Notitie Misbruik & oneigenlijk gebruik gemeente Wassenaar 2024

Vertrouwen speelt een grote rol in het werken binnen de gemeente, zoals bij het verstrekken van uitkeringen c.q. verlenen of vaststellen van vergunningen, heffingen, belastingen, subsidies. Inwoners, bedrijven en instellingen moeten er op kunnen vertrouwen dat besluiten correct genomen en uitgevoerd worden en dat geen fraude wordt gepleegd of misbruik wordt gemaakt van gemeenschapsgelden. Misbruik of oneigenlijk gebruik van overheidsgeld leidt niet alleen tot financiële schade, maar levert ook een verlies op in het vertrouwen tussen burgers en overheid.

In de managementletter en accountantsverslag 2022 adviseert de accountant in het kader van de risicobeheersings- en controlesysteem om een fraude risicoanalyse te maken en daarnaast een overkoepelend M&O-beleid te ontwikkelen. M&O-beleid maakt een organisatie weerbaar tegen misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen.

Fraude en misbruik zijn nauw met elkaar verweven en hangen samen met integer handelen. Integer handelen geldt zowel voor de ambtelijke organisatie als voor het bestuur, alsmede voor inwoners, bedrijven en instellingen die aanvragen indienen waarbij gegevens worden verstrekt. Fraude/ misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen nadelige financiële nadelige gevolgen hebben voor de gemeente. Daarom is doorlopende aandacht voor dit onderwerp nodig. In dit kader sluit een geformaliseerd M&O-beleid niet alleen aan bij de actualiteit en breed maatschappelijke aandacht voor fraudebestrijding, maar ook op integriteitsbewaking.

De gemeente Wassenaar beschikt over een geformaliseerd integriteitsbeleid. Wat de gemeente Wassenaar al doet is dat nieuwe medewerkers een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) moet overleggen, een verplichte integriteit workshop moet volgen en de eed of belofte moet afleggen.

Het integriteitsbeleid van de gemeente Wassenaar is in de notitie Frauderisicobeleid gemeente Wassenaar 2024 beschreven.

In artikel 30 lid 2 van de Financiële verordening gemeente Wassenaar 2023 is geregeld dat het college regels vastlegt voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen. Met deze nota wordt hierin voorzien en wordt duidelijk wat het kader is ten aanzien van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Misbruik & oneigenlijk gebruik is één van de criteria waar het college zich ten aanzien van rechtmatigheid over moet verantwoorden en waarvan de accountant de getrouwheid toetst. Tot op heden was er in de gemeente Wassenaar geen specifieke kaderstellende nota M&O-beleid en werd volstaan met de diverse maatregelen die nu gebundeld zijn.

De nota betreft een uiteenzetting van het algemene, integrale beleid van de gemeente Wassenaar voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. De uitwerking van het M&O-beleid vindt plaats in de specifieke regelingen en bijbehorende verordeningen en processen. Overigens zijn de meeste regelingen gebonden aan wettelijke eisen en minimumnormen voor het nemen van maatregelen ter bestrijding van fraude en misbruik. Vanzelfsprekend zal ook onze gemeente aan die wettelijke eisen voldoen.

1.1 Definities

Door de commissie BADO zijn de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik als volgt gedefinieerd.

Misbruik

Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, dan met het doel om voor een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude, om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraude-opsporing en sancties.

Oneigenlijk gebruik

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (de ‘geest van de wet’). De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving. Ook oneigenlijk gebruik kan tot een onrechtmatigheid leiden.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet

In diverse definities over misbruik wordt gesproken over laakbaar gedrag: bewust gebruik van iets waarvoor het niet bedoeld is. Misbruik kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgeld toe te eigenen. In de Regeling ambtelijke integriteit van de gemeente Wassenaar 2017 is het belang van integer gedrag vastgelegd en zijn de consequenties van niet-integer gedrag geregeld. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan fraude, belangenverstrengeling en misbruik van goederen. Ten aanzien van fraude wordt jaarlijks een frauderisicoanalyse opgesteld en worden op basis daarvan maatregelen getroffen.

Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de regelgeving. Als regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (‘de mazen van de wet’) is het noodzakelijk dat regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker wordt toegelicht.

