Handhavingsbeleid 2024-2027

Bijlage 1 Uitwerking risicomatrix omgevingswet

Omgevingsdienst Regio Arnhem

1. Inleiding 

Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Onder de Omgevingswet wordt de activiteit 'bouwen' in een afzonderlijk 'omgevingsplan-deel' en een 'technisch deel' gesplitst. Dit wordt ook wel “de knip” genoemd. Met deze knip zal het bouwen van een bouwwerk moeten worden getoetst aan twee verschillende soorten regels. Enerzijds aan de regels die de gemeente heeft opgenomen in het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit) en anderzijds aan de bouwtechnische regels (bouwactiviteit).

Voor de bouwactiviteit zijn bouwwerken verdeeld in 3 gevolgklassen, de uitwerking van de verschillende gevolgklassen zijn in dit document uitgewerkt (hoofdstuk 3). Gevolgklasse 1 valt onder de Wet kwaliteitsborging (Wkb) met een meldingsplicht (artikel 2.17 Bbl). Toezicht op naleving van de technische bouwactiviteit zal in principe gedaan worden door een kwaliteitsborger en niet meer door het bevoegd gezag. Alleen in specifieke gevallen kan het bevoegd gezag een uitzondering maken en kiezen om zelf risico gestuurd toezicht op de technische bouwactiviteit uit te voeren. De gemeente houdt wel toezicht op het naleven van een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit indien van toepassing.

Vanuit de partnergemeenten bouw en ODRA ontstond de behoefte om uniform bouwbeleid te realiseren. Naar aanleiding hiervan heeft ODRA een matrix gemaakt van de afdelingen van het huidige Bouwbesluit 2012 met daarbij de toetsing niveaus per gevolgklasse. Om aan de Omgevingswet te voldoen is de matrix opnieuw uitgewerkt waarbij het nieuwe Besluit bouwwerken leefomgeving (versie 27 juli 2023) is toegepast zodat de matrix voldoet aan de Omgevingswet en Wkb.

Op 22 november 2023 is de risicomatrix Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) door ODRA, in samenspraak met de bouwpartners, uitgebreid met toetsingstabellen voor toezicht en handhaving. Hierdoor biedt dit document één risicomatrix voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving met de inwerkingtreding van de Wkb en de Omgevingswet.

Dit document is een dynamisch document. Nieuwe jurisprudentie en andere nog niet voorziene situaties zijn nog niet in de versie van 22 november 2023 verwerkt.

2. Afbakening 

In dit document wordt niet ingegaan op de toetsing op de ruimtelijke regels in het omgevingsplan (hiervoor bestemmingsplan) of andere ruimtelijke strijdigheden (te hoge schuttingen, illegale airco’s etc.). Dit zal moeten worden meegenomen in het handhavingsbeleid en/of het algemene bouwbeleid van iedere gemeente zelf. Daarmee kunnen gemeenten zelf sturen op de frequentie van het toezicht op ruimtelijke aspecten.

Lijst afkortingen

3. Toelichting op de risicomatrix Bbl 

ODRA heeft begin 2023 een risicomatrix opgesteld die inzichtelijk maakt in welke mate er getoetst wordt op de artikelen uit het Bouwbesluit 2012. Deze is gedeeld met de partners. Vervolgens is de matrix aangepast aan de verschillende afdelingen uit het Bbl (versie 27 juli 2023). Op 22 november 2023 zijn, naast de bestaande toetsingstabel voor vergunningverlening (bijlage 3.1), ook toetsingstabellen voor toezicht en handhaving toegevoegd (bijlage 3.2).

De matrix is in samenspraak met het team vergunningverlening en het team toezicht en handhaving van ODRA tot stand gekomen en is vervolgens besproken met de bouwpartners. Gekeken is hoe er nu getoetst wordt (voor ververgunningverlening en tijdens de uitvoering en oplevering). In de risicomatrix is rekening gehouden met de verschillende gevolgklassen conform Bbl. Per gevolgklasse is er een afweging gemaakt op basis van:

• •

  veiligheid & gezondheid

• •

  bruikbaarheid

• •

  gevolgen voor de omgeving

Uitgangspunten

In samenspraak met de bouwpartnergemeenten zijn door ODRA prioriteitenniveau’s gesteld op basis van risico’s. Er is een overweging gemaakt wat de onderstaande gevolgen zijn en wat hierbij de risico’s zijn. De prioritering is gelijk voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving. Prioriteitenniveau 1 is het laagst en prioriteitenniveau 4 het hoogst. De uitgangspunten van de matrix zijn veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en het beperken van de gevolgen voor de omgeving. Handhaving dient proportioneel plaats te vinden (zie hoofdstuk 6).

Veiligheid en gezondheid

De belangrijkste onderdelen (die het grootste risico met zich meebrengen) uit het Bouwbesluit waarop het bevoegd gezag controleert zijn veiligheid en gezondheid. Deze onderdelen uit het Bouwbesluit hebben hierdoor veelal een hogere inschaling in de matrix van de toetsing en het toezicht.

Bruikbaarheid

Is het bouwwerk te gebruiken wanneer er een afwijking is ten opzichte van de norm uit het Bbl? Denk hierbij aan kleine afwijkingen van de norm (een plafondhoogte die 2 cm te laag is of een trap die net niet voldoet aan de afmetingen). Daarbij is het gebruik in de overweging meegenomen. Is er sprake van een woning, of een supermarkt waar elke dag veel mensen gebruik van maken? De bouwwerken zijn ingedeeld in verschillende gevolgklassen. Wij focussen op gevolgklasse 2 en 3 en laten gevolgklasse 1 buiten beschouwing (Wkb). Een bouwwerk valt niet onder gevolgklasse 1 als er een gebruiksmelding benodigd is. Bouwwerken met een gebruiksmelding zijn over het algemeen voor publiek toegankelijk en/of er zijn veel personen gelijktijdig aanwezig. Daarom vallen deze bouwwerken onder gevolgklasse 2 en wordt hierbij kritischer gekeken naar de eisen uit het Bouwbesluit.

Gevolgen voor de omgeving

Wat is het gevolg als achteraf blijkt dat bij een minimale/visuele toetsing het bouwwerk voldoet (op voorhand of tijdens de uitvoering), maar het uiteindelijk niet blijkt te voldoen? Wat is de impact op de omgeving? Ook dit is één van de overwegingen.

4. Uitwerking gevolgklassen 

In de risicomatrix worden verschillende gevolgklassen benoemd. In het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn bouwwerken ingedeeld in 3 gevolgklassen (voor meer informatie, zie Bouwwerken in gevolgklasse 1 | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)). Per gevolgklasse kan een melding- of vergunningplicht gelden. Onderstaande voorbeelden zijn veelvoorkomende bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen (groen omlijnd). Daarnaast een aantal voorbeelden van bouwwerken die niet onder gevolgklasse 1 vallen en daarmee gevolgklasse 2 zijn (rood omlijnd).

Grondgebonden woningen vallen onder gevolgklasse 1.

