Participatiekader gemeente Ommen

De samenleving en het maatschappelijk initiatief staan centraal in de Ommer aanpak van participatie. Ommen wil een betrouwbare partner zijn bij overheidsparticipatie (waarin het initiatief ligt bij inwoners of ondernemers). Het vele initiatief dat wordt genomen en de deelname van inwoners aan de realisatie van maatschappelijke doelen waarderen wij en geven we de ruimte.

Bij inwonersparticipatie (waarbij het initiatief ligt bij de gemeente), bijvoorbeeld bij het maken van beleid of plannen is het doel om te komen tot betere besluiten door de verschillende visies van inwoners en ondernemers op tafel te krijgen. Daarmee stimuleert de gemeente draagvlak en actief burgerschap. Deze participatie brengt alle inzichten die er leven in beeld. Daarna kan de gemeenteraad deze inzichten wegen en een besluit nemen op basis van zijn verantwoordelijkheid als representatieve democratie. De gemeenteraad kan ook besluiten om inwoners deze besluitvormende verantwoordelijkheid te geven.

Uit deze visie volgen de volgende vijf doelen van participatie en dit beleidskader.

• I.

  Participatie geeft inwoners de mogelijkheid voor actief burgerschap. Inwoners kunnen meedoen in de gemeente en met de gemeente.

• II.

  Door participatie kunnen besluiten van de gemeente inhoudelijk beter worden. Ideeën van inwoners, ondernemers en verenigingen verbeteren beleid en uitvoering.

• III.

  Participatietrajecten geven inzicht in de verschillende belangen. Het bestuur kan die belangen zo beter afwegen.

• IV.

  Het participatiekader is een handvat voor het samenspel rondom participatie. De raad, het college en de organisatie hebben zo heldere verwachtingen van elkaars rol.

• V.

  Participatie versterkt de duurzame relatie tussen inwoners en gemeente doordat er samengewerkt wordt aan beleid en initiatieven.

Bij participatietrajecten gaat de gemeente welbewust te werk. Het ambitieniveau van een traject wordt vastgesteld aan de hand van de participatieladder door de gemeenteraad (beleidsvorming) of door het college (uitvoering). De manier van participatie is daar een afgeleide van, passend bij het vraagstuk. De invulling hiervan gebeurt door de ambtelijke organisatie.

De basisafspraak bij alle vormen van participatie is dat we open, duidelijk en transparant zijn. Vooraf is helder wat de gemeente van deelnemers verwacht en wat deelnemers van de gemeente mogen verwachten. Het proces is open en navolgbaar. Achteraf is duidelijk wat inbreng heeft opgeleverd. Belangrijk aandachtspunt is goed verwachtingenmanagement gedurende het geheel van het proces.

Participatie is nooit klaar. In de interactie tussen inwoners en gemeente zijn steeds lessen te leren. Ieder traject wordt daarom na afloop ambtelijk geëvalueerd om lessen te leren. Iedere twee jaar vindt een evaluatie plaats op het participatiebeleid als geheel.

Er zijn twee basisvormen van participatie. Bij de ene vorm komt het initiatief vanuit de gemeenschap en ‘doet de gemeente erin mee’. Bij de andere vorm is de gemeente initiatiefnemer en ‘doen inwoners mee’. Voor deze twee vormen gebruiken we de termen overheidsparticipatie en inwonersparticipatie. De afspraken over deze twee typen participatie zijn opgenomen in dit beleidskader en de verordening.

In Ommen wordt ook gewerkt met de term ‘burgerinitiatief’ als een groep van meer dan 50 inwoners een onderwerp of voorstel wil agenderen in de raad. Hiervoor geldt een afzonderlijke verordening, dit ligt buiten dit beleidskader. Dit geldt ook voor inspraak (de inspraakverordening) en voor maatschappelijk initiatief (beleidskader maatschappelijk initiatief).

Participatieladder

Voor het maken van onderscheid gebruiken we in Ommen de participatie-ladder. Hierin staan de rol van de inwoner en de bestuursstijl van de gemeente beschreven.

Goede participatie is maatwerk. Ieder plan heeft zijn eigen aanpak, maar er gelden wel uitgangspunten. Hieronder staan de zes uitgangspunten die gemeente Ommen hanteert.

