| Organisatie | Limburg |
|---|---|
| Organisatietype | Provincie |
| Officiële naam regeling | Nota Participatie onder de Omgevingswet Provincie Limburg |
| Citeertitel | Nota Participatie onder de Omgevingswet Provincie Limburg |
| Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 18-06-2024 | nieuwe regeling | 26-03-2024 | DOC-00656769 |
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Deze wet brengt een groot deel van regels over de (fysieke) leefomgeving samen. Het vervangt 26 wetten en nog meer algemene maatregelen van bestuur en regelingen. De Omgevingswet is het nieuwe wettelijk kader voor het beschermen en benutten van de (fysieke) leefomgeving. Dit moet onder andere het aanvragen van omgevingsvergunningen makkelijker maken. Hiervoor is een digitaal loket gemaakt voor zowel inwoners als bedrijven.
Onder de Omgevingswet is participatie van belang. Het Informatiepunt Leefomgeving1 en de Vereniging Nederlandse Gemeenten2 hebben op hun websites gepubliceerd over hoe participatie gebruikt en vormgegeven kan worden. Deze informatie is gebruikt bij het opstellen van deze nota.
Volgens de Omgevingswet moet de Provincie als initiatiefnemer en bevoegd gezag aangeven hoe ze omgaat met participatie bij de voorbereiding van bepaalde beslissingen. Dit wordt uitgewerkt in deze nota. Het gaat dan om beslissingen over de omgevingsvisie, omgevingsverordening en programma's en wijzigingen daarvan. De wet zegt niets over hoe deze participatie er precies uit moet zien. Ook voor het nemen van projectbesluiten zal aan participatie gedaan moeten worden. Deze nota kan ook daarbij hulp bieden. We zullen altijd moeten nadenken over hoe en in welke mate we als initiatiefnemer participatie organiseren.
In een tweede rol als bevoegd gezag moet de Provincie aanvragen om een omgevingsvergunning beoordelen. Dan kunnen en mogen we geen participatie afdwingen of regels daarvoor opstellen. We kunnen ons voorstellen dat aanvragers niet goed weten hoe ze participatie voor hun aanvraag moeten organiseren. In een aparte ‘Handreiking vergunningsaanvragen onder de Omgevingswet’ geven we tips waar een aanvrager aan kan denken3. Deze tips zijn geen verplichting. Het is voor een aanvrager wel handig om over participatie met de omgeving na te denken. Door te weten wat er bij de mensen speelt, kunnen misschien bezwaren tegen een aanvraag worden voorkomen.
Het doel van deze nota is om aan te geven hoe de Provincie als initiatiefnemer en bevoegd gezag omgaat met het betrekken van bewoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en betrokken bestuursorganen bij de beslissingen die ze neemt. Het gaat dan om participatie waar de Provincie een rol heeft als initiatiefnemer en/of bevoegd gezag voor (wijzigingen in) de omgevingsvisie, omgevingsverordening en bij de ontwikkeling van programma’s en projectbesluiten. Deze nota is alleen bedoeld voor besluiten vanuit de Omgevingswet en niet voor beslissingen van de Provincie over andere beleidsdocumenten en procedures.
De participatierichtlijnen sluiten aan op de zeven uitgangspunten die in het Coalitieakkoord zijn vastgelegd voor een goed samenspel tussen Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en het ambtelijk apparaat4. Deze laten zien hoe de Provincie de communicatie met de samenleving wil voeren. In de communicatie met de samenleving staan vijf kernwaarden (samen, open, transparante, inclusieve en toegankelijke participatie) centraal. Hiermee wordt toegewerkt naar opbouwen van vertrouwen van onze inwoners in hun provinciale overheid.
Deze vijf kernwaarden zijn de basis van de tien aandachtspunten van paragraaf 7 om uit te leggen en te motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken zijn geweest bij de voorbereiding en de resultaten daarvan.
Het motto “Elke Limburger telt" van het Coalitieakkoord 2023-2027 stelt de Limburger voorop. Het is belangrijk dat onze bewoners volop deelnemen aan participatieprojecten. Als provinciale overheid moeten we meerdere belangen afwegen. Dat betekent dat er ook beslissingen genomen kunnen worden waar niet iedereen het mee eens is. Dat betekent dat we inwoners en andere belanghebbenden duidelijkheid moeten geven over de beslissingen die genomen moeten worden. Mensen mogen vertrouwen op een zorgvuldig en open proces. Participatie kan leiden tot minder bezwaar- en beroepsprocedures. Participatie vervangt geen wettelijk vastgelegde procedures.
