| Organisatie | Diemen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota reserves en voorzieningen 2023 gemeente Diemen |
| Citeertitel | Nota reserves en voorzieningen 2023 gemeente Diemen |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Nota reserves en voorzieningen 2014 gemeente Diemen.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 17-05-2024 | 01-01-2023 | nieuwe regeling | 21-12-2023 |
Reserves en voorzieningen zijn van belang voor de financiële stabiliteit van een gemeente. Het is daarom van belang dat er sprake is van een goed inzicht in en van een goede kaderstelling ten aanzien van reserves en voorzieningen. Het inzicht verschaffen we via de planning- en controldocumenten. In de begroting en jaarstukken vindt u een bijlage met alle reserves en voorzieningen terug.
In de ‘Financiële beheerverordening 2023‘ is vastgelegd dat er een nota reserves en voorzieningen aan de gemeenteraad moet worden aangeboden. In het Besluit Begroting en Verantwoording voor gemeenten (BBV) staan in artikel 41 tot en met 45 de wettelijke voorschriften waar de nota aan moet voldoen.
Deze nota gaat in op de algemene kenmerken van de reserves en voorzieningen. De nota geeft de beleidskaders aan die de gemeente Diemen hanteert. Het doel van deze nota is het voortzetten van het doelmatig en transparant reservebeleid.
In deze nota zijn ook de afspraken opgenomen voor het instellen en opheffen van reserves en voorzieningen en het gebruik van reserves en voorzieningen binnen de gemeente Diemen.
2. Algemene kenmerken reserves en voorzieningen
Bij reserves en voorzieningen gaat het om het beschikbaar hebben van middelen voor uitgaven in de toekomst. De uitgaven kunnen een vrijwillig karakter betreffen (reserves), of een verplicht karakter (voorzieningen).
De regelgeving en het beleid voor reserves en voorzieningen is gericht op een zo goed mogelijke ondersteuning van een evenwichtige ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente.
De reserves en voorzieningen kunnen de volgende functies vervullen:
Reserves vormen het eigen vermogen en zijn vrij te besteden. Voor zover het vermogen nog geen bestemming heeft gekregen, is er sprake van de algemene reserve en is daarmee de belangrijkste component van het weerstandsvermogen. Het deel van het vermogen dat een bestemming heeft gekregen maakt onderdeel uit van de bestemmingsreserves.
De algemene kenmerken van reserves zijn:
2.2 Begripsbepaling voorzieningen
Voorzieningen zijn onvermijdelijke verplichtingen, welke zijn ontstaan in het heden, dan wel het verleden. Dit betekent dat de voorzieningen alleen ingezet worden voor het doel waarvoor zij zijn ingesteld. Omdat voorzieningen niet vrij beschikbaar zijn, worden ze tot het vreemd vermogen gerekend.
De algemene kenmerken van voorzieningen zijn:
3. Reserves en voorzieningen in de P&C-cyclus
Bij het opstellen van de (meerjaren)begroting worden de reserves en voorzieningen integraal beoordeeld en worden de meerjarige uitgaven en inkomsten geactualiseerd. Hierbij wordt onder andere gekeken naar de noodzaak voor het aanhouden van de reserve, de omvang en de (meerjarige)ontwikkeling van de reserves en voorzieningen. Daarnaast beoordelen we ook of het noodzakelijk is om nieuwe reserves of voorzieningen in te voeren. Een meerjarig overzicht van de reserves en voorzieningen nemen we in de programmabegroting op.
Mutaties op reserves vereisen de instemming van de gemeenteraad. De gemeenteraad keurt met het vaststellen van de begroting de voorgenomen onttrekkingen en stortingen in de reserves goed. De vaststelling van de begroting heeft een begrotingswijziging tot gevolg waarna we de verwerking van de begroting in de financiële administratie doorvoeren.
Indien het voorstel is om een nieuwe reserve of voorziening in te voeren dan voegen we bij het raadsvoorstel een afzonderlijk reserve- of voorzieningenblad toe. Hierop staat alle benodigde informatie over de nieuwe reserve of voorziening. Via een apart beslispunt vragen we de gemeenteraad een besluit te nemen voor de instelling van de nieuwe reserve of voorziening. Ook het opheffen van een reserve of voorziening vindt plaats met een apart beslispunt in het raadsbesluit.
In de jaarrekening geven we in de toelichting op de balans per reserve en per voorziening het verloop gedurende het jaar weer. Daarnaast lichten we de reden van alle toevoegingen en onttrekkingen toe. Ook de afwijking tussen de realisatie en de raming lichten we toe.
Door de vaststelling van de jaarrekening door de gemeenteraad vindt vaststelling plaats van de gerealiseerde onttrekkingen en stortingen in reserves en voorzieningen.
