Notitie Voorkomen van Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O) gemeente West Betuwe 2023

In de Financiële verordening Gemeente West Betuwe 2023 is in art. 12 lid 2 door de gemeenteraad vastgelegd dat het college van B&W (college) zorg draagt voor de regels en het vastleggen hiervan voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen. Deze notitie geeft invulling aan dit beleid.

Het in deze notitie geformuleerde beleid is een uiteenzetting van de belangrijkste uitgangspunten van de gemeente West Betuwe om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en te bestrijden.

De notitie bevat op zich geen nieuwe regels, maar is de tot op heden ontbrekende kapstok boven het bestaand beleid in de diverse verordeningen, specifieke regelingen en processen voor dit onderwerp. De uitwerking heeft dus plaatsgevonden in bijbehorende verordeningen, specifieke regelingen en processen. Hierbij zijn processen ook gebonden aan wettelijke eisen en minimumnormen voor te nemen maatregelen ter bestrijding van misbruik. De gemeente West Betuwe moet voldoen aan deze eisen en normen.

Rechtmatigheid is één van de kernbegrippen van goed overheidsbestuur. Inwoners, bedrijven en instellingen moeten erop kunnen vertrouwen dat de gemeente publieke gelden rechtmatig verwerft en besteedt. Haar vertegenwoordigers in het bestuur moeten erop toezien dat dit gebeurt. Vanaf het boekjaar 2023 verantwoordt het college zich rechtstreeks over de rechtmatigheid aan de raad. Het college toetst voor het bepalen van de rechtmatigheid van zijn handelen de volgende drie criteria:

• 1.

  Het begrotingscriterium

• Financiële beheershandelingen dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de door de raad geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s, investeringen etc. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de raad is gerespecteerd.

• 2.

  Het voorwaardencriterium

• Financiële beheershandelingen dienen tot stand te zijn gekomen binnen de eisen/voorwaarden die worden gesteld bij de uitvoering van deze handelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit interne en externe regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

• 3.

  Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

• Financiële beheershandelingen dienen tot stand te zijn gekomen in een omgeving gericht op voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen.

De in het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium gehanteerde begrippen kunnen volgens de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) als volgt worden omschreven:

Misbruik:

Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen.

Bij misbruik van overheidsgelden is er sprake van het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Oneigenlijk gebruik:

Oneigenlijk gebruik is het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Bij oneigenlijk gebruik passen beheersmaatregelen zoals handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is dus onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet

In deze definities gaat het met name over misbruik en oneigenlijk gebruik door inwoners en bedrijven (externe gerichtheid). Intern misbruik en oneigenlijk gebruik nemen we mee in de frauderisicoanalyse.

Extern geldt dat geen zaken de deur uitgaan zonder toetsing aan geldende regelgeving. De gemeente West Betuwe vindt het belangrijk dat o.a. de uitkeringen, subsidies, salarissen, vergunningen, kwijtscheldingen naar de inwoners en bedrijven gaan die daar recht op hebben. Het is belangrijk dat ook de hoogte en duur van het bedrag juist is.

Voor activiteiten die vatbaar zijn voor misbruik en oneigenlijk gebruik, geven we hieronder handvatten om op verschillende stadia in processen waarborgen in te richten, ter voorkoming of vermindering van het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. Onder andere beleidsmakers, beleidsuitvoerders, juristen, inkopers en adviseurs hanteren dit als richtsnoer bij hun werkzaamheden.

We kiezen dus voor een procesmatige benadering. Hierbij wordt een aansluiting gezocht bij de Plan, Do, Check, Act (PDCA) cyclus. Deze cyclus is gericht op continue verbetering. We onderkennen in processen zeven stappen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik, te weten:

• 1.

  beleidsvoorbereiding

• 2.

  regelgeving

• 3.

  uitvoering

• 4.

  verbijzonderde interne controle (VIC)

• 5.

  maatregelen en/of sancties

• 6.

  verantwoording

• 7.

  evaluatie/bijsturing

Hierna worden de stappen verder toegelicht.

