| Organisatie | Opmeer |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Regeling budgetbeheer gemeente Opmeer 2024 |
| Citeertitel | Regeling budgetbeheer gemeente Opmeer 2024 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Regeling Budgetbeheer gemeente Opmeer 2014.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-05-2024 | 01-01-2024 | nieuwe regeling | 12-03-2024 | Z24000209 |
Burgemeester en wethouders van de gemeente Opmeer
de Algemene wet bestuursrecht;
de Financiële verordening gemeente Opmeer;
de Mandaatregeling college en burgemeester Opmeer;
vast te stellen de “Regeling budgetbeheer gemeente Opmeer 2024”.
Het geheel van maatregelen om een goed beheer van de gemeentelijke budgetten te waarborgen.
Een budget geeft aan hoeveel geld er beschikbaar is voor een bepaalde periode voor een specifieke taak op basis van de Programmabegroting waarvoor een bepaalde functionaris verantwoordelijk is.
Een hoeveelheid middelen voor het uitvoeren van (jaarlijks) terugkerende taken. Een exploitatiebudget is een jaarlijks budget.
Een hoeveelheid middelen voor het doen van éénmalige uitgaven, waarvan het nut zich uitstrekt over meerdere jaren (= investering). De aan de investering verbonden lasten worden toegerekend aan de periode waarin de investering nut heeft. De investeringen worden onderscheiden in vervangingsinvesteringen (categorie A) en uitbreidings- en/of nieuwe investeringen (categorie B).
Een budgethouder is een secretaris, adjunct-secretaris, afdelingshoofd of eventuele andere medewerker. Een budgethouder is voor het college van burgemeester en wethouders aanspreekbaar en verantwoording verschuldigd voor alle aan hem/haar toevertrouwde budgetten per programma of onderdelen daarvan.
De budgethouder is bevoegd tot het aangaan van een verplichting inzake uitvoering van werken, leveringen van goederen en verlening van diensten ten behoeve van de gemeente.
Een budgetbeheerder is een medewerker die op basis van mandatering verantwoordelijk is voor het hiervoor toegekende budget.
Dit is het aangaan van een overeenkomst tot levering van werken, goederen en diensten aan of door de gemeente Opmeer. Voor de definiëring van de termen “werken, leveringen en diensten” wordt verwezen naar de richtlijnen met betrekking tot Europees aanbesteden en het “Inkoophandboek” gemeente Opmeer.
Het verschuiven van budgetten in een boekjaar binnen de autorisatiegrenzen (gemeenteraad tussen programma’s en producten, het college binnen programma’s en tussen producten, respectievelijk budgethouders binnen producten uitgezonderd de in artikel 6 lid 3 genoemde kostensoorten.)
De bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
Waar in deze regeling en bijbehorende toelichting wordt gesproken over “mandaat”, kan dit ook worden gelezen als “volmacht” of “machtiging” (zie artikel 2 van de “Mandaatregeling college en burgemeester Opmeer”).
Artikel 3 – Bevoegdheid van de budgethouder
De budgethouder heeft op basis van mandatering de beschikkingsbevoegdheid over het toegekende budget. Dit betekent dat hij bevoegd is tot het aangaan van overeenkomsten inzake uitvoering van werken, leveringen van goederen en verlening van diensten ten behoeve van de gemeente. Hierbij moet voldaan worden aan hetgeen gesteld is in de interne regels voor inkoop en aanbesteden.
Artikel 4 – Taken van de budgetbeheerder
Tot zijn taken worden o.a. gerekend:
het verstrekken van juiste, tijdige en volledige informatie ten behoeve van de instrumenten in de planning- en controlcyclus; dit betekent dat de budgetbeheerder zowel financiële als beleidsmatige informatie verstrekt ten behoeve van de planning, de uitvoering, de tussentijdse rapportage en de verantwoording;
het tijdig via de budgethouder verstrekken van informatie aan het college van burgemeester en wethouders over gesignaleerde c.q. te verwachten afwijkingen van het toegekende budget; dit betreft zowel over- en onderschrijding van het budget als een afwijking in de realisatie van de doelstellingen; deze informatieverstrekking dient in een zo vroeg mogelijk stadium plaats te vinden;
Artikel 7 – Overhevelen van het budget naar volgende jaren
Alleen in die gevallen waarin aantoonbaar kan worden vastgesteld dat de betreffende budgetoverheveling niet op of vóór 1 oktober van het betreffende begrotingsjaar kon worden gesignaleerd, kan afzonderlijk een beredeneerd voorstel tot resultaatbestemming bij de jaarrekening aan de gemeenteraad worden voorgelegd
Restanten van investeringsbudgetten worden afgeraamd indien deze aan het einde van het jaar opvolgend aan het jaar waarin deze beschikbaar zijn gesteld niet (volledig) zijn besteed. Hiervan kan worden afgeweken als de budgethouder door middel van een onderbouwing aantoont dat de prestaties (voor een deel) nog geleverd zullen worden. Het college van B&W kan in die situatie besluiten de vervaltermijn met een jaar te verlengen.
