Beleidskader Cameratoezicht 2024-2027

Het camerabeleid en de effectiviteit van het cameratoezicht worden elke vier jaar geëvalueerd. Ter voorbereiding op dit beleidskader is een evaluatie uitgevoerd van de periode 2021 – 2024 door Sander Flight Onderzoek & Advies. Het evaluatierapport is in juni 2024 aangeboden aan de gemeenteraad.

De uitkomsten van de evaluatie tonen aan dat het cameratoezicht bijdraagt aan de handhaving van de openbare orde, inclusief het voorkomen van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de Almeerse samenleving. De uitkomsten van de evaluatie zijn hieronder kort per beleidsdoelstelling benoemd, inclusief de verbeterpunten.

De preventieve werking van cameratoezicht is sterk gebaseerd op de bekendheid van inwoners en bezoekers met de aanwezigheid van cameratoezicht. Uit een enquête onder 800 mensen blijkt dat 81% van de bewoners en 61% van de bezoekers weten dat er cameratoezicht is in de drie centrumgebieden van Almere. Daarnaast heeft de preventieve werking van cameratoezicht geen sterke (zelfstandige) rol gehad in de gemaakte afwegingen tot het instellen, verlengen of beëindigen van het cameratoezicht in de centrumgebieden. Hier ligt ruimte ter verbetering.

Het beleid was er ook op gericht om door het vroegtijdig signaleren van incidenten, het mogelijk te maken dat handhavers c.q. hulpdiensten konden interveniëren. Uit de evaluatie blijkt dat Almere hierin uitblinkt. Reden hiervoor is dat de gemeente beschikt over een eigen uitkijkcentrum, waar camera-observanten de camera’s live uitkijken. De kwaliteit van de camera-observanten is hoog, omdat zij ook nog steeds actief zijn als handhaver op straat, waardoor zij ‘contact houden’ met de praktijk. Dit is een bewuste keuze om de kwaliteit van camera-observanten te borgen.

Uit de evaluatie blijkt dat de camera-observanten vele duizenden incidenten per jaar registreren. Het begrip ‘incident’ is breed en verwijst naar een combinatie van inbreuken op de leefbaarheid van de woon- of leefomgeving (bijv. bedelen en wildplassen), het veroorzaken van overlast in de openbare ruimte (bijv. geluidsoverlast, ruzies of personen met onbegrepen gedrag), veiligheidsincidenten (bijv. het verlenen van hulp bij ongevallen) of vormen van criminaliteit (bijv. drugshandel en geweldsmisdrijven).

In Almere Stad werd maar liefst 72% van de incidenten als eerste waargenomen door de camera-observant. In Almere Buiten (40%) en Almere Haven (53%) lag dit lager, mede doordat de camera’s minder vaak live worden uitgekeken dan in andere centrumgebieden.

Opsporing mag geen zelfstandig doel zijn van het gemeentelijk cameratoezicht, omdat dit niet onder het gezag van de burgemeester, maar de officier van justitie valt. De beelden mogen wel als ‘bijvangst’ gebruikt worden voor dit doel. Uit de evaluatie is gebleken dat het cameratoezicht in dit kader nog steeds waardevol is. Er worden gemiddeld acht keer per maand beelden gebruikt voor opsporing of bewijsvoering. Wel is het aantal opgevraagde beelden sinds 2019 sterk gedaald (-75%). Dit komt door een gewijzigde registratiemethode van de politie en omdat er niet langer lokale functionarissen van de politie aanwezig zijn in het uitkijkcentrum van de gemeente Almere.

Een laatste belangrijke factor is het veiligheidsgevoel onder inwoners en ondernemers. Uit de evaluatie blijkt dat 49% aangeeft zich veiliger te voelen dankzij de camera’s. Ongeveer een derde (35%) zegt zich niet veiliger te voelen door het cameratoezicht. De rest is neutraal (11%) of weet het niet (5%). Een goed uitgebalanceerde strategie voor de communicatie over dit onderwerp is nodig om nut en noodzaak van de camera’s te kunnen duidelijk te maken aan de inwoners en ondernemers in Almere.