De relatie tussen misbruik en oneigenlijk gebruik en daarnaast fraude en integriteit is inzichtelijk gemaakt in bovenstaand figuur.

1.2 Doel

Waarom deze notitie? De gemeentelijke organisatie gebruikt deze nota om vanuit één integraal kader het misbruik en oneigenlijk gebruik te ontmoedigen, te voorkomen, te bestrijden en te sanctioneren.

M&O-beleid maakt een organisatie weerbaar tegen misbruik en oneigenlijk gebruik. M&O-beleid komt terug in het opzetten van de eigen uitvoeringsorganisatie, maar ook in het redigeren van de eigen regelgeving, zoals verordeningen, werkprocessen en werkinstructies. Deze nota misbruik en oneigenlijke gebruik stelt kaders voor werkprocessen en brengt frauderisico’s en maatregelen om deze te beheersen in beeld.

1.3 Maatregelen op maat

Het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen heeft doorgaans te maken met de tijdigheid, juistheid en de volledigheid van de door de aanvrager verstrekte gegevens. Op basis van deze gegevens worden bijvoorbeeld subsidies en uitkeringen verstrekt dan wel belastingen en heffingen opgelegd. Processen waarbij misbruik en oneigenlijk gebruik gevoeligheden spelen, moeten dus voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door een burger of bedrijf verstrekte gegevens. Er wordt, evenals in de notitie Risicomanagement en weerstandsvermogen gemeente Wassenaar 2023, gewerkt vanuit de Demming cirkel (plan, do, check, act). Waarbij de control(e) op misbruik en oneigenlijk gebruik maatregelen met name in de beheersing van de processen zit. Deze specifieke preventieve en repressieve maatregelen dienen verankerd te worden in de processen en de administratieve organisatie en interne beheersing (hierna: AO/IB) werkzaamheden. In de Verbijzonderde interne controle (VIC) wordt vastgesteld of de maatregelen die de risico’s moeten verminderen of voorkomen gewerkt hebben. Zo niet is het aan de VIC om de (on)rechtmatigheid vast te stellen. Indien de uitkomst hiervan materieel is moet het worden opgenomen in de rechtmatigheids-verklaring van het college bij de jaarrekening.

In de frauderisicoanalyse zijn de maatregelen voor misbruik en oneigenlijk gebruik meegenomen.

In het Verbijzonderde Interne Controleplan gemeente Wassenaar 2023 zijn onder de ‘Risico’s‘ bij de controleonderdelen ook de misbruik en oneigenlijk gebruik risico’s opgenomen.

Hard en soft controls

Bij misbruik passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties. Beheersmaatregelen die passen bij oneigenlijk gebruik zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering regelgeving. Naast deze repressieve en preventieve control instrumenten, heeft het M&O-beleid nadrukkelijk te maken met houding en gedrag en dus met de integriteit van zowel bestuurders als ambtenaren. Naast hard controls zijn dus ook de soft controls van belang. Hierbij kan gedacht worden aan informatieverstrekking over misbruik en oneigenlijk gebruik aan bestuur en organisatie of in dialoog gaan over het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Hierin ligt een duidelijke relatie met het integriteitsbeleid.

Preventieve en repressieve maatregelen dragen bij beperken aan het beperken van de M&O-risico’s. Ondanks deze maatregelen blijft er altijd een bepaalde mate van onzekerheid bestaan over de rechtmatigheid van de besteding van gemeenschapsgelden dat aandacht vraagt.

Misbruik en oneigenlijk gebruik als onderdeel van procesbeschrijvingen en procesgericht denken

Het is van belang om het begrip misbruik en oneigenlijk gebruik en fraude expliciet mee te nemen bij het opstellen van procesbeschrijvingen, zodat hier ‘aan de voorkant’ al over wordt nagedacht en er van te voren beheersmaatregelen worden genomen. Deze ambitie past in het streven om te werken aan procesoptimalisatie en wordt meegenomen in het project procesmanagement binnen de gemeente Wassenaar.

