| Organisatie | Flevoland |
|---|---|
| Organisatietype | Provincie |
| Officiële naam regeling | Beleidsregel toezicht op waterschap Zuiderzeeland |
| Citeertitel | Beleidsregel toezicht op waterschap Zuiderzeeland |
| Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
| Onderwerp | milieu |
| Eigen onderwerp | water |
De Beleidsregel is van rechtswege komen te vervallen omdat Gedeputeerde Staten niet meer de bevoegdheid toekomen waarvoor de beleidsregels zijn opgesteld vanwege gewijzigde wetgeving.
Geen.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 28-06-2014 | 28-06-2014 | vervallen van rechtswege | 20-06-2014 Provinciaal Blad, 2014, 12 | Collegevoorstel 1607174 | |
| 31-03-2008 | 28-06-2014 | nieuwe regeling | 29-01-2008 Provinciaal blad, 2008, 9 | collegevoorstel 619456 |
Gedeputeerde Staten van Flevoland,
Overwegende dat het wenselijk is vooraf inzicht te geven in de wijze waarop gedeputeerde staten omgaan met de goedkeuringsbevoegdheid die betrekking heeft op het waterbeheersplan, peilbesluiten en wateraanvoerbesluiten;
Overwegende dat het wenselijk is het Toetsingskader voor peilbesluiten en voor besluiten tot aanleg van werken voor peilregeling, voor wateraanvoer en voor doorspoelen aan te passen op het Omgevingsplan Flevoland 2006;
Gelet op artikel 4:81, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 9 van de Wet op de waterhuishouding en artikel 29, onder a en c van het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland;
Op grond van artikel 9 van de Wet op de waterhuishouding is het Waterbeheersplan van Waterschap Zuiderzeeland aan goedkeuring van het college van gedeputeerde staten onderhevig. Op grond van artikel 29 van het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland zijn onder andere peilbesluiten en besluiten tot aanleg van werken voor wateraanvoer aan goedkeuring van het college van gedeputeerde staten onderhevig. Deze beleidsregel geeft inzicht op welke wijze gedeputeerde staten invulling geven aan de voornoemde goedkeuringsbevoegdheid.
In de sturingsfilosofie zoals opgenomen in het Omgevingsplan Flevoland 2006 (verder: Omgevingsplan 2006) worden het waterbeheersplan en de voortgangsrapportage de hoekstenen van de dialoog tussen waterschap en provincie over de uitvoering van het waterbeleid. In het waterbeheersplan worden daartoe beleid en concrete doelen opgenomen, in de voortgangsrapportage worden voortgang en doelbereiking gerapporteerd. De inhoud van het waterbeheersplan heeft daardoor een directe relatie met de inhoud van de voortgangsrapportage en daarmee met de inhoud van de dialoog tussen provincie en waterschap. Ten einde de dialoog op een doelmatige en effectieve wijze invulling te kunnen geven vinden gedeputeerde staten het gewenst vooraf, voor het onderdeel Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime (GGOR), aan te geven welke informatie hierover minimaal in het waterbeheersplan moet zijn opgenomen. Voor de overige onderwerpen die in het Waterbeheersplan worden uitgewerkt is het Omgevingsplan 2006 voldoende kaderstellend.
Gedeputeerde Staten willen voorts het toezicht op concrete besluiten van het Waterschap Zuiderzeeland tot de hoofdlijnen beperken. Voor de meeste peilbesluiten zal toetsing door gedeputeerde staten daarom vervallen door wijziging van het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland in 2008. De beleidsregel is niet van toepassing voor peilbesluiten die uitgezonderd zijn van de provinciale goedkeuring. Peilbesluiten waarmee een verlaging van het streefpeil wordt gerealiseerd wil gedeputeerde staten vooraf toetsen in verband met het belang dat voor Flevoland aan de bodemdalingsproblematiek is verbonden. Hoewel bodemdaling een natuurlijk proces is na de inpoldering van een gebied, is beheersing van dit proces noodzakelijk. Gelet op de veiligheid, bewoonbaarheid van het gebied en de waterhuishouding wordt de daling van het maaiveld tegengegaan. Het verlagen van peilen in bodemdalingsgebieden om aan de wensen van bestaande landgebruikfuncties te voldoen past niet bij een robuust watersysteem. Met deze beleidsregel wordt, ten behoeve van de goedkeuring van een peilbesluit, vastgelegd welke informatie een peilbesluit minimaal moet bevatten.
