Nota reserves en voorzieningen 2024

De reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn.

In artikel 43, lid 1 van het BBV worden de reserves onderscheiden naar:

• a)

  de algemene reserve;

• b)

  de bestemmingsreserves

a. Algemene reserve

De algemene reserve is in principe vrij inzetbaar. Naast het wettelijk verplicht verrekenen van het jaarresultaat met de algemene reserve vormt deze reserve een buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s. Voor zover de algemene reserve groter is dan nodig voor de normale functie van opvang van fluctuaties en risico’s c.q. tegenvallers, kan deze worden ingezet voor de dekking van incidentele investeringen of incidentele lasten. Risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd worden gedekt door de algemene reserve. Er bestaat een directe relatie tussen de risico’s die de gemeente loopt en het minimaal noodzakelijk aan te houden buffervermogen (zie nota risicomanagement en weerstandsvermogen).

Vanaf 2024 kunnen gemeenten het surplus in de algemene reserve aanwenden voor het dekken van structurele exploitatielasten. Van dit vrij besteedbare deel, het surplus, mogen gemeenten 10% inzetten voor de dekking van structurele lasten. Dit onder de voorwaarde dat de solvabiliteit van de gemeente groter of gelijk aan 20% is en blijft. Dit deel wordt dan tot ‘structurele baat’ bestempeld. Ook moet het weerstandsvermogen naar het oordeel van de toezichthouder (de provincie) voldoende zijn, gebaseerd op een adequate risico-inventarisatie.

b. Bestemmingsreserves

Dit zijn reserves waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Deze reserves mogen alleen besteed worden aan de doelen die daaraan door de gemeenteraad zijn toegekend. De gemeenteraad kan de bestemming van de reserve nadien ook weer aanpassen.

Stille reserves

Daarnaast zijn er ook nog de zogenaamde stille reserves. Deze stille reserves zijn niet zichtbaar op de balans. Stille reserves vertegenwoordigen het verschil in de waarde van bezittingen in het economisch verkeer en de waarde waarvoor deze bezittingen op de balans moeten worden opgenomen. De verslaggevingsvoorschriften schrijven namelijk voor dat alleen waardering tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs of (duurzaam) lagere marktwaarde is toegestaan. Het is niet toegestaan activa te herwaarderen naar waarde in het economisch verkeer.

Stille reserves kunnen daardoor pas ingezet worden indien de betreffende bezitting wordt verkocht. In het BBV is bepaald dat activa waarvan de bestemming verandert, de actuele waarde van de nieuwe bestemming in de toelichting op de balans wordt opgenomen. Op dat moment wordt de stille reserve zichtbaar.

Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen (verplichtingen) van de gemeente. Dit betekent dat in tegenstelling tot reserves de vorming, voeding en aanwending van voorzieningen niet vrij is. Tegenover voorzieningen staan namelijk verplichtingen. In het BBV is specifiek aangegeven in welke gevallen een voorziening moet worden gevormd. De gemeenteraad heeft dan ook veel minder beleidsmatige bewegingsvrijheid bij voorzieningen dan bij reserves.

Een voorziening is een apart gezet bedrag op de balans (passiva: schuld) voor voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan het tijdstip van optreden en/of de omvang per balansdatum niet exact bekend zijn. De uitgave is onvermijdelijk en zal in de toekomst plaatsvinden, maar moet wel samenhangen met de periode voorafgaand aan de balansdatum. Deze verplichtingen of risico’s moeten betrouwbaar in te schatten zijn, anders mag geen voorziening worden gevormd. Risico’s die niet (geheel) door voorzieningen worden afgedekt behoren in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing te worden opgenomen.

Soorten voorzieningen

• 1.

  Voorzieningen worden gevormd wegens:

  • a.

    verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

  • b.

    op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

  • c.

    kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

• 2.

  Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden.

• 3.

  Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

Voorbeelden:

• 1.a

  Achterstallig onderhoud.