Artikel 8 – Registratie van budgetten
De coördinator Financiën is verantwoordelijk voor de adequate registratie van de budgetgegevens in de financiële administratie.
Artikel 9 – Verbijzonderde interne controle
Door de controller wordt getoetst op verifieerbare naleving van maatregelen van interne controle.
Uit het oogpunt van interne controle is de functie van budgethouder en budgetbeheerder onverenigbaar met de registrerende functie.
Opmeer, 12 maart 2024
Burgemeester en wethouders van Opmeer
de secretaris
drs. M.A.S. Winder
de burgemeester,
G.J. van den Hengel
TOELICHTING BIJ DE REGELING BUDGETBEHEER GEMEENTE OPMEER
Aanleiding voor het vaststellen van de Regeling budgetbeheer
De huidige regeling budgetbeheer dateert uit 2014. Per 1 januari 2023 heeft een organisatiewijziging plaatsgevonden. In plaats van sectorhoofden zijn er afdelingshoofden. Ook wordt het beheer lager in de organisatie gelegd. Op grond hiervan dient de regeling te worden aangepast.
Doel van de Regeling budgetbeheer
In het kader van decentralisatie van bevoegdheden en financieel economische beheersing is het wenselijk, dat de uitvoering van de productenraming en het beschikken over de benodigde middelen nadrukkelijk en onder voorwaarden wordt opgedragen aan daarvoor aangewezen functionarissen binnen de ambtelijke organisatie, de zogenaamde budgethouders. Het doel van een regeling met betrekking tot het beheer van budgetten is een eenduidige omschrijving en toekenning van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken (gewenst resultaat: resultaatverantwoordelijke budgetbeheerders en budgethouders).
Wettelijk kader voor het budgetbeheer
Voor het vaststellen en beheren van budgetten binnen de gemeentelijke organisatie bestaan wettelijke voorschriften. Hieronder volgt een beschrijving van het wettelijke kader.
Gemeentewet: budgetrecht voor de gemeenteraad
In artikel 191 van de Gemeentewet komt het budgetrecht van de gemeenteraad tot uitdrukking. De gemeenteraad oefent het budgetrecht uit door de programmabegroting vast te stellen c.q. te wijzigen. In de programmabegroting stelt de raad zowel de baten en lasten per programma vast als ook het beleid en de beleidsdoeleinden (kaderstellende functie van de raad). Met het vaststellen van de begroting geeft de raad toestemming aan het college om in een bepaald jaar voor een bepaald doel uitgaven te doen en tot een bepaald bedrag verplichtingen aan te gaan (autorisatiefunctie van de begroting).
Gemeentewet: uitvoering begroting door het college
Op grond van artikel 160 van de Gemeentewet is het college bevoegd het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren. Dit betekent dat het college, binnen de door de raad vastgestelde beleidsmatige en financiële kaders, bevoegd is tot uitvoering van de begroting. Ter ondersteuning van de uitvoerende functie vertaalt het college de programmabegroting in een productenraming. De productenraming geeft de gemeentelijke activiteiten weer in termen van producten inclusief de budgetten die hiervoor beschikbaar zijn.
Financiële verordening gemeente Opmeer
Artikel 212 van de Gemeentewet schrijft voor dat de gemeenteraad een verordening vaststelt met betrekking tot het financiële beleid, het financiële beheer en de financiële administratie. Daartoe heeft de gemeenteraad de “Financiële verordening Opmeer 2023” vastgesteld.