De beleidsregel geeft voorts een nadere invulling van het kader dat ten grondslag ligt aan de goedkeuring van wateraanvoerbesluiten. De provincie streeft namelijk naar het realiseren van duurzame robuuste watersystemen in Flevoland. Concreet betekent dit dat onomkeerbare ingrepen zoveel mogelijk worden voorkomen en dat de belangen van het watersysteem op lange termijn voldoende worden meegewogen bij de afweging tussen het aanpassen van het watersysteem aan het gebruik of aanpassen van het gebruik aan het watersysteem. Wateraanvoer stimuleert ontwikkelingen die vanuit het systeem niet mogelijk zouden zijn geweest, en creëert daarmee afhankelijkheid van een kunstmatige situatie. Wateraanvoer is daarom in de praktijk een onomkeerbare ingreep. Gedeputeerde staten vinden het wenselijk vooraf vast te leggen op welke wijze besluiten voor wateraanvoer in het kader van de goedkeuring worden getoetst.
In de beleidsregel verschaffen Gedeputeerde Staten duidelijkheid over de wijze waarop het waterbeheersplan wordt getoetst met betrekking tot de invoering van de GGOR-systematiek en de aan de implementatie van het GGOR gerelateerde uitvoeringsbesluiten: wateraanvoerbesluiten en peilbesluiten met peilverlaging.
4. Verdere inhoud van de beleidsregel
4.1. Toetsing waterbeheersplan
Het waterschap legt in het waterbeheersplan onder andere het kader neer voor de GGOR-uitvoeringsbesluiten. Het waterschap schept hierbij duidelijkheid hoe het de GGOR-systematiek gaat invoeren en geeft een verdere uitwerking van de inhoudelijke kaders uit het omgevingsplan.
Normering. Het waterschap geeft in het waterbeheersplan aan welke optimale grond- en oppervlaktewaterregimes (OGORs) zij hanteert voor de functies. Hierbij kan verwezen worden naar een bestuurlijk vastgestelde uitwerking in een publiek toegankelijk document of kaart. Bij de normering wordt aangegeven welke marges het waterschap hanteert voor de maximale afwijking van de optima (OGOR).
4.2. Toetsing peilbesluiten met peilverlaging
Het waterschap betrekt alle belangen bij de afweging, zowel in het peilgebied als in het beïnvloedingsgebied. In het peilbesluit wordt toegelicht welke dit zijn en hoe hierbij het proces is geweest. Bij het afwegen van alternatieven, compenserende en mitigerende maatregelen worden ook andere partijen dan het waterschap betrokken.
Het waterschap geeft inzicht in welke alternatieve maatregelen voor peilverlaging, technisch of anders van aard, zijn beschouwd. Bij de alternatieven wordt ook het hanteren van een suboptimaal peil meegenomen. In het peilbesluit is aangegeven hoe andere partijen zijn betrokken bij het zoeken naar alternatieven voor peilverlaging.
In het peilbesluit geeft het waterschap:
Peilverlaging kan negatieve effecten hebben. Deze effecten kunnen (deels) worden ondervangen door maatregelen (mitigatie). Ook kan ervoor worden gekozen de negatieve effecten te compenseren door technische, juridische of financiële maatregelen.
In het peilbesluit staat aangegeven welke maatregelen worden getroffen om de negatieve effecten van peilverlaging te verminderen en wordt een inschatting gegeven van het totale effect van peilverlaging en maatregelen.
Compenserende en mitigerende maatregelen kunnen niet in een peilbesluit worden vastgelegd, inzicht wordt gegeven hoe de verankering van deze maatregelen plaats heeft.
4.3. Toetsing wateraanvoerbesluiten
Gedeputeerde staten zullen bij de toetsing nagaan of de afwegingsladder uit het omgevingsplan is gevolgd:
De eerste afwegingen (a, b) liggen aan de vraagkant. Aan het waterschap wordt gevraagd welke alternatieven zijn overwogen om aan de gestelde behoefte te voorzien en hoe besparingsmogelijkheden daarbij zijn meegenomen.
De volgende afwegingen (c,d) gaan over de benutting van het lokale watersysteem, waarbij oppervlaktewater en grondwater integraal afgewogen worden.
