| Organisatie | Smallingerland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Controleprotocol voor de accountantscontrole jaarrekening 2023 inclusief Normenkader |
| Citeertitel | Controleprotocol voor de accountantscontrole jaarrekening 2023 inclusief Normenkader |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 05-04-2024 | nieuwe regeling | 12-12-2023 |
Vanaf 2023 geeft de accountant een oordeel over de getrouwheid en betreffende de rechtmatigheid stelt de accountant vast of de rechtmatigheidsverantwoording is opgesteld op basis van het normenkader en de verantwoordingsgrens zoals vastgesteld door de raad. Object van controle zijn de jaarstukken en daarmede tevens het financieel beheer over het betreffende jaar zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Smallingerland.
Met het controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast met betrekking tot de controleopdracht voor dit jaar. De nadere aanwijzingen (kunnen) gaan over:
Het controleprotocol is als volgt opgebouwd.
De onderwerpen uit hoofdstuk 5 zijn uit het Programma van Eisen overgenomen en worden door opname in het controleprotocol levend gehouden.
2. Context van de accountantscontrole
2.1 Doelstelling controleprotocol
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Smallingerland.
2.2 De context van gemeentefinanciën
Gemeenten verschillen in diverse opzichten van het bedrijfsleven. Een belangrijke verschil is dat de begroting bij gemeenten een centrale plek heeft doordat het de functies van kaderstelling, autorisatie en controle mogelijk maakt. Daarnaast zijn gemeenten niet gericht op het toenemen van hun vermogen maar op het tot stand brengen van beleid en voorzieningen voor hun burgers.
Deze verschillen rechtvaardigen dat gemeenten eigen verslaggevingsregels hebben, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna te noemen BBV). Dit is de tegenhanger die leidend is voor de verslaglegging voor de private sector, te weten het Stramien voor de opstelling en vormgeving van jaarrekening, het Burgerlijk Wetboek 2, Titel 9 en de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving.
In de notitie Hoofdlijnen van het BBV 1 worden de principes die als uitgangspunt voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten hebben gediend beschreven en toegelicht. De punten waarop de provincies en gemeenten verschillen van het bedrijfsleven staan daarbij centraal.
De Gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad een of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art. 197 GW bedoelde jaarrekening, het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.
In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn.
De gemeenteraad heeft een ‘controleverordening ' o.g.v. art 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Smallingerland vastgesteld (12-12-2023).
3. De certificerende functie van de accountant
Voor de jaarrekeningcontrole gelden de reguliere en landelijke regels zoals die zijn neergelegd in onder andere het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO), en zoals deze door het ministerie van BZK worden gecommuniceerd en tevens in vakkringen als het NBA zijn belegd.
Voor de uit te voeren controles gelden verder de interne regelgeving van de gemeente die zijn vastgelegd in:
De accountantscontrole is gericht op de jaarrekening van de gemeente en resulteert jaarlijks in de hiernavolgende zaken:
In het controleprotocol kan per jaar aandacht voor specifieke onderwerpen worden gevraagd waaraan de accountant tijdens zijn reguliere controle aandacht besteedt (artikel 2 lid 3 f en g van de Controleverordening).
Na afronding van de tussentijdse controle en de jaarrekeningcontrole rapporteert de accountant in het kort weergegeven als volgt:
In het najaar van 2023 is de accountant gestart met de tussentijdse controle (interimcontrole). Deze tussentijdse controle is gericht op de werking van de administratieve organisatie en interne beheersing. De betrouwbaarheid en continuïteit van de geautomatiseerde gegevensverwerking maakt onderdeel uit van de administratieve organisatie. Onderdeel van de interimcontrole is een risicoanalyse als vooruitblik op de jaarrekening. Over de uitkomsten van de tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht aan het college. Dit verslag noemen we een managementletter. De raad ontvangt een afschrift van de managementletter (dit betreft een versie van de managementletter op bestuurlijk niveau).
Bij de jaarrekeningcontrole stelt de accountant vast of de jaarrekening is opgesteld volgens de geldende verslaggeving voorschriften (het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten: BBV), of de jaarrekening een getrouw beeld geeft en of de baten en lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Ook stelt de accountant vast of de posten in de jaarrekening adequaat zijn toegelicht. Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college van burgemeester en wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.
Uitgangspunten voor de rapportagevorm
Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium. Fouten of onzekerheden die de rapporteringtolerantie als opgenomen in hoofdstuk 4 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.
De managementletter en het verslag van bevindingen bevatten in ieder geval:
3.2 Controle- en rapporteringtoleranties
De goedkeuringstoleranties bedragen standaard voor jaarrekening voor fouten: 1 % van het totaal van de lasten en voor onzekerheden: 3% van het totaal van de lasten. Het contract met de accountant is opgesteld op basis van deze toleranties.