• 1.

  Open: bij het uitvoeren van participatie hebben we een open houding. De gemeente is benaderbaar en zoekt actief het gesprek op met inwoners als de situatie daarom vraagt. Iedereen moet een voor hem of haar relevante ontwikkeling kunnen volgen. Ieders inbreng telt.

• 2.

  Duidelijk: de gemeente is helder over het doel van participatie en de ruimte die inwoners hebben om een plan of beleidsstuk te beïnvloeden. We communiceren richting inwoners in begrijpelijke taal. Zo zorgen we dat de verwachtingen aan de voorkant van participatietrajecten duidelijk zijn bij alle betrokkenen.

• 3.

  Transparant: de informatievoorziening is transparant. Dit houdt in dat de spelregels duidelijk zijn. De gemeente is open over zijn belangen en dit vragen wij ook van inwoners. Zo creëren we onderling begrip en vertrouwen. Het besluit wordt genomen in het algemeen belang door het wegen van de verschillende ingebrachte belangen. We leggen verantwoording af over de afwegingen en gevolgde procedure.

• 4.

  Besluiten worden democratisch genomen: de gemeenteraad is het besluitvormende orgaan van de gemeente. De raad neemt de democratische besluiten. In sommige gevallen kan deze bevoegdheid door de gemeenteraad bij inwoners worden gelegd, hierover neemt de raad vooraf dan expliciet een besluit.

• 5.

  Participatie zetten we weloverwogen in: participatie is geen doel maar een middel. We zetten het in om tot betere besluiten te komen. Per ontwikkeling kijken we of participatie een meerwaarde heeft en zo ja wat een geschikte vorm is.

• 6.

  Terugkoppeling: bij een open en transparante houding hoort ook terugkoppeling. We vragen hen niet alleen om te participeren, maar geven ook terugkoppeling over wat er met de inbreng van inwoners, ondernemers of verenigingen is gebeurd.

• 7.

  Evalueren: perfecte participatie bestaat niet. Altijd zijn er lessen te leren over hoe je als gemeente een volgende keer inwoners nog beter kunt bedienen of betrekken. Evalueren is daarom een uitgangspunt: de gemeente wil altijd leren wat beter kan.

De gemeente ondersteunt initiatieven waarbij inwoners actief een bijdrage leveren aan de samenleving. Ommen heeft een budget van 1% van de totale begroting voor deze maatschappelijke initiatieven. Het maatschappelijk initiatief is vooral gericht op: het doen. Daarbij ondersteunt de gemeente initiatieven waardoor inwoners actief een bijdrage leveren aan het versterken van onze samenleving of de sociale betrokkenheid. Het ondersteunen van maatschappelijk initiatief kent veel verschijningsvormen en kan bestaan uit bijvoorbeeld financiële ondersteuning maar ook ondersteuning in de vorm van beschikbaar stellen van ruimte en of ambtelijke capaciteit. De meest gangbare vorm in Ommen is het ondersteunen van initiatieven met een financiële bijdrage / subsidie.

Omdat het gaat om incidentele uitgaven zijn de regels voor aanvraag en verantwoording beperkt. Het College beoordeelt een aanvraag voor maatschappelijk initiatief en stelt de bijdrage vast. Een maatschappelijk initiatief heeft de volgende voorwaarden:

• 1.

  Het initiatief is gericht op leefbaarheid, het versterken van maatschappelijke samenhang of sociale betrokkenheid.

• 2.

  Initiatieven die in strijd zijn met bestaande regels zijn uitgesloten. Initiatieven die in strijd zijn met bestaand gemeentelijk beleid kunnen eventueel als pilot in aanmerking komen.

• 3.

  Er is draagvlak gewenst, passend bij het doel.

• 4.

  Er is geen eigen bijdrage vereist. Wel wordt uitgegaan van eigen inzet, ook om ergens anders fondsen te verwerven (sponsoring, crowdfunding). Commerciële activiteiten zijn uitgesloten.

• 5.

  Maatschappelijke initiatieven moeten zich bewijzen. Ondersteuning is dan ook incidenteel voor hooguit drie jaren. Na evaluatie kan structurele ondersteuning volgen, maar dan als begrotingsvoorstel aan de gemeenteraad.