Het maakt hier geen verschil of deze woning 2, 3 of meer bouwlagen heeft. Ook het aantal grondgebonden woningen dat gelijktijdig wordt aangevraagd maakt geen verschil.

Zie artikel 2.17, lid 3 onder a Bbl: een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur en nevenfuncties daarvan.

Het aanbrengen van een balkon aan een grond gebonden woning valt onder gevolgklasse 1, aangezien dit een toevoeging is op een tweede bouwlaag.

artikel 2.25 onder d. Bbl geeft aan dat een balkon een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Als deze aan een woning (die valt onder gevolgklasse 1) wordt gebouwd dan is dit balkon ook een bouwwerk onder gevolgklasse 1.

Het bouwen van een uitbouw met dakterras aan een woning valt onder gevolgklasse 1, aangezien dit tevens bouwen van een tweede bouwlaag betreft.

artikel 2.25 onder d. Bbl geeft aan dat een dakterras een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Als deze aan een woning wordt gebouwd dan is dit ook gevolgklasse 1.

Het aanbrengen van een kap op een uitbouw van een grondgebonden woning onder gevolgklasse 1, als deze is voorzien van een tweede bouwlaag met verblijfsgebied en/of hoger is dan 5 meter.

artikel 2.25 onder b. Bbl geeft aan dat een bouwwerk hoger dan 5 meter en artikel 2.25 onder c Bbl geeft aan dat meer dan een bouwlaag een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen.

Het optrekken van een achtergevel van een grondgebonden woning valt onder gevolgklasse 1.

artikel 2.25 onder b. Bbl geeft aan dat een bouwwerk hoger dan 5 meter en artikel 2.25 onder c Bbl geeft aan dat meer dan een bouwlaag een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Een nokverhoging valt ook niet onder de definitie van dakkapel en is derhalve een vergunningplichtig bouwwerk.

Het aanbrengen van een nokverhoging op een grondgebonden woning valt onder gevolgklasse 1.

artikel 2.27 lid 2a Bbl geeft aan dat een dakkapel een vergunningvrij bouwwerk is voor de activiteit bouwen. Een nokverhoging valt niet onder de definitie van een dakkapel en is derhalve een vergunningplichtig bouwwerk.

Een industriefunctie valt onder gevolgklasse 1 als deze niet meldingplichtig is op brandveilig gebruik, niet milieuvergunningplichtig is en er geen gelijkwaardigheid wordt toegepast op brandveiligheid en constructieve veiligheid.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl

Als binnen of aan de industriefunctie een kantoor zit is dit een nevengebruiksfunctie van deze industriefunctie mits deze voldoet aan de overige voorwaarde in artikel 2.17 Bbl. Daarmee valt dit bouwwerk onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl

Als binnen of aan de industriefunctie een showroom wordt gebouwd is dit geen nevengebruiksfunctie van deze industriefunctie aangezien deze bedoeld is voor publiek en dan valt onder een winkelfunctie. Daarmee valt dit bouwwerk onder gevolgklasse 2.

Zie artikel 2.17l lid 2 en lid 3 onder d Bbl

Een agrarisch bedrijf is een industriefunctie en valt onder gevolgklasse 1 als deze niet meldingplichtig is op brand veilig gebruik, niet milieuvergunningplichtig is en er geen gelijkwaardigheid wordt toegepast op brandveiligheid en constructieve veiligheid.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl

Een manege valt onder het Bbl onder een sportfunctie en valt daarom onder gevolgklasse 2.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 Bbl

Een drijvende woning, of woonboot valt onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder b Bbl: een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk is.

Een recreatiewoning valt onder gevolgklasse 1 als deze grondgebonden is, en geen deel uitmaakt van een logies gebouw.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl: een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie.

Een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde niet hoger dan 20 meter dat niet voldoet aan de voorwaarden vergunningvrij te mogen worden gebouwd valt onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie

Een brug bestemd voor langzaam verkeer met een maximaal te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter en die niet is gelegen boven een rijks- of provinciale weg valt onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder f Bbl: een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde voor een infrastructurele voorziening bestemd voor langzaam verkeer, voor zover niet gelegen over een rijks- of provinciale weg en met een te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter

Een kunstwerk hoger dan 5 meter en lager dan 20 meter is een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie.

Een infrastructureel werk zoals een geluidsscherm hoger dan 5 meter en langer dan 20 meter is een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie.

Een bijbehoren bouwwerk met een nevengebruiksfunctie zoals een opslagruimte bij of aan een winkelfunctie of een berging bij een schoolfunctie of andere functie die niet valt binnen gevolgklasse 1 is ook gevolgklasse 1.

Zie artikel 2.17 Bbl lid 2 en lid 3 onder e: een nevengebruiksfunctie van een andere gebruiksfunctie dan die genoemd in dit lid, voor zover gelegen in een bijbehorend bouwwerk van niet meer dan twee bouwlagen.

5. Gebruik risicomatrix voor vergunningverlening, toezicht en handhaving  

Met in achtneming van de risicomatrix kan per gevolgklasse/hoofdstuk van het Bbl worden beoordeeld hoe toezicht en handhaving het beste kan worden ingezet. De matrix wordt gebruikt als richtlijn en als onderlegger voor toetsing. In specifieke gevallen kunnen wij afwijken. Wanneer handhavend wordt opgetreden, bijvoorbeeld als niet wordt voldaan aan de gestelde eisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving, blijft maatwerk. Veiligheid en gezondheid zijn de belangrijkste uitgangspunten in het maatwerk. Op basis van de afwijking van de eisen van het Bbl zal een inschatting gemaakt worden of er gehandhaafd moet worden.

Aanbeveling

Aangezien maatwerk aan de orde kan zijn adviseren wij dan ook dat het zinvol kan zijn om in het gemeentelijk beleid de hardheidsclausule uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te benoemen “het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.” Op deze manier kan afgeweken worden van de risicomatrix.

6. Risicomatrix en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) 

De VNG heeft een handreiking ontwikkeld, ‘Handreiking toezicht en handhaving Wet kwaliteitsborging bouw’ (versie 1, oktober 2023), waarin aan de hand van mogelijke praktijksituaties een handelingsperspectief wordt geschetst voor gemeenten in het kader van de Wkb. De hele handreiking is opgenomen in dit document bij bijlage 4. De voor de risicomatrix relevante informatie, beschreven in de handreiking van de VNG, is opgenomen onder hoofdstuk 6.1. De handreiking van de VNG geeft aan dat het wenselijk is om een keuze te maken met betrekking tot gefaseerde ingebruikname (bijvoorbeeld grotere woningbouwprojecten. De keuze van de bouwpartnergemeenten, in samenspraak met ODRA, wordt in hoofdstuk 6.2 beschreven.

6.1 Beginselplicht om handhavend op te treden  

Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht om te handhaven. Maar in specifieke situaties kan worden afgezien van handhaving en kan het bevoegd gezag het bouwwerk tóch in gebruik laten nemen als een goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt, of bij het ontbreken van andere zaken. Jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaven geeft aan dat er kan worden afgezien van handhaving als er sprake is van kleine overtredingen waarbij handhaving niet proportioneel is en in gevallen wanneer er concreet zicht is op legalisatie.

