar stelt ook dat in de gehele provincie een behoorlijke uitvoering voldoende gewaarborgd moet zijn. De argumenten uit uw brief waren in de toelichting reeds besproken en de toelichting is derhalve op dit punt niet uitgebreid.

  • Ad. 2b.

    Bij een professionele uitvoering van de handhaving bestaat er een directe relatie tussen probleemanalyse, prioriteitstelling en het budget voor uitvoering. Verschillen in ambitie zijn dus inzichtelijk, zowel inhoudelijk als financieel. Er ligt daarmee een heldere basis voor de afrekening van geleverde diensten.

     

    Een ander aspect is de specifieke inzet van kennis en kunde van medewerkers. Juist in een samen-werking en zeker binnen een samenwerkingorganisatie, wordt gekozen voor een optimale inzet hiervan, dit is ook een expliciete meerwaarde van samenwerken en een aspect van efficiëntie. Dit betekent wel dat de kostprijs van geleverde diensten anders kan komen te liggen, net zoals de (verhoogde) kwaliteit. Wij zien dit als een punt van aandacht in de verwachting dat door de schaal-vergroting de prijs/kwaliteit verhouding voor alle organisaties gunstiger komt te liggen. Aan de toelichting op de beleidsregel 4 is een overweging hierover toegevoegd.

Bijlage 1.: Schema toepassing aanwijzingsbevoegdheid

Bovenstaand schema gaat over de beoordeling en mogelijke aanwijzing van een individuele organisatie. Indien uit analyse en overleg duidelijk wordt dat samenwerking de oplossing is om alle overheden in de regio professioneel te laten handhaven, geldt het volgende schema voor de als professioneel beoordeelde handhaver in de regio:

Bijlage 2.: Stapsgewijze toelichting op proces vooraf aan een aanwijzing

1. Individuele aanwijzing door gedeputeerde staten aan burgemeester en wethouders (B&W) of het dagelijks bestuur van een waterschap (DB) (artikel 18.3d, eerste lid)

• 0.

  Ambtelijke constatering door de provincie dat er gebreken zijn in de naleving van de AMvB kwaliteitseisen.

• 1.

  Vaststelling door Gedeputeerde Staten van de gebreken met kennisgeving van deze vaststelling aan bestreffende overheid. Start periode van 6 maanden.

• 2.

  Ambtelijk overleg over de (oorzaak van de) gebreken en mogelijke oplossingen tussen provincie en gemeente of waterschap. Overleg gaat ook over de termijn waarbinnen de gemeente of het waterschap de gebreken zou moeten en kunnen herstellen.

• 3.

  Zonodig verbreding ambtelijk overleg met andere overheden/instanties die een rol bij de oplossing zouden kunnen spelen.

• 4.

  Ambtelijk overleg van provincie met gemeente of waterschap waarin wordt gewaarschuwd dat er een aanwijzing kan worden gegeven als de AMvB kwaliteitseisen niet volledig wordt nageleefd door de gemeente of het waterschap.

• 5.

  Ambtelijk advies aan de betrokken gedeputeerde over individuele, onvoldoende functionerende gemeenten of waterschap.

• 6.

  Optie: (telefonisch) overleg tussen de gedeputeerde met de betrokken wethouder of dijkgraaf.

• 7.

  De betrokken gedeputeerde neemt het advies van zijn ambtenaren over en geeft groen licht voor het starten van voorbereiding aanwijzing.

• 1.

  Bestuurlijk overleg over de voorgenomen aanwijzing van GS met B&W of het DB en mededeling daarvan aan de gemeenteraad resp. het algemeen bestuur van het waterschap.

• 2.

  Vaststelling van het aanwijzingsbesluit met daarin een termijn waarbinnen gevolg moet worden gegeven aan de aanwijzing door GS.

• 3.

  Mededeling van GS van het aanwijzingsbesluit door overlegging van het besluit aan de minister (van VROM en van VenW), en aan PS en door plaatsing ervan in de Staatscourant.