Het waterschap betrekt de hoeveelheid benodigd water voor het bereiken van de doelen bij de afweging.
Bij de belangenafweging betrekt het waterschap de belangen in het wateraanvoergebied, het brongebied en het ontvangende gebied. De effecten op functies en belangen worden hierbij beschouwd. Ook de effecten op de (biologische) waterkwaliteit in verband met de Kaderrichtlijn Water worden in de afweging betrokken. Bij de belangenafweging worden ook extreme omstandigheden betrokken en wordt een kosten-baten afweging gemaakt. Bij de afweging wordt ook naar de langere termijn gekeken; de afschrijvingstermijn van de investeringen en de termijn waarmee de belangen die met de wateraanvoer samenhangen.
Dit is de eerste beleidsregel Toezicht op Waterschap Zuiderzeeland. In deze beleidsregel wil de provincie duidelijkheid verschaffen over welke aspecten betrokken worden bij de toetsing van het waterbeheersplan, peilbesluiten met peilverlaging en wateraanvoerbesluiten. Ook geeft deze beleidsregel duidelijkheid over wat de vereiste onderbouwing is.
Om een volgende beleidsregel Toezicht op Waterschap Zuiderzeeland op te kunnen stellen is verdere kennisontwikkeling noodzakelijk. Bij de toetsing van het waterbeheersplan moeten waterschap en provincie nog meer kennis opbouwen in de praktijk over wat de maximaal te hanteren afwijkingen van de OGOR's kunnen zijn. Bij de toetsing van peilbesluiten met peilverlaging moet meer duidelijkheid komen over wat de maximaal toelaatbare effecten van een peilverlaging zijn versus de effecten van een suboptimaal peil voor de functiebelangen. Bij toetsing van wateraanvoerbesluiten gaat het met name om een nadere uitwerking van acceptabele effecten van wateraanvoer.
De provincie wil, in samenwerking met het waterschap, de genoemde kennis opbouwen en in 2010 een nieuwe beleidsregel opstellen.
Aldus besloten in de vergadering van Gedeputeerde Staten van Flevoland van 29 januari 2008.
Voorzitter en secretaris.
In het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) is vastgelegd dat de provincie de procesgang en de voortgang van het GGOR bewaakt. Met het waterschap is afgesproken dat het waterschap het GGOR in Flevoland in twee fasen invoert; de hoofdlijnen van het GGOR worden vastgelegd in het waterbeheersplan, terwijl het gebiedsgerichte maatwerk in uitvoeringsbesluiten zal gebeuren. De invoering van het GGOR is een belangrijke aanleiding voor het opstellen van de onderhavige beleidsregel.
De beleidsregel richt zich op de toetsing van het Waterbeheersplan (onderdeel GGOR), de peilbesluiten (voorzover goedkeuring daarvan bij reglement is geregeld) en de wateraanvoerbesluiten. Alleen peilbesluiten die peilverlaging mogelijk maken zijn na de wijziging van Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland aan goedkeuring onderhevig. Gedeputeerde Staten toetsen het waterbeheersplan op GGOR-aspecten, met behulp van deze beleidsregel, teneinde te bezien of het waterbeheersplan een voldoende beleidsmatig kader biedt voor de uitvoeringsbesluiten. Bij peilbesluiten en wateraanvoerbesluiten ligt de nadruk op welke aspecten door de provincie worden beschouwd bij toetsing en welke onderbouwing daarbij van belang wordt geacht. Doorlopen proces en afweging van alternatieven en effecten zijn hierbij de kern. Met de beleidsregel wordt derhalve inzicht gegeven in de wijze waarop gedeputeerde staten met de goedkeuringsbevoegdheid omgaat.
3. verklaring gehanteerde begrippen in de beleidsregel
Het GGOR richt zich op het op het kwantitatief beheer van het oppervlaktewater en grondwater; grondwaterstanden, oppervlaktewaterstanden en wateraanvoer zijn hierbij de belangrijkste elementen. Deze kwantiteitsdoelen kunnen voortkomen uit functiedoelen, maar ook uit doelen voor wateroverlast of droogtebestrijding (WB21) of waterkwaliteit (Kaderrichtlijn).