In het algemeen kan worden gesteld dat niet ter discussie staat dat een verbod op ingebruikname aan de orde is als het gaat om tekortkomingen die zien op veiligheids- en/of gezondheidsaspecten. Wanneer het gaat om een kleine, niet herstelbare afwijking die ingebruikname niet in de weg hoeft te staan, kan afhankelijk van de situatie en de risicomatrix een afweging worden gemaakt. In de risicomatrix is namelijk een prioriteitniveau gekoppeld aan iedere paragraaf van het Bbl. Bij kleine afwijkingen die niet of zeer moeilijk te herstellen zijn, kan het verbieden van ingebruikname niet proportioneel zijn. Het niet handhaven bij een geringe overtreding vanwege geringe aard of omvang is daarom een uitzondering op de regel.

Het al dan niet handhaven hangt mede af van het proportionaliteitsbeginsel en van de risicomatrix. Per individuele situatie moet er een afweging van belangen plaatsvinden of er tot handhaving wordt overgegaan. Dit gebeurt altijd in overleg met het bevoegd gezag.

Bij de afweging die het bevoegd gezag in een dergelijke situatie moet maken of er een verbod op ingebruikname moet komen, kan vooralsnog de jurisprudentielijn worden aangehouden. In de aangehaalde uitspraken komen veelal meerdere hierna genoemde aspecten aan de orde die een rol spelen bij het antwoord op de vraag of er sprake is van een overtreding van geringe aard en omvang. Daarbij spelen de volgende aspecten een rol:

• •

  Er is sprake van een klein verschil. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 december 2017 ging het om een verschil van 1 centimeter.

• •

  Het verschil is niet of nauwelijks met het blote oog waarneembaar. Dat was volgens de Afdeling aan de orde in een casus in de gemeente Noardeast-Fryslân. Daar bepaalde de Afdeling (r.o. 7.3) in haar uitspraak van 17 maart 2021: dat ‘over een lengte van ongeveer 4 meter schuttingspanelen zijn geplaatst die ongeveer 4 centimeter hoger zijn dan de 1 meter hoogte die maximaal is toegestaan, wat met het blote oog nauwelijks waarneembaar is’.

• •

  Derden worden niet in hun belangen geschaad. In een uitspraak van 24 juli 2013 overweegt de Afdeling (r.o. 4.3) ‘Nu de overtreding slechts bestaat uit deze twee afwijkingen van de bouwvergunning, heeft het college zich in de gegeven omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de afwijkingen van de bouwvergunning in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Hierbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de afwijkingen van de bouwvergunning met het blote oog in het vrije veld nauwelijks waarneembaar zijn en dat voorts niet is gebleken dat de belangen van [wederpartij] of de belangen van derden door de afwijkingen van de bouwvergunning worden geschaad’.

• •

  Het ongedaan maken van de overtreding brengt buitenproportioneel hoge kosten met zich mee of zou onevenredig zijn jegens de overtreder. Van handhavend optreden mocht het college afzien omdat dit ertoe zou leiden dat ‘ofwel de gehele woning moet worden afgebroken, ofwel de gehele zijmuur van de woning met gemiddeld 15 centimeter moet worden verplaatst’.

Naast het proportionaliteitsbeginsel speelt bij de afweging ook het relativiteitsbeginsel een rol zoals dat is vastgelegd in artikel 8:69 a van de Algemene wet bestuursrecht ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’

De jurisprudentie wijst uit dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in mindere mate slaagt.

Bij de afweging om niet handhavend op te treden moet verder ook rekening worden gehouden met een precedentwerking. Een kleine afwijking bij de ene situatie kan een grote afwijking bij een andere situatie opleveren. Waarbij in geval 1 derde niet in hun belang geschaad lijken, maar dit in soortgelijke gevallen, geval 2, dit wel het geval kan zijn. De lijn in de jurisprudentie kan dus niet zonder meer gevolgd worden. Er moet voor iedere situatie een aparte afweging gemaakt worden. Er moet dus sprake zijn van maatwerk.

6.2 Gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname  

Dit onderdeel uit de handreiking van de VNG staat los van de risicomatrix, maar wordt toch opgenomen in dit document omdat de VNG adviseert een keuze te maken met betrekking tot gefaseerde ingebruikname en de keuze vast te leggen.

Bij grotere woningbouwprojecten worden woningen veelal in delen opgeleverd (bijvoorbeeld de woningbouw op ‘het Gasfabriek terrein’ in Arnhem. Tussen de oplevering en bewoning van de eerste woningen en de oplevering van de laatste woningen kan een geruime tijd zitten. Om onder de Wkb goed om te gaan met de gefaseerde oplevering is in de handreiking van de VNG een drietal opties opgenomen. Uit overleg met de bouwpartnergemeenten wordt geconcludeerd dat de volgende optie zal worden gehanteerd:

Richting de opdrachtgever van tevoren aangeven dat het uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan. In dat geval moet dan eerder ook per fase een bouwmelding zijn gedaan.

Deze keuze wordt, naast de voorkeur van de bouwpartnergemeenten, vanuit implementatieondersteuning (VNG) ook als meest wenselijk aangegeven.

7. Q&A Wkb casussen 

De wijze van toezicht verandert met de komst van de Wkb ingrijpend voor bouwwerken die tot gevolgklasse 1 behoren. Gemeenten, en daarmee ODRA, komen voor nieuwe vraagstukken te staan. Wanneer wordt wel en wanneer wordt niet handhavens opgetreden. Hieronder is een aantal vraagstukken beschreven die zich kunnen voordoen.

• •

  Wanneer mag een bouwwerk niet in gebruik worden genomen?

  Wanneer niet voldaan is aan de meldingsplicht 4 weken voor start van de werkzaamheden of er is een onvolledige melding ingediend. Op basis van deze meldingen kan de ODRA toezien op de uitgevoerde werkzaamheden en een inschatting maken of het bouwwerk in gebruik genomen kan worden. De belangrijkste overwegingen zijn hierbij veiligheid en gezondheid.

• •

  Wat doen we wanneer gestart is zonder kwaliteitsborger?

  Handhavend optreden. De bouw wordt stilgelegd en de bouwer mag niet verder bouwen. De aannemer/bouwer of de eigenaar moet alsnog een kwaliteitsborger inschakelen. Wanneer de kwaliteitsborger later in het proces wordt betrokken is er meer werk noodzakelijk om aannemelijk te maken dat een bouwwerk voldoet aan de Bbl. Wanneer de kwaliteitsborger onvoldoende informatie aangeleverd krijgt vanuit de aannemer/bouwer kan de kwaliteitsborger geen gerechtvaardigd vertrouwen afgeven en dus ook geen gereedmelding afgeven. Indien de aannemer weigert te voldoen aan de verplichting van het vastleggen van de geleverde kwaliteit benadert de kwaliteitsborger, conform de escalatieladder, het bevoegd gezag.