In de evaluatie van Sander Flight Onderzoek & Advies is ook onderzocht of de besluitvorming tot het instellen en/of verlengen van het cameratoezicht in de centrumgebieden gedurende de periode 2020 – 2023 op een juiste wijze is verlopen. Het instellen of verlengen van cameratoezicht kan alleen als het voldoet aan strikte criteria. Bij elk besluit dient onderbouwd te worden dat het cameratoezicht:

• -

  een noodzakelijke maatregel is voor de handhaving van de openbare orde;

• -

  een proportionele maatregel is, waarin er een balans bestaat tussen enerzijds de impact op de privacy en anderzijds het belang om de mate van overlast en criminaliteit te voorkomen of verminderen;

• -

  een maatregel betreft die aan het subsidiariteitsbeginsel voldoet, waarbij het beoogde doel niet bereikt kan worden met minder ingrijpende interventies;

• -

  een maatschappelijke behoefte vervult van inwoners, ondernemers en/of de overheid.

Sander Flight Onderzoek & Advies trekt in de evaluatie de conclusie dat ‘’het cameratoezicht in de drie centrumgebieden van Almere bijdraagt aan de veiligheid in de stad’’. Bovenal is geconcludeerd dat het toegepaste cameratoezicht in de periode 2020 – 2023 voldeed aan de beleidscriteria.

De uitgevoerde evaluatie had ook het doel om nieuwe inzichten te bieden voor het formuleren van een nieuw beleidskader. De beoordeling en conclusie uit de evaluatie heeft een aantal verbeterpunten opgeleverd. Het ‘Beleidskader cameratoezicht 2024 – 2027’ introduceert – kort samengevat – een drietal wijzigingen ten opzichte van het voorgaand beleidskader.

Het gaat om de volgende wijzigingen en/of aanvullingen:

• 1)

  Preventie is – naast interventie en het veiligheidsgevoel – opgenomen als gelijkwaardig aspect in de afweging tot het instellen, verlengen of stoppen van cameratoezicht (zie hoofdstuk 4).

• 2)

  De mogelijkheid tot maatwerk is versterkt door het verwijderen van een besluitvormend stroomdiagram. Daarvoor in de plaats zijn criteria en aspecten benoemd als leidraad voor de besluitvorming. Dit is meer dan voorheen een open dialoog binnen het driehoeksoverleg (zie hoofdstuk 5).

• 3)

  Een continue borging van de noodzakelijkheid en proportionaliteit is geïntroduceerd. De afzonderlijke cameraposities in de drie centrumgebieden worden jaarlijks geanalyseerd en geëvalueerd. Camera’s die gedurende een langere periode geen veiligheidsincidenten waarnemen, of enig ander doel dienen, worden verwijderd (zie hoofdstuk 7).

De burgemeester is bevoegd om te besluiten over het toepassen, verlengen of beëindigen van tijdelijk cameratoezicht op openbare plaatsen ter handhaving van de openbare orde. Toepassing van deze vorm van cameratoezicht is gebonden aan wet- en regelgeving.

Artikel 151c van de Gemeentewet biedt de gemeenteraad een wettelijke grondslag om bij verordening de burgemeester de bevoegdheid te verlenen tot het plaatsen van camera’s voor het toezicht op openbare plaatsen. Als deze bevoegdheid is verleend, kan de burgemeester na overleg met de officier van justitie zelfstandig besluiten tot het instellen van cameratoezicht. Dit geldt altijd voor een bepaalde tijdsduur in een daartoe aangewezen gebied en is alleen mogelijk als dit in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is.

De gemeenteraad van Almere heeft bij verordening in artikel 2:67 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011 (APV) geregeld dat de burgemeester bevoegd is te besluiten tot plaatsing van camera’s voor een bepaalde duur voor toezicht op een openbare plaats.