• 1.b

  Bijvoorbeeld bij een rechtszaak.

• 1.c

  Indien een gemeente besluit tot het vormen van egalisatievoorzieningen dan stelt het BBV een recent beheerplan als eis. Een beheerplan is van belang om de omvang van de voorziening te bepalen die nodig is om het toekomstig groot onderhoud te kunnen bekostigen, bijv. voorziening gemeentelijke gebouwen. Onder recent wordt door de commissie BBV (notitie materiële vaste activa art.7.5.2) een beheerplan verstaan van maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Deze vijf jaar dient te worden gehanteerd als richttermijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de gemeenteraad en verantwoord is in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ van de begroting en de jaarstukken. Binnen deze vijf jaar bestaat wel de verplichting om het beheerplan tussentijds bij te stellen, indien het beheerplan in belangrijke mate niet meer aansluit bij de actuele situatie van de staat van het onderhoud. In de motivatie moet tevens worden aangegeven welke maatregelen er worden genomen om achterstallig onderhoud te voorkomen.

• 2.

  Voorziening voor afval of rioleringen.

• 3.

  Arbeidskostenvoorzieningen voor o.a. verlofsparen of voormalig personeel.

In onderstaande tabel zijn de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen weergegeven:

Bij het opstellen van de (meerjaren)begroting worden de reserves en voorzieningen integraal beoordeeld en worden de meerjarige uitgaven en inkomsten geactualiseerd. Hierbij wordt onder andere gekeken naar de noodzaak voor het aanhouden van de reserve, de omvang en de (meerjarige)ontwikkeling van de reserves en voorzieningen. Daarnaast wordt ook beoordeeld of het noodzakelijk is om nieuwe reserves of voorzieningen in te voeren. Een meerjarig overzicht van de reserves en voorzieningen wordt in de programmabegroting op totaalniveau opgenomen in de geprognosticeerde balans, alsmede in de bijlage ‘Overzicht reserves en voorzieningen’.

Mutaties op reserves vereisen de instemming van de gemeenteraad. De gemeenteraad keurt met het vaststellen van de begroting de voorgenomen onttrekkingen en stortingen in de reserves goed. De vaststelling van de begroting heeft een begrotingswijziging tot gevolg die in de financiële administratie wordt doorgevoerd.

Indien het voorstel is om een nieuwe reserve of voorziening in te voeren dan wordt bij het raadsvoorstel een afzonderlijk staatje opgenomen. Hierop staat alle benodigde informatie over de nieuwe reserve of voorziening. Via een apart beslispunt wordt de gemeenteraad gevraagd een besluit te nemen voor de instelling van de nieuwe reserve of voorziening. Ook het opheffen van een reserve of voorziening vindt plaats met een apart beslispunt in het raadsbesluit.

Tussentijdse wijzigingen op reserves en voorzieningen worden gerapporteerd in de afwijkingen- of slotrapportage voor de bijstelling van de begroting. Na goedkeuring door de gemeenteraad wordt de begroting hierop aangepast. Wijzigingen op reserves of voorzieningen worden toegelicht bij wijzigingen van meer dan € 10.000.

In de jaarrekening wordt in de toelichting op de balans per reserve en per voorziening het verloop gedurende het jaar weergegeven. Daarnaast wordt de voeding, beschikking, boven/ondergrens, beschikkingsbevoegdheid en afdeling van elke reserve en voorziening, de toevoegingen / de onttrekkingen en de afwijkingen realisatie ten opzichte van de raming toegelicht.

Door de vaststelling van de jaarrekening door de gemeenteraad vindt vaststelling plaats van de gerealiseerde onttrekkingen en stortingen in reserves en voorzieningen.