• •

  Wat doen we als een bouwwerk gereed is zonder kwaliteitsborger?

  De toezichthouder moet dan op controle. De eigenaar van het bouwwerk moet aangeschreven worden zodat er wordt aangetoond dat het bouwwerk is uitgevoerd conform wet- en regelgeving.

Hoe en op welke manier er gehandhaafd gaat worden zal in het nieuwe / aangepaste handhavingsbeleid van de partnergemeenten bouw moeten worden opgenomen.

Bijlagen 

Bijlage 1: artikel 2.17 Bbl   

Artikel 2.17 (bouwactiviteiten die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen)

• 1.

  Categorieën bouwwerken als bedoeld in artikel 7ab, eerste lid, van de Woningwet zijn bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 als bedoeld in het tweede lid.

• 2.

  Een bouwactiviteit valt onder gevolgklasse 1 als:

  • a.

    de bouwactiviteit geen rijksmonument, voorbeschermd rijksmonument, provinciaal monument, voorbeschermd provinciaal monument, gemeentelijk monument of voorbeschermd gemeentelijk monument betreft;

  • b.

    de bouwactiviteit alleen ten dienste staat van een gebruiksfunctie als bedoeld in het derde lid;

  • c.

    de bouwactiviteit niet betreft een bouwwerk waar voor het in gebruik nemen of gebruiken van het bouwwerk een gebruiksmelding als bedoeld in artikel 6.7, eerste lid, is vereist;

  • d.

    bij de bouwactiviteit geen gelijkwaardige maatregel wordt toegepast in verband met een in dit besluit uit het oogpunt van constructieve veiligheid of brandveiligheid gestelde regel;

  • e.

    bij de bouwactiviteit geen toepassing is gegeven aan NEN 6060 of NEN 6079 bij het bepalen van de gebruiksoppervlakte van een brandcompartiment;

  • f.

    de bouwactiviteit niet betreft een bouwwerk dat behoort tot een geval waarin een milieubelastende activiteit vergunningplichtig is op grond van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

• 3.

  De gebruiksfunctie, bedoeld in het tweede lid, onder b, is:

  • a.

    een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, en nevenfuncties daarvan;

  • a.

    een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk betreft;

  • b.

    een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie;

  • c.

    een industriefunctie en nevengebruiksfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk uit niet meer dan twee bouwlagen bestaat;

  • d.

    een industriefunctie als nevengebruiksfunctie van een andere gebruiksfunctie, voor zover gelegen in een bijbehorend bouwwerk van niet meer dan twee bouwlagen;

  • e.

    een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde voor een infrastructurele voorziening bestemd voor langzaam verkeer, voor zover niet gelegen over een rijks- of provinciale weg en met een te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter; of

  • f.

    een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie  Bijlage 2: artikel 6.7 Bbl   

Bijlage 2: artikel 6.7 Bbl

Artikel 6.7 Bbl gebruiksmelding

§ 6.1.2 Gebruiksmelding

Artikel 6.6 (aansturingsartikel)

De regels in deze paragraaf zijn op een gebruiksfunctie van toepassing voor zover deze in tabel 6.6 voor die gebruiksfunctie zijn aangewezen.

Tabel 6.6

Artikel 6.7 (gebruiksmelding)

• 1.

  Het is verboden een bouwwerk te gebruiken zonder dit ten minste vier weken voor het begin van het gebruik van het bouwwerk te melden.

• 2.

  Het eerste lid is alleen van toepassing, als in het bouwwerk meer personen aanwezig zijn dan in tabel 6.6 is aangegeven.

• 3.

  Bij een nevengebruiksfunctie van een kantoor- of industriefunctie geldt in afwijking van tabel 6.6 een waarde van 150 personen.

• 4.

  Bij het bepalen van het in het tweede lid bedoelde aantal personen worden personen in een in artikel 4.79 bedoelde niet-besloten ruimte buiten beschouwing gelaten.

• 5.

  Voor de toepassing van dit artikel wordt onder bouwwerk ook verstaan een gedeelte daarvan dat is bestemd om afzonderlijk te worden gebruikt.

Bijlage 3: Risicomatrix Bbl   

Bijlage 3.1 Toetsing vergunningverlening

Bijlage 3.2 Toezicht en Handhaving per gevolgklasse (gvk)

Bijlage 4: Handreiking toezicht en handhaving Wet kwaliteitsborging bouw- VNG versie okt. 2023

Leeswijzer

Product

De VNG heeft een handreiking Toezicht en Handhaving Wkb ontwikkeld waarin aan de hand van mogelijke praktijksituaties voor gemeenten een handelingsperspectief wordt geschetst. Dit hande- lingsperspectief wordt bepaald door de toezichts- en handhavingsinstrumenten die de Omgevingswet (Ow) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de gemeenten biedt en reeds beschikbaar zijn.

Een handreiking is richtinggevend en daarmee een instrument om de dialoog aan te gaan met de verantwoordelijke afdelingen en/of andere betrokken partijen. De VNG wil nadrukkelijk benoemen dat het hier niet gaat om een handhavingskader, met een sturend karakter en vaak verplicht van aard. Het is verder aan gemeenten hoe naar eigen inzicht invulling te geven aan geboden richtingen.

Informatie

De handreiking bestaat uit 6 hoofdstukken. In een aantal hoofdstukken zijn onderdelen in kleurvakken aangegeven om extra aandacht te vestigen op het soort informatie.

• •

  Voorbeeldsituaties zijn weergegeven in een geel vlak 

• •

  Richtinggevende informatie is weergegeven in een oranjevlak 

• •

  Schema’szijn weergegeven in een grijs vlak 

• •

  Bronvermeldingen zijn weergegeven als voetnoten onderaan de betreffende pagina

Indeling

In de ‘Inleiding’wordt het doel en de toepassing van de handreiking nader toegelicht.

In het hoofdstuk ‘Nieuwe rol bevoegd gezag’ wordt de invloed van de veranderende rol van gemeenten op handhaving kort toegelicht.

Het daaropvolgende ‘Schema meldingenproces’ geeft het meldingenproces onder de Wkb weer en maakt het handelingsperspectief van het bevoegd gezag inzichtelijk.

In het hoofdstuk ‘Handhaving bij overtredingen – algemeen’ worden enkele algemene punten over handhaving toegelicht, zoals de bevoegdheid van het college van B&W om te handhaven en de relevante handhavingsinstrumenten.

In het hoofdstuk ‘Uitvoeringsdilemma’s’ wordt ingegaan op een handelingsperspectief bij kleine, niet herstelbare afwijkingen, de gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname en bij bouwwerken die casco worden opgeleverd.

Daarna worden in het hoofdstuk ‘Fasen meldingenproces’ diverse handhavingssituaties besproken, waarbij het gaat om de aspecten die nieuw zijn door de Wkb.

Bijlage 1 bevat de genoemde artikelen uit het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)’, ‘Omgevingswet (Ow)’ en ‘Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)’.