Een besluit van de burgemeester tot het instellen, verlengen of beëindigen van cameratoezicht op een openbare plaats moet duidelijk omschreven en gemotiveerd worden. Het aanwijzingsbesluit omschrijft binnen welk gebied en gedurende welke tijdsperiode het cameratoezicht van toepassing is. Daarnaast is omschreven, op basis van de criteria uit dit beleidskader, waarom het cameratoezicht noodzakelijk en proportioneel is voor handhaving van de openbare orde. Een aanwijzingsbesluit moet altijd gepubliceerd worden en belanghebbenden kunnen bezwaar maken tegen het besluit.

De camerabeelden worden, in het belang van de openbare orde, vastgelegd en een bepaalde tijd bewaard. De verwerking van de camerabeelden is een onderdeel van de politietaak, waardoor de Wet politiegegevens (Wpg) van toepassing is. De camerabeelden worden conform de wet- en regelgeving 28 dagen bewaard, tenzij de camerabeelden binnen deze termijn zijn opgevraagd door de politie voor de opsporing van strafbare feiten.

Het toepassen van cameratoezicht op openbare plaatsen gaat gepaard met verantwoordelijkheden. Dit begint bij een omschrijving van de doelstelling en de criteria die hieraan verbonden zijn om tot het inzetten, verlengen of beëindigen van cameratoezicht te (kunnen) komen.

Het doel voor cameratoezicht in Almere is:

Het handhaven van de openbare orde, inclusief het voorkomen van strafbare feiten en ernstige overlast waar dit invloed heeft op de orde en rust in de samenleving.

Het begrip ‘openbare orde’ verwijst naar een ordentelijk verloop van het maatschappelijk verkeer in de openbare ruimte. Een verstoring van de openbare orde gaat veelal om strafbare feiten die de orde en rust in de samenleving verstoren, variërend van overtredingen van de APV tot ernstige misdrijven. Daarnaast kan het gaan om gedragingen die op zichzelf niet strafbaar zijn, maar onder omstandigheden wel worden aangemerkt als ‘ordeverstorende gedragingen’.

Het al dan niet behalen van de doelstelling wordt beïnvloed door vier elementen: preventie, interventie, veiligheidsgevoel en opsporing.

Preventie vormt het eerste element en gaat om de mate waarin het cameratoezicht invloed heeft op het (blijvend) voorkomen van criminaliteit of overlast, waarbij potentiële daders of overlastgevers afzien van het vertonen van normafwijkend gedrag doordat zij zich bewust zijn van de aanwezigheid van camera’s.

Opgemerkt moet worden dat cameratoezicht bij voorkeur een preventieve werking heeft waardoor wanordelijkheden, onveilige situaties en/of ernstige overlast na het instellen van cameratoezicht minder vaak voorkomen. De bekendheid van omwonenden en bezoekers met de aanwezigheid van het cameratoezicht is essentieel voor een sterke preventieve werking. Ook wordt gekeken naar de mogelijke effecten van het cameratoezicht op afgenomen vormen van criminaliteit en ernstige overlast. Het is na een dusdanige afname vanuit preventief oogpunt mogelijk om het cameratoezicht in een centrumgebied te verlengen om de algehele veiligheid duurzaam te bevorderen.

Een tweede element betreft interventie. Dit gaat om (1) de mogelijkheid wanordelijkheden, onveilige situaties en/of ernstige overlast vroegtijdig te signaleren, (2) buitengewoon opsporingsambtenaren of de politie in te lichten bij (het ontstaan van) incidenten of (3) handhavers c.q. hulpdiensten te ondersteunen bij hun inzet tijdens manifestaties, evenementen of incidenten.

Het veiligheidsgevoel van bezoekers, inwoners en ondernemers is een derde element. Cameratoezicht heeft de potentie het veiligheidsgevoel te verhogen, mits op een duidelijke en gepaste wijze gecommuniceerd én toegepast.