In Ommen geldt ‘het uitdaagrecht’. Dit is het recht om als inwoner taken die de gemeente Ommen uitvoert over te nemen als u aantoont dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. Het uitdaagrecht heeft drie voorwaarden:

• 1.

  Het initiatief komt van inwoners (en dus niet van de gemeente)

• 2.

  Het is bedoeld voor mede-inwoners (dus geen persoonlijk plan)

• 3.

  Het gaat om een huidige taak (of een deel daarvan), waar de gemeente budget voor heeft

In elk geval moeten bij een voorstel een aantal onderdelen zijn uitgewerkt zodat de gemeente het kan beoordelen. Het gaat hierbij om:

• •

  Een omschrijving van de gemeentelijke taak die de verzoeker wil overnemen;

• •

  Uitleg waarom of hoe de verzoeker deze taak beter en goedkoper kan uitvoeren;

• •

  Duidelijkheid over de betrokkenheid, kennis of ervaring van de verzoeker;

• •

  Een indicatie van het draagvlak onder inwoners;

• •

  Een indicatie van de kosten die aan de uitvoering van de taak verbonden zijn;

• •

  Een omschrijving van de manier waarop de verzoeker met de gemeente wil samenwerken of ondersteuning nodig heeft;

• •

  Inzicht in hoe de kwaliteit en de uitvoering van de taak op de langere termijn kan worden gewaarborgd.

Als een voorstel onder het uitdaagrecht aan deze criteria voldoet wordt het in behandeling genomen. Dit betekent dat de gemeente met de initiatiefnemer in gesprek gaat om het samen uit te werken. Het College zal zich vervolgens over een verzoek buigen en ook de gemeenteraad informeren.

Het gebruik maken van het uitdaagrecht wordt niet alledaags gebruikt. De gemeente denkt daarom graag met inwoners mee die hiervan gebruik willen maken.

Inwoners en organisaties (zoals ondernemers of stichtingen) komen bij de gemeente met een ruimtelijk initiatief om een plan tot stand te brengen. Hierbij wordt de procedure van de Omgevingswet gevolgd (vanaf 1 januari 2024) voor een Omgevingsvergunning. Een aandachtspunt daarbij is dat het aan initiatiefnemers is om belanghebbenden (zoals omwonenden) te betrekken. De gemeente Ommen stelt de volgende uitgangspunten voor dit type participatie:

• •

  Bij een ruimtelijke ontwikkeling waar een omgevingsvergunning voor nodig is moet de initiatiefnemer aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten hiervan zijn;

• •

  Het betrekken van belanghebbenden is transparant en navolgbaar;

• •

  Belanghebbenden worden geïnformeerd over de voortgang van de ruimtelijke ontwikkeling.

Het is als initiatiefnemer belangrijk om in beeld te brengen wie belanghebbende is. Op basis daarvan kan een initiatiefnemer afwegen welke participatiemiddelen worden ingezet. Het is hierbij belangrijk aan belanghebbenden te vertellen wat er precies van hen verwacht wordt en welke invloed zij kunnen uitoefen op het plan. Zo ontstaan er geen verwachtingen die niet waargemaakt kunnen worden. Als er geen belanghebbenden zijn in de ogen van de initiatiefnemer dan wordt dit gemotiveerd in een aanvraag.

De gemeente als bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het maken van een integrale belangenafweging. Hierin neemt het bevoegd gezag de informatie uit de participatie uit mee als dit aanwezig is.

Daarnaast kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend. De gemeenteraad van Ommen heeft dit (nog) niet gedaan.

De gemeente betrekt inwoners en maatschappelijke partners bij de verschillende fases van de beleidscyclus. Hierover maakt de gemeente steeds zelf de keuze waar dit logisch en van toegevoegde waarde is. Dit is afhankelijk van de beleidscyclus (beleidsvormend of uitvoerend) en van de omvang van het vraagstuk. Ook de impact is belangrijk: is het van invloed op een straat of een hele wijk? De afweging of participatie wel of niet wordt toegepast wordt ambtelijk voorbereid besproken met de verantwoordelijk bestuurder. Desgewenst raadpleegt deze college of raad.