In de volgende paragrafen gaan we eerst in op de betekenis van participatie (paragraaf 3). In paragraaf 4 geven we aan wat onze rol is vanuit de Omgevingswet. In paragraaf 5 wordt uitgewerkt welke werkwijze we bij participatie hanteren en in paragraaf 6 gaan we in op de vraag van een passende werkvorm voor participatie. In paragraaf 7 wordt ingegaan op onze plicht om uit te leggen en te motiveren hoe we burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen hebben betrokken bij de voorbereiding van onze beslissingen. Paragraaf 8 is afgesloten met het introduceren, de implementatie, monitoring en evaluatie van onze participatieprocessen.
Het coalitieakkoord 2023-2027 van de Provincie Limburg legt veel nadruk op verbinding maken met de samenleving door: “Betrokken en nabij te zijn, vertrouwen te geven, terug te winnen door te zoeken naar verbinding”5 . De nadruk op verbinding is belangrijk als het gaat om participatie.
In de toelichting bij de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan:
“het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden(burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit”6
Het Provinciaal bestuur vindt het belangrijk dat mensen echt meedoen en dat hun meningen worden gehoord. Naar mensen luisteren en met hen te praten over hun zorgen en ideeën over veranderingen in hun buurt, wijk, stad of regio. Het moet ervoor zorgen dat belangrijke problemen vanuit verschillende kanten worden bekeken.
Participatie is geen doel op zich. Het is de taak van het Provinciaal bestuur om rekening te houden met verschillende belangen, emoties, onbegrip, standpunten en argumenten in de samenleving. We moedigen verbinding en begrip voor standpunten en argumenten aan. Het overbruggen van tegenstellingen doen we door mensen actief te betrekken bij de voorbereiding en hun laten zien wat de resultaten zijn. Meedoen helpt de politiek en het openbaar bestuur ook om te leren van situaties die niet en wel goed gaan.
De Provincie weegt activiteiten en plannen die van invloed zijn op besluitvorming in de fysieke leefomgeving. De Provincie stelt de belangenorganisaties die voor deze belanghebbenden opkomen in de gelegenheid om mee te denken of mee te doen in participatieve trajecten. Hierdoor komen mogelijk tegenstellingen in meningen op tafel. De Provincie moet uiteindelijk een keuze maken en komen tot een besluit waarmee misschien niet iedereen tevreden zal zijn. Dat kan betekenen dat niet iedereen tevreden of het eens is over de gekozen keuze voor een aanpak. Die keuze moeten we altijd kunnen uitleggen.
4. Onze rol vanuit de Omgevingswet
De Provincie Limburg kan een dubbele rol hebben in de organisatie van Provinciale initiatieven. Die van initiatiefnemer en die van bevoegd gezag. Wanneer de Provincie initiatiefnemer is voor wijzigingen in de omgevingsvisie, omgevingsverordening en bij de ontwikkeling en realisatie van programma’s en projectbesluiten, zijn we verplicht om een proces van participatie op te zetten. In paragraaf 7 zijn hiervoor tien aandachtspunten vastgelegd. Bij het opstellen van een Provinciale Omgevingsvisie (POVI) voor het hele grondgebied en het Ruimtelijk Voorstel, wordt met andere medeoverheden en/of regionale omgeving opstellers, een apart plan van aanpak gemaakt. De participatie rondom de POVI is niet alleen gericht op medeoverheden maar ook op burgers, bedrijven en belangenorganisaties. Voorkomen moet worden dat dezelfde partijen gelijktijdig vanuit verschillende kanten worden benaderd om mee te denken over provinciale beleidsdocumenten.
Als de Provincie een omgevingsvergunning beoordeelt van een externe initiatiefnemer kan de Provincie de initiatiefnemer niet dwingen of verplichten om een participatieproces op te zetten. De Provincie mag geen participatieverplichting opleggen. In vooroverleggen kunnen we een initiatiefnemer wel stimuleren om omwonenden (en andere belanghebbenden) vroegtijdig te betrekken bij de plannen. Een besluit op een omgevingsaanvraag vindt plaats na weging van alle betrokken belangen en de ontvangen informatie.
Het is een aanvraagvereiste voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om aan te kruisen of het een participatietraject heeft opgezet. Zo ja, dan wordt gevraagd wat de participatie aan resultaat heeft opgeleverd. Zo nee, dan kan dit niet alsnog worden verplicht. Aanvragers zijn dus zelfverantwoordelijk voor het betrekken van de omgeving bij hun initiatief. Kiest de initiatiefnemer voor participatie dan is deze volledig vrij om te bepalen wie het bij de participatie betrekt en hoe actief diegenen benaderd worden.