Indien voorgesteld wordt om een nieuwe reserve of voorziening in te voeren dan wordt bij het raadsvoorstel ook een afzonderlijk staatje opgenomen met een toelichting op het doel en de aard van de betreffende nieuwe reserve of voorziening. Via een apart beslispunt wordt de gemeenteraad gevraagd een besluit te nemen voor de instelling van de nieuwe reserve of voorziening. Ook het opheffen van een reserve of voorziening vindt plaats met een apart beslispunt in het raadsbesluit.

De algemene reserve is een onderdeel van de berekening van de weerstandsvermogen. De overige reserves worden niet meegenomen in de bepaling van het weerstandsvermogen omdat hier een bestemming aan ten grondslag ligt. Voor meer informatie wordt ververwezen naar de nota “Weerstandsvermogen en risicobeheersing”.

De gemeenteraad heeft beleidsvrijheid in de omgang met reserves. Er zijn geen wettelijke restricties voor de gemeenteraad om reserves in te stellen, op te heffen of de bestemming ervan te wijzigen. De regelgeving met betrekking tot reserves in het BBV is hoofdzakelijk beperkt tot definities en de wijze van rapporteren in begroting en jaarrekening.

Het gemeentelijk uitgangspunt bij reserves is het zoveel mogelijk beperken van (bestemmings)reserves, zowel qua aantal als qua omvang. Het beperken van de reserves bevordert de inzichtelijkheid in de financiële positie van de gemeente. Als het gaat om het realiseren van een bepaald beleidsdoel, loopt dit zoveel mogelijk via de exploitatie. Daar vindt ook de integrale afweging plaats. Voorkomen moet worden dat de aanwezigheid van veel bestemmingsreserves leidt tot beperking van het bestuurlijk afwegingsproces. Een beperkt aantal reserves geeft daarnaast een beter overzicht en inzicht.

Onttrekkingen aan reserves zijn incidentele dekkingsmiddelen. Daarom worden geen structurele lasten ten laste van de reserves gebracht. Het risico is anders aanwezig dat de begroting in de toekomst zwaarder belast wordt, indien een reserve is uitgeput, terwijl de activiteit door blijft gaan. De kosten moeten dan in de begroting worden opgevangen. Een uitzondering in het BBV op de regel dat onttrekkingen aan reserves incidentele dekkingsmiddelen zijn, is de reserve dekking kapitaallasten. In dat geval worden afschrijvingen uit reserves gedekt.

Reserves mogen niet negatief zijn;

Het is wel mogelijk dat een situatie ontstaat, waarbij sprake is van een negatieve algemene reserve. Hiermee wordt bedoeld dat de omvang van de totale reservepositie van de gemeente onvoldoende van omvang is om een rekeningtekort te dekken. Het provinciaal toezichtkader stelt dat wanneer de algemene reserve negatief wordt, de gemeente deze negatieve stand van de algemene reserve binnen de termijn van de meerjarenraming moet wegwerken. Lukt dit niet, dan wordt een gemeente onder preventief toezicht geplaatst. Is de negatieve stand ontstaan ten gevolge van verliezen op de grondexploitatie, dan kan de toezichthouder de gemeente toestemming geven dit tekort in een langere periode dan 4 jaar te saneren.

Reserve dekking kapitaallasten

Op grond van het BBV is het niet toegestaan om gemeentelijke middelen ineens op een actief (investering) in mindering te brengen. Investeringen moeten bruto worden geactiveerd en afgeschreven. Indien het wenselijk is om eenmalige middelen (reserves of exploitatiebudgetten) in te zetten voor investeringen kunnen deze gestort worden in een (afzonderlijke) bestemmingsreserve. Via de vorming van een (afzonderlijke)bestemmingsreserve dekking kapitaallasten kunnen de kapitaallasten, die in de exploitatie op de betreffende producten staan, worden afgedekt door jaarlijks een bedrag deels of gelijk aan de kapitaallasten uit die bestemmingsreserve te laten vrijvallen. Op die manier kan worden bereikt dat deze lasten lager of budgetneutraal zijn.

Het aanspreken van het vermogen in de reserve dekking kapitaallasten heeft een direct, positief gevolg voor de exploitatie. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve dekking kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt (notitie materiele vaste activa commissie BBV).