Participatie wordt niet ingezet als het wettelijk niet is toegestaan, er geen beleidsvrijheid is, bij de vaststelling van de begroting of bij spoed. Ook als het belang van participatie niet opweegt tegen het belang van kwetsbare groepen in de samenleving wordt participatie niet toegepast. In de verordening wordt dit ook vastgesteld.

Bij ieder participatieproces wordt nagedacht over de inrichting hiervan. Bij een traject dat het niveau van adviseren, coproduceren of meebeslissen heeft op de participatieladder wordt ook een participatieplan opgesteld. Bij de niveaus informeren en raadplegen volstaat een paragraaf in een voorstel of plan.

In een participatieplan worden keuzes transparant en navolgbaar gemaakt. In beeld wordt gebracht wie belanghebbenden zijn, of er tegenstrijdigheden in belangen te verwachten zijn en of relevante historische of actuele gebeurtenissen van toepassing zijn op het beleid of plan. Ook de beslisbevoegdheid over een beleids- of uitvoeringsplan wordt bepaald. Hierna kan de trede van de participatieladder worden bepaald in samenspraak met de bestuurder of het bestuur.

In het participatieplan wordt in elk geval beschreven:

• a.

  het doel van participatie en de kaders voor participatie;

• b.

  belanghebbenden, participatietrede, participatiemiddel(en), tijdspad participatietraject, beslisbevoegdheid (wijze waarop democratische waarden in de participatieprocedure worden gewaarborgd);

• c.

  de rollen en de verantwoordelijkheden

• d.

  het managen van verwachtingen en communicatie

Om over te gaan tot uitvoering is bestuurlijk commitment of instemming een voorwaarde.

Op basis van het ambitieniveau bepaald de organisatie de invulling van de participatie. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van het handvest participatie uit de bijlage van dit participatiekader. Hier is weergegeven welke participatiemiddelen passend zijn bij welk ambitieniveau, gerelateerd aan de verschillende beleidsfases. Deze indeling is niet sluitend, maar dient als leidraad. Participatie is maatwerk en daarom dient bij elk traject afzonderlijk te worden beoordeeld welke participatiemiddelen passend zijn.

Als het ambitieniveau ligt op het coproduceren of meebeslissen dient de raad de kernonderdelen van het participatieplan vast te stellen.

Wanneer alle keuzes in de voorbereiding zijn gemaakt en op papier gezet, begint de uitvoering van de participatie. De zeven geformuleerde uitgangspunten worden hierbij in acht genomen: open, duidelijk, transparant, besluiten worden democratisch genomen, participatie zetten we weloverwogen in, terugkoppeling en evaluatie.

Start: Het is belangrijk om de keuzes die gemaakt zijn in de voorbereiding ook te delen met de betrokkenen van het traject. Waarom worden zij betrokken en welke beïnvloedingsruimte is er voor hen? Wat wordt er met hun inbreng gedaan?

Uitvoering: Bij het uitvoeren van het participatieplan hoort niet alleen het uitvoeren van het gekozen participatiemiddel, zoals het organiseren van een bewonersavond of het rondsturen van een vragenlijst, maar ook de terugkoppeling hiervan naar belanghebbenden. Dit gebeurt in een openbaar verslag.

Verantwoording: Ook dient de informatievoorziening, richting de samenleving en raad, op orde te zijn. Dit is een belangrijk onderdeel van de verantwoording van het traject en biedt de raad de mogelijkheid zijn controlerende rol uit te voeren.

Om als gemeente te groeien in het uitvoeren van participatie is het belangrijk om te leren van de opgedane ervaringen bij trajecten. Door na ieder traject een korte evaluatie gedaan te houden worden de belangrijkste succesfactoren en leerpunten van het traject vastgelegd. Door deze te delen met de participatieadviseur kunnen deze mee worden genomen in volgende trajecten. Bij de evaluatie van trajecten dienen de volgende vragen in ieder geval beantwoord te worden:

• •

  Is geprobeerd alle belanghebbenden te betrekken?

• •

  Waren de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokkenen duidelijk?

• •

  Was de communicatie richting belanghebbenden vooraf, tijdens en achteraf helder?

