Verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeenschappelijke regeling Holland Rijnland 2023

Toelichting op de artikelen

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het Dagelijks Bestuur verantwoording afleggen aan het Algemeen Bestuur over het gevoerde bestuur door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, lid 1 Gemeentewet). Artikel 2 van de verordening regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de jaarrekening. Voor het overleggen van deze stukken aan het Algemeen Bestuur moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, lid 2 Gemeentewet). De accountant controleert de jaarrekening in opdracht van het Algemeen Bestuur. Het is dan ook het Algemeen Bestuur, die de accountant aanwijst (artikel 213, lid 2 Gemeentewet). Het Algemeen Bestuur is echter niet het bestuursorgaan, dat de overeenkomst met de accountant ondertekent. Het is de voorzitter, die de overeenkomst voor de accountantscontrole met de accountant moet sluiten. De voorzitter vertegenwoordigt Holland Rijnland in en buiten rechte, luidt het derde lid van artikel 21 Gemeenschappelijke regeling Holland Rijnland.

Het eerste lid legt de periode van de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening vast.

Het tweede lid regelt dat het Dagelijks Bestuur verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening. Voor de accountantscontrole geldt het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) dat krachtens het zesde lid van artikel 213 Gemeentewet door de minister is vastgesteld. Dit Besluit bevat onder andere regels voor de omvangsbasis en goedkeuringstoleranties voor de controleverklaring en de rapporteringstoleranties voor het verslag van bevindingen.

In het derde lid van artikel 2 wordt invulling gegeven aan het gebruik van de mogelijkheden van het Algemeen Bestuur met betrekking tot de nadere bepaling van de toleranties. Ze moeten al bij de aanbesteding van de accountantscontrole worden bepaald en zodoende worden opgenomen in het programma van eisen. Een aanscherping van de eisen door het Algemeen Bestuur zal in veel gevallen leiden tot een hogere prijsstelling door de accountant(s). Daarnaast zijn onder dit lid aanvullende zaken opgenomen over eisen die het Algemeen Bestuur kan stellen aan de werkzaamheden van de accountant, zoals aanvullende inrichtingseisen voor het verslag van bevindingen en aanvullende extra rapportages en controles.

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van het Algemeen Bestuur Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door het Algemeen Bestuur geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen òf respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan het Algemeen Bestuur. Overigens werken begrotingsonrechtmatigheden niet door naar het accountantsoordeel. Eventuele materiële begrotingsafwijkingen zullen daarom niet in de accountants- verklaring vermeld worden, maar wel in het verslag van bevindingen worden gerapporteerd.

Conform het Programma van Eisen valt onder de accountantscontrole de controle op de getrouwheid van de gemeenterekening, op de rechtmatigheid van baten, lasten en balansmutaties, op de overeenstemming met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, alsmede op de inrichting van het financiële beheer en de financiële organisatie.

De controlewerkzaamheden betreffen derhalve ook de administratieve organisatie en (verbijzonderde) interne controle. Als referentiekader gelden hierbij de (Gemeente)wet, het Besluit Begroting en Verantwoording, het Besluit Accountantscontrole decentrale overheden, richtlijnen in het kader van de single audit, wettelijke regelingen, controleprotocollen van de diverse departementen, besluiten, verordeningen, gemeentelijke voorschriften en richtlijnen van Holland Rijnland.

Mogelijk zal het Algemeen Bestuur de onderdelen van de jaarrekening, de onderdelen van deelverantwoordingen en organisatieonderdelen van Holland Rijnland jaar op jaar willen vaststellen. Dit daar het Algemeen Bestuur dan rekening kan houden met gewijzigde politieke omstandigheden. Hierin voorziet het vierde lid van artikel 2. Het is raadzaam om ook hierover bepalingen in het programma van eisen bij de aanbesteding en opdrachtverlening op te nemen.

Het is mogelijk dat het bedrag dat is gemoeid met de accountantscontrole van de jaarrekening zo hoog is, dat de accountantscontrole Europees moet worden aanbesteed. Dit hangt natuurlijk ook af van de contractsduur, die met de accountant wordt aangegaan. Bij een langere contractsduur zal de prijs van het contract eveneens hoger zijn. Bij Europese aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren, die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. Het Algemeen Bestuur is het bestuursorgaan, dat de accountant aanwijst en dat dus de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren moet vaststellen.

Artikel 3. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen Holland Rijnland die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Zo eisen ministeries voor de verantwoording over de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten (specifieke uitkeringen) vaak een aparte controleverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur kan besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant. Het betreft hier vanzelfsprekend advieswerkzaamheden die samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant die de onafhankelijkheid van de accountant niet in gevaar brengen.