De gemeenteraad besluit tot het instellen en opheffen van reserves (budgetrecht van de raad).

Zoals vermeld is het uitgangspunt het zoveel mogelijk beperken van bestemmingsreserves, zowel qua aantal als qua omvang. Voorkomen moet worden dat onnodig middelen worden vastgelegd c.q. geoormerkt waarvoor een andere bestemming mogelijk is.

In het verzoek aan de gemeenteraad om een reserve in te stellen moet worden aangegeven:

• •

  de naamstelling van de reserve

• •

  het beleidsdoel waarvoor de reserve wordt gevormd;

• •

  de voeding van de reserve;

• •

  de beschikking over de reserve;

• •

  de gewenste of noodzakelijke, minimale en/of maximale omvang, inclusief onderbouwing;

• •

  de afdeling welke de reserve beheert.

De gemeenteraad kan deze criteria wijzigen. Deze wijziging vindt plaats door middel van een raadsbesluit.

Bij de begroting wordt inzicht gegeven in de stand en de ontwikkeling van de reserves. De gemeenteraad staat met het vaststellen van de begroting de voorgenomen onttrekkingen en stortingen in de reserves toe (budgetrecht van de raad).

Tussentijdse wijzigingen op reserves worden gerapporteerd via de afwijkingen- of slotrapportages of specifieke raadsvoorstellen, waarbij de begroting wordt aangepast. De besluitvorming door de gemeenteraad moet in de loop van het begrotingsjaar plaatsvinden tot uiterlijk 31 december van het betreffende jaar.

In de jaarrekening kunnen mutaties in de reserves alleen plaatsvinden tot maximaal het bedrag dat door de gemeenteraad is goedgekeurd, tenzij de gemeenteraad het college heeft gemandateerd. Daarboven is een raadsbesluit noodzakelijk. Uitzondering hierop vormen de egalisatiereserves. Deze zijn bedoeld voor de egalisatie van ongewenste grote schommelingen van lasten en baten in een afgebakend deel van de begroting. De gemeenteraad bepaald waartoe egalisatiereserves in het leven worden geroepen. De stortingen en onttrekkingen worden op basis van realisatie verricht en indien deze afwijken van de raming is hiervoor geen afzonderlijk raadsbesluit noodzakelijk.

Indien in de realisatie blijkt dat onttrekkingen aan reserves lager zijn dan geraamd, dan wordt onttrokken op basis van de realisatie. Indien onttrekkingen zouden plaatsvinden op basis van de hogere ramingen dan ontstaan rekeningoverschotten. Deze dienen weer bij de jaarrekening verklaard te worden en de reserve moet weer op niveau gebracht worden om de toekomstige onttrekkingen te kunnen opvangen.

Als het doel waarvoor de reserve is ingesteld of de vastgestelde einddatum wordt bereikt, dan wordt de reserve opgeheven. Hierbij wordt rekening gehouden met de eventueel dan nog bestaande (financiële) verplichtingen. Opheffen vindt middels raadsbesluit plaats. Eventuele vrijvallende middelen worden toegevoegd aan de Algemene reserve.

Als een verlenging van de reserve noodzakelijk is wordt een nieuw raadsbesluit opgehaald.

De omvang van voorzieningen dient dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Over- en onder-dekking zijn niet toegestaan.

Indien sprake is van een schatting van de onderliggende verplichting of risico, dan moet deze schatting betrouwbaar zijn. Dit hangt samen met de eisen die aan de getrouwheid van een jaarrekening worden gesteld. Het is niet toegestaan om de vorming van een voorziening voor bestaande verplichtingen achterwege te laten op grond van bijvoorbeeld beleidsmatige overwegingen.

