| Organisatie | Groningen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Groningen 2024 |
| Citeertitel | Beleidsregel toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Groningen 2024 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | onderwijs |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt het Beleid kinderopvang, zoals vastgesteld door de gemeente op 24 maart 2015.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 31-05-2024 | nieuwe regeling | 21-05-2024 |
In de gemeente Groningen willen we voor alle kinderen een goede start. De kinderopvang is al lang geen plek meer waar alleen opvang voor kinderen wordt geboden zodat ouders kunnen werken. Kinderopvang biedt vooral een uitdagende omgeving waar kinderen zich kunnen ontwikkelen. Kinderen leren sociale vaardigheden door bijvoorbeeld samen te spelen en rekening met elkaar te houden. Door het organiseren van verschillende activiteiten in de kinderopvang dragen pedagogische professionals bij aan de opvoeding en ontwikkeling van kinderen.
Een randvoorwaarde voor de ontwikkeling is dat een kinderopvangvoorziening van goede kwaliteit en veilig is. Daarom zijn in Nederland eisen gesteld aan de kwaliteit van kinderopvang. Dat is belangrijk, want ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat ze kinderen in goede handen achterlaten. Ouders zien zelf niet wat er gedurende de dag op de opvang gebeurt.
Die kwaliteitsnorm is uitgewerkt in specifieke kwaliteitseisen waaraan de kinderopvang moet voldoen. Dit gaat bijvoorbeeld over het borgen van de stabiliteit op de groepen en de opleidingseisen van de pedagogisch professionals. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst (verder: GGD) houdt, in opdracht van de gemeenten, toezicht op de naleving van de kwaliteitseisen en de gemeente handhaaft. Uit de metingen van de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang komt naar voren dat de kwaliteit blijft stijgen.
In deze beleidsregel is opgenomen hoe het toezicht en de handhaving op de kinderopvangvoorzieningen vanuit de Wet kinderopvang (verder: Wko) in de gemeente Groningen (verder: gemeente) worden uitgevoerd. Het vastleggen van dit beleid draagt bij aan:
Door de uitvoering van deze beleidsregel werkt de gemeente aan een veilige, toegankelijke en hoog kwalitatieve opvang voor alle kinderen.
Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) vormt de grondslag voor het besluit tot deze beleidsregel. De artikelen 1.61 lid 1, 1.65 lid 1 en 4, 1.66 en 1.72 lid 1 van de Wko vormen de grondslag voor de in deze beleidsregel genoemde bevoegdheden tot toezicht en handhaving.
Aan kinderopvang worden kwaliteitseisen gesteld. Deze kwaliteitseisen staan in de Wko en in de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen en aanverwante regelingen (Besluit kwaliteit kinderopvang, Regeling kwaliteit kinderopvang, Besluit kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang, Regeling kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorziening voor gastouderopvang, Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie).
De regelgeving stelt kwaliteitseisen aan de volgende onderwerpen, in de GGD inspectierapportages ook wel domeinen genoemd. Deze domeinen zijn:
De Wko bepaalt dat het college verantwoordelijk is voor toezicht op en handhaving van deze eisen. Zoals gezegd is de GGD bij wet de aangewezen toezichthouder voor kinderopvang. De gemeente heeft de directeur publieke gezondheid van de GGD aangewezen als toezichthouder. Waar in dit beleidsdocument de term GGD staat, gaat het om de invulling van zijn rol als toezichthouder kinderopvang. Daar waar gesproken wordt over de gemeente wordt het college bedoeld.
De gemeente is naast het toezicht op en handhaving van de voorschriften, verantwoordelijk voor de registratie van de toegelaten kinderopvangvoorzieningen in de gemeente in het Landelijk Register Kinderopvang (verder: LRK).
De Inspectie van het Onderwijs (verder: IvhO) is de tweedelijns toezichthouder en controleert jaarlijks of de gemeente zijn wettelijke taken met betrekking tot de registervoering en de uitvoering van het toezicht, goed uitvoert. Dit doet zij door jaarlijks een verslag te ontvangen over de in het kader van de Wko verrichte toezichts- en handhavingstaken. De IvhO beoordeelt vervolgens of de gemeente deze taken goed vervult en kan in geval van ernstige tekortkomingen maatregelen treffen.
1.3. Landelijke ontwikkelingen
Onderzoek verschillen werkwijze toezicht en handhaving door gemeenten
Uit onderzoek blijkt dat er verschillen zijn in de uitvoering van het toezicht en handhaving op de kwaliteit in de kinderopvang tussen gemeenten. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is een onderzoek gestart naar de achterliggende oorzaken hiervan, hoe groot de variatie in werkwijzen is en hoe onwenselijk deze zijn. De gemeente Groningen neemt deel aan dit onderzoek.
De uitkomst zal moeten uitwijzen of de uitvoering van het toezicht van ‘ruled based’ naar meer ‘principle based’ toezicht gaat verschuiven. Ook kan de risicogerichtheid van het toezicht verder vergroot worden. Daarnaast wordt onderzocht of de verdeling van het toezicht en de handhaving in twee taken, en daarmee over twee verschillende organisaties, de meest ideale vorm is
De GGD houdt risicogestuurd toezicht op de naleving van de kwaliteitseisen. Dat betekent meer waar nodig, minder waar kan.
Om de risicogerichtheid van het toezicht te verbeteren wordt door GGD GHOR Nederland het bestaande risicomodel doorontwikkeld. De GGD gebruikt dit model om vooraf een risico-inschatting van de kwaliteit te maken. Op basis daarvan bepaalt de GGD de benodigde inzet voor het toezicht.