• 4.

  Schriftelijke medeling door B&W of het DB aan GS van de wijze waarop gevolg is gegeven aan de aanwijzing van GS.

• 5.

  Bij geen-gevolggeving kan GS zelf gevolg geven aan de aanwijzing voor rekening van B&W of het DB.

Geen.

2. Gebiedsgerichte aanwijzing door gedeputeerde staten (artikel 18.3e, eerste lid)

• 0.

  Ambtelijke en vervolgens bestuurlijke vaststelling door de provincie resp. GS dat een behoorlijke uitvoering van de AMvB kwaliteitseisen in de provincie onvoldoende gewaarborgd is.

• 1.

  Vaststelling door Gedeputeerde Staten van de gebreken met kennisgeving van deze vaststelling aan bestreffende overheid. Start periode van 6 maanden.

• 2.

  Ambtelijk overleg over de (oorzaak van de) tekortkomingen en mogelijke oplossingen tussen provincie en de betrokken gemeente of waterschap. Overleg gaat ook over de termijn waarbinnen de gemeente of het waterschap de tekortkomingen moet opheffen. Het overleg zal primair op de individuele, onvoldoende functionerende gemeente of waterschap zijn gericht.

• 3.

  Zonodig verbreding ambtelijk overleg met andere overheden/instanties die een rol bij de oplossing zouden kunnen spelen. Schot voor de boeg richting goedfunctionerende gemeenten of waterschappen dat zij eventueel kunnen worden gedwongen om mee te werken aan oplossingen voor de problemen van onvoldoende functionerende instanties.

• 4.

  Ambtelijk overleg van provincie met de individuele, onvoldoende functionerende gemeente of waterschap waarin wordt gewaarschuwd dat er individuele aanwijzingen kunnen worden gegeven.

• 5.

  Agendering van de situatie voor het ambtelijke provinciaal handhavingsoverleg.

• 6.

  Ambtelijk advies aan de betrokken gedeputeerde:

  • a.

    om de procedure(s) te starten die moet(en) leiden tot individuele aanwijzing(en) aan individuele, onvoldoende functionerende gemeente(n) of waterschap(pen), danwel

  • b.

    om de procedure op te starten die moet leiden tot een aanwijzing door GS van de gemeenten of het waterschap die met een gemeenschappelijke regeling een handhavingsdienst moeten instellen.

• 7.

  Agendering van de situatie voor het bestuurlijke provinciaal handhavingsoverleg.

• 8.

  Optie: (telefonisch) overleg van de gedeputeerde met de betrokken wethouders en DB-ers.

• 9.

  De betrokken gedeputeerde neemt het advies van zijn ambtenaren over en geeft groen licht voor het starten van de voorbereidingen om te komen tot individuele aanwijzing(en) - zie daarvoor hier-boven onder 1 - of de gebiedsgerichte aanwijzing: zie hierna.

• 1.

  Bestuurlijk overleg over de voorgenomen aanwijzing door GS met de colleges van B&W of het DB en mededeling daarvan aan de gemeenteraden resp. het algemeen bestuur. Dit overleg duurt ten hoogste 13 weken.

• 2.

  Als aanwijzing van een waterschap wordt voorgenomen: verzoek om verklaring van geen bezwaar tegen die aanwijzing van de Minister van VenW in overeenstemming met de Minister van VROM. Ervan uitgaande dat die verklaring wordt afgegeven:

• 3.

  Vaststelling van het aanwijzingsbesluit met daarin een termijn van ten hoogste zes maanden waarbinnen de verlangde gemeenschappelijke regeling aan GS ter goedkeuring moet worden voorgelegd.

• 4.

  Openbaarmaking van het aanwijzingsbesluit

• 5.

  Gemeenschappelijke regeling

  • 5.1.

    Krijgt goedkeuring van GS;

  • 5.2.