Het eerste lid van artikel 6 van de verordening regelt hoe het Dagelijks Bestuur moet omgaan met de uitbesteding van “advieswerkzaamheden” zoals de verbetering van de administratieve organisatie, aan de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant. Door deze werkzaamheden te gunnen aan de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor het Algemeen Bestuur in het geding komen. Een eventuele belangenverstrengeling tussen het Dagelijks Bestuur en de accountant kan mogelijk een weerslag hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Hetzelfde geldt voor die gevallen waarbij de accountant bij de accountantscontrole zijn eigen werk moet controleren. Het Dagelijks Bestuur kan voor advieswerkzaamheden, bijvoorbeeld op het gebied van de bestuurlijke informatieverzorging, de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant inschakelen.

Indien het Dagelijks Bestuur dit voornemen heeft, dient hij het Algemeen Bestuur hier vooraf over te informeren. Dit biedt het Algemeen Bestuur de mogelijkheid om over de desbetreffende uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het Dagelijks Bestuur kenbaar te maken. Overigens wordt de accountantswetgeving op het gebied van dit soort advieswerkzaamheden de komende jaren aangescherpt.

Het tweede en het derde lid regelen, dat het Dagelijks Bestuur voor de overige controlewerkzaamheden in het algemeen de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant inschakelt. Het Dagelijks Bestuur mag hiervan afwijken indien dit in het belang van Holland Rijnland is. De accountant die de jaarrekening controleert, is vaak bekend met de administraties. Daarbij kunnen controles van de jaarrekening en controles van medebewindstaken tegelijkertijd door één accountant worden uitgevoerd (single audit). Dit levert een aanzienlijke besparing op. In bepaalde gevallen is inschakeling van een andere accountant raadzaam en soms zelfs onoverkomelijk. De reden hiervoor kan van prijstechnische aard zijn, maar ook van bijvoorbeeld organisatorische aard. De verordening regelt dat het Dagelijks Bestuur in deze gevallen vrij is in de keuze van de accountant.

Artikel 4. Inrichting accountantscontrole

Artikel 4 van de verordening regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het Dagelijks Bestuur ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Hij mag zelfs onaangekondigd controles uitvoeren. Het Dagelijks Bestuur is hierin volgend. Wel moet er ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg worden gevoerd tussen de accountant en de verschillende vertegenwoordigers van Holland Rijnland.

In het tweede lid staat dat de accountant ook kan besluiten de controlewerkzaamheden onaangekondigd te verrichten. Voorafgaand aan de accountantscontrole vraagt de accountant de voor de controle benodigde dossierstukken wel zoveel mogelijk schriftelijk op bij een vertegenwoordiger van de ambtelijke organisatie.

Verder moet er ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg worden gevoerd tussen de accountant, de (concern-)controller, de auditcommissie, de portefeuillehouder Bestuur en Middelen en de secretaris directeur van Holland Rijnland. Ook is uitwisseling van informatie gewenst over specifieke aandachtsgebieden bij de accountantscontrole.

Daarnaast moet men bewust zijn van het feit dat er vanuit verschillende invalshoeken controlerende werkzaamheden plaatsvinden: werkzaamheden vanuit de verbijzonderde interne controle, de onderzoeken die worden uitgevoerd door de lokale rekenkamer en de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken die door het Dagelijks bestuur worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat er dubbel werk wordt verricht is het raadzaam dat er periodiek afstemming plaats vindt over de uit te voeren onderzoeken.

Artikel 5. Informatieverstrekking door het Dagelijks Bestuur

Het Dagelijks Bestuur is niet alleen verantwoordelijk voor de jaarrekening en de rechtmatigheidsverantwoording, waar een verklaring op wordt afgegeven, ten opzichte van het Algemeen Bestuur is het Dagelijks Bestuur ook verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door het Algemeen Bestuur geëiste deelverantwoordingen.

Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende stukken. Het tweede lid draagt aan het Dagelijks Bestuur op deze achterliggende bescheiden goed toegankelijk ter inzage aan de accountant beschikbaar te stellen.

Het derde lid is een optioneel lid. Het verplicht het Dagelijks Bestuur een verklaring af te geven aan de accountant, waarin het Dagelijks Bestuur verklaart geen informatie die van belang is voor de beoordeling van de jaarrekening, te hebben achtergehouden. De verklaring wordt ook wel een LOR (Letter Of Representation) genoemd. Hoewel het een algemeen gebruik is, is het geen wettelijke verplichting, dat het Dagelijks Bestuur een dergelijke verklaring verstrekt.

In het vierde lid wordt een uiterlijke datum aan het Dagelijks Bestuur gesteld voor de overlegging van de gecontroleerde jaarrekening aan het Algemeen Bestuur. De jaarrekening moet namelijk binnen twee weken na vaststelling, maar in elk geval voor 15 juli worden toegezonden aan Gedeputeerde Staten (artikel 34 Wet gemeenschappelijke regelingen). Voor deze datum, 1 juli, moet de jaarrekening door het Algemeen Bestuur zijn behandeld en moet een eventuele erop volgende indemniteitsprocedure (artikel 198 Gemeentewet) zijn doorlopen en de jaarrekening wel of niet zijn vastgesteld.