Gemeenten en toezichthouders hebben vanaf 2022 de mogelijkheid om kinderopvanglocaties flexibel te inspecteren. Vanaf 2024 is dit landelijk uitgerold. Het flexibel inspecteren houdt in dat de toezichthouder minder verplichte inspectiepunten hoeft te doorlopen zodat er meer ruimte is voor uitgebreider of diepgaander onderzoek. Dit helpt tegen de voorspelbaarheid van het toezicht en biedt meer ruimte tot (risicogericht) maatwerk.
Herijking kwaliteitseisen gastouderopvang
Op dit moment wordt er landelijk gewerkt aan een nieuw wetsvoorstel waarbij het doel is dat de kwaliteitseisen voor de gastouderopvang worden herijkt. Langs drie sporen worden verbetermaatregelen voor de gastouderopvang mogelijk doorgevoerd. Dit betreft het versterken van toezicht op gastouders, het verbeteren van de begeleiding van gastouders door gastouderbureaus (verder: GOB) en professionalisering van gastouders. De pedagogische doelen voor gastouderopvang en kinderdagopvang worden hiermee gelijkgetrokken zonder dat dit leidt tot gelijke kwaliteitseisen voor de verschillende vormen van opvang. Daarbij is het de bedoeling dat in de Wko wordt opgenomen dat een gastouder bij slechts een beperkt aantal GOB’s mag worden ingeschreven. Hiermee wordt beoogd dat het toezicht op en begeleiding van de gastouder door het GOB wordt verbeterd.
Verschuiving toezicht voorschoolse educatie
Vanaf 2027 gaat het toezicht op de voorschoolse educatie (verder: ve) naar alle waarschijnlijkheid door de GGD uitgevoerd worden. Nu wordt dit door de IvhO signaal gestuurd opgepakt. Eerder signaleerde de IvhO dat een belangrijk deel van de kwaliteitsaspecten van ve buiten beeld blijft. Daarom heeft de IvhO gevraagd om structureel toezicht op de proceskwaliteit van ve in te richten en de mogelijkheden voor inrichting daarvan te onderzoeken. Op basis van dit onderzoek1 heeft het de voorkeur om de GGD het toezicht op de proceskwaliteit en kwaliteitszorg van de ve uit te laten voeren, gebaseerd op landelijk geformuleerde kwaliteitseisen. De gemeente wordt daarbij verantwoordelijk voor handhaving.
Deze beleidsregel is van toepassing op de gemeentelijke inzet om:
In het “Ondermandaatbesluit van de directie stadsontwikkeling ruimtelijk beleid en ontwerp” is het beschikken op een verzoek tot registratie, het handhaven conform de Awb of het intrekken van de registratie gemandateerd aan het afdelingshoofd of de teamleider van de betreffende afdeling. De Wko is hieraan onderliggend.
Allereerst wordt uitgelegd hoe een aanvraag tot exploitatie wordt afgehandeld. Vervolgens wordt de gemeentelijke integrale visie op toezicht en handhaving en de relatie met het dossier kinderopvang toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de verschillende mogelijkheden binnen het toezicht, waaronder herstelaanbod en risico-gestuurd toezicht. Als laatste wordt ingegaan op de verschillende mogelijkheden voor handhaving bij het niet naleven van de kwaliteitseisen. Hierin wordt aangegeven welke strategie gevolgd wordt. Daarbij wordt per niet nageleefde kwaliteitseis bepaald welke handhaving daarop volgt, waarbij het afwegingsmodel richting geeft.
In bijlage 1 zijn de definities opgenomen die in deze beleidsregel aan de orde komen.
Tot slot is het afwegingsmodel opgenomen in bijlage 2. Hierin is vastgelegd:
2. Visie, ambitie en speerpunten
2.1. Visie op toezicht en handhaving
Samen met alle partijen zorgen we voor veilige kinderopvang.
Zowel gemeente, GGD, houders als ouders hechten aan goede, veilige en gezonde kinderopvang. Alleen toezicht en handhaving op basis van wet- en regelgeving (waarborgfunctie van het toezicht) is geen garantie voor kwalitatief goede kinderopvang. De kwaliteit van de kinderopvang is een gezamenlijke verantwoordelijkheid waar vanuit verschillende perspectieven een bijdrage aan geleverd moet worden. Vanuit het toezicht werkt de gemeente aan het verhogen van de kwaliteit van de kinderopvang (stimulerende functie van het toezicht).
Handhaving is gericht op herstel. Vanuit vertrouwen en ervaring werkt de gemeente vanuit het uitgangspunt dat overtreders zich inzetten om overtredingen ongedaan te maken binnen de gestelde termijn. Vanuit dit vertrouwen gaan we met de houder(s) in overleg om de vereiste kwaliteit in de praktijk te realiseren en hieraan vast te houden.
Wanneer geconstateerd wordt dat een kwaliteitseis niet nageleefd wordt grijpt de gemeente actief in met een handhavingsmaatregel. Feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan worden daarbij meegewogen.
Het doel van het handhavend optreden is dus de overtreding te laten herstellen en te bestraffen als dat gezien de concrete feiten en omstandigheden noodzakelijk is. Dat betekent dat de gemeente een bestuurlijke boete op kan leggen. Een bestuurlijke boete kan apart, maar ook gelijktijdig met een herstellend handhavingstraject worden opgelegd.
De gemeente Groningen wil voor alle jonge kinderen een goede start. De kinderopvang biedt dit. Van een goede start is alleen sprake als de kinderopvang veilig, gezond en uitdagend is, waar vaste en vertrouwde professionals bijdragen aan de persoonlijke en sociale ontwikkeling van kinderen en normen en waarden meegeven die in het onderwijs en in de maatschappij van belang zijn.
Om hieraan te voldoen moeten de kinderopvangvoorzieningen voldoen aan de wettelijke voorwaarden waarbij ruimte is voor dialoog, tijd voor herstel en rekening wordt gehouden met de omstandigheden.