Budgettering staat ten dienste van de sturing van de processen in de organisatie. Dit blijkt o.a. uit de volgende functies van een budget:
Rechtsfiguur voor budgetbeheer = mandaat
Voor het toekennen van bevoegdheden aan budgethouders ontbreekt een wettelijke grondslag. Dit is de reden dat voor het toekennen van bevoegdheden aan budgethouders de rechtsfiguur van mandaat moet worden toegepast. Mandaat is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb).
Bijzondere vormen van mandaat zijn de volmacht en de machtiging (artikel 10:12 Awb). Onder volmacht wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten.
Onder machtiging wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan feitelijke handelingen te verrichten, die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn.
De bepalingen in de Awb met betrekking tot mandaat zijn van overeenkomstige toepassing op de volmacht en de machtiging. Vandaar dat in de praktijk veelal geen onderscheid wordt gemaakt tussen mandaat, volmacht en machtiging. In deze Regeling budgetbeheer gemeente Opmeer en de bijbehorende toelichting wordt de term mandaat gebruikt. Hiervoor kunnen echter ook de termen volmacht en machtiging worden gelezen. Dit is in overeenstemming met artikel 2 van de “Mandaatregeling gemeente Opmeer”.
Mandatering biedt de volgende voordelen:
Bij mandatering is er géén sprake van een overdracht van verantwoordelijkheid en bevoegdheid. De verantwoordelijkheid voor de bevoegdheidsuitoefening door de gemandateerde (= de budgethouder) blijft bij de mandaatgever (= het college).
De mandaatgever kan bij de mandaatverlening toestaan dat ondermandaat wordt verleend (artikel 10:9 Awb). Dit betekent dat de budgethouder zijn bevoegdheden kan mandateren aan een medewerker (budgetbeheerder).
Bij het toekennen van bevoegdheden aan budgetbeheerders is sprake van een specifieke vorm van mandaat, namelijk het bestedingsmandaat. Het betreft het verlenen van bestedingsbevoegdheid aan ambtenaren voor bepaalde budgetten.
De budgethouder werkt onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. De budgethouders dragen hun bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van de aan hun budgetten verbonden werkzaamheden (aan de hand van bijv. afdelingsplannen) over aan de medewerkers (budgetbeheerders) die daarbij dan als budgethouders optreden.
De overdracht van bevoegdheden leidt ertoe dat tussen de budgethouder en budgetbeheerder duidelijkheid ontstaat over taakstelling, budget en randvoorwaarden. De budgethouder heeft een bewakende en controlerende rol. De budgethouder moet het proces sturen en/of bijsturen en informeert via tussentijdse rapportages het dagelijks bestuur over de voortgang van de uitvoering. Hij is tevens gehouden aan het einde van de budgetperiode (het begrotingsjaar) verantwoording af te leggen over hetgeen hij met het budget heeft gedaan. Deze verantwoording aan het bestuur is nodig om te kunnen beoordelen of de bereikte resultaten overeenkomen met de gestelde doelen en de gemaakte afspraken.
Ten behoeve van de interne controle wordt de koppeling van budgethouders en budgetbeheerders aan producten in een register vastgelegd. Dit register wordt bijgehouden door de afdeling Financiën. In dit register worden in ieder geval de volgende zaken vastgelegd: naam en functie van de budgethouder en budgetbeheerder en het product en/of kostensoort waarvoor hij (deel)verantwoordelijk is.
Artikel 2 – Verantwoordelijkheid van de budgethouder
Een budgethouder is op basis van mandatering verantwoordelijk voor de te leveren producten en diensten door de gemeente en zowel de efficiënte als effectieve maar ook rechtmatige besteding van het hiervoor toegekende budget. Een budget komt tot uitdrukking in een bedrag voor baten en/of lasten (exploitatie en investeringen). Dit betekent dat de budgethouder niet alleen verantwoordelijk is voor de verplichtingen inzake uitgaven, maar ook ten aanzien van de inkomsten.
De budgethouder legt verantwoording af middels een tussentijdse rapportage en een eindrapportage. Deze instrumenten zijn onderdeel van de jaarlijkse planning- en controlcyclus.
Artikel 3 – Bevoegdheid van de budgethouder
In dit artikel wordt de bevoegdheid van de budgethouder beschreven. Bij het toekennen van bevoegdheden aan de budgethouder is sprake van een specifieke vorm van mandaat, namelijk het bestedingsmandaat. Het betreft het verlenen van bestedingsbevoegdheid aan ambtenaren voor bepaalde budgetten.