Bij het OGOR horen ook de maximaal te hanteren afwijkingen. Optima zonder marges zullen in de praktijk vrijwel nooit gehanteerd worden. Ook geven de marges de speelruimte voor het waterschap bij conflicterende doelen binnen een gebied. Bij het opstellen van deze marges worden de elders in Nederland al gehanteerde systematieken zo veel mogelijk gebruikt.
Het criterium van 2,5 cm grondwaterstandsverlaging uit het begrip beïnvloedingsgebied wordt al langere tijd gehanteerd bij de beoordeling van grondwatereffecten. Het is in Flevoland voor het eerst gehanteerd in het Plan van aanpak verdroging (1997). Dit criterium is hier afgerond tot 3cm grondwaterstandsdaling.
4. verdere inhoud van de beleidsregel
Gedeputeerde Staten willen vanuit rechtszekerheidsoverwegingen dat het waterbeheersplan duidelijkheid geeft over de in de GGOR-besluiten te hanteren normen en de maximaal acceptabele afwijking van deze normen. In het beheersgebied wordt één normerings-systematiek gehanteerd. Bij het opstellen van deze normen wordt gebruik gemaakt van landelijk geaccepteerde normeringen en marges, voor zo ver deze al zijn ontwikkeld.
Van het waterschap wordt verwacht dat in het waterbeheersplan duidelijkheid wordt verschaft over hoe de GGOR-methodiek wordt toegepast, waar de zwaartepunten worden gelegd en waar een meer pragmatische benadering wordt gehanteerd.
Duidelijke doelstellingen in het waterbeheersplan zijn een voorwaarde voor een sturing op afstand van het waterschap. Het waterschap geeft daarom aan wanneer het gehele gebied is gedekt door GGOR-besluiten en wanneer de daaruit voortvloeiende maatregelen worden uitgevoerd.
Bij de implementatie van het GGOR in het gebied zal het waterschap in het gebied maatregelen vaststellen, zodanig dat het GGOR binnen de marges om de normering (het OGOR) blijft. De maatregelen worden vastgelegd in uitvoeringsbesluiten. De provincie wil zich terughoudend opstellen bij het toetsen van deze uitvoeringsbesluiten. In de uitvoeringspraktijk kunnen zich de drie situaties voordoen zoals genoemd in de bovenstaande figuur:
In dit geval wordt een GGOR opgesteld dat binnen de marges van de normering blijft. Er worden echter maatregelen voorgesteld die in principe ongewenst zijn vanuit het beleid van de provincie. Voor deze uitzonderingsgevallen (peilbesluiten waarin peilverlaging wordt voorgesteld en wateraanvoerbesluiten) blijft goedkeuring van gedeputeerde staten noodzakelijk.
Het GGOR-proces is in deze laatste situatie ook een instrument bij uitstek voor het waterschap om de dialoog aan te gaan over de ruimtelijke ordening en functiedoelstellingen. Waar de watertoets een vooraf-toetsing geeft, biedt het GGOR een kans om knelpunten in bestaande situaties aan te kaarten.
4.2 Toetsing peilbesluiten met peilverlaging
Met de invoering van het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime (GGOR) wordt overgegaan op een systematiek waarbij grondwaterstanden maatgevend zijn. Hierdoor komt behalve de afwatering ook de ontwatering bij de technische mogelijkheden om naar oplossingen te zoeken. Het is wenselijk dat ook niet-technische maatregelen bij de afweging worden betrokken, zoals ruimtelijke, financiële etc. Deze liggen echter vaak niet binnen het taakveld van het waterschap. Het waterschap moet daarom de juiste partijen betrekken bij het zoeken naar oplossingen.
Bij de overweging van een peilverlaging worden alle effecten betrokken, zowel huidige effecten als toekomstige effecten. Een uitkomst van de afweging kan zijn dat een voor de functies sub-optimaal peil wordt gekozen gezien de negatieve effecten op andere belangen of gezien de afwenteling van effecten naar de toekomst.
De toetsing door het waterschap heeft een procescomponent en een inhoudelijke component. Het proces is van belang bij de effectenafweging, bij de afweging van alternatieven en bij het opstellen van compenserende of mitigerende maatregelen. Bij de belangenafweging zal het gaan om belanghebbenden in het (beïnvloedings)gebied, bij het afwegen van alternatieven en het opstellen van compenserende of mitigerende maatregelen zullen ook medeoverheden betrokken zijn. De inhoudelijke aspecten van de toetsing zijn op te splitsen in een afweging van alternatieven, een effectenstudie en het betrekken van compenserende en mitigerende maatregelen.