De kinderopvangvoorzieningen hebben een duidelijk pedagogische visie en een daaraan gekoppeld personeelsbeleid. De kinderopvangvoorzieningen die voor- en vroegschoolse educatie (verder: vve) aanbieden leggen in hun pedagogische visie, vve-beleidsplan en personeelsbeleid een duidelijke relatie met het gemeentelijk vve-beleid. In geval van incidentele overtredingen herstelt de kinderopvanghouder deze snel.
De gemeente richt het toezicht en handhaving op de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen op:
De gemeente vindt kwalitatief goede kinderopvang zeer belangrijk. Toezicht en handhaving worden passend ingezet. De gemeente streeft een goede relatie met de houder na en werkt vanuit vertrouwen maar handhaaft waar nodig om de kwaliteit van de kinderopvang te bewerkstelligen.
In de “Beleidsregel werkwijze toezichthouder” staan thema’s/domeinen opgenomen die onderdeel zijn van het gesprek dat de gemeente met de GGD periodiek voert over de invulling van de flexibele inspectieactiviteit. De inzet van deze invulling is op basis van het uitgangspunt dat kinderopvang veilig, gezond en kwalitatief hoogstaand moet zijn. Het toezicht wordt gericht op de gekozen thema’s en de verplichte inspectie items. Deze verplichte items zijn, het toezicht op de verklaringen omtrent het gedrag, de registratie daarvan in het personenregister kinderopvang, de pedagogische kwaliteit en (indien van toepassing) de voorschoolse educatie.
De flexibele inspectieactiviteiten worden jaarlijks vastgelegd in de Dienstverleningsovereenkomst (verder: DVO) tussen gemeente en GGD. Daarnaast laat de GGD naar eigen inzicht thema’s in het onderzoek terugkomen. Dit kan op basis van het risicoprofiel.
De gemeente geeft aan bepaalde kwaliteitseisen extra aandacht. Dit kan gerealiseerd worden door bijvoorbeeld intensiever toezicht op voorschriften die al onderdeel uitmaken van het onderzoek, maar ook door extra (aanvullende) voorschriften in het onderzoek op te nemen. Op deze wijze krijgt de gemeente een beter beeld van de kwaliteit van de kinderopvang en waar nodig kan handhaving ingezet worden. Zodoende draagt de gemeente bij aan de kwaliteit van de kinderopvang.
De speerpunten van de gemeente worden jaarlijks bepaald en opgenomen in de DVO met de GGD. Deze worden niet actief aan houders bekend gemaakt om zo voorspelbaarheid in het toezicht te voorkomen en omdat de werkwijze van het flexibel inspecteren bij houders al bekend is.
In de volgende gevallen spreken we wettelijk gezien van een aanvraag tot exploitatie:
In tegenstelling tot een aanvraag voor een nieuwe voorziening en een verhuizing, dient voor een houderwijziging een wijzigingsverzoek ingediend te worden.
Een nieuwe kinderopvangvoorziening mag pas in exploitatie genomen worden na schriftelijke toestemming daartoe verleend door de gemeente, op een in dat besluit vastgestelde specifieke datum. Als er toestemming is gegeven wordt de voorziening vervolgens in het Landelijk Register Kinderopvang (verder: LRK) geregistreerd. Om deze toestemming te verkrijgen dient de houder een aanvraag tot exploitatie in bij de gemeente waar de beoogd te exploiteren kinderopvangvoorziening zich bevindt. De beslistermijn is 10 weken. Deze termijn kan in bepaalde situaties nog verlengd worden. Het is dus van belang dat de houder een aanvraag tijdig voor de gewenste startdatum indient. Een aanvraag wordt ingediend middels een door de rijksoverheid vastgesteld aanvraagformulier, te vinden op www.rijksoverheid.nl en www.landelijkregisterkinderopvang.nl.
Bij het indienen van een aanvraag voor een nieuwe kinderopvangvoorziening, worden met ingang van 2025, leges in rekening gebracht. Deze leges zijn gebaseerd op de loon- en overheadkosten die zijn gemoeid met het behandelen van een aanvraag voor een kinderopvangvoorziening. Voor de hoogte van de leges wordt verwezen naar de legesverordening.
3.1.1. Niet gemelde kinderopvang
Zonder, of voorafgaand aan de schriftelijke toestemming tot exploitatie mag een kinderopvangvoorziening niet geëxploiteerd worden. Als dit toch gebeurt, wordt dit ook wel aangeduid met illegale kinderopvang. De gemeente kan streng optreden tegen niet gemelde kinderopvang. Dit is op grond van de Wet Economische Delicten reden voor aangifte bij het Openbaar Ministerie2 of het opleggen van een bestuurlijke boete door de gemeente.
Ook bij een kinderopvangvoorziening waarvan de toestemming tot exploitatie is ingetrokken en die desondanks in exploitatie blijft, is sprake van niet gemelde opvang met dezelfde gevolgen als hiervoor beschreven.
De gemeente wil dat er direct vanaf de start van de exploitatie van een kindercentrum of voorziening voor gastouderopvang verantwoorde en kwalitatief goede opvang geboden wordt. Voor een GOB geldt dat deze direct vanaf de start de werkzaamheden zo uitvoert dat zowel het GOB als de door het GOB te begeleiden gastouders, aan de kwaliteitseisen voldoen. De gemeente laat daarom alle nieuwe aanvragen tot exploitatie uitgebreid toetsen door de GGD.
De GGD zal bij het onderzoek voor registratie toetsen of er voldoende vertrouwen is dat er vanaf datum van exploitatie kwalitatief goede opvang of begeleiding geboden wordt. Uitgangspunt hierbij is dat al bij de aanvraag tot exploitatie (voor zover mogelijk) alle eisen beoordeeld worden. Aanvullend kan een gesprek met de houder duidelijkheid geven of hij ‘redelijkerwijs aan de kwaliteitseisen’ zal gaan voldoen. Op basis van dit totaal onderzoek vormt de GGD een oordeel over de aanvraag tot exploitatie.