Kaderstellend M&O-beleid

M&O-beleid is in veel gevallen al onderdeel van de processen. M&O-maatregelen die voortvloeien uit landelijke wetgeving en lokale verordeningen zijn verankerd in onze administratieve organisatie en interne beheersingsmaatregelen (AO/IB) werkzaamheden. Daarop aanvullend is het van belang om overkoepelende algemene kaders vast te leggen in een notitie M&O-beleid:

• a.

  De werking van de AO/IB is mede afhankelijk van de integriteit van de medewerkers. In de Regeling ambtelijke integriteit van de gemeente Wassenaar 2017 is terug te vinden wat van medewerkers van de gemeente wordt verwacht. Het niet of niet kritisch uitvoeren van de interne beheersmaatregelen kan leiden tot misbruik en oneigenlijk gebruik. Het doel is dat de organisatie alert is op de integriteit van de medewerkers. Van belang is om de risico’s hieromtrent te analyseren en te bewaken c.q. beheersen.

• b.

  Het is van belang dat de informatie die verstrekt wordt door derden betrouwbaar is. Niet altijd is dit te ondervangen met de bestaande controle-instrumenten in reguliere processen, omdat deze vaak niet verder strekken dan de eigen organisatie. Hiervoor dienen (aanvullende) maatregelen gehanteerd te worden.

• c.

  Het vastleggen van algemeen M&O-beleid draagt bij aan de transparantie en consistentie van gemeentelijk beleid. Daarbij is het behulpzaam bij het maken van afwegingen in hoeverre extra beheersmaatregelen en controles benodigd en tegelijkertijd doeltreffend zijn. Maatregelen die veel geld en energie kosten, maar slechts beperkt financieel nut opleveren, kunnen daarmee worden voorkomen.

Misbruik en oneigenlijk gebruik en de accountantscontrole

Bij de getrouwheidscontrole van de jaarrekeningen gaat de accountant na of de gemeente over interne procedures beschikt die opzettelijk misbruik en oneigenlijk gebruik ondervangen en of getrouw die procedures wordt gehandeld. Het gaat er bij M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen/op te sporen en dat de geldende regelgeving duidelijk, actueel en handhaafbaar is. Ook daarom is het dus zaak om per proces maatregelen op maat te treffen om misbruik en oneigenlijk gebruik zo veel mogelijk te voorkomen.

1.4 Uitgangspunten

In onze gemeente hanteren we de volgende algemene uitgangspunten voor het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen:

• 1.

  Van derden ontvangen gegevens worden zoveel als mogelijk gecontroleerd.

• 2.

  Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik is beter dan genezen. Beide hebben immers een negatieve uitwerking op het maatschappelijke en financiële draagvlak van regelingen en voorzieningen. Daarnaast is het niet altijd gemakkelijk overtredingen te signaleren dan wel na signalering de rechtmatige situatie volledig en juist te herstellen.

• 3.

  Eventuele overtredingen worden na melding of signalering zo snel mogelijk (nader) onderzocht. Na constatering van een overtreding wordt de rechtmatige situatie zo snel mogelijk hersteld. Tevens wordt het financieel voordeel weggenomen en indien mogelijk een boete opgelegd.

• 4.

  Elke manager van een eenheid is voor wat de activiteiten in de eenheid zelf verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en het controleren daarvan (1e lijn, Three Lines Model, zie bijlage 3 van de notitie Rechtmatigheidsverantwoording college).

• 5.

  De inzet van beheersmaatregelen en interne controles varieert naar gelang de aard en omvang van het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik binnen een proces. M&O-maatregelen worden ingezet op basis van een analyse van de risico’s en na afweging van de kosten en de baten. Bij een groot risico worden in het proces extra maatregelen en controles ingebouwd.

• 6.

  Om te waarborgen dat het M&O-beleid aansluit op actuele wetgeving en ervaringen met maatregelen en controles, is de intentie het beleid en de frauderisicoanalyse periodiek te evalueren (zie 2.6) en indien nodig te actualiseren.

Iedere M&O-gevoelige regelgeving doorloopt een beleidscyclus waarbij de volgende elementen aan de orde moeten komen:

• 1.

  beleidsvoorbereiding;

• 2.

  regelgeving;

• 3.

  voorlichting/communicatie;

• 4.

  controlebeleid;

• 5.

  sanctiebeleid;

• 6.

  evaluatie.