Opsporing vormt het vierde element. De politie en het Openbaar Ministerie kunnen gebruik maken van de camerabeelden ter herkenning en/of opsporing van personen. Echter, dit is geen zelfstandig doel van het gemeentelijk cameratoezicht, omdat dit niet onder het gezag van de burgemeester, maar van de officier van justitie valt.

Het instellen, verlengen of beëindigen van cameratoezicht is een impactvolle maatregel. Besluitvorming dient zorgvuldig en met oog voor de situatie tot stand te komen. Hiervoor wordt er – in samenhang met het beoogde doel en de vier bijbehorende elementen (zie hoofdstuk 3) – afgewogen of het cameratoezicht voldoet aan de vereiste criteria.

Cameratoezicht kan alleen ingesteld of verlengd worden als voldaan wordt aan vier criteria. Indien dit niet het geval is, is het instellen van cameratoezicht niet de geschikte maatregel.

Allereerst dient er sprake te zijn van een aantoonbare noodzakelijkheid. Dit betekent dat er in een openbaar gebied zich met regelmaat wanordelijkheden c.q. onveilige situaties voordoen of voordeden waardoor de inzet van cameratoezicht noodzakelijk is. Het kan ook om een (woon)gebied gaan waar zich recent een ernstige verstoring van de openbare orde heeft voorgedaan waardoor de kortstondige inzet van mobiel cameratoezicht noodzakelijk is. Een veiligheidsanalyse moet aantonen of de inzet van cameratoezicht noodzakelijk is.

Ten tweede dient er een maatschappelijke behoefte te zijn. Dit is een belanghebbend subjectief element. Het gaat hier om het veiligheidsgevoel en de behoeften van inwoners, ondernemers en de overheid. Het inzichtelijk maken van de maatschappelijke behoefte in relatie tot het cameratoezicht in de centrumgebieden is eens per vier jaar onderwerp van de evaluatie. Bij de inzet van mobiel cameratoezicht wordt voornamelijk gekeken naar het al dan niet ontstaan van maatschappelijke onrust of gevoelens van angst en onveiligheid door toedoen van veiligheidsincidenten.

Ten derde dient het instellen van cameratoezicht proportioneel te zijn. Het toepassen van cameratoezicht op een openbare plaats betekent per definitie dat er in enige mate een inbreuk plaatsvindt op de privacy van bezoekers, toevallige passanten en omwonenden. Het instellen van cameratoezicht, en daarmee de inbreuk op de privacy, moet in verhouding staan tot het beoogde doel. Dit dient bij elk besluit afgewogen en verantwoord te worden.

Ten vierde, en daarmee als laatste, dient het subsidiariteitsbeginsel als criterium in ogenschouw genomen te worden. Dit betekent dat de minst zware maatregel moet worden gekozen om een bepaald doel te bereiken. Cameratoezicht op openbare plaatsen kan daardoor alleen worden toegepast indien het beoogde doel niet met minder ingrijpende maatregelen bereikt kan worden.

Het instellen, verlengen of beëindigen van cameratoezicht op openbare plaatsen is altijd maatwerk. Besluitvorming komt tot stand op basis van een dialoog tussen de betrokken partijen. Het afwegingskader faciliteert het maken van een afweging op basis van de elementen (zie hoofdstuk 3) en criteria van het cameratoezicht (zie hoofdstuk 4). Bovenal dient het als leidraad voor het voeren van een open gesprek om te besluiten over het al dan niet instellen, verlengen of beëindigen van cameratoezicht.

Elk besluit vindt zijn grondslag in een vraag om cameratoezicht. Reden tot het instellen van cameratoezicht komt altijd voort uit een mate van onveiligheid en een daaruit voortgekomen noodzaak om de openbare orde te handhaven. Redenen tot het verlengen van reeds ingesteld cameratoezicht kunnen breder zijn. Hierin kan ook de preventieve werking, onder andere zichtbaar door een afname van criminaliteit en ernstige overlast, alsmede een hoge mate van bekendheid of maatschappelijke behoefte onder omwonenden en bezoekers, aanleiding zijn tot het verlengen van het cameratoezicht.