5.1. Beleidsvoorbereiding

In de planfase wordt beleid opgesteld en worden verordeningen of regelingen (regelgeving) voorbereid. Medewerkers moeten zich in dit stadium van het beleidsproces al afvragen of er sprake is van een voor misbruik en oneigenlijk gebruik gevoelig beleidsterrein. In hoofdstuk 6 gaan we beknopt verder in op een aantal risicogebieden. Bij het opstellen van de verordeningen en regelingen zorgen we ervoor dat we de kans op misbruik en oneigenlijk gebruik zo klein mogelijk maken.

5.2. Regelgeving

Regelgeving moet dus zo min mogelijk ruimte bieden voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit bereiken we door heldere definities, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep en het opnemen van rechten, plichten en voorwaarden. In de regelgeving wordt ook opgenomen welke maatregelen en/of sancties worden toegepast bij het vaststellen van misbruik of oneigenlijk gebruik. Vervolgens dienen in beschikkingen of bijlagen hierbij altijd (indien van toepassing) de volgende punten te worden vermeld:

• -

  rechten

• -

  plichten

• -

  voorwaarden

• -

  mogelijke maatregelen of sancties

5.3. Uitvoering

Misbruik en oneigenlijk gebruik speelt met name bij die activiteiten waarbij de informatie van derden/belanghebbenden van groot belang is voor het verlenen of vaststellen van uitkeringen, subsidies, vergunningen, heffingen en belastingen. Processen waarbij gevoeligheden spelen, moeten voldoende maatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid, volledigheid en prestatielevering te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. Hoe we dit organiseren leggen we vast in procesbeschrijvingen. Regelmatig wordt door verantwoordelijken getoetst of wordt gewerkt conform de procesbeschrijvingen. Deze checks worden zichtbaar vastgelegd.

We zorgen ervoor dat een medewerker goed nagaat of aan de toetsingsvoorwaarden is voldaan. De ter toetsing aangeleverde gegevens worden – indien mogelijk – getoetst aan andere bronnen. Deze toetsing wordt ook vastgelegd. Voordat wordt beschikt en/of uitbetaald, controleert een andere medewerker of deze werkzaamheden zichtbaar, volledig en juist zijn uitgevoerd (vier ogen principe). Op deze wijze worden toereikende controles uitgevoerd op het waarborgen van de getrouwheid en rechtmatigheid.

5.4. Verbijzonderde interne controle (VIC)

Zoals hierboven beschreven, zijn de belangrijkste beheersmaatregelen opgenomen in de dagelijkse uitvoering en het management en monitoring daarvan. In control termen praten we dan over de eerste- en tweedelijns control. Daarnaast toetst periodiek de VIC in de derde lijn, de opzet, het bestaan en de werking van interne beheersmaatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit doen we op basis van een risico gedreven controle aanpak. Basis hiervoor is het door het college jaarlijks vast te stellen interne controleplan, waarin duidelijk aandacht is voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Over de uitvoering van het interne controleplan wordt tweemaal per jaar, met bevindingen en aanbevelingen, gerapporteerd aan managementteam en college.

5.5. Maatregelen en/of sancties

Om te kunnen acteren op geconstateerd misbruik of oneigenlijk gebruik is een toereikend pakket aan maatregelen en sancties vereist dat aansluit op de regelgeving. Als norm hierbij hanteren we dat ten minste het behaalde voordeel wordt weggenomen. Afhankelijk van de situatie doen we aangifte. Door voorlichting over en het strikt toepassen van maatregelen en/of sancties bereiken we een preventieve werking.

5.6. Verantwoording

Over de wijze waarop het Misbruik en Oneigenlijk gebruik beleid wordt uitgevoerd en nageleefd leggen we verantwoording af. Dit wordt gerealiseerd door aan te sluiten bij de reguliere planning- en control cyclus. Het college doet dit als onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording die wordt opgenomen in de jaarstukken. Waarbij geconstateerde systematische onvolkomenheden in de interne beheersing met een hoog risico op misbruik en oneigenlijk gebruik nader worden toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering.

5.7. Evaluatie/bijsturen

De bevindingen en aanbevelingen in de rapportages VIC (zie paragraaf 5.4.) en de verantwoording in de jaarstukken (zie paragraaf 5.6.) over de werking van het beheersinstrumentarium ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik gebruiken we om van te leren en beleid en uitvoering hiervan verder te verbeteren.