De bestedingsbevoegdheid/beschikkingsbevoegdheid is gelimiteerd tot het beschikbare bedrag van het toegekende budget. Dit betekent dat de budgethouder slechts een verplichting aangaat nadat hij heeft geconstateerd dat ter zake een toereikend budget beschikbaar is. Indien het budget niet toereikend is wordt bij het bevoegde orgaan aanvullende budgetruimte gevraagd (zie toelichting onder artikel 5).
Artikel 4 – Taken van de budgetbeheerder
In dit artikel worden de taken van de budgetbeheerder beschreven. Het betreft geen limitatieve opsomming. Het spreekt voor zich dat van de aan hem toegekende beschikkingsbevoegdheid de niet-beïnvloedbare kosten zijn uitgezonderd.
Een belangrijke taak van de budgetbeheerder is het verstrekken van juiste, tijdige en volledige informatie ten behoeve van de jaarlijkse planning- en controlcyclus.
De budgetbeheerder controleert een ontvangen factuur/invorderingsopdracht; deze controle cq. prestatieverklaring houdt in dat:
Vervolgens wordt de ingekomen factuur, resp. de opgelegde vordering door de budgetbeheerder gecodeerd door vermelding van het grootboeknummer, bestaande uit de ‘fcl’ en de ‘ecl’, zodat de uitgave/ontvangst ten laste/ten gunste van het juiste budget wordt gebracht.
Vervolgens wordt de ingekomen factuur, resp. de opgelegde vordering door de budgethouder geaccordeerd. Hierdoor geeft de budgethouder opdracht tot betaling, resp. inning.
Artikel 5 – Wijzigen van het budget
In de programmabegroting stelt de raad zowel de baten en lasten per programma als ook het beleid en de beleidsdoeleinden vast.
De bevoegdheden met betrekking tot het wijzigen van budgetten worden hieronder beschreven.
De gemeenteraad oefent het budgetrecht uit door de programmabegroting vast te stellen c.q. te wijzigen. Dit betekent dat de raad het bevoegde orgaan is met betrekking tot het wijzigen van budgetten en beleidsdoeleinden.
Het college van burgemeester en wethouders
Gelet op het budgetrecht van de raad heeft het college geen bevoegdheid om budgetten of beleidsdoelstellingen te wijzigen. Om het college een zekere mate van handelingsvrijheid te geven bij de uitvoering van de begroting, is in de “Financiële verordening gemeente Opmeer” een procedure opgenomen voor niet in de begroting opgenomen verplichtingen of geringe overschrijdingen. Hierin is het volgende vastgelegd:
Indien het college voorziet dat een geautoriseerd budget of investeringskrediet dreigt te worden overschreden, wordt dit door het college in de eerstvolgende tussentijdse rapportage (voor- of najaarsnota) aan de raad gemeld. Het college voegt hierbij een voorstel voor wijziging van het budget of het investeringskrediet of een voorstel voor bijstelling van het beleid.
De budgethouder heeft geen bevoegdheid om budgetten of taakstellingen te wijzigen. Wel heeft de budgethouder de verplichting het college tijdig te informeren over te verwachten afwijkingen van het toegewezen budget (zowel onder- als overschrijdingen).
Onder budgetsubstitutie wordt verstaan het verschuiven van budgetten. De bevoegdheden met betrekking tot budgetsubstitutie worden hieronder beschreven.
De gemeenteraad is het bevoegde orgaan met betrekking tot het verschuiven van budgetten tussen verschillende programma’s.
Het college van burgemeester en wethouders
Het college is bevoegd tot het verschuiven van budgetten binnen hetzelfde programma tenzij deze verschuiving leidt tot een wijziging in de realisatie van beleidsdoelstellingen. In dat geval is de gemeenteraad bevoegd.
Indien gebruik wordt gemaakt van voormelde bevoegdheid, wordt dit achteraf, via een begrotingswijziging geformaliseerd.
De budgethouder heeft via mandatering de bevoegdheden toegekend die oorspronkelijk aan het college is toebedeeld door de gemeentewet. Daarom is de budgethouder bevoegd binnen het toegekende budget voor een product te schuiven met kostensoorten. In de regeling zijn hiervoor voorwaarden opgenomen.