De gemeente neemt in de beoordeling van de aanvraag de kwaliteit van andere kinderopvangvoorzieningen van de houder en de daarbij behorende handhavingshistorie mee. Voortdurende, ernstige en/of vele overtredingen op deze voorzieningen vormen een indicatie voor de naleving van de kwaliteitseisen op een nieuwe voorziening. Signalen buiten het advies van de GGD kunnen eveneens meewegen in de beoordeling van de aanvraag.
De gemeente kijkt naast de beoordeling op de eisen vanuit de Wko, bij een nieuwe aanvraag ook naar andere vergunningen die van belang zijn voor de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen. De gemeente vindt het van groot belang dat wanneer een kinderopvangvoorziening start met exploiteren, ook aan de andere benodigde eisen gesteld aan bijvoorbeeld het brandveilig gebruik, de bouw (het gebouw) en de bestemming is voldaan.
Op basis van het onderzoek voor registratie neemt de gemeente een beslissing op de aanvraag. In de beslissing op de aanvraag wordt aangegeven vanaf welke datum de exploitatie mag starten op grond van de Wko.
3.1.4. Onderzoek na registratie
Binnen drie maanden na de registratiedatum beoordeelt de GGD of de kinderopvangvoorziening (niet zijnde een voorziening voor gastouderopvang) in de praktijk aan de kwaliteitseisen voldoet. Hierbij wordt met name gekeken naar de uitvoeringspraktijk van het veiligheids-, gezondheids- en pedagogisch beleid, de inzet van het personeel en de wijze waarop de kinderen worden opgevangen.
3.1.5. Mogelijkheden na afwijzing aanvraag tot exploitatie
Wanneer een aanvraag tot exploitatie is afgewezen, kan de houder een nieuwe aanvraag indienen. Om een nieuwe aanvraag te kunnen indienen, moet er sprake zijn van nieuwe feiten en omstandigheden. Deze moeten door de houder bij de nieuwe aanvraag worden vermeld. Alleen als dat het geval is, wordt een nieuwe aanvraag in behandeling genomen. Daarnaast is het besluit op de aanvraag tot exploitatie een appellabel besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan.
Een kindercentrum of gastouderopvang dat wordt overgenomen, is veelal al in exploitatie en er worden kinderen opgevangen/bemiddeld.
Het is voor de continuïteit daarom van groot belang dat de oude en nieuwe eigenaar samen een overname goed regelen. Een houderwijziging wordt ingediend middels een door de rijksoverheid vastgesteld wijzigingsformulier. Deze formulieren zijn te vinden op www.rijksoverheid.nl en www.landelijkregisterkinderopvang.nl.
De gemeente hanteert de volgende uitgangspunten bij een overname:
3.3.1. Verhuizing van een kindercentrum of voorziening voor gastouderopvang
Wanneer een kindercentrum of voorziening voor gastouderopvang verhuist moet dit in behandeling worden genomen als zijnde een nieuwe aanvraag.
Bij de gemeente wordt ingediend:
Wanneer een GOB verhuist, geldt een andere procedure. Wettelijk is vastgelegd dat een GOB geen nieuwe aanvraag tot exploitatie hoeft in te dienen wanneer het adres van een GOB wijzigt.
Bij de gemeente wordt ingediend:
Als de verhuizing naar een andere gemeente is, moet het wijzigingsverzoek gestuurd worden naar de huidige gemeente van vestiging. Deze stuurt het verzoek door (na verwerking in het LRK), waarna de beoogde gemeente van vestiging een besluit zal nemen over het verzoek. Die gemeente kan de GGD vragen advies uit te brengen over het verzoek alvorens dat besluit te nemen.
De GGD komt als toezichthouder jaarlijks op alle kindercentra en GOB’s en ziet wat daar in de dagelijkse praktijk gebeurt. Daarnaast onderzoekt de GGD middels een steekproef van de in het LRK geregistreerde voorzieningen voor gastouderopvang, een deel van deze voorzieningen. De GGD fungeert daarmee als de ogen en oren van de gemeente. De GGD onderzoekt de naleving van de kwaliteitseisen en adviseert de gemeente over deze naleving.
De GGD geeft geen advies aan de houder maar kan wel toelichten wat er wordt getoetst en waarom.
De GGD voert de volgende onderzoeken voor de gemeente uit:
onderzoek voorzieningen voor gastouderopvang; jaarlijks op basis van een steekproef. De gemeente Groningen laat jaarlijks minimaal 50% van de voorzieningen voor gastouderopvang onderzoeken. Dit is conform de verzamelwet Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2023. Dit percentage kan worden verhoogd in afstemming met de GGD. De mogelijke verhoging wordt opgenomen in de Dienst Verleningsovereenkomst (DVO) die jaarlijks tussen de gemeente en de GGD wordt afgesloten.
nader onderzoek: naar aanleiding van eerder geconstateerde overtreding(en) kan de GGD onderzoeken of de overtreding hersteld is en hersteld blijft. Wanneer er een handhavingsmaatregel is ingezet, onderzoekt de GGD nadat de hersteltermijn is verstreken of de overtreding is hersteld en de handhavingsmaatregel is opgevolgd.
De bevindingen tijdens een onderzoek en het oordeel van de GGD worden in een inspectierapport vastgelegd. Deze inspectierapporten geven een beeld van de kwaliteit van de voorziening. De rapporten worden openbaar gemaakt in het LRK en op de website van de houder. Als de houder geen website heeft, legt de houder een afschrift van het inspectierapport ter inzage op een voor ouders en personeel toegankelijke plaats.
Het proces rond signalen is een proces dat tussen de gemeente en GGD is afgesproken. Het ligt in de verwachting dat hierover een landelijke richtlijn wordt opgesteld. Deze richtlijn is inclusief de wijze waarop de registratie van de signalen kan worden gedaan. Totdat deze richtlijn bekend is hebben beide partijen de volgende afspraken gemaakt.