Elk besluit is zoveel als redelijkerwijs mogelijk gebaseerd op een inhoudelijke analyse van de vraagstelling en de veiligheidssituatie. De analyse kent – kort samengevat – twee varianten die afzonderlijk en/of in combinatie met elkaar voorkomen. Een eerste variant is het opstellen van een analyse over de preventieve werking van het cameratoezicht en de veiligheidssituatie. Hierin wordt gekeken naar objectieve elementen, zoals de ontwikkeling van de criminaliteits- en overlastcijfers. Ook wordt er gekeken naar subjectieve elementen, zoals de impact op veiligheidsgevoelens en de (geuite) maatschappelijke behoeften van omwonenden, ondernemers en betrokkenen. De analyse is op basis van deze aspecten voorzien van een advies over het al dan niet instellen of verlengen van het cameratoezicht.

Een tweede optie is het ontvangen van een bestuurlijke rapportage van de politie naar aanleiding van een maatschappelijk fenomeen of een specifiek veiligheidsincident.

Het besluit tot het al dan niet instellen of verlengen van cameratoezicht komt tot stand op basis van een dialoog in de driehoek. Elk afzonderlijk besluit is maatwerk. Per situatie wordt op basis van de vier elementen (zie hoofdstuk 3) bekeken of het al dan niet instellen of verlengen van het cameratoezicht voldoet aan de criteria (zie hoofdstuk 4).

Het besluit wordt, samen met de inhoudelijke onderbouwing en overwegingen tot het instellen of verlengen van het cameratoezicht, in een aanwijzingsbesluit geformuleerd en vastgelegd. Het aanwijzingsbesluit wordt conform de wet- en regelgeving gepubliceerd in het Gemeenteblad en op de gemeentelijke website. Belanghebbenden kunnen hiertegen bezwaar maken.

Cameratoezicht is altijd tijdelijk van aard. Beëindiging van het cameratoezicht kan via een besluit voortijdig plaatsvinden omdat geconstateerd is dat niet langer voldaan wordt aan de criteria zoals die in hoofdstuk 4 zijn benoemd. Een andere reden is dat alvorens het verlopen van een aanwijzingsbesluit blijkt dat een verlenging niet langer noodzakelijk of gepast is.

Cameratoezicht en privacy staan ogenschijnlijk haaks op elkaar. Het is daarom van belang om cameratoezicht alleen in te zetten in die gebieden waar het een noodzakelijk middel is in een breder pakket aan maatregelen. Daar waar cameratoezicht is ingezet, zijn waarborgen getroffen om schendingen van de privacy zoveel mogelijk te voorkomen. We werken altijd binnen de wettelijke richtlijnen.

De camerabeelden zijn door (1) fysieke, (2) softwarematige en (3) organisatorische maatregelen beveiligd.

De fysieke waarborgen hebben betrekking op de beveiligingsmaatregelen die getroffen zijn bij de uitkijkruimte. De uitkijk- en serverruimten zijn niet vrij toegankelijk en kunnen slechts door een beperkt aantal daartoe geautoriseerde en bevoegde medewerkers worden betreden.

Softwarematige waarborgen zijn genomen om de privacy zoveel als mogelijk te borgen. De camera’s zijn dusdanig geprogrammeerd dat deze niet in woningen kunnen kijken. De politie heeft met software een grijs vlak gelegd over alle woningen waar er een risico is dat de camera beelden opvangt van binnenuit de woning. Het grijze vlak draait mee als de camera beweegt. Dit heet ‘blanking’.

De opgenomen beelden vallen onder de reikwijdte van de Wet politiegegevens (en worden 28 dagen opgeslagen). De software is zo ingesteld dat de beelden na het verlopen van de bewaartermijn automatisch gewist worden. Binnen de bewaartermijn kan de politie beelden van strafbare feiten eventueel opvragen, gebruiken en veiligstellen voor de opsporing van strafbare feiten. De politie controleert periodiek of het automatisch wissen op de juiste wijze verloopt.