4.3 Toetsing wateraanvoerbesluiten
Bij wateraanvoer wordt een afweging in drie stappen gemaakt; allereerst wordt er gekeken of er aan de vraagkant alternatieven zijn of efficiency winst is te bereiken, vervolgens wordt voor de resterende vraag gekeken of de beschikbare bronnen van het lokale watersysteem zijn in te zetten en als laatste wordt pas wateraanvoer overwogen. De wateraanvoer wordt zo efficiënt mogelijk gebruikt.
Bij de afweging aan de vraagkant wordt de noodzaak voor wateraanvoer voor het gestelde doel betrokken. Water wordt niet alleen aangevoerd voor vochtvoorziening, maar bijvoorbeeld ook voor waterkwaliteitsverbetering of temperatuurbeheersing (koeling of nachtvorstbestrijding). Alternatieve maatregelen om aan de doelen te voldoen worden meegenomen bij de afweging.
Door verschillende aspecten is de inlaatbehoefte is vaak aanzienlijk groter dan de waterbehoefte in het wateraanvoergebied. Het waterschap maakt inzichtelijk hoe groot het inlaatvolume is ten opzichte van de waterbehoefte en betrekt dit bij haar afweging.
Het goede water binnen de polders heeft in de meeste gevallen al een gebruik. Toepassing van waterbronnen binnen de polder voor wateraanvoer zal dus een verandering van het gebruik inhouden. De belangen die hiermee gemoeid zijn worden meegenomen in de afweging.
Belangrijk bij de belangenafweging is ook de beoordeling van de ecologische effecten in verband met de Kaderrichtlijn Water. Hoewel aanvoerwater meestal van goede kwaliteit is, is met name de continuïteit van het gecreëerde systeem een punt van aandacht en de invloed op gebiedseigen ecologische waarden in de gebieden die beïnvloed worden een factor die bij de beoordeling wordt meegenomen.
Naast ecologische belangen kan wateraanvoer ook de archeologische belangen beïnvloeden, dit wordt meegenomen in de afweging.
In het waterbeheersplan moet een normering voor het GGOR worden opgenomen: de Optimale Grond- en Oppervlaktewater Regimes (OGOR's). De marges rond deze normering zijn een belangrijk onderwerp waar ook landelijk nog betrekkelijk weinig ervaring mee is. Deze marges bepalen in hoge mate de verhouding tussen de kosten die het waterschap moet maken voor waterbeheer in een gebied en de inliggende belangen in een gebied. Kleine marges, een geringe toegestane afwijking van de (functie)belangen, garanderen een optimale waterhuishouding voor de inliggende belangen tegen een prijs van hoge kosten voor het waterbeheer voor het waterschap. Kleine marges betekenen ook weinig speelruimte voor het oplossen van conflicten tussen functiebelangen in een gebied.
De beleidsregel voor peilbesluiten met peilverlaging gaat vooral in op de onderbouwing voor een peilbesluit waarin een peilverlaging wordt voorgesteld, niet op het beleid met betrekking tot de uitkomst van de toetsing. Met name over de afweging tussen de nadelige effecten op overige belangen en het hanteren van een suboptimaal peil voor de functiebelangen zijn nog onderzoek en praktijkervaring nodig.
Bij de toetsing van een wateraanvoerbesluit moeten een effectenafweging worden gemaakt tussen de belangen bij de bestaande situatie en in de situatie van wateraanvoer, zowel binnen het gebied, het brongebied en het lozingsgebied. Wat nog acceptabele effecten zijn moet in deze periode nog nader worden bepaald. Het jaar 2010 is gekozen als evaluatiemoment omdat dit ook het jaar is dat het waterschap het hoofdlijnen GGOR in het waterbeheersplan moet hebben opgenomen volgens het Nationaal Bestuursakkoord Water.
Tot het moment van inwerkingtreding van de wijziging van het Reglement voor Waterschap Zuiderzeeland waarmee de Wet modernisering waterschapsbestel wordt geïmplementeerd blijft op peilbesluiten en wateraanvoerwerken het Toetsingskader voor peilbesluiten en besluiten tot aanleg van werken voor peilregeling, voor wateraanvoer en voor doorspoelen van toepassing.