• •

  Was het gekozen participatiemiddel(en) geschikt om de belanghebbenden te betrekken?

• •

  Is de raad tijdig geïnformeerd/betrokken?

• •

  Wat ging goed?

• •

  Wat zou je de volgende keer anders doen?

Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Deze wet stimuleert vroegtijdige participatie. Zo kunnen overheden op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel krijgen. De wet zegt over participatie: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.

Er zijn vier instrumenten vanuit de Omgevingswet relevant voor dit hoofdstuk: omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en Omgevingsvergunning. Voor alle vier geldt een motiveringsplicht. Als de gemeente deze instrumenten gebruikt dient zij aan te geven hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de totstandkoming van de instrumenten en welke resultaten dat heeft opgeleverd. Daarnaast dienen gemeenten aan te geven hoe zij hierbij invulling hebben gegeven aan hun eigen participatiebeleid. Voor het instrument omgevingsplan geldt ook een kennisgeving. Dit betekent dat wanneer de gemeente een omgevingsplan gaat maken, zij daarvan een kennisgeving moet doen. Hierin staat hoe de gemeente participatie zal gaan vormgeven.

Het ambitieniveau voor de inzet van participatie wordt (zoals hierna uitgewerkt) door de raad per traject vastgesteld. Als richtlijn geldt hiervoor dat hoe beleidsrijker het instrument, hoe uitgebreider de participatie.

Bij maatschappelijke initiatieven kan de raad vragen stellen, maar wordt de raad niet op voorhand betrokken. Wel wordt de gemeenteraad periodiek geïnformeerd met een overzicht van alle lopende initiatieven met maatschappelijke impact (dit zijn initiatieven die groter zijn dan een individuele vergunningsaanvraag). Het College is beslissingsbevoegd binnen de geldende kaders.

Bij ruimtelijke initiatieven via een Omgevingsvergunning wordt de gemeenteraad betrokken als zij bevoegd gezag is. In andere gevallen wordt de gemeenteraad via de gebruikelijke wijze geïnformeerd als andere inwoners van de gemeente.

Indien er een initiatief via het uitdaagrecht binnenkomt dat de bevoegdheid van de raad raakt wordt de gemeenteraad hierover geïnformeerd. Het college bereidt in zo’n geval een raadsbesluit voor om hierover te besluiten.

De raad stelt kaders, daarmee gaat de raad over het waarom en het wat van participatie. Waarom participatie? Wat is onze visie op participatie en met welk doel participeren we in Ommen? Dat wordt in dit beleid vastgesteld en de bijbehorende verordening. De gemeenteraad bepaald daarnaast ook bij grotere participatietrajecten de wijze waarop participatie wordt ingezet.

Het college gaat over de uitvoering van de kaders, het hoe. Samen met de ambtelijke organisatie voert hij de vastgestelde kaders van de raad uit. Met dit beleid wordt vastgesteld dat hiervoor bij grotere participatietrajecten met meer verantwoordelijkheid bij de deelnemers de gemeenteraad vooraf met een startnotitie het plan voor participatie en de kaders vaststelt.

De rol van de raad is afhankelijk van het ambitieniveau van de participatie en de beleidsfase van het traject. Bij trajecten die zich afspelen op het niveau van informeren en raadplegen heeft de raad geen rol. Bij trajecten op het niveau van adviseren beslist het College en wordt de raad geïnformeerd via het Collegebesluit. Bij trajecten die zich afspelen op het niveau van coproduceren en meebeslissen wordt de raad voorafgaand door het college gevraagd om in te stemmen.

Naast de jaarlijkse informatievoorziening met een overzicht van de participatietrajecten en inwonersinitiatieven en de informatievoorziening van specifieke trajecten vindt er elke twee jaar een evaluatie naar participatie plaats. Hierin wordt de toepasbaarheid van het beleid beoordeeld en gekeken of dit toereikend is voor de komende jaren. Daarnaast worden de aard en omvang van alle participatietrajecten en inwonersinitiatieven vastgesteld en gekeken of dit past bij de uitgangspunten van de gemeente. De raad ontvangt de uitkomsten van deze evaluatie en bespreekt deze met het College.