Hieronder worden deze zes categorieën maatregelen met de mogelijk te treffen specifieke beheersmaatregelen uiteengezet.

2.1 Beleidsvoorbereiding

Al bij de beleidsvoorbereiding dient aandacht besteed te worden aan de vraag of sprake is van een M&O-gevoelig beleidsterrein. Als hiervan sprake is, moeten de punten zoals genoemd onder 2 t/m 6 in acht worden genomen. (Dit onderdeel is feitelijk van toepassing wanneer sprake is van nieuwe regelgeving of bijvoorbeeld bij ruimtelijke ordening).

2.2 Regelgeving

Regelgeving dient geen – of zo min mogelijk – ruimte te geven voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit kan worden bereikt door:

• -

  heldere definities te gebruiken;

• -

  doel en doelgroep van de regeling nauwkeurig te omschrijven;

• -

  de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden zo veel mogelijk te verminderen;

• -

  rechten, plichten en voorwaarden op te nemen;

• -

  te voorzien in een slagvaardig ‘reparatieproces’ wanneer uit effectiviteit-, doelmatigheid- en/of rechtmatigheidsonderzoek is gebleken dat niet tot de doelgroep behorende belanghebbenden gebruik hebben gemaakt van de regeling of dat middelen voor een ander doel zijn besteed dan dat was beoogd;

• -

  een controle- en sanctiebeleid bij geconstateerd misbruik en oneigenlijk gebruik in de regelgeving op te nemen;

• -

  in beschikkingen de rechten, plichten, voorwaarden en mogelijke sancties te vermelden.

2.3 Voorlichting/communicatie

Het geven van voorlichting over (en in) specifieke regelingen heeft een preventieve werking en is vooral van belang voor het voorkomen en ontmoedigen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Via voorlichting kunnen inwoners, bedrijven en instellingen – maar ook de eigen medewerkers – op de hoogte worden gebracht van het bestaan en de inhoud en toepassing door het bestuur van de regelgeving. Bij de voorlichting kan worden aangegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik en fraude gevolgen heeft of wordt bestraft. Onder voorlichting wordt ook verstaan het in beschikkingen opnemen van rechten, plichten, voorwaarden en mogelijke sancties. Het aankondigen/publiceren van regelingen of vastgestelde verordeningen op de website van de gemeente en het Gemeenteblad is een te treffen beheersmaatregel. Ook interne communicatie over het bestaan en de strekking van het M&O-beleid in het algemeen is van belang.

2.4 Controlebeleid

Controle is een belangrijk element van het M&O-beleid en moet onderdeel uitmaken van het primaire proces. Dit betekent dat in het betreffende werkproces moet zijn beschreven hoe de daadwerkelijke controle daarop plaatsvindt. Door middel van controle kan gesignaleerd worden of sprake is van misbruik en/of oneigenlijk gebruik. We maken onderscheid tussen controle vooraf en controle achteraf:

• -

  onder controle vooraf (preventief) wordt verstaan de controle tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening. Bij controle vooraf wordt getracht te voorkomen dat ten onrechte bedragen worden uitgekeerd;

• -

  controle achteraf (repressief) is de controle nadat de betaling of beschikking heeft plaatsgevonden. Via controle achteraf kan misbruik en/of oneigenlijk gebruik worden geconstateerd, maar wordt het moeilijker de consequenties te beperken.

In de checklijsten die gebruikt worden binnen de Verbijzonderde Interne controle worden maatregelen getoetst ter voorkoming van risico’s, waaronder het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik van voorzieningen.

De mate van controle kan variëren van integraal, steekproefsgewijs tot incidenteel, afhankelijk van de risico-afweging, de kosten-baten en de omvang en aard van de doelgroep. In de AO-procedures kunnen de volgende zaken vastgelegd te zijn:

• -

  inhoud, diepgang en frequentie van de controle;

• -

  specifieke aandacht voor mogelijk M&O-gebruik in de besluitvormingsprocedures;

• -

  integriteitsbevorderende maatregelen;

• -

  periodieke beoordeling van de interne beheersing;

• -

  periodieke risicoanalyse;

• -

  uitvoeren auditprogramma, specifiek gericht op misbruik en oneigenlijke gebruik;

• -

  tussentijdse aansluitingen tussen systemen (verbandscontroles);

• -

  functiescheidingen;

• -

  budget- en mandaatregeling;

• -

  4-ogenprincipe.