    Krijgt geen goedkeuring van GS: oplegging van de gemeenschappelijke regeling door GS nadat de besturen van de betrokken gemeenten of waterschappen door GS zijn gehoord.

• 6.

  Oprichting samenwerkingverband

Tegen de aanwijzing of de oplegging kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage 3. : Duiding van verschil tussen de rol van de VROM Inspectie en de provincie

Tekst uit de memorie van toelichting (29 285, nr.3, blz. 32/33) met betrekking tot de verhouding tussen de coördinatietaak van gedeputeerde staten het tweedelijnstoezicht door de VI:

De coördinatietaak van gedeputeerde staten - die in ultieme situaties aanleiding kan zijn voor het geven van een aanwijzing - gaat niet zo ver dat daardoor een nieuw soort tweedelijnstoezicht zou gaan ontstaan. Het is wel zo dat naarmate de kwaliteit van de handhaving in een provincie een structurele verbetering te zien geeft, de intensiteit van het tweedelijnstoezicht op langere termijn kan verminderen. De beoordeling van de kwaliteit van de handhaving van een gemeente of provincie in concrete bedrijfssituaties blijft onderwerp van het tweedelijnstoezicht van de VROM-inspectie. (De uitvoering door de provincies van hun coördinatietaak is overigens ook onderwerp van tweedelijnstoezicht.) Het is haast onvermijdelijk dat zich tussen de coördinatie door gedeputeerde staten en het tweedelijns-toezicht een grijs gebied zal bevinden. Beide instanties houden zich immers bezig met kwaliteit: de VROM-inspectie met toezicht op de mogelijk gebrekkige kwaliteit van de concrete handhavingsactiviteit(en) van een gemeente of provincie; gedeputeerde staten met het proces van continue verdere bevor-dering van de kwaliteit van de uitvoering van de handhaving en de organisatie daarvan bij gemeenten en waterschappen. Het ligt voor de hand dat met betrekking tot dat grijze gebied afgesproken wordt wie initiatieven neemt en welk optreden gewenst is.

Voorbeelden:

• a.

  Een gemeente houdt zich niet aan zijn verplichting op grond van de AMvB kwaliteitseisen om zijn handhavingsactiviteiten regelmatig te monitoren: gedeputeerde staten zullen trachten de gemeente toch te bewegen tot monitoring;

• b.

  Een gemeente houdt zich niet aan de afspraak om over zijn handhavingsactiviteiten regelmatig te rapporteren aan de andere handhavingspartners in de provincie: deze kunnen de gemeente aanspre-ken op nakoming van de gemaakte afspraken; gedeputeerde staten zullen trachten de gemeente toch te bewegen tot rapportage;

• c.

  Een gemeente programmeert zijn handhavingsactiviteiten zonder rekening te houden met de op landelijk niveau bepaalde prioriteiten: handhavingspartners kunnen de gemeente aanspreken op nakoming van de gemaakte afspraken, gedeputeerde staten zullen trachten de gemeente toch te bewegen tot de gewenste programmering en geven zonodig uiteindelijk ter zake een aanwijzing;

• d.

  Een gemeente heeft bepaalde handhavingsprioriteiten wel geprogrammeerd maar voert deze niet uit: het ligt het meest voor de hand dat gedeputeerde staten primair actie ondernemen om de gemeente tot uitvoering van de afgesproken prioritaire activiteiten te bewegen; na een uiteindelijk noodzakelijk gebleken aanwijzing waarna bovendien is gebleken dat de gemeente niet van plan is de aanwijzing uit te voeren, kunnen gedeputeerde staten de controles conform de afgesproken prioriteiten voor rekening van de gemeente uitvoeren;

• e.