Naast signalen kunnen ouders een klacht hebben. Voor het afhandelen van een klacht wordt de landelijke richtlijn gevolgd. Deze bestaat uit de volgende stappen:
4.2. Risicogestuurd en onaangekondigd toezicht
Om een goed beeld te krijgen van een kindercentrum, GOB of voorziening voor gastouderopvang, vinden de onderzoeken (met uitzondering van het onderzoek voor registratie) in principe onaangekondigd plaats.
Daarnaast wordt het toezicht op kindercentra en GOB’s vanaf het tweede kalenderjaar dat zij geregistreerd zijn, risicogestuurd uitgevoerd. Dit betekent meer toezicht waar het nodig is, minder waar het kan. Om hier invulling aan te geven wordt door de GGD een risicoprofiel opgesteld of aangepast na ieder (daarvoor relevant) onderzoek. Aan de hand hiervan wordt de intensiviteit van het daarna volgende jaarlijks inspectieonderzoek bepaalt.
De gemeente en de GGD werken met de werkwijze herstelaanbod. Door te werken met herstelaanbod verwacht de gemeente dat een overtreding sneller beëindigd wordt. Dit komt de kwaliteit van de kinderopvang ten goede en de gemeente hoeft minder handhaving in te zetten.
Het herstelaanbod kan aangeboden worden bij alle type voorzieningen, bij een onderzoek na registratie, een jaarlijks onderzoek en een incidenteel onderzoek. Het wordt niet aangeboden bij een onderzoek voor registratie of bij een nader onderzoek.
Elke overtreding kan in aanmerking komen voor herstelaanbod. De GGD beoordeelt of de aard en/of omstandigheid van de overtreding zich leent voor herstelaanbod. De periode tot herstel is maximaal 4 weken. De GGD schrijft in het inspectierapport het verloop van het aanbod. De houder is niet verplicht om van het aanbod gebruik te maken.
In opdracht van de gemeente geeft de GGD geen herstelaanbod bij:
De gemeente weegt de oorspronkelijke overtreding en de resultaten van herstelaanbod mee bij haar beslissing om wel of niet te handhaven. Meer informatie hierover staat in paragraaf 5.4 ‘Handhaving na herstelaanbod’.
Als de GGD tijdens een onderzoek een situatie tegenkomt waarin het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden, kan de GGD zelf ingrijpen. Dit gebeurt met een schriftelijk bevel. Dit bevel heeft een geldigheidsduur van 7 dagen. In het bevel geeft de GGD aan wat de overtreding(en) is/zijn en welke actie de houder moet ondernemen en binnen welke termijn dit dient te gebeuren.
De GGD informeert de gemeente over het opgelegde schriftelijk bevel. Hierdoor is de gemeente tijdig op de hoogte om eventueel vervolgstappen (zoals verlenging van het schriftelijk bevel) te nemen.
De gemeente heeft als taak toezicht te houden op de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen, te handhaven waar nodig en om het LRK juist en volledig bij te houden. De gemeente kan een handhavingsbesluit nemen als is geconstateerd dat de kwaliteitseisen niet nageleefd zijn. Dit zal doorgaans blijken uit de inspectierapporten van de GGD. Het niet naleven van de kwaliteitseisen kan echter ook door de gemeente zelf worden geconstateerd. In beide gevallen zal de gemeente in principe handhaven.
De Wko verplicht gemeenten om na het onherroepelijk worden van een handhavingsbesluit, deze te publiceren in het LRK. Een handhavingsbesluit is pas onherroepelijk wanneer de procedures met betrekking tot bezwaar en beroep ten aanzien van dat besluit zijn afgerond. Hoe in bezwaar en/of beroep gegaan kan worden, wordt bij ieder besluit bekend gemaakt aan de ontvanger.
De gemeente vindt het van belang om het niet naleven van kwaliteitseisen (zoveel mogelijk) te voorkomen. In dit kader informeert de gemeente ouders en houders over het gemeentelijk beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang.
De gemeente zet de volgende preventieve middelen in:
De vaak door houders gewenste adviesrol door de GGD is wettelijk gezien niet mogelijk. Een houder heeft zelf de verantwoordelijkheid om op te hoogte te zijn en te blijven van de relevante wet- en regelgeving. Dit is geen taak van de GGD. De brancheverenigingen kunnen hierbij wel een belangrijke rol spelen.
De gemeente heeft een beginselplicht tot handhaven. De wet- en regelgeving is hiervoor de basis en in dit gemeentelijk beleid wordt hier invulling aan gegeven. Goed handhaven betekent echter ook dat de gemeente oog heeft voor de specifieke situatie van het geval. Individuele omstandigheden - verzwarend of verzachtend – kunnen van invloed zijn op het wel of juist niet geven van een maatregel nadat geconstateerd is dat een kwaliteitseis niet is nageleefd. Dat doet recht aan het feit dat niet alle situaties ‘standaard’ zijn. Handhaven is maatwerk.
5.2.1. Herstellend en/of bestraffend handhaven
De gemeente heeft de mogelijkheid om zowel herstellend als bestraffend te handhaven:
In beginsel start een herstellend handhavingstraject met een aanwijzing of een vooraankondiging met een hersteltermijn. In paragraaf 5.3.1 is vastgelegd in welke situaties niet eerst een aanwijzing wordt ingezet. Na de hersteltermijn vindt een nader onderzoek plaats.
Blijkt uit het nader onderzoek dat de kwaliteitseis(en) nog niet of niet volledig worden nageleefd en/of is er vrees voor herhaling van de overtreding(en), dan zal er een afweging plaatsvinden over een vervolgstap in de handhaving. Dit is doorgaans het opleggen van een last onder dwangsom.