De accountant verzendt de controleverklaring en het verslag van bevindingen rechtstreeks aan het Algemeen Bestuur. Het tweede lid van artikel 197 Gemeentewet bepaalt echter, dat het Dagelijks Bestuur bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag aan het Algemeen Bestuur daarbij moet toevoegen de controleverklaring en het verslag van bevindingen.

Het vijfde lid van het artikel gebiedt het Dagelijks Bestuur alle informatie die van invloed is op het beeld van de jaarrekening en pas na de afgifte van de controleverklaring, maar voor de vaststelling van de jaarrekening door het Algemeen Bestuur aan het Dagelijks Bestuur bekend is geworden, terstond te melden aan het Algemeen Bestuur en de accountant.

De zesde en zevende leden beogen te waarborgen dat de accountant bij de uitvoering van zijn werkzaamheden zoveel als mogelijk zal steunen op de interne auditfunctie binnen Holland Rijnland. Als de werkzaamheden van voldoende kwaliteit zijn en voldoen aan de daarvoor geldende standaarden, dan dient de accountant daar zoveel als mogelijk op te steunen bij de totstandkoming van zijn oordeel. Hiermee wordt beoogd dat door een zo veel mogelijke organisatiegerichte accountantscontrole de verdere kwaliteitsverbetering en professionalisering wordt gestimuleerd.

Artikel 6. Toegang tot informatie

In het vorige artikel hebben we gezien dat de accountant leidend is voor wat betreft de inrichting van de accountantscontrole. Om een goede controle uit te voeren moet hij echter ook onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Artikel 6 van de verordening kent de bevoegdheid om onbelemmerd onderzoek te doen toe aan de accountant. Dit natuurlijk met in achtneming van de afspraken met het Algemeen Bestuur, zoals neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding. Het artikel legt aan het Dagelijks Bestuur de plicht op om er voor te zorgen, dat de accountant onbelemmerd toegang heeft tot alle gegevens van Holland Rijnland en de medewerkers van het samenwerkingsorgaan volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 7. Rapportering door accountant

Het derde en vierde lid van artikel 213 Gemeentewet regelt de rapportering en de inhoud daarvan van de accountant aan het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur. Aanvullend daarop kan het Algemeen Bestuur in zijn programma van eisen bij de aanbesteding aanvullende inhoudelijke eisen stellen, maar ook aanvullende rapporteringen van de accountant verlangen (artikel 2, lid 3, letters c & e van deze verordening). Artikel 7 regelt aanvullende zaken aangaande de rapportering op grond van de door de accountant uitgevoerde controles. Zaken die dan natuurlijk wel in het programma van eisen bij de aanbesteding moeten worden geregeld.

Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening verricht de accountant meestal meerdere controles. Dit kunnen door het Algemeen Bestuur in het programma van eisen van de aanbesteding opgenomen tussentijdse controles (interim-controles) zijn. Het eerste lid van artikel 7 regelt, dat het Dagelijks Bestuur in elk geval bij geconstateerde afwijkingen door de accountant die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening, een afschrift krijgt van de schriftelijke mededeling hierover aan het Algemeen Bestuur. Hetzelfde geldt voor het oordeel van de accountant dat de rechtmatigheidsverantwoording door het Dagelijks Bestuur niet getrouw is (zie toelichting bij artikel 2, derde lid). Dit opdat het Dagelijks Bestuur (in overleg met het Algemeen Bestuur en de accountant) mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen.

Het tweede lid van artikel 7 regelt, dat het management een rapportage krijgt van de door de accountant uitgevoerde (deel)controles. In deze rapportage worden kleine afwijkingen en tekortkomingen die niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring en niet van bestuurlijk belang zijn, aan het management meegedeeld. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld opmerkingen over (kleine) rubriceringfouten en (kleine) onvolkomenheden in de administratieve organisatie, welke eenvoudig in onderling overleg met het management van Holland Rijnland kunnen worden opgelost. Het management kan op grond van de rapportage actie ondernemen voor herstel van de afwijkingen en onvolkomenheden.

In het derde lid is vastgelegd dat de constateringen in het verslag van bevindingen voorafgaand aan verzending van de controleverklaring en het verslag van bevindingen aan het Algemeen Bestuur door de accountant worden besproken met het Dagelijks Bestuur. Het geeft het Dagelijks Bestuur nog de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in het (concept-)verslag van bevindingen.

Artikel 8 en 9. Intrekking oude regeling en inwerkingtreding nieuwe regeling

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 213 Gemeentewet op 13 maart 2019 vastgestelde verordening. De nieuwe verordening moet binnen twee weken na vaststelling door het Dagelijks Bestuur naar gedeputeerde staten worden verzonden (artikel 214 Gemeentewet).