Artikel 7 – Overhevelen van het budget naar volgende jaren
Er kunnen drie redenen zijn waarom een exploitatiebudget wordt onderschreden. Deze redenen betreffen:
Met name de derde reden komt in de praktijk nogal eens voor en vraagt om bijzondere aandacht bij de analyse naar de oorzaak waarom activiteiten (nog) niet zijn uitgevoerd.
Concreet, het niet uitvoeren van door de gemeenteraad via de begroting opgedragen activiteiten is een vorm van onrechtmatig handelen. Onderbestedingen als gevolg van een efficiënte uitvoering en een te ruime begroting komen ten gunste van het (exploitatie)resultaat.
Overheveling van exploitatiebudgetten
Het college van B&W heeft veelal wel het voornemen de nog niet gerealiseerde activiteiten in het volgende begrotingsjaar alsnog uit te voeren. Voor dit volgende begrotingsjaar heeft de gemeenteraad echter daarvoor in de begroting nog geen bedragen geraamd. Het college van B&W staat dan voor een dilemma. Het is verboden (op basis van de BBV) om budget over te hevelen door de lasten alsnog in het oude jaar te boeken en de “verplichting” op de balans op te voeren. Lasten en baten kunnen alleen verantwoord worden in het jaar waarin de prestaties zijn verricht of de goederen en diensten zijn geleverd. De juiste oplossing is om de noodzakelijke activiteiten en de bijbehorende lasten na uitvoering daarvan gewoon in het nieuwe /juiste boekjaar op te nemen. Maar dan moet autorisatie wel opnieuw worden geregeld. Kortom een lastig vraagstuk waarbij het plannen van activiteiten en het geven van het bijbehorend budget niet altijd makkelijk past in de cyclus van een begrotingsjaar en dus verantwoordingsjaar.
In lid 2 zijn mogelijkheden opgenomen om dit vraagstuk transparant, passend binnen het BBV en recht doend aan de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende belanghebbenden op te lossen, namelijk:
Indien de budgethouder een goede inschatting kan maken van het bedrag dat moet worden overgeheveld, dan kan de gemeenteraad na tussenkomst van het college van B&W onder opgave van redenen worden gevraagd om het overgebleven bedrag toe te voegen aan de reserve overheveling budgetten . Hierdoor wordt zowel de begroting van het lopende jaar als het nieuwe begrotingsjaar gewijzigd. De werkelijke lasten worden in het nieuwe jaar gerealiseerd, maar daar staat dan ook een onttrekking aan een reserve tegenover.
De gemeenteraad kan ook pas in het nieuwe begrotingsjaar besluiten de niet uitgevoerde werkzaamheden van het oude afgesloten begrotingsjaar alsnog in het nieuwe begrotingsjaar uit te voeren en deze lasten te dekken via een onttrekking aan de reserve overheveling budgetten. Bij vaststelling van de jaarrekening van het oude afgesloten jaar kan dan in het kader van het besluit tot resultaatbestemming worden voorgesteld om de in het oude jaar niet aangewende middelen aan deze reserve toe te voegen, die dan weer op peil is.
Bij de resultaatverdeling in de jaarrekening van het oude begrotingsjaar kan de gemeenteraad besluiten alsnog het budget aan de begroting van het nieuwe begrotingsjaar toe te voegen. Dit betekent echter dat de activiteiten pas ná vaststelling van de jaarrekening formeel uitgevoerd zouden kunnen worden, terwijl dit logischer- of noodzakelijkerwijs in het begin van het jaar moeten plaatsvinden.
Artikel 9 – Verbijzonderde interne controle
De toetsing door de controller op verifieerbare naleving van de vastgelegde normen met betrekking tot interne controle hebben vooral betrekking op de beoordeling of en de mate waarin de budgethouder binnen zijn bevoegdheden is gebleven. Hierbij wordt o.a. gedoeld op de aspecten: juiste budget, juiste paraaf / parafen en of de aard van de uitgave in overeenstemming is met de taakstelling.
De budgethouder dient over het toegewezen budget periodiek verantwoording af te leggen. Om de objectiviteit bij de verantwoording te waarborgen is het noodzakelijk dat de beschikking over het budget en de registratie daarvan bij verschillende functionarissen is ondergebracht.
Artikel 12 – Inwerkingtreding en citeertitel
De oude regeling wordt ingetrokken zodra de nieuwe regeling van kracht is.