Indien het voorstel is om een nieuwe reserve of voorziening in te voeren dan voegen we bij het raadsvoorstel ook een afzonderlijk reserve- of voorzieningenblad toe. Via een apart beslispunt vragen we de gemeenteraad een besluit te nemen voor de instelling van de nieuwe reserve of voorziening. Ook het opheffen van een reserve of voorziening vindt plaats met een apart beslispunt in het raadsbesluit.
De Algemene Reserve en de Reserve Grondbedrijf zijn onderdeel van de berekening van de weerstandscapaciteit. De overige reserves nemen we niet mee in de bepaling van het weerstandsvermogen omdat hier een bestemming aan ten grondslag ligt. In de begroting en in de jaarrekening bepalen we in de paragraaf Risico’s en weerstandsvermogen de weerstandsratio. We zetten het beschikbare weerstandsvermogen af tegen de mogelijke risico’s.
De gemeenteraad heeft beleidsvrijheid in de omgang met reserves. Er zijn geen wettelijke restricties voor de gemeenteraad om reserves in te stellen, op te heffen of de bestemming ervan te wijzigen. De regelgeving met betrekking tot reserves in het BBV is hoofdzakelijk beperkt tot definities en de wijze van rapporteren in begroting en jaarrekening.
Belangrijke aspecten die Diemen hanteert bij het beleid inzake reserves zijn: transparantie, doelmatigheid en integrale afweging. Het gemeentelijk uitgangspunt bij reserves is het zoveel mogelijk beperken van (bestemmings)reserves, zowel qua aantal als qua omvang. Het beperken van de reserves bevordert de inzichtelijkheid in de financiële positie van de gemeente. Als het gaat om het realiseren van een bepaald beleidsdoel, loopt dit zoveel mogelijk via de exploitatie. Daar vindt ook de integrale afweging plaats. Voorkomen moet worden dat de aanwezigheid van veel bestemmingsreserves leidt tot uitholling van het bestuurlijk afwegingsproces. Een beperkt aantal reserves geeft daarnaast een beter overzicht en inzicht.
Onttrekkingen aan reserves zijn incidentele dekkingsmiddelen. Daarom brengen we geen structurele lasten ten laste van de reserves. Het risico is anders aanwezig dat de begroting in de toekomst zwaarder belast wordt, indien een reserve is uitgeput, terwijl de activiteit door blijft gaan. De kosten moeten dan in de begroting worden opgevangen. Een uitzondering in het BBV op de regel dat onttrekkingen aan reserves incidentele dekkingsmiddelen zijn, is de reserve dekking kapitaallasten. In dat geval worden afschrijvingen uit reserves gedekt. Deze uitzondering is ingesteld nadat het dekken van investeringen uit reserves werd verboden en dit problemen gaf voor gemeenten die spaarden voor investeringen.
4.2 Reserves mogen niet negatief zijn
Negatieve bestemmingsreserves zijn volgens het BBV niet toegestaan. In feite zijn het geactiveerde tekorten die aan de passivazijde van de balans worden opgenomen. Het opnemen van negatieve bestemmingsreserves zou tot een kunstmatige verhoging van de algemene reserve leiden. Dit is bezwaarlijk voor het inzicht in de financiële positie, waar een verkeerde signaalwerking van uit kan gaan.
Het is wel mogelijk dat een situatie ontstaat, waarbij sprake is van een negatieve algemene reserve. Hiermee wordt bedoeld dat de omvang van de totale reservepositie van de gemeente onvoldoende van omvang is om een rekeningtekort te dekken. Het provinciaal toezichtkader stelt dat wanneer de algemene reserve negatief wordt, de gemeente deze negatieve stand van de algemene reserve binnen de termijn van de meerjarenraming moet wegwerken. Lukt dit niet, dan wordt een gemeente onder preventief toezicht geplaatst. Is de negatieve stand ontstaan ten gevolge van verliezen op de grondexploitatie, dan kan de toezichthouder de gemeente toestemming geven dit tekort in een langere periode dan 4 jaar te saneren.
4.3 Reserve dekking kapitaallasten
Op grond van het BBV is het niet toegestaan om gemeentelijke middelen ineens op een actief (investering) in mindering te brengen. Investeringen moeten bruto worden geactiveerd en afgeschreven. Indien het wenselijk is om eenmalige middelen (reserves of exploitatiebudgetten) in te zetten voor investeringen kunnen deze gestort worden in een (afzonderlijke) bestemmingsreserve. Via de vorming van een (afzonderlijke) bestemmingsreserve dekking kapitaallasten kunnen de kapitaallasten, die in de exploitatie op de betreffende producten staan, worden afgedekt door jaarlijks een bedrag gelijk aan de kapitaallasten uit die bestemmingsreserve te laten vrijvallen. Op die manier kan worden bereikt dat deze lasten budgetneutraal zijn. Deze kapitaallastenreserve heeft derhalve administratieve, financieel-technische achtergronden. In het BBV is vastgelegd dat indien geen rente aan deze bestemmingsreserve wordt toegevoegd dat dan alleen de afschrijvingslasten aan de reserve mogen worden onttrokken. In Diemen maken we (nog) geen gebruik van deze systematiek.