  Meerdere gemeenten hebben handhavingsprogramma's maar sommige blijven in gebreke bij de handhaving bij een specifieke groep bedrijven (bijv. m.b.t. cfk's): provincie en VROM-Inspectie overleggen idealiter over de wenselijke interventie. Als centraal komt te staan dat de afspraken of de uitvoering ervan moeten worden verbeterd, kan de dreiging van een eventuele aanwijzing worden ingezet. Kader zijn dan primair de gemaakte afspraken en de voorhanden geschillenregeling. De situatie kan ook inhouden dat het handhavingsoptreden in de specifieke bedrijfssituatie moet worden verbeterd: de VROM-Inspectie treedt dan op richting de betrokken gemeente en verzoekt zo nodig om handhaving op grond van artikel 18.14 van de Wet milieubeheer;

• f.

  Een gemeente heeft wel een handhavingsprogramma met de goede prioriteiten maar blijft sterk in gebreke bij de handhaving bij een specifiek bedrijf: de VROM-Inspectie trekt bij die gemeente aan de bel en verzoekt zo nodig op grond van artikel 18.14 Wm om een passend handhavingsbesluit jegens het bedrijf te nemen;

• g.

  Een gemeente is sterk in gebreke bij de handhaving in een concrete situatie en het belang van de bescherming van het milieu vraagt om krachtig handhavend optreden door de gemeente: de VROM-Inspectie treft de nodige voorbereiding voor het nemen van een vorderingsbesluit door de Minister van VROM op grond van het voorgestelde artikel 18.8a (opleggen toepassing bestuursdwang).

   

  Naar verwachting zal een aanknopingspunt voor het bij voorkeur optreden door de provincie kunnen worden gevonden in het antwoord op de vraag of de problematische situatie vooral wordt veroorzaakt door een inadequate organisatie van de handhavingsprocessen bij het betrokken bestuursorgaan.

• h.

  Een gemeente voldoet op papier aan de vereisten uit de AMvB maar er blijkt geen procesmatige relatie tussen de documenten (analyse, prioriteiten, doelstelling, programmering, monitoring, verant-woording). De gemeente moet aangeven hoe de inbedding van de theorie tot praktische werkwijze alsnog gestalte krijgt, zodat van doelmatige handhaving sprake is.

• i.

  Een gemeente voldoet op papier aan de vereisten uit de AMvB maar er blijkt geen procesmatige relatie met de uitvoering (nalevingstrategie). De gemeente moet duidelijk maken waarom de strate-gieën voor naleving in het algemeen en toezicht, handhaving en gedogen in het bijzonder, niet worden gevolgd. Blijkt dat de capaciteit voor repressief toezicht in vervolg op preventief toezicht onvoldoen-de is dan zal deze capaciteit uitgebreid dienen te worden of door samenwerking de efficiëntie vergroot.

• j.

  Een gemeente heeft de beschikking over specialisten (juristen, bodem, geluid) voor de diverse taakvelden maar uit begroting/het programma blijkt dat de capaciteit onvoldoende is om deze specialismen op peil te kunnen houden en daarmee redelijkerwijs kwaliteit maar ook continuïteit, te kunnen garanderen. De gemeente zal door specialistische samenwerking kwaliteit en continuïteit dienen te borgen.

• k.

  Een gemeente stelt duidelijke prioriteiten en heeft een programma dat past bij de beschikbare capaciteit. Hierbij is gekozen om een aantal toezichttaken niet uit te voeren. De gemeente krijgt een aanwijzing om invulling te geven aan een doelmatige handhaving van deze taken en daar budget voor beschikbaar te stellen.

• l.

  Een gemeente voldoet op papier en in praktijk aan de vereisten voor doelmatig handhaven. Het deelnemen in een samenwerking zou een extra belasting betekenen ten koste van de doelmatigheid of tegen hogere kosten. De provincie stelt dat deelname in een samenwerking nodig is voor het doelmatig kunnen functioneren van naastgelegen gemeenten. De provincie geeft een aanwijzing en zorgt voor een kwartiermaker die met een samenwerkingsvoorstel komt dat tegemoet komt aan de bezwaren tegen samenwerking bij de gemeente. De gemeente kan tegen deze aanwijzing in beroep gaan.