Niet elk proces kent risico’s voor misbruik en/of oneigenlijk gebruik. We zien de volgende processen met materiële risico’s voor misbruik en oneigenlijk gebruik van middelen in relatie tot de rechtmatigheidsverantwoording:

• 1.

  vergunningsverlening en handhaving;

• 2.

  uitgifte van identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen;

• 3.

  verstrekken van inkomensregelingen en voorzieningen in het kader van Participatiewet, Ioaw en Ioaz;

• 4.

  verstrekken van voorzieningen in het kader van Wmo, Jeugdwet en Leerlingenvervoer;

• 5.

  inkoop en aanbestedingen;

• 6.

  verstrekken van subsidies;

• 7.

  heffen en kwijtschelden van gemeentelijke belastingen;

Misbruik en oneigenlijk gebruik heeft niet alleen betrekking op misbruik van financiële middelen. Het kan ook gaan om misbruik van data. Dit kan inbreuk op privacy betreffen met identiteitsfraude als meest vergaande vorm. Het kan ook gaan om het lekken van vertrouwelijke informatie of persoonsgegevens.

7.1. Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)

Om persoonsgegevens van de inwoners van de Europese Unie beter te beschermen, is vanaf 25 mei 2018 de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) van kracht geworden. Deze wet heeft de Wet Bescherming Persoonsgegevens vervangen. Voorbeelden van persoonsgegevens zijn: naam, adres, geboortedatum, BSN, medische informatie en geloofsovertuiging. De AVG legt vast dat we persoonsgegevens alleen mogen verzamelen en bewaren als en zo lang dat strikt noodzakelijk is. We moeten als gemeente een register bijhouden met een beschrijving van alle processen en de persoonsgegevens die daarin verwerkt worden. Afspraken met andere organisaties leggen we vast in een verwerkersovereenkomst.

In paragraaf 2.1 van het privacybeleid van gemeente West Betuwe beschrijven we de visie van de gemeente op de bescherming van persoonsgegevens en bepalen we de reikwijdte van het privacybeleidskader. Tevens beschrijven we hoe het privacybeleid en het privacy management binnen de gemeente West Betuwe is vormgegeven.

7.2. Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO)

Informatiebeveiliging is het geheel van preventieve, detectieve, repressieve en correctieve maatregelen alsmede procedures en processen die de beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van alle vormen van informatie garanderen. Het doel hiervan is de continuïteit van de informatie en de informatievoorziening te waarborgen en de eventuele gevolgen van beveiligingsincidenten tot een acceptabel, vooraf bepaald niveau te beperken. Hierbij is de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) het normenkader, die vanaf 1 januari 2020 van kracht is. De BIO vervangt de bestaande baselines informatieveiligheid voor gemeenten, Rijk, waterschappen en provincies. Hiermee ontstaat één gezamenlijk normenkader voor informatiebeveiliging binnen de gehele overheid, gebaseerd op de internationaal erkende en actuele ISO-normatiek. Onze uitwerking van dit normenkader gaan we vastleggen in het te actualiseren Informatiebeveiligingsbeleid.

Een bijzondere vorm van misbruik is ‘ondermijnende criminaliteit’. Een exacte definitie daarvan is moeilijk in één zin samen te vatten. Grofweg betekent het de vermenging van de onderwereld en de bovenwereld, de sluipende bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur, overheidsambtenaren en bedrijfsleven, bedreigde bestuurders en ambtenaren, afpersingspraktijken, de innesteling van criminele elementen in buurten en woonwijken en/of het ontstaan van ‘vrijplaatsen’.

In de gemeente West Betuwe zetten we ons samen met onze ketenpartners in om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan. Per casus wordt bekeken welk instrument van welke partner het beste ingezet kan worden om het gestelde doel te bereiken. In samenwerking met ketenpartners worden daarnaast barrières opgeworpen om georganiseerde criminaliteit te bestrijden.

Middels de Wet Bibob kan een gemeente voorkomen dat er onbedoeld medewerking wordt verleend aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of bijvoorbeeld aanbestedingsopdrachten. De toepassing van deze wet is uitgewerkt in de door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde Beleidsregel toepassing Wet bibob gemeente West Betuwe (2021).