Via de checklijsten die gebruikt worden bij de Verbijzonderde Interne Controle (VIC) wordt hierop gecontroleerd.

2.5 Sanctiebeleid

Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik, is een adequaat sanctiebeleid vereist dat aansluit op de regelgeving. Als norm hierbij wordt gehanteerd, dat tenminste het behaalde voordeel wordt weggenomen. Dit betekent dat teveel betaalde bedragen worden teruggevorderd of ten onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven, inclusief eventuele wettelijke rente. Eventueel kan overwogen worden niet-financiële sancties op te leggen, bijvoorbeeld ontbinding van een overeenkomst of intrekking van een vergunning. De wet BIBOB biedt mogelijkheden aan bestuursorganen om vergunningen, subsidies en andere opdrachten te weigeren, in te trekken of niet te gunnen. Dit kan wanneer er een aannemelijke relatie is met (dreigend) strafbaar gedrag of wanneer de eisen van betrouwbaarheid van de belanghebbende in het gedrang komen. Indien sprake is van een misdrijf wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Van het strikt toepassen van het sanctiebeleid gaat overigens ook een preventieve werking uit.

Van belang is:

• -

  sanctiebepalingen op te nemen in de desbetreffende verordening c.q. regeling;

• -

  waarborgen dat sancties in gelijke gevallen op gelijke wijze worden toegepast;

• -

  in de communicatie aandacht te besteden aan het sanctiebeleid.

2.6 Evaluatie

Periodiek of indien er een noodzaak tot aanpassing is, bijvoorbeeld als gevolg van een wetwijziging, dient het M&O-beleid voor de desbetreffende beleidsterrein geëvalueerd te worden. Gebreken kunnen ontdekt en hersteld worden wanneer tijdens de beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan misbruik en oneigenlijk gebruik. Behalve als onderdeel van een beleidsevaluatie kan ook in een separate audit (of VIC) of bijvoorbeeld in een onderzoek van de lokale Rekenkamer(commissie) aandacht worden besteed aan M&O-aspecten.

Naar aanleiding van de gegevens die voortkomen uit de evaluatie kan inzicht worden verkregen in de effectiviteit van de genomen beheersmaatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en in de toereikendheid van de controlemogelijkheden. Evaluatie kan leiden tot aanpassing van bijvoorbeeld een verordening of het controlebeleid.

In de jaarrekening wordt als onderdeel van de Paragraaf Bedrijfsvoering gerapporteerd over (de inspanningen gericht op het voorkomen van) misbruik en oneigenlijk gebruik. Tevens wordt gerapporteerd in de paragraaf bedrijfsvoering als:

• -

  er sprake is van oneigenlijk gebruik dat gepleegd is door mensen van buiten de organisatie;

• -

  het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan het opstellen van M&O-beleid en/of het beleid onvoldoende adequaat heeft uitgevoerd.

2.7 Tot slot

Als kanttekening geldt dat het opstellen van beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik alleen niet voldoende is. Papier is immers geduldig. Belangrijker is het gesprek over mogelijke risico’s en het bevorderen van een cultuur van risicobewustzijn en integer handelen. Het belang van preventie (voorlichting en communicatie) op het gebied van misbruik en oneigenlijk mag hierbij niet worden onderschat, want voorkomen is beter dan genezen. Elke eenheid moet zich bewust zijn dat er specifiek aandacht moet zijn voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daar wordt aandacht op gevestigd via onze reguliere communicatiemiddelen (zoals Intranet Wassenaar) en in het managementoverleg (MO). Deze communicatie wordt zo veel mogelijk gekoppeld aan de aandacht voor de thema’s fraude, risicobeheersing en integriteit.

De uitwerking van het misbruik en oneigenlijk gebruik is onderdeel van de frauderisico-analyse, welke als bijlage bij de notitie Frauderisicobeleid gemeente Wassenaar 2024 aan het college is voorgelegd.