Rolscheiding is een belangrijke bouwsteen die bijdraagt aan vertrouwen. Het scheiden van rollen zorgt voor het bouwen aan vertrouwen met de Limburgse samenleving. Elke vorm van belangenverstrengeling, zelfs de schijn ervan, moet worden vermeden. Als initiatiefnemer of als bevoegd gezag is het belangrijk om geen dubbele pet op te hebben. Dat doen we vanuit onze integriteitscode. Het vermijden van belangenconflicten en zorgen voor een eerlijk, open en onpartijdig besluitvormingsproces is erg belangrijk.
5. Participatiewerkwijze onder de Omgevingswet7
De Omgevingswet vraagt om onze werkwijzen en werkvormen in te richten. Onze kernwaarden ziet de Provincie als basis voor het bouwen aan vertrouwen met de Limburgse samenleving. Hierbij is het motto: “We zeggen wat we doen en doen wat we zeggen”. Dit betekent dat de Provincie verantwoordelijk is en blijft voor het afwegen en inrichten en op maat organiseren van participatie. In het voorbereiden van onze plannen maken we altijd helder wat de opgave is die we voor ogen hebben en welk doel we daarbij voor ogen hebben.
Om een project uit te voeren, kan de overheid de projectprocedure8 gebruiken. In een projectprocedure worden zo vroeg mogelijk alle belangen in beeld gebracht. Ook in het organiseren van participatie in de verkenningsfase van de projectprocedure heeft iedereen de mogelijkheid zelf informatie, oplossingen of ‘koppelkansen’ aan te dragen. De bovengenoemde punten kunnen ook in deze procedure toegepast worden.
De Provincie is verantwoordelijk voor het afwegen, inrichten en op maat organiseren van de participatieprocessen waar zij zelf initiatiefnemer of bevoegd gezag is. Er bestaat geen succesformule voor een goede standaard van een “passende” werkvorm voor participatie. Deze verschilt per geval, per onderwerp en de complexiteit van het vraagstuk. Het opstellen en vaststellen van geluidproductieplafonds voor provinciale wegen is anders dan de inhoud van het programma van het Limburgs Programma Landelijk Gebied. De omvang, het onderwerp, de betrokken partijen en belanghebbende partijen verschillen volledig.
Afgelopen jaren heeft de Provincie ervaring opgedaan in participatietrajecten en werkvormen. Dat gebeurde in vormen zoals informatiebijeenkomsten, leefomgevingsbijeenkomsten, Inspiratie-/interactieve sessies, het Rad van participatie, social mediacampagnes en Burgertopbijeenkomsten. De Provincie blijft en wil werken aan het vinden van nieuwe werkvormen zoals platformconsultaties, digitale participatie en focusgroepen. Ons doel is om in het besluitvormingsproces de stem van burgers zoveel mogelijk tot uitdrukking te laten komen.
Zo krijgen we een breed inzicht in de verschillende belangen binnen een project/initiatief. We leggen deelnemers uit waarom en hoe we ze betrekken. Deelnemers worden verteld wat hun bijdrage en invloed is of kan zijn en wat van hen wordt verwacht in de besluitvorming.
De belangrijkste ervaringen en leerpunten op dit terrein vinden we terug in de evaluatie van de Burgertop 20189. Deze komen in de vijf kernwaarden (samen, open, transparante, inclusieve en uitnodigende participatie) terug.
Vervang creatie door co-creatie10
Wanneer en aanpak participatie?
Participatie moet in een zo vroeg mogelijk stadium plaatsvinden. Wanneer voldoende participatie is toegepast is niet in de wet terug te vinden. De keuze voor de vorm van participatie is bewust bij de initiatiefnemer gelaten. Wel staat in de toelichting bij het Omgevingsbesluit dat voor de wijze waarop participatie plaats moet vinden, “de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang zijn”.
De Provincie als initiatiefnemer zal die inschatting dus goed moeten maken. De participatie-inspanning moet dus in verhouding zijn (proportioneel) ten opzichte van de aangevraagde activiteit. In de afweging van alle betrokken belangen wordt in de besluitvorming ook de aanpak van het participatieproces betrokken.
De participatieladder laat verschillende niveaus van meedoen zien. Van alleen informatie geven tot helemaal samen beslissen. Elke stap op die 'ladder' betekent een ander niveau van meedoen. De uiteindelijke keuze voor een participatietrede hangt af van de situatie en de gevoeligheid van het onderwerp. Maar ook van de mensen die erbij betrokken willen zijn.