Het aanspreken van het vermogen in deze reserve heeft direct gevolgen voor de exploitatie. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt (notitie materiele vaste activa commissie BBV).
Zoals vermeld is het uitgangspunt het zoveel mogelijk beperken van bestemmingsreserves, zowel qua aantal als qua omvang. Voorkomen moet worden dat onnodig middelen worden vastgelegd waarvoor een andere bestemming mogelijk is.
In het verzoek aan de gemeenteraad om een reserve in te stellen moet worden aangegeven:
Het doel, omvang et cetera van een reserve kan altijd door de gemeenteraad worden gewijzigd. Deze wijziging vindt plaats door middel van een raadsbesluit.
Het instellen van een bestemmingsreserve dient bij raadsbesluit plaats te vinden.
Een bestemmingsreserve stellen we in voor concrete door de gemeenteraad vast te stellen doelen. In principe vindt de realisatie plaats binnen een vooraf bepaalde tijd.
Bij de begroting geven we inzicht in de stand en de ontwikkeling van de reserves. De gemeenteraad staat met het vaststellen van de begroting de voorgenomen onttrekkingen en stortingen in de reserves toe (budgetrecht van de raad).
Tussentijdse wijzigingen op reserves worden gerapporteerd in de kwartaalbrieven of in specifieke raadsvoorstellen, waarbij de begroting wordt aangepast. De besluitvorming door de gemeenteraad moet in de loop van het begrotingsjaar plaatsvinden tot uiterlijk 31 december van het betreffende jaar.
In de realisatie (jaarrekening) kunnen mutaties in de reserves alleen plaatsvinden tot maximaal het bedrag dat door de gemeenteraad is goedgekeurd, tenzij de gemeenteraad het college heeft gemandateerd. Daarboven is een raadsbesluit noodzakelijk. Uitzondering hierop vormen de egalisatiereserves. Deze zijn bedoeld voor de egalisatie van ongewenste grote schommelingen van lasten en baten in een afgebakend deel van de begroting. De gemeenteraad bepaalt waartoe egalisatiereserves in het leven worden geroepen. De stortingen en onttrekkingen worden op basis van werkelijkheid verricht en indien deze afwijken van de raming is hiervoor geen afzonderlijk raadsbesluit noodzakelijk.
Indien in de realisatie blijkt dat onttrekkingen aan reserves lager zijn dan geraamd, dan wordt onttrokken op basis van de realisatie. Indien onttrekkingen zouden plaatsvinden op basis van de hogere ramingen dan ontstaan rekeningoverschotten. Deze dienen weer bij de jaarrekening verklaard te worden en de reserve moet weer op niveau gebracht worden om de toekomstige onttrekkingen te kunnen opvangen.
Als het doel waarvoor de reserve is ingesteld of de vastgestelde einddatum wordt bereikt, dan wordt de reserve opgeheven. Hierbij wordt rekening gehouden met de eventueel dan nog bestaande (financiële) verplichtingen. Opheffen vindt middels raadsbesluit plaats. Eventuele vrijvallende middelen worden toegevoegd aan de Algemene Reserve.
Als een verlenging van de reserve noodzakelijk is wordt een nieuw raadsbesluit opgehaald.
5. Voorzieningen: Beleid en beheer
De omvang van voorzieningen dient dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Over- en onderdekking zijn niet toegestaan.
Indien sprake is van een schatting van de onderliggende verplichting of risico, dan moet deze schatting betrouwbaar zijn. Dit hangt samen met de eisen die aan de getrouwheid van een jaarrekening worden gesteld. Het is niet toegestaan om de vorming van een voorziening voor bestaande verplichtingen achterwege te laten op grond van bijvoorbeeld beleidsmatige overwegingen.
Bij voorzieningen kan ook sprake zijn van voorzieningen voor dubieuze debiteren en verliesvoorzieningen grondexploitaties. Dit zijn voorzieningen die op basis van het BBV (presentatie technisch) verplicht in mindering moeten worden gebracht op het totale debiteurensaldo c.q. de boekwaarde van de grondexploitaties (activazijde van de balans).