Bijlage 2 toont het schema ‘Bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging’ waarin de stappen zijn weergeven die de verschillende partijen moeten doorlopen bij het bouwen.

1 Inleiding

Met de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) veranderen het bouwproces en de rol en taken van het bevoegd gezag. Het doel van de Wkb wordt omschreven als ‘verbetering van de bouwkwaliteit door verbetering van de privaatrechtelijke positie van de particuliere en de zakelijke bouwconsument’. ¹

In deze handreiking wordt gekeken naar de nieuwe rol en taken van het bevoegd gezag qua toezicht en handhaving. De handreiking gaat in op de mogelijke overtredingen en/of tekortkomingen die het bevoegd gezag constateert en wat een handelingsperspectief kan zijn bij voor de Wkb specifieke situaties. Deze handreiking is bedoeld om bevoegde gezagen inzicht te geven welke wettelijke of specifieke verantwoordelijkheden moeten of kunnen worden ingevuld. En welke keuzes en/of acties moeten of kunnen worden gemaakt.

In de uitvoeringspraktijk lopen gemeenten aan tegen diverse vraagstukken, bijvoorbeeld het ontbreken van een verklaring van de kwaliteitsborger in het dossier bevoegd gezag wanneer het gaat om kleine, niet herstelbare afwijkingen. De minister heeft in het debat met de Eerste Kamer op 24 oktober 2023 de toezegging gedaan een wetstechnische oplossing voor te bereiden om het bevoegd gezag hierin te ondersteunen. In deze handreiking wordt uitgegaan van de huidige wet- en regelgeving.

Deze handreiking is een levend document. Jurisprudentie en mogelijk niet in deze versie (1) van de handreiking voorziene of nieuwe praktijksituaties zullen de eerste jaren van het nieuwe stelsel vervolgens de handreiking verder doen verfijnen door meer handelingsperspectief te verschaffen

2 Nieuwe rol bevoegd gezag

Het bevoegd gezag heeft ten gevolge van de Wkb een informatieachterstand. Gegevens komen onder het nieuwe stelsel niet vooraf maar achteraf beschikbaar. Dit betekent dat voortijdig bijsturen niet mogelijk is voor het bevoegd gezag. Als achteraf moet worden hersteld, kost dat extra tijd, inzet en geld. Na inwerkingtreding van de Wkb vervalt voor bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen, de preventieve toetsing aan de bouwtechnische voorschriften door het bevoegd gezag. Voor die bouwwerken vervallen de leges en verandert de rol van het bevoegd gezag. Er kunnen verschillen ontstaan in de wijze waarop gemeenten omgaan met de Wkb.

In de memorie van toelichting is in paragraaf 1.4²  het volgendevermeld:

‘In het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen vervalt de preventieve toetsing door het bevoegd gezag bij de boordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning. De verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit wordt hiermee eenduidiger belegd bij de bouwende partijen. Het gaat er niet langer primair om dat de bouwplannen op papier aan de regelgeving voldoen, maar dat het vervaardigde bouwwerk bij oplevering voldoet aan regels en gemaakte afspraken.’

Deze rol beperkt zich voortaan tot het toetsen van de bouwmelding en de gereedmelding. Het bevoegd gezag doet de volledigheidstoets van de bouwmelding aan de hand van de indienings- vereisten. Daarnaast gaat het bevoegd gezag na of de risico’s voldoende zijn geborgd. Eventueel kan het bevoegd gezag overwegen, om zelf te kunnen waarnemen, beoordelen en interveniëren, om informatie- en controlemomenten op te leggen. Daarbij wordt o.a. gekeken of gebruik wordt gemaakt van een toegelaten instrument dat geschikt is voor het type bouwwerk en of deze met toestemming van de instrumentaanbieder door een kwaliteitsborger wordt toegepast.

Bij de gereedmelding kijkt het bevoegd gezag of voldaan is aan de regels die aan de gereedmel- ding en de daarbij te verstrekken gegevens en bescheiden zijn gesteld. De markt is primair verant- woordelijk voor de bouwkwaliteit. Het uitgangspunt daarbij is dat afwijkingen door marktpartijen moeten worden opgelost. Het bevoegd gezag heeft slechts een vangnetfunctie om excessen van het private steltel af te vangen.

Toezicht en handhaving blijft een gemeentelijke taak. Dat vertaalt zich in een aantal nieuwe (contact) momenten met het bevoegd gezag, en ook een andere manier van toezicht houden en het inrichten van handhavingsbeleid.

3 Schema meldingenproces

In het stroomschema is het meldingenproces onder de Wkb weergegeven. Het schema maakt inzichtelijk welk handelingsperspectief het bevoegd gezag heeft.

4 Handhaving bij overtredingen – algemeen

Het college van B&W is het bevoegd gezag voor de handhaving. Dit is bepaald in artikel 18.2 van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4.3, lid 1, sub a van de Omgevingswet en artikel 4.9 van de Omgevingswet. Als er gekozen wordt om handhavend op te treden, zal in het algemeen gebruik worden gemaakt van een last onder dwangsom (artikel 5:31d e.v. Awb) of een last onder bestuursdwang (artikel 5:21 e.v. Awb).

In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) was een speciale bepaling opgenomen over een bouwstop/stilleggen van de bouw. Dit stond in artikel 5.17 van de Wabo. Een dergelijke bepaling komt niet terug onder de Omgevingswet, omdat de wetgever dat overbodig acht. Een bouwstop/stilleggen van de bouw is gewoon een mogelijke ‘last’ die kan worden opgelegd met een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.

Een uitgebreide beschrijving en voorbeelden toezicht en handhaving is te vinden in de VNG-publicatie ‘Handhaving door en voor gemeenten, een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk’.

Deze is te raadplegen via de website van de VNG.

5 Uitvoeringsdilemma’s

In het hoofdstuk ‘Uitvoeringsdilemma’s’ wordt ingegaan op een handelingsperspectief bij kleine, niet herstelbare afwijkingen, de gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname en bij bouwwerken die casco worden opgeleverd.

Beginselplicht om handhavend op te treden

Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht om te handhaven. Maar in specifieke situaties kan wor- den afgezien van handhaving en kan het bevoegd gezag het bouwwerk tóch in gebruik laten nemen als een goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt, of bij het ontbreken van andere zaken. Jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaven geeft aan dat er kan worden afgezien van handhaving als er sprake is van kleine overtredingen waarbij handhaving niet proportioneel is en in gevallen wanneer er concreet zicht is op legalisatie.

In het algemeen kan worden gesteld dat niet ter discussie staat dat een verbod op ingebruikname aan de orde is als het gaat om tekortkomingen die zien op veiligheids- en/of gezondheidsaspecten. Wanneer het gaat om een kleine, niet herstelbare afwijking die ingebruikname niet in de weg hoeft te staan, kan afhankelijk van de situatie en het lokale handhavingsbeleid een afweging worden gemaakt. In het handhavingsbeleid kan worden vastgelegd welke afwijkingen hoge, gemiddelde of lage prioriteit hebben. Bij kleine afwijkingen die niet of zeer moeilijk te herstellen zijn, kan het ver- bieden van ingebruikname niet proportioneel zijn. Het niet handhaven bij een geringe overtreding vanwege geringe aard of omvang is een uitzondering op de regel.

Het al dan niet handhaven hangt mede af van het proportionaliteitsbeginsel en van het handha- vingsbeleid van het desbetreffende bevoegd gezag. Het hebben van beleid geeft inzicht wanneer wel / niet gehandhaafd wordt. Het beleid moet voorbeelden (aan de hand van jurisprudentie) bevatten om de algemene lijn uit te leggen. Per individuele situatie moet er een afweging van belangen plaatsvinden of er tot handhaving wordt overgegaan.

Bij het afzien van handhaving bij kleine, niet herstelbare afwijkingen ontstaat een categorie bouw- werken waarbij niet wordt opgetreden tegen het gebruik zonder goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger.

Bij de afweging die het bevoegd gezag in een dergelijke situatie moet maken of er een verbod op ingebruikname moet komen, kan vooralsnog de jurisprudentielijn worden aangehouden. In de aangehaalde uitspraken komen veelal meerdere hierna genoemde aspecten aan de orde die een rol spelen bij het antwoord op de vraag of er sprake is van een overtreding van geringe aard en omvang.

Daarbij spelen de volgende aspecten een rol:

• •

  Er is sprake van een klein verschil. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 december 2017 ging het om een verschil van 1 centimeter.³

• •

  Het verschil is niet of nauwelijks met het blote oog waarneembaar. Dat was volgens de Afdeling aan de orde in een casus in de gemeente Noardeast-Fryslân. Daar bepaalde de Afdeling (r.o. 7.3) in haar uitspraak van 17 maart 2021: dat ‘over een lengte van ongeveer 4 meter schut- tingspanelen zijn geplaatst die ongeveer 4 centimeter hoger zijn dan de 1 meter hoogte die maximaal is toegestaan, wat met het blote oog nauwelijks waarneembaar is’.⁴

• •

  Derden worden niet in hun belangen geschaad. In een uitspraak van 24 juli 2013 overweegt de Afdeling (r.o. 4.3) ‘Nu de overtreding slechts bestaat uit deze twee afwijkingen van de bouwver- gunning, heeft het college zich in de gegeven omstandigheden in redelijkheid op het stand- punt kunnen stellen dat het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de afwijkingen van de bouwvergunning in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Hierbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de afwijkingen van de bouwvergunning met het blote oog in het vrije veld nauwelijks waarneembaar zijn en dat voorts niet is gebleken dat de belangen van [wederpartij] of de belangen van derden door de afwijkingen van de bouwvergunning worden geschaad’.⁵

• •

  Het ongedaan maken van de overtreding brengt buitenproportioneel hoge kosten met zich meeof zou onevenredig zijn jegens de overtreder. Van handhavend optreden mocht het col- lege afzien omdat dit ertoe zou leiden dat ‘ofwel de gehele woning moet worden afgebroken, ofwel de gehele zijmuur van de woning met gemiddeld 15 centimeter moet worden verplaatst’.⁶

Naast het proportionaliteitsbeginsel speelt bij de afweging ook het relativiteitsbeginsel een rol zoals dat is vastgelegd in artikel 8:69 a van de Algemene wet bestuursrecht ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’

De jurisprudentie wijst uit dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in mindere mate slaagt.

Gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname

Bij grotere woningbouwprojecten worden woningen veelal in delen opgeleverd. Tussen de oplevering en bewoning van de eerste woningen en de oplevering van de laatste woningen kan een geruime tijd zitten. Door Stichting IBK is een factsheet uitgebracht waarin verschillende mogelijkheden worden beschreven hoe gemeenten daar onder de werking van de Wkb mee om kunnen gaan.

De volgende opties worden geschetst:

• 1

  Indien er geen signalen van de kwaliteitsborger of derden zijn en geen eigen waarnemingen dat er mogelijk iets niet klopt, de formele gereedmelding afwachten en in de tussentijd niet handhaven op ingebruikname.

• 2

  Uitgaan van de onder punt 1 genoemde optie en indien daar reden toe is op basis van artikel 2.20 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) aanvullende informatie opvragen over een specifiek onderdeel bij de oplevering van iedere fase (deelleveringen).

• 3

  Richting opdrachtgever van tevoren aangeven dat het uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan. In dat geval moet dan eerder ook per fase een bouwmelding zijn gedaan.

Het is van belang om vooraf duidelijk vast te leggen welke optie de gemeente kiest en die keuze duidelijk vooraf te communiceren. Per optie zal de impact anders zijn op de keuzes en afwegingen die gemaakt moeten worden tijdens het implementatieproces van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Vanuit implementatieondersteuning wordt optie 3 als meest wenselijk aangegeven.

Verdere informatie en toelichting op de verschillende opties is te vinden via www.stichtingibk.nl.

Casco bouw

In de praktijk worden bouwwerken nogal eens casco opgeleverd, bijvoorbeeld zonder badkamer of keuken. De vraag hoe daar in het kader van de Wkb mee om te gaan is eerder gesteld aan de Helpsdesk bouwregelgeving.⁷

We verwijzen naar het daarin geschetste juridische kader en de praktische uitwerking ervan: ‘Juridische kader: Ingebruikname zonder gereedmelding is niet toegestaan. In geval van een casco- levering zullen delen van het bouwwerk niet klaar zijn. Indien dit delen betreft die op grond van de voorschriften van het Bbl verplicht zijn dan zal een kwaliteitsborger geen verklaring kunnen afgeven bij oplevering en is gereedmelding dus niet mogelijk.’

‘Praktische uitwerking: Dit probleem zal met name spelen daar waar de aannemer de opdrachtgever van de kwaliteitsborger is, zoals bij de waarborginstellingen. Indien de opdracht van de kwaliteits- borger niet verder strekt dan de oplevering, dan zijn er twee mogelijkheden om alsnog te zorgen voor een verklaring zodat gereed gemeld kan worden.’

De volgende opties worden door Helpdesk Bouwregelgeving aangegeven:

• 1.

  De opdrachtgever kan zelf een aanvullende opdracht aan de kwaliteitsborger geven om de laatste openstaande punten af te ronden.

• 2.

  De kwaliteitsborger kan een verklaring afgeven dat het bouwwerk met uitzondering van de cascopunten voldoet. De opdrachtgever kan dan met een eigen kwaliteitsborger de resterende punten afronden.

Het is aan de opdrachtgever om te bepalen welke van de twee opties wordt toegepast. Vanuit de gemeente is het raadzaam om in een vooroverleg aan te geven welke opties de opdrachtgever heeft bij een casco oplevering.

6 Fasen meldingenproces

In het doen van meldingen in het kader van de Wkb zijn de volgende drie fasen te onderscheiden:

• 1.

  Bouwmelding & Start bouwwerkzaamheden

• 2.

  Tijdens de bouwwerkzaamheden

• 3.

  Gereedmelding & Ingebruikname

Per fase van het meldingenproces zullen mogelijke overtredingen en/of tekortkomingen worden benoemd en voorzien van een handelingsperspectief voor het bevoegd gezag. Het kan daarbij zo- wel gaan om toezicht en handhaving op het bouwproces en de procedures als om de inhoudelijke regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Er zijn situaties die in meerdere fasen kunnen voorkomen. Hierbij valt te denken aan:

Opvragen informatie

Er wordt geen invulling gegeven aan het verzoek van het bevoegd gezag om nadere informatie ingevolge artikel 2.20 Bbl. Dit kan in meerdere fases spelen:

Tegen het niet naleven van een informatieplicht staat het reguliere bestuursrechtelijke handhavings- instrumentarium van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter beschikking, inclusief de bestuurlijke boete zoals beschreven in paragraaf 18.1.4 van de Omgevingswet (zie bijlage 1). Een eventuele overtreding kan gesanctioneerd worden met een last onder dwangsom of door een bestuurlijke boete op te leggen.

In veel gevallen zal het echter vanuit het oogpunt van de door het bevoegd gezag uit te voeren taak logischer zijn de informatie ter plaatse zelf te verzamelen. Titel 5.2 van de Awb geeft het be- voegd gezag daarbij de bevoegdheid inlichtingen te vragen, gegevens en bescheiden te vorderen en om zelf onderzoek te doen. Artikel 5:20 van de Awb verplicht daarbij eenieder om daaraan medewerking te verlenen. In veel gevallen zal dit betekenen dat de bouw zal moeten stilliggen tot dat het onderzoek van het bevoegd gezag is afgerond.

Kiest het bevoegd gezag om een bestuurlijke boete op te leggen dan is het aan te raden om boetebeleid op te stellen. Zaken die in dergelijk beleid geregeld kunnen worden zijn de inzet (voor welke overtreding) en de hoogte van de bestuurlijke boete. Ook een regeling voor herhaalde overtreders kan onderdeel zijn van het beleid. Bij de te maken beleidskeuzen kan gebruik gemaakt worden van de Landelijke Handhavingstrategie Omgevingsrecht (LHSO).⁸ In de LHSO is een stap- penplan opgenomen om te komen tot een passende sanctiestrategie, waarin ook de bestuurlijke boete is opgenomen.

Excessen

Hierbij kan gedacht worden aan bouwdelen die niet vergunningvrij zijn en niet zijn meegenomen bij de bouwmelding of een gewijzigde bouwmethodiek die gezien de bijzondere lokale omstandighe- den voor schade kan zorgen. Aan de hand van de overtreding en/of tekortkoming en het handha- vingsbeleid van het bevoegd gezag moet worden bepaald wat de juiste interventie is. Zie hiervoor de verschillende handelingsperspectieven die uiteengezet worden.

Fase 1 Bouwmelding & Start bouwwerkzaamheden

Uitsnede stroomschema pagina 8

Uiterlijk 4 weken voor de start van de bouw (maar niet eerder dan een jaar van tevoren) moet een bouwmelding worden gedaan bij het bevoegd gezag in het Omgevingsloket van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (artikel 2.18 van het Bbl) voor activiteiten die onder het stelsel van kwaliteits- borging vallen. De categorieën die onder het stelsel van de kwaliteitsborging vallen staan vermeld in artikel 2.17 van het Bbl. De verplichting tot inschakeling van een kwaliteitsborger voor bouw- werken die vallen onder gevolgklasse 1 van de Wkb blijkt uit de indieningsvereisten in artikel 2.19 van het Bbl en artikel 7ab lid 3 van de Woningwet.⁹

Fase 2 Tijdens de bouwwerkzaamheden

Uitsnede stroomschema pagina 8

Tijdens de bouw voert de kwaliteitsborger het borgingsplan uit. Bij strijdigheden informeert de kwaliteitsborger de aannemer en de opdrachtgever. Ontstaan er problemen die niet worden opge- lost, dan moet de kwaliteitsborger ook de gemeente informeren (artikel 3.86, lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Toezicht blijft een taak van het bevoegd gezag. Een kwaliteitsborger contro- leert of de bouwactiviteit aan de regels van het Bbl voldoet. Artikel 2.20 van het Bbl biedt aan het bevoegd gezag de mogelijkheid om extra informatie op te vragen.⁹

Fase 3 Gereedmelding & Ingebruikname

Uitsnede stroomschema pagina 8

Er moet een gereedmelding worden ingediend bij het bevoegd gezag. Dit moet ten minste 2 we- ken voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk (artikel 2.21 van het Bbl). Zonder gereed- melding is het verboden het bouwwerk in gebruik te nemen. Een verklaring van de kwaliteitsborger is onderdeel van de gereedmelding. Het bevoegd gezag doet een volledigheidstoets van de gereedmelding (bestaande uit een verklaring van de kwaliteitsborger én de overige gegevens en bescheiden van de opdrachtgever).

Bijlage 1

Artikelen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)

(Geconsolideerde Staatsbladversie 18-09-2023

Artikel 2.16 (normadressaat)

Aan de regels in deze afdeling wordt voldaan door degene die het bouwwerk bouwt. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit.

Artikel 2.17 (bouwactiviteiten die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen)

• 1.

  Categorieën bouwwerken als bedoeld in artikel 7ab, eerste lid, van de Woningwet zijn bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 als bedoeld in het tweede lid.

• 2.

  Een bouwactiviteit valt onder gevolgklasse 1 als:

  • a.

    de bouwactiviteit geen rijksmonument, voorbeschermd rijksmonument, provinciaal monument, voorbeschermd provinciaal monument, gemeentelijk monument of voorbeschermd gemeentelijk monument betreft;

  • b.

    de bouwactiviteit alleen ten dienste staat van een gebruiksfunctie als bedoeld in het derde lid;

  • c.

    de bouwactiviteit niet betreft een bouwwerk waar voor het in gebruik nemen of gebruiken van het bouwwerk een gebruiksmelding als bedoeld in artikel 6.7, eerste lid, is vereist;

  • d.

    bij de bouwactiviteit geen gelijkwaardige maatregel wordt toegepast in verband met een in dit besluit uit het oogpunt van constructieve veiligheid of brandveiligheid gestelde regel;

  • e.

    bij de bouwactiviteit geen toepassing is gegeven aan NEN 6060 of NEN 6079 bij het bepalen van de gebruiksoppervlakte van een brandcompartiment;

  • f.

    de bouwactiviteit niet betreft een bouwwerk dat behoort tot een geval waarin een milieubelastende activiteit vergunningplichtig is op grond van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

• 3.

  De gebruiksfunctie, bedoeld in het tweede lid, onder b, is:

  • a.

    een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, en nevenfuncties daarvan;

  • b.

    een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk betreft;

  • c.

    een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie;

  • d.

    een industriefunctie en nevengebruiksfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk uit niet meer dan twee bouwlagen bestaat;

  • e.

    een industriefunctie als nevengebruiksfunctie van een andere gebruiksfunctie, voor zover gelegen in een bijbehorend bouwwerk van niet meer dan twee bouwlagen;

  • f.

    een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde voor een infra- structurele voorziening bestemd voor langzaam verkeer, voor zover niet gelegen over een rijks- of provinciale weg en met een te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter; of

  • g.

    een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorziening bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie.

• 4.

  Het eerste lid is niet van toepassing op bouwactiviteiten die verbouwen betreffen.

Artikel 2.18 (bouwmelding)

• 1.

  Onverminderd artikel 7.7 is het verboden een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.17 uit te voeren zonder dit ten minste vier weken voor het begin van de bouwwerkzaamheden te melden.

• 2.

  Als de bouwactiviteit niet begint binnen een jaar na de melding, is het verboden de bouwactiviteit te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin ervan opnieuw te melden.

• 3.

  Een melding kan betrekking hebben op meerdere bouwwerken op hetzelfde terrein of op met elkaar samenhangende terreinen.

Artikel 2.19 (gegevens en bescheiden bij bouwmelding)

• 1.

  Een melding als bedoeld in artikel 2.18 wordt ondertekend en bevat de volgende gegevens en bescheiden:

  • a.

    de naam, het adres en het telefoonnummer van degene die het bouwwerk bouwt;

  • b.

    als de melding wordt ingediend door een gemachtigde: de naam, het adres en het telefoonnummer van de gemachtigde;

  • c.

    als de melding elektronisch wordt ingediend: het e-mailadres van de degene die het bouwwerk bouwt of de gemachtigde;

  • d.

    de dagtekening;

  • e.

    het adres, de kadastrale aanduiding of de coördinaten van de locatie waarop de activiteit wordt verricht;

  • f.

    een beschrijving van de bouwactiviteit, met inbegrip van de gebruiksfunctie van het bouwwerk;

  • g.

    gegevens betreffende de kwaliteitsborger en het te gebruiken instrument voor kwaliteitsborging, bedoeld in artikel 7ab, derde lid, van de Woningwet;

  • h.

    een risicobeoordeling van het bouwproject met het oog op het voorkomen of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen aan de regels voor de bouwactiviteit, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5; en

  • i.

    het borgingsplan, bedoeld in artikel 3.80 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

• 2.

  Voor zover van toepassing wordt in de risicobeoordeling ten minste rekening gehouden met bijzondere lokale omstandigheden, zoals die zijn vastgesteld in lokaal beleid, anderszins kenbaar zijn gemaakt of redelijkerwijs bekend zijn.

Artikel 2.20 (gegevens en bescheiden op verzoek van het bevoegd gezag)

• 1.

  Op verzoek van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 2.2, worden gegevens en bescheiden verstrekt over specifieke bouwwerkzaamheden en de momenten waarop deze worden uitgevoerd als dit bijzonder is aangewezen met het oog op het voorkomen en of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen aan de regels voor de bouwactiviteit, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5.

• 2.

  Gegevens en bescheiden worden verstrekt voor zover degene die de activiteit verricht er redelijkerwijs de beschikking over kan krijgen.

Artikel 2.21 (gereedmelding bouwactiviteit)

• 1.

  Het is verboden het bouwwerk of de bouwwerken die onderdeel uitmaken van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.17 in gebruik te nemen zonder dit ten minste twee weken voor het feitelijk in gebruik nemen te melden.

• 2.

  De melding wordt ondertekend en bevat de volgende gegevens en bescheiden van de gerealiseerde activiteit:

  • a.

    de naam, het adres en het telefoonnummer van degene die de bouwmelding, bedoeld in artikel 2.18 heeft gedaan;

  • b.

    de dagtekening;

  • c.

    het adres, de kadastrale aanduiding of de coördinaten van de locatie waar de bouwactiviteit is uitgevoerd;

  • d.

    de verklaring van de kwaliteitsborger, bedoeld in artikel 3.86, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving, waarbij voor zover van belang, wordt ingegaan op maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken als bedoeld in artikel 3.80, tweede lid, van dat besluit;

  • e.

    gegevens en bescheiden waaruit de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie blijkt;

  • f.

    gegevens en bescheiden waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de gestelde eisen in relatie tot:

    • 1.

      de belasting en belastingcombinaties van de constructieve delen hiervan en van het geheel;

    • 2.

      de uiterste grenstoestand van de bouwconstructie en onderdelen van de bouwconstructie;

    • 3.

      de luchtverversing;

    • 4.

      de energiezuinigheid;

    • 5.

      de milieuprestatie.

  • g.

    gegevens en bescheiden over de brandveiligheid als bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, onder d, onder 4 en 5; en

  • h.

    gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige maatregelen.

Paragraaf 18.12 Omgevingswet

(geconsolideerde versie 21-04-2023)

Artikel 18.12 (bestuurlijke boete bij overtreding regels over bouwen, slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken)

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:

  • a.

    op grond van artikel 4.1, eerste lid, in een omgevingsplan gestelde regels over het gebruik of de staat van open erven of terreinen of het gebruik van gebouwen, of over het tegengaan van hinder,

  • b.

    op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder a, en vierde lid, gestelde verboden voor en regels of voorschriften over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en in stand houden van bouwwerken.

• 2.

  De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de tweede cate- gorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

• 3.

  Als de overtreding een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid veroorzaakt, kan het bevoegd gezag de boete verhogen tot ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

• 4.

  Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.

Artikel 3.86 Besluit kwaliteit leefomgeving

(geconsolideerde Staatsbladversie 10-10-2023)

Artikel 3.86 (informatieverstrekking kwaliteitsborger aan de bouwpartijen en bevoegd gezag)

• 1.

  Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger, voor zover van toepassing, zijn opdrachtgever en de andere bij de bouwwerkzaamheden betrokken partijen onverwijld informeert over bij de kwaliteitsborging geconstateerde afwijkingen van regels als bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, en dat hij ook het bevoegd gezag informeert als de afwijkingen het afgeven van een verklaring als bedoeld in het tweede lid in de weg staan.

• 2.

  Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger na de afronding van de bouwwerkzaamheden aan zijn opdrachtgever een verklaring afgeeft, waarin hij, voor zover van toepassing, verklaart dat:

  • a.

    hij toestemming heeft van de instrumentaanbieder het instrument toe te passen;

  • b.

    hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd volgens de in het instrument gestelde eisen;

  • c.

    er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het resultaat van de bouwactiviteit voldoet aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving.

• 3.

  Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat een kopie van de verklaring, bedoeld in het tweede lid, wordt verstrekt aan de andere bij de bouwwerkzaamheden betrokken partijen.

• 4.

  Voor de verklaring, bedoeld in het tweede lid, wordt bij ministeriële regeling een formulier vast- gesteld.

Bijlage 2

Schema Bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging

Dit schema geeft de stappen weer die de verschillende partijen bij bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging moeten doorlopen. Het schema gaat uit van een regulier bouwproject, waarbij de opdrachtgever een ontwerp laat maken door zijn adviseurs en dit vervolgens aanbesteedt.

Zie ook: www.rijksoverheid.nl

Bijlage 2 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)

Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)