Leidt ook deze stap niet tot (volledige) naleving dan zal wederom een afweging over een vervolgstap plaatsvinden. In dat geval ligt een verhoogde last onder dwangsom of een exploitatieverbod voor de hand. Het uiterste middel binnen een herstellend traject is het intrekken van de toestemming tot exploitatie.
Naast een herstellend traject kan er zoals in 5.3.7. beschreven is, ook een bestraffend traject worden ingezet. Dit is een bestuurlijke boete. De boete kan opgelegd worden voor het overtreden van een bepaalde kwaliteitseis. Ook kan de boete opgelegd worden voor het niet opvolgen van een aanwijzing, vooraankondiging, last onder dwangsom, een bevel of exploitatieverbod, het niet meewerken aan een vordering van de GGD, niet gemelde opvang of het niet tijdig doorgeven van een wijziging.
De gemeente zal in de basis een zo licht mogelijk handhavingsmiddel inzetten om het doel (herstel) te bereiken (subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel).
Om te komen tot de uiteindelijke beoordeling van de situatie en de in te zetten handhaving worden meerdere afwegingen gemaakt om te bepalen of en zo ja welke actie nodig is. Deze beoordeling van deze afwegingen kan leiden tot gemotiveerd afwijken van de reguliere escalatieladder.
Voor de herstellende handhaving zijn dit onder andere de volgende afwegingen:
5.2.4. Hersteltermijn/begunstigingstermijn
De gemeente geeft de houder bij een op herstel gericht handhavingsmaatregel altijd een termijn om de overtreden kwaliteitseis alsnog na te leven. Dit heet de herstel- of de begunstigingstermijn. De hersteltermijn of begunstigingstermijn van een herstellende maatregel is afgestemd op een redelijke tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen en herhaling te voorkomen. Bij de bepaling van de termijn wordt rekening gehouden met de aard en de ernst van de overtreding, waarbij het uitgangspunt is dat de overtreding zo spoedig mogelijk moet worden opgeheven. Zo zullen overtredingen die direct invloed hebben op de kwaliteit van de opvang en daarmee de veilige en gezonde omgeving, of die direct invloed hebben op de ontwikkeling van de kinderen, over het algemeen een korte hersteltermijn kennen.
Als uitgangspunt worden door de gemeente de volgende termijnen gehanteerd: standaard maximaal twee weken, tenzij dit vanwege de ernst en/of de gevolgen van de overtreding en de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen geen redelijke termijn is. Indien dit laatste het geval is wordt per geval bepaald wat een redelijke termijn is om de overtreding te beëindigen.
De hersteltermijn zal met deze uitgangspunten bij elk handhavingsbesluit aan de hand van de specifieke situatie worden bepaald.
De gemeente kan volgens artikel 5:4 van de Awb bestuurlijke sancties opleggen voor zover daarvoor een wettelijke grondslag is. De Wko biedt de grondslag voor het opleggen van verschillende bestuurlijke sancties en beschrijft, of verwijst naar, alle overtredingen waarvoor ze kunnen worden opgelegd. De gemeente kan de volgende herstellende en bestraffende handhavingsmiddelen inzetten:
Niet ieder middel is in iedere situatie geschikt om in te zetten. De gemeente kiest altijd het meest passende middel.
Hieronder volgt een toelichting op de diverse middelen die de gemeente inzet.
De aanwijzing kan door de gemeente in het kader van de Wko worden ingezet. In een aanwijzing wordt aangegeven op welke punten de bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd. Ook wordt aangegeven welke maatregelen door de houder genomen moeten worden. Daarvoor krijgt de houder een hersteltermijn. Afhankelijk van de ernst en/of de gevolgen van de overtreding en de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen, zal deze hersteltermijn korter of langer zijn. Doorgaans is de hersteltermijn twee weken. De aanwijzing is een appellabel besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan.
Na afloop van de hersteltermijn kan de gemeente de GGD opdracht geven om een nader onderzoek uit te voeren om te beoordelen of de overtreding van de kwaliteitseis is beëindigd.
De aanwijzing wordt in ieder geval niet ingezet als één van de onderstaande situaties zich voordoet:
De reden dat in bovenstaande situaties geen aanwijzing wordt ingezet is omdat de handhavingsprocedure bij een aanwijzing langer duurt en dit in bovenstaande situaties niet wenselijk wordt geacht met het oog op de kwaliteit van de kinderopvang.
De vooraankondiging wordt door de gemeente in het kader van de Wko doorgaans ingezet als eerste stap in het handhavingstraject. In een vooraankondiging wordt net als in de aanwijzing aangegeven op welke punten de bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd en welke maatregelen door de houder genomen moeten worden. Daarvoor krijgt de houder een hersteltermijn. Afhankelijk van de ernst en/of de gevolgen van de overtreding en de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen, zal deze hersteltermijn korter of langer zijn. Doorgaans is de hersteltermijn twee weken. In de vooraankondiging wordt per overtreding de mogelijke dwangsom opgenomen in het geval de overtreding niet wordt beëindigd.
Na afloop van de hersteltermijn kan de gemeente de GGD opdracht geven om een nader onderzoek uit te voeren om te beoordelen of de overtreding van de kwaliteitseis is beëindigd.
In tegenstelling tot de aanwijzing is de vooraankondiging geen appellabel besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan. Wel wordt in de vooraankondiging de gelegenheid geboden om een zienswijze in te dienen.
5.3.3. De last onder dwangsom (LOD)
De last onder dwangsom is een herstelmaatregel die doorgaans wordt gegeven na het niet opvolgen van een vooraankondiging.
Met een last onder dwangsom krijgt een houder wederom de plicht (last) opgelegd om een overtreding van een kwaliteitseis te herstellen binnen een aangegeven (begunstigings-)termijn en daarna hersteld te houden.