Mensen kunnen nieuwe situaties en veranderingen in hun omgeving beter begrijpen als ze betrokken zijn bij projecten en plannen. Niet alle vraagstukken zijn geschikt voor dezelfde aanpak en een uitgebreide betrokkenheid. In het volgende overzicht is elke trede toegelicht. Toegevoegd is wel soort vraagstuk en welke werkvorm daarop kan aansluiten. Het is niet uitgesloten dat op een lagere participatietrede gebruik gemaakt wordt van een intensievere betrokkenheid van deelnemers. Doelstelling is een zo goed mogelijk en effectiever resultaat.
7. Zeggen wat we gedaan hebben: Motiveringsplicht
Participatie betekent voor de Provincie een open en transparant proces, dat inwoners en andere belanghebbenden uitnodigt om mee te denken. Dit betekent dat we participatie op maat aanpakken. Geen enkel vraagstuk is identiek. Het brengt met zich mee dat sommige projecten eenvoudiger of lastiger te organiseren zijn. Per project kan dat in een participatieplan worden vastgelegd. Hierin staat in elk geval op welke manier inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen (vooraf) bij het voorbereiden van een omgevingsvisie, programma, omgevingsverordening en projectbesluit betrokken worden. Een goed participatieplan helpt de Provincie om als initiatiefnemer uit te leggen en te motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken worden bij de voorbereiding en de resultaten daarvan. Bij het starten van een projectprocedure is ook een kennisgeving van participatie verplicht. In deze kennisgeving staat hoe de Provincie de participatie vormgeeft. Bij projectbesluiten volgen we de wettelijke projectprocedure en regelgeving van de Omgevingswet.
Als handvat voor het opstellen van een participatieplan houden we rekening met volgende tien aandachtspunten. Ze zijn een hulpmiddel om uit te leggen wat we gedaan hebben.
8. Implementatie, evaluatie en monitoring
Voor de invoering van participatie onder de Omgevingswet is deze nota een belangrijke stap voor de beleidsmakers en het Provinciaal bestuur (Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten). Gedeputeerde Staten sturen op de aanpak van de participatietrajecten. Zij zijn verantwoordelijk (eigenaar) voor de besluiten die hierover genomen worden. Provinciale Staten hebben het participatiebeleid vastgesteld en controleren de Gedeputeerde Staten.
De medewerkers van de Provincie moeten zorgen voor de uitvoering van de inhoud en de toepassing van de participatie. Dit vereist extra inzet op het leren werken met nieuwe communicatiemethoden en het onderhouden van de relatie met de burger (relatiemanagement). Voor het verder ontwikkelen van competenties en vaardigheden wordt door de implementatiewerkgroep Omgevingswet een plan uitgewerkt. Dit plan moet medewerkers in de organisatie helpen bij het invullen van hun werkzaamheden onder de Omgevingswet.
Onderdeel van onze tien aandachtspunten is de rubriek ‘evaluatie’. Evaluatie gaat over de lessen die geleerd zijn. Met name de projecten waar uitgebreide participatie is toegepast zijn dan zeer leerzaam. Als organisatie is zelfkritisch zijn op succes- en faalmomenten altijd belangrijk. Dit moet een vast onderdeel zijn in het werkproces van projecten. Project- en programmaleiders hebben hier een verantwoordelijkheid. In een zorgvuldige evaluatie wordt gestreefd naar betrokkenheid van burgers en oog te krijgen voor de wensen en behoeften van de bewoners van Limburg. Onderdeel van het doorlopen van participatie met participanten kan ook zijn dat zij gevraagd worden naar hun ervaringen. Weten op welke manier bewoners hun betrokkenheid hebben ervaren kan met behulp van de volgende vragen of:
Vanuit een bredere blik wil de Provincie in een kwalitatieve rapportage kennis, lessen en ervaringen delen over participatie in zijn geheel. Dit kan waardevolle inzichten opleveren over wat mensen van waarde vinden, met andere woorden, voor brede welvaart. De Provincie kan lessen trekken uit de aard van initiatieven, verschillen tussen gemeenten en regio’s en de participatiegraad. Om dit goed te kunnen doen wordt bij het inrichten en op maat organiseren van participatieprocessen met datateams samengewerkt. De teams zorgen ervoor dat gegevens op eenzelfde manier worden ingewonnen. Het programma “databedreven provincie Limburg en het kennisteam brede welvaart” zorgt voor de uniformiteit tussen de datateams.