Bij voorzieningen kan ook sprake zijn van voorzieningen voor dubieuze debiteren en verliesvoorzieningen grondexploitaties. Dit zijn voorzieningen die op basis van het BBV (presentatie technisch) verplicht in mindering moeten worden gebracht op het totale debiteurensaldo c.q. de boekwaarde van de grondexploitaties (activazijde van de balans).

Voorzieningen worden gevormd ten laste van het betreffende taakveld/product in de exploitatiebegroting. Vorming van voorzieningen telt dan ook mee in het resultaat vóór bestemming (resultaatbepaling). De aanwendingen komen verplicht rechtstreeks ten laste van de voorziening. Dit in tegenstelling tot reserves (resultaatbestemming).

De gemeenteraad besluit tot het instellen en opheffen van voorzieningen. Door het verplichtende karakter van de voorzieningen heeft de gemeenteraad hierbij echter weinig speelruimte. Dit met uitzondering van de voorzieningen om de lasten van groot onderhoud gelijkmatig te verdelingen (onderhoudsvoorzieningen).

Formeel dient de gemeenteraad de betreffende lasten in de begroting te autoriseren. De gemeenteraad besluit tot toevoegingen aan voorzieningen via de vaststelling van de programma’s van de begroting en/of de jaarrekening. Door het verplichtende karakter van de uitgaven heeft het college de bevoegdheid uitgaven ten laste van de voorziening te doen, indien de uitgave voldoet aan het doel van de voorziening.

Het instellen van voorzieningen vindt plaats op grond van criteria genoemd in het BBV. Dit betekent dat noodzakelijk te vormen voorzieningen ook daadwerkelijk gevormd moeten worden, ongeacht of de gemeenteraad hiertoe vooraf heeft besloten.

Voorzieningen ter egalisatie van lasten van groot onderhoud worden uitsluitend bij raadsbesluit ingesteld, omdat aan dergelijke voorzieningen beleidskeuzes ten grondslag liggen (bijvoorbeeld ten aanzien van het onderhouds- en kwaliteitsniveau). Per voorziening kunnen de beleidskeuzes verschillen. De gemeenteraad stelt jaarlijks budget beschikbaar om de betreffende kwaliteitsniveaus te kunnen handhaven. De door de gemeenteraad genomen beleidskeuzes komen tot uitdrukking in de paragraaf “onderhoud kapitaalgoederen”.

Over de vorming van voorzieningen ter dekking van verplichtingen en verliezen, risico’s en bijdragen van derden wordt de gemeenteraad geïnformeerd en vindt aanpassing van de begroting plaats.

Per voorziening moet voor zover van toepassing aangegeven worden:

• •

  de naamstelling van de voorziening;

• •

  het beleidsdoel waarvoor de voorziening wordt gevormd;

• •

  de voeding van de voorziening;

• •

  de beschikking over de voorziening;

• •

  de gewenste of noodzakelijke, minimale en/of maximale omvang, inclusief onderbouwing;

• •

  de afdeling welke de voorziening beheert.

Van elke voorziening moet een financiële onderbouwing aanwezig zijn in de vorm van een actueel beheer-plan, evenals de omvang en de wijze van stortingen en bestedingen (structureel of incidenteel), inclusief onderbouwing daarvan.

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn op basis van het BBV niet toegestaan. De noodzakelijke hoogte van de voorziening wordt namelijk bij de actualisatie van het beheerplan o.b.v. de onderliggende verplichting/risico aangepast.

Vanwege het verplichte karakter kan het doel of bestemming van een voorziening niet wijzigen.

Voorzieningen worden door het college opgeheven als de verplichting of het risico waarvoor de voorziening is gevormd niet meer actueel is.

Indien de voorziening echter is gevormd om een gelijkmatige verdeling van lasten over de begrotingsjaren te bewerkstelligen, dan moet de gemeenteraad hierover een beslissing nemen; bijvoorbeeld ingeval een actueel beheerplan ontbreekt kan gemotiveerd van de richttermijn van vijf jaar worden afgeweken, indien dit is geautoriseerd door de gemeenteraad.