Na afloop van de begunstigingstermijn geeft de gemeente de GGD opdracht om te controleren of de houder aan de last heeft voldaan. Wanneer de houder niet of niet op tijd herstelt verbeurt de dwangsom van rechtswege en moet de houder deze van rechtswege betalen.
De gemeente stelt de hoogte van de dwangsom zo vast dat het bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het bedrag wordt bepaald aan de hand van de aard en ernst van de overtreding en de beoogde prikkel. De gemeente zal de hoogte van de dwangsom dus per geval bepalen.
Een dwangsom kan worden opgelegd:
Het beleid binnen de gemeente is om, afhankelijk van het soort overtreding, een dwangsom van een bedrag ineens dan wel een dwangsom per constatering op te leggen. Hierbij geldt als uitgangspunt dat een dwangsom van een bedrag ineens wordt gehanteerd bij overtredingen die tijdens een fysieke inspectie door de GGD moeten worden geconstateerd. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de constatering dat de pedagogische praktijk niet overeenkomt met het pedagogisch beleid. Een dwangsom per constatering wordt ingezet bij overtredingen die uit de administratie blijken. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan medewerkers die aan het werk zijn in de opvang zonder dat zij over een geldige verklaring omtrent het gedrag beschikken.
Het betalen van de dwangsom kan voorkomen worden door tijdig herstellen en hersteld houden van de overtreding.
De houder waaraan een last onder dwangsom is opgelegd, kan, als een jaar nadat de last van kracht is geworden geen overtreding van de betreffende kwaliteitseis is geconstateerd, verzoeken om de last op te heffen.
5.3.4. Last onder bestuursdwang (LOB)
Bij een last onder bestuursdwang neemt de gemeente bepaalde maatregelen om de overtreding van de kwaliteitseis op te heffen. De kosten die hierbij gemaakt worden zijn voor rekening van de houder.
Bij een exploitatieverbod verbiedt de gemeente de houder om de voorziening in exploitatie te nemen of te houden. Dit is een zwaar handhavingsmiddel vanwege de verstrekkende gevolgen voor de houder, de ouders en de kinderen.
De gemeente kan een houder in de volgende gevallen een exploitatieverbod op leggen:
Indien uit het onderzoek van de toezichthouder of anderszins blijkt dat het kindercentrum, de voorziening voor gastouderopvang of het gastouderbureau naar verwachting niet dan wel niet langer aan de kwaliteitseisen uit de Wko en onderliggende regelgeving zal voldoen, en eerdere herstelmaatregelen, zoals de last onder dwangsom, niet tot het nakomen van alle kwaliteitseisen hebben geleid.
Bij het exploitatieverbod stelt de gemeente een maximale termijn. Dit is geen hersteltermijn zoals eerder in paragraaf 5.2.4. beschreven.
Zodra de houder de maatregelen uit het exploitatieverbod of het eventueel daaraan voorafgaande bevel of de herstelmaatregel heeft opgevolgd, dient hij de gemeente daarover schriftelijk te berichten. De houder geeft in dat bericht een opsomming van de genomen maatregelen waaruit moet blijken dat hij aan de kwaliteitseisen zal gaan voldoen. De gemeente kan de GGD opdracht geven om naar aanleiding van deze melding op korte termijn te onderzoeken of de kinderopvangvoorziening voldoet aan de kwaliteitseisen van de Wko en onderliggende regelgeving. Hierna informeert de gemeente de houder of het verbod nog blijft gelden.
Als bij het verstrijken van de gestelde termijn de kwaliteitseisen niet voldoende worden nageleefd, volgt het besluit tot intrekken van de toestemming tot exploitatie. De houder kan ook zelf verzoeken de gemeente de gegeven toestemming tot exploitatie in te trekken.
5.3.6. Intrekken toestemming tot exploitatie in vervolg op handhaving
Er zijn verschillende gronden waarop, in het kader van handhaving, de toestemming tot exploitatie kan worden ingetrokken:
Het intrekken van de toestemming tot exploitatie is een uiterste handhavingsmiddel. De gemeente houdt hierbij rekening met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Het intrekken van de toestemming tot exploitatie vanwege het niet of niet langer voldoen aan de wettelijke voorschriften wordt ingezet wanneer eerder ingezette handhavingsmiddelen zoals een aanwijzing, vooraankondiging, last onder dwangsom of een exploitatieverbod niet het beoogde (blijvende) herstellende effect hebben.
Wanneer de toestemming tot exploitatie is ingetrokken, wordt de voorziening uit het LRK verwijderd. Dit betekent dat er geen sprake meer is van kinderopvang in de zin van de wet. Er mag geen opvang of bemiddeling meer plaatsvinden. Voortzetten van exploitatie leidt tot niet gemelde opvang en kan leiden tot een boete of vervolging door het Openbaar Ministerie op basis van overtreding van de Wet Economische Delicten.
De gemeente publiceert het intrekken van de toestemming tot exploitatie en de uitschrijving uit het LRK in de gemeenteberichten (niet wanneer dit een voorziening voor gastouderopvang betreft).
5.3.7. De bestuurlijke boete (hierna: boete)
Een boete bestraft een overtreding die in het verleden begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft. Een boete kan gelijktijdig opgelegd worden met een aanwijzing, een vooraankondiging, een last onder dwangsom of een exploitatieverbod.
Een boete is onvoorwaardelijk en moet altijd worden betaald. Het is, in tegenstelling tot de andere hierboven behandelde maatregelen, een punitieve (bestraffende) sanctie. De boete verschilt daarin van de dwangsom. Bij de dwangsom kan het betalen van het bedrag namelijk worden voorkomen door de overtreding tijdig te herstellen en hersteld te houden. Bij de boete is dat niet het geval. De houder heeft, gezien artikel 5:41 van de Awb, de kans om aannemelijk te maken dat de overtreding hem niet kan worden verweten.