Voorzieningen worden gevormd ten laste van het betreffende taakveld/product in de exploitatiebegroting. Vorming van voorzieningen telt dan ook mee in het resultaat vóór bestemming (resultaatbepaling). De aanwendingen komen verplicht rechtstreeks ten laste van de voorziening. Dit in tegenstelling tot reserves (resultaatbestemming).en inzicht.
De gemeenteraad besluit tot het instellen en opheffen van voorzieningen. Door het verplichtende karakter van de voorzieningen heeft de gemeenteraad hierbij echter weinig speelruimte. Dit met uitzondering van de voorzieningen om de lasten van groot onderhoud gelijkmatig te verdelingen (onderhoudsvoorzieningen).
Formeel dient de gemeenteraad de betreffende lasten in de begroting echter wel te autoriseren. De gemeenteraad besluit tot toevoegingen aan voorzieningen via de vaststelling van de programma’s van de begroting en/of de jaarrekening. Door het verplichtende karakter van de uitgaven heeft het college de bevoegdheid uitgaven ten laste van de voorziening te doen, indien de uitgave voldoet aan het doel van de voorziening.
Het instellen van voorzieningen vindt plaats op grond van criteria genoemd in artikel 44 van het BBV. Dit betekent dat noodzakelijk te vormen voorzieningen ook daadwerkelijk gevormd moeten worden, ongeacht of de gemeenteraad hiertoe vooraf heeft besloten.
Voorzieningen ter egalisatie van lasten van groot onderhoud worden uitsluitend bij raadsbesluit ingesteld, omdat aan dergelijke voorzieningen beleidskeuzes ten grondslag liggen (bijvoorbeeld ten aanzien van het onderhouds- en kwaliteitsniveau). Per voorziening kunnen de beleidskeuzes verschillen. De gemeenteraad stelt jaarlijks budget beschikbaar om de betreffende kwaliteitsniveaus te kunnen handhaven. De door de gemeenteraad genomen beleidskeuzes komen tot uitdrukking in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen.
Over de vorming van voorzieningen ter dekking van verplichtingen en verliezen, risico’s, bijdragen van derden wordt de gemeenteraad geïnformeerd en vindt aanpassing van de begroting plaats.
Per voorziening moet voor zover van toepassing aangegeven worden:.
noodzakelijkheid rentetoevoeging en de bepaling van de rente;
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn op basis van het BBV niet toegestaan. De noodzakelijke hoogte van de voorziening wordt namelijk jaarlijks geactualiseerd o.b.v. de onderliggende verplichting/risico. In de jaarrekening wordt de hoogte van de voorziening dan aangepast. In die situatie is de (rente)toevoeging feitelijk opgenomen (verdisconteerd) in de totale aanpassing van de voorziening.
Wanneer voorzieningen met de methode van contante waarde in de balans van de gemeente zijn gewaardeerd, zal wel jaarlijks een toevoeging aan de voorziening moeten plaatsvinden voor het percentage (disconteringsvoet) waartegen de voorziening contant is gemaakt. Deze (rente)toevoeging is een last voor de exploitatie. Deze (rente)last zal in de begroting moeten worden geraamd.
5.4.1 Stortingen en onttrekkingen
Toevoegingen aan en onttrekkingen uit de voorziening zijn gebaseerd op de noodzakelijke omvang van de voorziening. Stortingen in de voorziening zijn een last voor de exploitatie (resultaatbepaling).
De onderhoudslasten moeten verplicht direct ten laste van de voorziening worden gebracht.
Deze lasten mogen niet via de exploitatie worden geboekt.
Indien voorzieningen zijn gevormd om een gelijkmatige verdeling van lasten over begrotingsjaren te bewerkstellingen, dan dienen actuele beheerplannen of (meerjaren) berekeningen aanwezig te zijn.
Als de achterliggende verplichting, het verlies, het risico of specifieke besteding van de voorzieningen vervalt, dan moet de voorziening worden opgeheven en vallen de middelen vrij ten gunste van het betreffende taakveld/product in de exploitatie te vinden.
5.6 Opheffen van voorzieningen
Voorzieningen worden door het college opgeheven als de verplichting of het risico waarvoor de voorziening is gevormd niet meer actueel is. Zoals gezegd wordt dit bepaald door het verplichtende karakter in het BBV.
Indien de voorziening echter is gevormd om een gelijkmatige verdeling van lasten over de begrotingsjaren te bewerkstelligen, dan moet de gemeenteraad hierover een beslissing nemen; bijvoorbeeld ingeval een actueel beheerplan ontbreekt kan gemotiveerd van de richttermijn van vijf jaar worden afgeweken, indien dit is geautoriseerd door de gemeenteraad.
Overzicht wijzigingen reserves en voorzieningen
Omschrijvingen reserves en voorzieningen 2023