Een organisatorische waarborg is dat beelden alleen door daartoe aangewezen camera-observanten worden bekeken. Deze buitengewoon opsporingsambtenaren krijgen een opleiding en worden gescreend voor ze als camera-observant aan het werk mogen. De handelingen die zij uitvoeren worden gelogd en de log-ins worden periodiek gecontroleerd door de clustermanager van de meldkamer.

Het Data Protection Impact Assessment (DPIA) is een instrument om vooraf risico’s van en gegevensverwerking voor de privacy in kaart te brengen, zodat er daarna maatregelen genomen kunnen worden om deze risico’s te verkleinen. De burgemeester en de korpschef van de politie zijn elk binnen hun eigen rol verantwoordelijk voor publiek cameratoezicht. De burgemeester besluit over de operationele inzet van het cameratoezicht, maar draagt geen verantwoordelijkheid voor de gegevensverwerking. De verantwoordelijkheid over gegevensverwerking ligt bij de korpschef. De korpschef is daarmee ook verantwoordelijk voor het DPIA.

Een DPIA is door de gemeente voor het laatst vastgesteld in 2023. Indien er sprake is van gebruik van nieuwe technologie, dan wordt de DPIA opnieuw uitgevoerd.

De gemeente Almere verwerkt onder de reikwijdte van de Wpg persoonsgegevens. De korpschef is conform wet- en regelgeving verantwoordelijk voor het doen uitvoeren van de jaarlijks verplicht gestelde Wpg-audit over de wijze waarop omgegaan wordt met het verwerken van politiegegevens.

De inzet van cameratoezicht heeft op meerdere manieren impact op de inwoners en ondernemers van Almere. Evaluatie en verantwoording is wenselijk om continu te blijven streven naar maatwerk. Hierbij zijn meerdere partijen betrokken. Elk vanuit hun eigen rollen, taken en bevoegdheden.

Evaluatie is een belangrijk onderdeel in het toepassen van cameratoezicht omdat het continue verbetering mogelijk maakt. De toepassing van het ‘regulier’ cameratoezicht in de centrumgebieden wordt periodiek geëvalueerd op basis van de effectiviteit, ervaringen en externe ontwikkelingen. Dit gebeurt uiterlijk een half jaar voorafgaand aan het verlopen van een aanwijzingsbesluit en het beleidskader.

De effectiviteit van de camera’s in de centrumgebieden worden eens per jaar geanalyseerd en geëvalueerd. Camera’s die gedurende een periode van twee opeenvolgende jaren geen relevante veiligheidsincidenten waarnemen, of geen ander specifiek doel dienen ter handhaving van de openbare orde, worden verwijderd. Dit ter waarborging van de proportionaliteit.

De toepassing van mobiel cameratoezicht is sterk incidentgedreven, veelal kortstondig en qua oorzaak per casus afwijkend. Hierin is geen periodieke evaluatie toepasbaar. Wel worden leer- en verbeterpunten direct meegenomen in de uitvoering ten aanzien van opvolgende toepassingen van mobiel cameratoezicht.

De burgemeester legt op meerdere manieren verantwoording af over de toepassing van het cameratoezicht in Almere. Ten eerste wordt na elk besluit tot toepassing, verlenging of het voortijdig intrekken van cameratoezicht een (aanwijzings)besluit gepubliceerd. Iedereen kan kennisnemen van de onderbouwing, waarbij belanghebbenden de mogelijkheid hebben bezwaar te maken of een voorlopige voorziening aan te vragen.

Ten tweede informeert de burgemeester de gemeenteraad elk jaar in de ‘Voortgangsrapportage Veiligheidsagenda’ over de wijze waarop het cameratoezicht is ingezet.

Ten derde informeert de burgemeester de gemeenteraad bij specifieke ontwikkelingen in relatie tot het cameratoezicht, zoals de resultaten van evaluaties en/of de vaststelling van een geactualiseerd beleidskader.