In de volgende gevallen wordt altijd een boete door de gemeente opgelegd:
Een boete kan door de gemeente worden opgelegd bij:
Hoogte van een boete en grootte van organisatie
De Wko geeft de gemeente de bevoegdheid om voor een overtreding / het niet naleven van een kwaliteitseis uit de Wko een boete op te leggen van maximaal € 45.000. Voor de hoogte van boetes zijn in het afwegingsmodel handhaving (zie bijlage 2) normbedragen opgesteld.
Proportionaliteit en een goede dosering zijn een belangrijk uitgangspunt bij handhaving. De gemeente hanteert daarom vier categorieën waar de boetebedragen op worden afgestemd:
Ad 1. Voor een grote organisatie geldt het volledige normbedrag zoals opgenomen in het afwegingsmodel.
Ad 2. Voor een middelgrote organisatie is twee derde van het normbedrag de richtlijn.
Ad 3. Voor een kleine organisatie is dat één derde deel.
Ad 4. Voor voorzieningen voor gastouderopvang zijn in het afwegingsmodel eigen bedragen opgenomen.
Bij de bepaling van de grootte van de organisatie is de registratie in het LRK op het moment van begaan van de overtreding het uitgangspunt. Hierbij wordt over gemeentegrenzen heen gekeken.
Na bepaling van de categorie en het bijbehorende normbedrag kan er een verlaging of verhoging van het bedrag van toepassing zijn, afhankelijk van de ernst van het feit, de verwijtbaarheid of de omstandigheden van het geval, de eventuele verzachtende of verzwarende omstandigheden.
Verzachtende en verzwarende omstandigheden
Van verzachtende omstandigheden is sprake wanneer de gemeente de boete verlaagt als de omstandigheden hier aanleiding toe geven. Hiervan is sprake bij het gedeeltelijk niet opvolgen van een aanwijzing, vooraankondiging of last onder dwangsom.
Van verzwarende omstandigheden is sprake wanneer de gemeente de boete verhoogt als de omstandigheden hier aanleiding toe geven. Hiervan is sprake bij herhaling van de overtreding (recidive).
Wanneer er meerdere overtredingen zijn waar een boete voor wordt opgelegd, worden de bedragen bij elkaar opgeteld tot één bedrag.
5.4. Handhaving na herstelaanbod
Wanneer er herstelaanbod heeft plaatsgevonden, kan dit van invloed zijn op de handhaving die de gemeente inzet op de overtredingen die primair door de GGD geconstateerd zijn.
Wanneer het herstelaanbod niet gedaan is, of wanneer de houder het niet aangenomen heeft, wordt dit niet gezien als verzwarende omstandigheid voor de handhaving.
5.4.1. Herstelaanbod gedaan met positief resultaat
Na herstelaanbod heeft de GGD geconstateerd dat de overtreding is verholpen. Tijdens het eerste inspectiebezoek is deze overtreding van de wettelijke eisen echter wel geconstateerd, Dit kan voor de gemeente reden zijn om een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete) op te leggen. Deze bepaling geldt voor alle overtredingen waarbij in het afwegingsmodel is vastgelegd dat de gemeente altijd een boete oplegt.
Onder bijzondere omstandigheden kan de gemeente gemotiveerd afwijken van dit beleid.
Dit beleid wordt aangehaald als ‘Beleidsregel toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Groningen 2024” en treedt in werking op de dag van bekendmaking in de gemeente Groningen.
Het Beleid kinderopvang, zoals vastgesteld door de gemeente op 24 maart 2015, wordt ingetrokken.
Gedaan te Groningen in de collegevergadering van 21 mei 2024,
De burgemeester,
Koen Schuiling
De secretaris,
Christien Bronda
Hieronder wordt een opsomming gegeven van de definities die in dit beleid voorkomen. Voor alle (overige) definities wordt aangesloten bij de definities zoals deze zijn gegeven in de Wko en onderliggende regelgeving.
Hoofdstuk 1. Kindercentra voor dag- en buitenschoolse opvang
1.1. Registratie, wijzigingen, administratie, medewerking en naleving
| Art 7 lid 2 en 3 Besluit landelijk register kinderopvang, register buitenlandse kinderopvang en personenregister kinderopvang (dag, bso) |
| Art 2 lid 1 en 2 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie | ||
| Art 5 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie |
1.3.1 Verklaring omtrent het gedrag en personenregister kinderopvang
1.3.3 Aantal beroepskrachten en eisen aan de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs
1.3.4 Inzet pedagogisch beleidsmedewerkers
1.3.5 Stabiliteit van de opvang voor kinderen
1.3.6 Gebruik van de voorgeschreven voertaal
1.4.1 Veiligheids- en gezondheidsbeleid
1.4.2 Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling
1.4.3 Meld-, overleg- en aangifteplicht
Hoofdstuk 2. Gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang
2.1. Algemene voorwaarden kwaliteit en naleving
| Artikel 7 lid 2 en 3 Besluit landelijk register kinderopvang, register buitenlandse kinderopvang en personenregister kinderopvang (gob) |
| |||
| Artikel 1.56b lid 1 en 2 Wko (vgo) Artikel 16 Besluit kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang (vgo) |
2.3. Personeel en eisen aan gastouder
2.3.1 Verklaring omtrent het gedrag en personenregister kinderopvang
| Artikel 1.48d lid 2 en 3 Wko (gob) | € 1.000 per persoon in het geval alleen de koppeling ontbreekt | |
| |||
|
2.3.2 Personeelsformatie per gastouder
| Artikel 11b lid 2 Regeling kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang (gob) |
2.3.4 Gebruik van de voorgeschreven voertaal
2.4. Accommodatie en inrichting
2.4.1 Speel- en slaapruimte en buitenspeelmogelijkheid
2.5.1 Risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid
2.5.2 Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling
2.5.3. Meld-, overleg- en aangifteplicht
2.7. Kwaliteit gastouderbureau en zorgplicht