Het hanteren van deze toleranties leidt tot het volgende onderscheid in controleverklaringen:
3.3 Planning van werkzaamheden
De werkzaamheden en de daarop aansluitende verslaglegging dient plaats te vinden binnen de planning en controlecyclus van de gemeente Smallingerland en de daarin in vastgelegde tijdslimieten.
De accountant overlegt ten minste vier weken voor zowel de aanvang van de tussentijdse controle als de jaarrekeningcontrole een overzicht van de benodigde stukken aan de medewerkers VIC (interim) en Team Financiën (jaarrekeningcontrole).
De aanvang en het tijdstip van de controles vinden in overleg met organisatie plaats.
3.4 SiSa (Single information Single audit)
In de jaarrekening legt de gemeente ook verantwoording af over specifieke uitkeringen die vallen onder SiSa. In het vierde kwartaal publiceert het Ministerie van Binnenlandse Zaken het overzicht welke verantwoordingen over 2023 onder de SiSa moeten worden opgenomen. De accountant controleert de verantwoordingen op fouten en onzekerheden en rapporteert hierover in het rapport van bevindingen.
3.6 Ondersteuning van de auditcommissie
De accountant woont de vergaderingen van de auditcommissie op uitnodiging bij. Van de accountant wordt verwacht dat deze met zijn gevraagde en ongevraagde inbreng in dit overleg bijdraagt aan het versterken van het functioneren van de raad in al zijn functies en het versterken van de auditcommissie in zijn rol als adviseur en werkvoorbereider van de raad.
4. Nadere aanwijzingen met betrekking tot controleopdracht
Ten aanzien van de wetgeving is nagegaan welke wetgeving voor het jaar van de accountantscontrole van kracht is. Voor deze wetten is vervolgens nagegaan of deze ook voor gemeenten relevant zijn en of deze wetten voor de accountantscontrole relevant zijn.
De naleving van wettelijke kaders is in het kader van de accountantscontrole uitsluitend relevant voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Het resultaat van de inventarisatie is verwerkt in het normenkader (bijlage 1).
Ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen is nagegaan welke raadsverordeningen voor het jaar van de accountantscontrole van kracht zijn. Het resultaat is, voor zover deze verordeningen relevant zijn voor de accountantscontrole, in het normenkader opgenomen (bijlage 1).
Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidscontrole, tenzij de controle hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen.
5. Algemene uitgangspunten voor de controle
5.1 Het oordeel van de accountant
Zoals in art 213 GW is voorgeschreven, zal de controle door de accountant van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:
Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheen) alsmede de Handleiding Regelgeving Accountancy (HRA) van de Nederlandse Beroepsorganisatie Accountants (NBA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden.
5.2 Rechtmatigheid en de te controleren rechtmatigheidscriteria
Bij rechtmatigheid gaat het om de naleving van kaders uit wetten en gemeentelijke regelgeving. Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Onder rechtmatigheid wordt mede begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen indien zij "in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen ".
Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd, worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden, interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Deze interne regels kunnen overigens wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van "hogere" besluiten, maar zijn op zich geen object van onderzoek. Voorts kan een afwijking van deze lagere regelgeving passend zijn binnen de uitvoering van hogere besluiten. Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. Het normenkader met relevante wet- en regelgeving (bijlagen 1) wordt jaarlijks ter vaststelling aan de raad voorgelegd.
In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend:
a =Afgedekt door de controle leidend tot het getrouwheidsoordeel.
b = Niet afgedekt door de controle leidend tot het getrouwheidsoordeel.
Blijkens bovenstaande tabel wordt in het kader van het getrouwheidsonderzoek al aandacht besteed aan de meeste van de rechtmatigheidscriteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal echter extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria:
In de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetscriterium. In het BADO wordt begrotingsrechtmatigheid als volgt gedefinieerd:
Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmedede balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerdebegroting en hiermee samenhangende programma's. In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.
Het begrotingscriterium richt zich primair op de baten en lasten op programmaniveau. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is - voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in artikel 189 van de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.
Voor het bepalen van rechtmatigheid worden de volgende categorieën afwijkingen onderscheiden:
Om na te gaan welke afwijkingen voor 2023 als rechtmatig zijn aan te merken en welke als niet-rechtmatig wordt verwezen naar de Kadernota rechtmatigheid.
5.2.2 Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)
De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Conform de Kadernota rechtmatigheid (2023) wordt onder misbruik en oneigenlijk gebruik het volgende verstaan:
Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.
Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving.
Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet.
Door de raad is in verschillende verordeningen en besluiten een M&O-beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn genomen. Daarbij is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures reeds (informeel) adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Om deze reden is, conform het BADO, de controle van de accountant vooral gericht op het toezien dat M&O-beleid, gelet op de mogelijkheden die er zijn, voldoende actueel is.
5.2.3 Het voorwaardencriterium
Aan de besteding en inning van gelden door een gemeente zijn bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant wordt getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:
De precieze invulling verschilt per wet, regeling of verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast.
Uitgegeven door commissie BBV: NOTITIE Hoofdlijnen van het BBV · Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording)