| Organisatie | Almere |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Evaluatie beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022 |
| Citeertitel | Evaluatie beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 02-03-2024 | 01-01-2024 | nieuwe regeling | 13-02-2024 | 4777 |
De gemeente beoordeelt plannen voor gebouwen en oefent toezicht uit op het gebruik van gebouwen. Dit zijn wettelijke taken die de gemeente heeft op basis van de Wabo (per 1 januari 2024: Omgevingswet). Afzonderlijk zijn er ook kaders (in voorbereiding) over regionale Milieu-taken van de Omgevingsdienst en lokale toezicht- en handhavingstaken in de openbare ruimte.
Evalueren van beleid over VTH-werk voor bouwwerken helpt ons te begrijpen waar we staan met het behalen van onze doelen en wat we in de toekomst moeten doen. In 2019 wilden we (als gemeente) ervoor zorgen dat Almere veiliger, gezonder en prettiger zou worden door vergunningen goed af te handelen, toezicht te houden op de voorwaarden van die vergunningen en regels te handhaven. Het blijkt lastig om precies te meten hoeveel het VTH-werk heeft bijgedragen aan deze doelen. We hebben gedaan wat mogelijk was, rekening houdend met de groei van de stad en veranderingen die plaatsvonden. Er is veel werk verricht, zoals blijkt uit jaarlijkse rapporten over onze voortgang.
Conclusies over wettelijke evaluatiepunten uit het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Volgens regels (Besluit omgevingsrecht (Bor)) moeten we regelmatig aan de gemeenteraad rapporteren over bepaalde delen van ons beleid:
In deze evaluatie concluderen we het volgende over deze wettelijke evaluatiepunten die aandacht nodig hebben bij het opstellen van een nieuw beleidskader:
Er zijn ook aandachtspunten voor de toekomst, waarover keuzes nodig zijn (zie ook hoofdstuk 4). Het gaat dan met name om vraagstukken over prioritering in het dagelijks werk (wat kan er wel/niet worden opgepakt en waar kunnen/moeten we inwoners/bedrijven vragen om zelf actie te ondernemen?) en de aandacht voor uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudebestendigheid van nieuw gemeentelijk beleid.
Overige lessen over de uitvoering en consequenties van het bestaande beleid
In de uitgevoerde evaluatie hebben we diepgaander gekeken naar de uitvoering van het beleid en de betekenis voor nieuw beleid. Vier lessen die naar voren komen zijn de volgende:
Ook dienstverlening is een belangrijk thema voor de toekomst. Om van toegevoegde waarde te blijven voor de stad en Almeerders is het belangrijk dat we contact hebben met de stad en goed weten wat er van ons wordt verwacht. Tegelijkertijd is het belangrijk dat we helder zijn over de keuzes die we maken, zodat iedereen weet waar hij/zij aan toe is.
Naast het werken vanuit vragen in de stad is aandacht voor het algemene belang een opgave voor de toekomst. Er is een grote groep mensen die niets meldt, maar wel van ons mag verwachten dat de gemeente toeziet op de kwaliteit van de leefomgeving. En dat gaat verder dan de bouwwerken waarover mensen melden.
Tot slot merken we het volgende op: Deze evaluatie heeft betrekking op de doelen die zijn gesteld in het beleidskader over uitvoering en handhaving uit 2019, ingegeven door het coalitieakkoord het coalitieakkoord “Liefde voor Almere” uit 2018. De tijd staat echter niet stil en in het coalitieakkoord “Bouwen aan een gezonde toekomst” uit 2022 zijn inmiddels doelstellingen opgenomen die ook relevant zijn voor een nieuwe uitvoerings- en handhavingstrategie. Het monitoren van de gevolgen van de Omgevingswet en Wkb, binnen de afspraken die zijn gemaakt op basis van het onderzoek door Ecorys/Senze, is hier een voorbeeld van. Ook uitdagingen op het gebied van toezicht en handhaving in de ouder wordende stad, die zijn benoemd in onderzoek door Andersson Elffers Felix (2021) en zijn opgenomen in het coalitieakkoord, zijn meegenomen in de nieuwe Uitvoerings- en handhavingsstrategie. In overeenstemming met de eisen uit de Omgevingswet werken we de opgaven nader uit in een jaarprogramma, met concrete activiteiten voor het komende jaar.
De gemeente Almere heeft de taak om een aantal onderdelen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht uit te voeren en te handhaven. Het gaat hier om uitvoering en handhaving van regels over het bouwen en goed gebruik van gebouwen in Almere: van een goede ruimtelijke ordening tot het voldoen aan bouwregels en milieueisen.
Schematische weergave uitvoerings- en handhavingstaken gemeente Almere, op basis van de Wabo
De openbare ruimte valt hier niet onder en kent afzonderlijk beleid.
1.1 Beleidskader uitvoering en handhaving
De manier waarop de gemeente uitvoerings- en handhavingstaken in relatie tot bouwwerken uitvoert is vastgelegd in gemeentelijk beleid. De gemeente Almere heeft in 2019 het “uitvoerings- en handhavingsbeleid Almere 2019-2022” vastgesteld. In het voorjaar van 2023 heeft het college besloten de geldigheid van dit beleidskader met een jaar te verlengen.
Het beleid helpt de gemeente om helderheid te bieden aan degenen die het uitvoeren, maar bijvoorbeeld ook degenen die met gemeentelijke VTH-medewerkers te maken hebben. Het maken van beleid over VTH in de bebouwde omgeving is niet vrijblijvend. In wetgeving 1 is sinds 2017 opgenomen dat de gemeente beleid moet vaststellen voor uitvoering en handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Tot aan 2017 bepaalde de wet alleen dat de gemeente beleid nodig heeft over het handhaven van de wet.
Aan het einde van de beleidsperiode evalueren we het beleid. Dat vinden we belangrijk, omdat het ons helpt in het maken van keuzes over voortzetten van het beleid. Het is ook nodig om te voldoen aan de wettelijke eisen die het Besluit omgevingsrecht aan de gemeente stelt. De gemeenteraad en de provincie hebben hiermee de mogelijkheid om hun wettelijke taken uit te voeren, namelijk: controle of de gemeente haar taak adequaat genoeg uitvoert.
Via evaluatie willen we weten of het beleid heeft gebracht wat de gemeente beoogd had. Ook willen we inzicht opdoen in de ontwikkeling van het werk, zowel vooruitkijkend (prognoses over de toekomst van het werk) en terugkijkend naar de afgelopen jaren. Verder is het belangrijk om een inschatting te maken van de mate waarin de gemeente Almere de wettelijke taak adequaat uitvoert en daartoe in staat is.
De evaluatie zijn we gestart door onderzoek te doen naar schriftelijke en levende bronnen. We wilden te weten komen of het “Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022” is uitgevoerd en welke effecten er zijn te zien van dat beleid. We wilden ook onderzoeken of de gemeente, gezien de ontwikkelingen waarmee zij werd geconfronteerd, nog steeds in staat was om haar wettelijke taken adequaat uit te voeren.
In ons onderzoek zijn we als volgt te werk gegaan:
Uit deze bronnen gezamenlijk ontstaat een beeld over de gemeentelijke uitvoerings- en handhavingstaken in het Omgevingsrecht en betekenis hiervan voor nieuw beleid.
Aan het einde van deze evaluatie is een hoofdstuk “verantwoording” opgenomen. Daarin leggen we de keuzes uit die gemaakt zijn bij het opstellen van deze evaluatie. Het gaat om keuzes over de wijze van evaluatie en het doorlopen proces. En ook om werkzaamheden die bewust niet zijn onderzocht/uitgevoerd in het kader van deze evaluatie.
3 Toelichting beschouwde informatie
3.1 Uitvoeren van het uitvoerings- en handhavingsbeleid
In overeenstemming met het Besluit omgevingsrecht is eerst bekeken welke doelen er in het “Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022” zijn opgenomen voor de bebouwde omgeving en wat we te weten komen over de uitvoering van deze doelstellingen. We hebben dit als volgt aangepakt: in het kader van ons onderzoek spraken we met managers en beleidsadviseurs over de doelstellingen. Ook raadpleegden we relevante documenten die in de afgelopen jaren zijn vastgesteld door het college.2 Op basis daarvan is per doelstelling aangegeven wat er wel/niet is bereikt.
3.1.1 Werken aan langetermijndoelstellingen
Lange termijndoelstellingen gaan over een termijn die langer is dan een beleidsperiode en/of coalitieperiode. Ze beschrijven wat de gemeente tot doel stelt in de komende tien tot twintig jaar. Zo heeft de gemeente een stip aan de horizon voor ontwikkeling van de organisatie die uitvoerings- en handhavingstaken uitvoert. De lange termijndoelstellingen uit het beleid hebben vooral betrekking op het onder de aandacht brengen en houden van de noodzaak van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook het professionaliseren van de VTH organisatie is als een structureel aandachtspunt benoemd (investeren in vakmanschap).
In onderstaande tabel zijn de lange termijn doelstellingen uit het beleid opgenomen en voorzien van een zelf gegeven score (rood, oranje of groen) van de gehaalde resultaten in de beleidsperiode. Het is belangrijk om bij het lezen van de tabel in acht te nemen dat lange termijn doelstellingen gaan over een lange periode. Het doel is dus niet om ze in één beleidsperiode te halen.
*In de bijlage is bovenstaande tabel uitgebreider uitgeschreven, zodat je meer duiding hebt bij het oordeel dat we hebben opgenomen.
De algehele conclusie die getrokken is in de jaarlijkse voortgangsrapportages over het beleid is dat er resultaten zijn bereikt in relatie tot de gestelde doelen. Als een belangrijke stap is daarin onder andere benoemd dat er investeringen worden gedaan om een inhaalslag te kunnen bereiken op de toegenomen vraag naar VTH werk.3 De gemeente is zich hierbij bewust dat deze inhaalslag niet toereikend is in de stad van de toekomst, zo blijkt bijvoorbeeld uit gesprekken die we met managers en bestuurlijke portefeuillehouders van VTH voerden over het coalitieakkoord “Bouwen aan een gezonde toekomst” uit 2022. Het onderwerp is dus blijvend een onderwerp van gesprek.
Een belangrijke remmende factor in het zetten van stappen op het gebied van de lange termijndoelstellingen was, volgens de genoemde voortgangsrapportages, de coronapandemie. Maar ook de stikstofcrisis en het bijdragen aan een succesvolle Floriade Expo vroegen bovengemiddeld veel tijd en aandacht in de afgelopen jaren. In de voortgangsrapportage 2022-2023 zijn de volgende opgaven benoemd die in ieder geval extra aandacht nodig hebben in een nieuwe beleidsperiode:
De arbeidsmarkt is de afgelopen jaren veranderd. Het is moeilijker om nieuwe collega’s te werven. In de komende beleidsperiode zal het werven, behouden en opleiden van VTH-medewerkers extra aandacht vragen.
3.1.2 Werken aan middellange termijndoelstellingen
Middellange termijndoelstellingen gaan over meerdere jaren. We hanteren meestal een termijn van vier jaar, omdat dit aansluit op een coalitieperiode. De middellange termijndoelstellingen uit het beleid dat we nu evalueren sluiten mede aan op het coalitieakkoord “Liefde voor Almere” uit 2018. De belangrijkste onderwerpen voor de voorgaande coalitieperiode hadden betrekking op het voorbereid zijn op de Omgevingswet en toereikende VTH-capaciteit en kwaliteit voor de Floriade EXPO en Oosterwold. Op deze onderwerpen heeft de gemeente waar kunnen maken wat is beoogd.
In onderstaande tabel zijn de middellange termijn doelstellingen opgenomen en voorzien van een zelf gegeven score (rood, oranje of groen) van de gehaalde resultaten in de beleidsperiode.
*In de bijlage is bovenstaande tabel uitgebreider uitgeschreven, zodat je meer duiding hebt bij het oordeel dat we hebben opgenomen.
In het kader van de gemeentelijke VTH-taak heeft de gemeente belangrijke stappen gezet om een organisatie te zijn die in de toekomst de gemeentelijke taken adequaat kan uitvoeren, volgens de voortgangsrapportages over het beleid. Gelet op de uitdagingen waar we voor staan is er ook nog veel werk te verzetten. Denk hier bijvoorbeeld aan uitdagingen op het gebied van verduurzaming van de gebouwde omgeving, het behouden van een gevoel van leefbaarheid en veiligheid in een groeiende stad en de gevolgen van digitalisering van de samenleving voor de gemeentelijke VTH-taak.
Er gebeurde veel in de beleidsperiode, zoals te lezen in de voortgangsrapportages. Met name als gevolg van de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne werd er (mede) van de afdeling VTH veel flexibiliteit verwacht en geleverd. Andere onderwerpen met veel impact op het bouwen en gebruiken van gebouwen zijn bijvoorbeeld: Stikstof, PFAS, ontwikkelingen op het gebied van energie en duurzaamheid, netcongestie en de woningmarkt/economische ontwikkelingen in het algemeen.
Dit heeft ook gevolgen voor nieuwe beleidskaders. De VTH-organisatie anno 2023 moet flexibel inspelen op al dit soort nieuwe omstandigheden. Voortdurend bijstellen van prognoses en inhoud van werk zijn het nieuwe ‘normaal’ en waren in 2019 minder aan de orde. Ontwikkelingen op het gebied van digitalisering, informatisering en kunstmatige intelligentie zullen in de komende jaren kunnen zorgen voor een versterking van deze ontwikkeling.
De afgelopen jaren werd inzichtelijk dat de tekorten aan VTH-medewerkers in een groeiend Almere niet houdbaar zijn. In het meest recente coalitieakkoord is een eerste impuls gegeven, in de vorm van geld waarmee extra personeel kan worden geworven en vervolgens ingezet. Het gaat hier om een bedrag van ongeveer €700K in relatie tot toezicht en handhaving in de bebouwde omgeving. Met de groei van de stad en bijhorende vraagstukken is het bewaken van de leefbaarheid en veiligheid met VTH een structureel vraagstuk geworden. In nieuw beleid zal in ieder geval aandacht uitgaan naar het vormgeven van (proactief) risico gestuurd toezicht en prioritering van de toenemende vragen om handhaving van inwoners en bedrijven.
3.1.3 Werken aan korte termijndoelstellingen
Korte termijndoelstellingen zijn doelstellingen die worden geformuleerd voor een termijn van een jaar of korter. Deze legt de gemeente Almere vast in jaarplannen. In de afgelopen beleidsperiode is er ieder jaar een voortgangsrapportage/jaarplan van het beleid gemaakt, vastgesteld door het college en bekendgemaakt aan de gemeenteraad. De betreffende plannen bevatten telkens een terugblik op het voorgaande jaar en van daaruit een vooruitblik in de vorm van een nieuw jaarplan. Je kunt de voortgangsrapportages hier vinden:
2020: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020, d.d. 28 april 2020
2021: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020-2021, d.d. 23 maart 2021
2022: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2021-2022, d.d. 15 maart 2022
2023: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2022-2023, d.d. 13 maart 2023
Uit de voortgangsrapportage is veel informatie te halen over het verloop van werkzaamheden, planvorming en evaluatie in de afgelopen beleidsperiode. In bijlage 3 is deze informatie samengevat.
De informatie uit bijlage 3 maakt voor ons in ieder geval duidelijk dat de afgelopen beleidsperiode een periode was van voortdurende ontwikkeling. Jaarlijks keerde bijvoorbeeld het uitstel van de Omgevingswet terug, net als de voortdurende onzekerheid over de gevolgen van de stikstofcrisis en de coronapandemie. Ondanks deze omstandigheden is de VTH-organisatie in staat geweest om te werken aan middellange en lange termijndoelstellingen. Dit ging niet vanzelf en ten koste van het innoveren van het vak. Er zijn achterstanden opgelopen en deze zijn erkend in het coalitieakkoord 2022-2026.
3.2 Tevredenheid over de kwaliteit van dienstverlening
In het “Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022” zijn doelstellingen opgenomen die aangeven wat de gemeente wil doen en bereiken met de uitvoering van VTH-taken. Om evaluatie van het effect van dit uitvoeringsbeleid mogelijk te maken is het ook belangrijk om te weten hoe inwoners en bedrijven de VTH organisatie ervaren. Dit zijn degenen die het effect van ons werk als eerste ervaren in de stad.
3.2.1 Klanttevredenheid vergunningverlening
De gemeente meet de kwaliteit van dienstverlening bijvoorbeeld via onderzoek naar klanttevredenheid op het gebied van vergunningen. Meer informatie hierover kun je vinden in de rapportage over dienstverlening die jaarlijks wordt gemaakt. Het algemene beeld is dat VTH vrijwel altijd binnen de wettelijk gestelde termijnen taken uitvoert. Verder is het meten van tevredenheid van vergunning producten complex, bijvoorbeeld omdat het oordeel over de vergunningaanvraag hierin een rol kan spelen.
Voor toezicht en handhaving wordt geen kwaliteitsmeting verricht van de dienstverlening. Wel kan er inzicht worden gekregen door te kijken naar metingen van klachten en rapportages van de Ombudsman.
Voor wat betreft de klachten die onder klachtencoördinatie worden ingeboekt (dus niet als melding of handhavingsverzoek) zijn er alleen gegevens op afdelingsniveau beschikbaar, die zowel gaan over de bebouwde omgeving als openbare ruimte. In de afdeling VTH is in 2023 geconcludeerd dat het goed is om in de komende beleidsperiode te werken aan verbetering van dergelijke managementinformatie. Onderwerpen die in het gesprek over verbeterkansen aan de orde kwamen zijn de volgende:
Voor evaluatie van effecten van (de uitvoering van) VTH-beleid zijn ook onderzoeken relevant die derden verrichten in opdracht van de gemeente. De volgende onderzoeken die bij ons bekend zijn achten we relevant om mee te nemen in deze evaluatie:
3.3.1 Ecorys/Senze onderzoek Omgevingswet/Wkb
In 2020 deden adviseurs van Ecorys en Senze onderzoek naar de financiële gevolgen van de Omgevingswet en Wkb voor gemeente Almere.
De onderzoekers kwamen tot de conclusie dat door het wegvallen van legesinkomsten voor bouwaanvragen (als gevolg van de Wkb) en door veranderende taken een jaarlijks financieel tekort zou ontstaan van ca. 1,5 – 2 mln. euro. Voor een bouwstad als Almere hebben de Omgevingswet en de Wkb dus een grote financiële impact. Naar aanleiding hiervan heeft de gemeenteraad in 2022 besloten om structureel 1,5 mln. euro toe te voegen aan de begroting van VTH vanaf het moment van invoering van de Omgevingswet en Wkb. Verder is voor het jaar van inwerkingtreding (2024) een risicoreservering van 3,3 mln. euro gemaakt.
Om een goed beeld te houden bij de financiële gevolgen van de Omgevingswet en Wkb na inwerkingtreding, is een monitor ingericht. De resultaten van deze monitoring delen we op een later moment met de gemeenteraad.
3.3.2 AEF onderzoek handhaving
In 2019 t/m 2021 maakten adviseurs van AEF (Andersson Elffers Felix) een afwegingskader voor een toekomstbestendige organisatie van toezicht en handhaving in Almere (zie pagina 32 t/m 112 van de link).
In dit afwegingskader gaven de adviseurs de gemeente onder andere het volgende mee:
“Geconcludeerd wordt dat een toekomstbestendige invulling van toezicht en handhaving van de fysieke omgeving in Almere gebaat is bij de volgende maatregelen:
Het in balans brengen van de capaciteit met de autonome ontwikkelingen (groei van de stad, toename meldingen en handhavingsverzoeken, nieuwe wetgeving, nieuwe stedelijke opgaven op het gebied van leefbaarheid en veiligheid van zowel de openbare ruimte als de bebouwde omgeving). De huidige toezicht- en handhavingsorganisatie is onvoldoende toegerust om de autonome ontwikkelingen op te vangen. Per saldo is nu al sprake van een uitvoeringspraktijk die noodgedwongen eerder reactief dan proactief is. Ruimte voor planmatig en thematisch toezicht en handhaving is er maar zeer beperkt.
Het versterken van het vermogen om dynamisch te sturen op maatschappelijk effect. Juist om effectief in te kunnen spelen op stedelijke dynamiek en op nieuwe uitdagingen op het gebied van leefbaarheid en veiligheid en om contextueel te kunnen handelen, is het van belang dat de gemeente haar toezicht- en handhavingsfunctie (in ieder geval gedeeltelijk) wendbaar aanwendt. Opgave is een actueel en diepgaand inzicht in problematiek en het vermogen die analyse te vertalen naar effectieve inzetstrategieën en in de uitvoering de samenwerking met bewoners en partners maximaal te benutten. Maar het begint met het doordenken van de gewenste uitkomst van de inzet. Vandaar de titel van dit rapport: kiezen voor effect.”
Het advies is door de gemeente zelf nader uitgewerkt in de betekenis voor de organisatie. In het coalitieakkoord Almere 2022-2026 is besloten om de daarin berekende tekorten eenmalig structureel te corrigeren. Daarmee is er nog geen rekening gehouden met groei van de stad en zal het knelpunt zonder aanvullende maatregelen in de nabije toekomst terugkeren.
De Provincie Flevoland heeft de wettelijke taak van interbestuurlijk toezicht. De provincie voert ieder jaar een toets van 78 controlepunten uit om te bepalen of de gemeente naar mening van de provincie voldoet aan haar wettelijke taak. Dit is een aanvullende reden voor bekendmaking van de rapportage aan de gemeenteraad.
De gemeente heeft ambtelijk regelmatig contact met andere gemeenten en de interbestuurlijk toezichthouder van de Provincie. In deze gesprekken is in de afgelopen jaren naar voren gekomen dat de toezichthouder van gemeenten verwacht dat doelstellingen meer meetbaar worden gemaakt en toegespitst op het naleefgedrag van regels in de leefomgeving.
Wel is er de afgelopen jaren volgens de interbestuurlijk toezichthouder al duidelijk een stijgende lijn te zien in de kwaliteit van de VTH-beleidsstukken. In 2019 en 2020 scoorde de gemeente Almere redelijk adequaat (oranje) op het interbestuurlijk toezicht op de Wabo-taken. In 2021 en 2022 was het oordeel weer adequaat (groen). Evengoed ziet de gemeentelijke afdeling VTH nog kansen voor een nog adequatere uitvoering van VTH-taken. Bijvoorbeeld op het gebied van managementinformatie die een gerichte sturing op inzet van de schaarse capaciteit mogelijk maakt.
3.5 De dagelijkse praktijk: gesprekken met de gemeentelijke organisatie in de stad
Tot slot zijn we gestart met het voeren van gesprekken in de organisatie over de staat van de VTH-taak in Almere. Deze gesprekken zijn niet afgerond en worden nog steeds gevoerd. Van de gevoerde gesprekken hebben we verslagen gemaakt en die hebben we opgenomen in de bijlage (zie bijlage 4).
Uit de verhalen die ons tot nu toe zijn verteld, halen we in deze evaluatie een aantal kernpunten naar voren, die we van belang achten bij het maken van toekomstig beleid:
Bij de uitvoering van VTH taken is de gemeente gebaat bij het concreter vastleggen van uitgangspunten over het bouwen en gebruiken van gebouwen in de stad. Een voorbeeld dat één van de geïnterviewden hierbij noemde is de keuzes over tijdelijke huisvesting. Meerdere geïnterviewden merken op dat Almere heel goed is in het ad-hoc oplossen van situaties, maar dat het nog wel eens ontbreekt aan het omzetten in structurele afspraken die de vergunning behandelaar, toezichthouder of handhaver helpen in het borgen van afspraken.
De VTH taak is volgens een geïnterviewde soms te veel een taak die gezien wordt als het ‘probleem’ of de ‘uitdaging’ van de gemeentelijke afdeling VTH. Dat is niet wenselijk, omdat de taak gaat over een veel breder aantal activiteiten, die ook door andere afdelingen en het bestuur worden uitgevoerd. Deze observatie roept feitelijk op tot een uitvoerings- en handhavingstoets van ieder plan of besluit dat de gemeente maakt.
Van oudsher is er in de gemeentelijke organisatie veel kennis en vakmanschap aanwezig. In een veranderende situatie (Omgevingswet, Wkb, meer taken die niet door de gemeente zelf worden uitgevoerd) is het belangrijk om niet alle kennis kwijt te raken. Want dan kun je de inhoudelijke betekenis van het werk van anderen niet meer beoordelen.
Een geïnterviewde vraagt aandacht voor de keten van casemanagement, behandeling van vergunningen en het toezicht daarop. In de huidige situatie hebben ondernemers volgens de geïnterviewde te maken met verschillende communicatiestijlen en een te beperkte overdracht van afspraken. Dit heeft weliswaar aandacht van de gemeente, maar juist met de Omgevingswet op komst is het belangrijk om hier aandacht voor te houden.
Ook dienstverlening is een belangrijk thema voor de toekomst. Om van toegevoegde waarde te blijven voor de stad en Almeerders is het belangrijk dat we contact hebben met de stad en goed weten wat er van ons wordt verwacht. Tegelijkertijd is het belangrijk dat we helder zijn over de keuzes die we maken, zodat iedereen weet waar hij/zij aan toe is.
Naast het werken vanuit vragen in de stad is aandacht voor het algemene belang een opgave voor de toekomst. Er is een grote groep mensen die niets meldt, maar wel van ons mag verwachten dat de gemeente toeziet op de leefomgevingskwaliteit. En dat gaat verder dan de bouwwerken waarover mensen melden.
4 Evaluatie van het beleid op basis van de beschikbare informatie
Hiervoor is in hoofdstuk 3 informatie verzameld die van belang is om te bepalen wat de betekenis is geweest van het “Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022”. Hierna leggen we uit welke lessen we hieruit in samenhang leren. Zo brengen we in beeld wat er op basis van deze informatie nodig is om op te nemen in een nieuw beleidskader voor de periode 2023-2026.
4.1 Uitvoering doelstellingen van het beleid
4.2 Ontwikkelingen in de beleidsperiode
Sinds de datum van vaststelling van het beleid over de uitvoering van gemeentelijke VTH taken is er veel gebeurd dat van invloed is op een goede uitvoering van de taak in de nabije en verdere toekomst:
Vanaf 1 januari 2024 begint er een zogenoemde ‘transitieperiode’ waarin de gemeente in een aantal jaren aanpassingen in lokale regelgeving en beleid moet doorvoeren. Het is een periode waarin VTH-medewerkers en andere gemeentelijke collega’s tijd moeten besteden aan deze wetgeving. Het gaat bijvoorbeeld om het opdoen van ervaring en continu kijken waar afspraken moeten worden herijkt.
In de afgelopen beleidsperiode diende de stikstofcrisis zich aan. Als gevolg van jarenlange overbelasting van de natuur met stikstof, is de natuur in Nederland er slecht aan toe. Na verschillende uitspraken van de Raad van State werd duidelijk dat het Rijk zijn stikstofbeleid moest aanpassen om de natuur beter te beschermen. Voor de dagelijkse praktijk van vergunningverlening hadden de uitspraken van de Raad van State grote gevolgen. Zo moesten in de afgelopen beleidsperiode tijdelijk bij alle vergunningaanvragen ook stikstofberekeningen worden aangeleverd. Hierdoor konden we tijdelijk minder vergunningen verlenen. Door tijdelijke maatregelen vanuit het Rijk is dat inmiddels niet meer nodig. Maar een definitieve oplossing van het stikstofprobleem laat nog altijd op zich wachten. We blijven daarom de komende jaren de ontwikkelingen op dit gebied volgen.
Door het uitbreken van de oorlog in Oekraïne kwam er een grote vluchtelingenstroom richting Europa en dus ook richting Nederland op gang. Ook in Almere zijn opvanglocaties gezocht en uiteindelijk ingericht. Een projectteam van VTH heeft hier een belangrijke bijdrage aan geleverd, ten koste van tijd die aan ander werk kon worden besteed. Verschillende opvanglocaties pasten niet binnen het bestemmingsplan en voldeden niet aan de bouwkundige eisen voor het (langdurig) verblijf van mensen. Voor deze locaties zijn de nodige maatregelen genomen om opvang toch veilig mogelijk te maken. Waar nodig hebben we daarbij locaties tijdelijk gedoogd, en waar mogelijk tijdelijk vergund.
Toegenomen urgentie van opgaven op het gebied van o.a. wonen, duurzaamheid en het klimaat
Onvoorziene ontwikkelingen die steeds meer aandacht vroegen en vragen van de VTH organisatie zijn bijvoorbeeld de betekenis van de woningbouwopgave voor het werk van VTH en de betekenis van het steeds grotere aantal landelijke regels op het gebied van duurzaamheid (momenteel bijvoorbeeld de label C-verplichting voor kantoren).
De ervaring van VTH-medewerkers is dat ontwikkelingen soms lijken te bijten met bestaand beleid. Bijvoorbeeld de wens tot handhaving op kamerverhuur en de vraag op een later moment om mee te werken aan huisvesting van vluchtelingen in het zelfde pand. Afwegingen moeten volgens een gedeelte van de VTH-medewerkers die we spraken vaker bestuurlijk worden gemaakt.
5 Conclusie m.b.t. wettelijke evaluatie punten
Uit het verleden kunnen we zowel op basis van cijfers (kwantiteit) en verhalen van collega’s (kwaliteit) lessen leren. We kunnen op basis van het geheel aan cijfers en verhalen bewuster keuzes maken over plannen die de gemeente maakt voor de toekomst.
Het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders periodiek aan de raad rapporteert over de volgende onderdelen van het uitvoerings- en handhavingsbeleid:
Hiervoor is in hoofdstuk 1 t/m 4 uitgebreider een evaluatie uitgevoerd van het uitvoerings- en handhavingsbeleid van gemeente Almere voor de periode 2019-2022. Wij achten dit nodig om goed te kunnen bepalen wat de beste keuzes zijn voor toekomstig gemeentelijk beleid, dat onder de nieuwe Omgevingswet tot stand komt.
Gelet op de wettelijke taak concluderen we het volgende:
Bereiken van de doelen van het beleid:
Mede gelet op de Omgevingswet en de in het coalitieakkoord 2022-2026 genoemde inhaalslag VTH is het belangrijk om in nieuw beleid de prioriteitstelling concreter te maken, ten opzichte van het beleidskader dat we nu evalueren. De doelen van het beleid en de prioritering moeten andersom regelmatig met de VTH-medewerkers worden besproken, om te bewaken dat beleid en uitvoering op elkaar aan blijven sluiten.
Samenwerking(afspraken) met andere partijen
Dit onderdeel komt in het huidige VTH beleid niet zeer zichtbaar naar voren. De ervaring is in praktijk dat de gemeente goede samenwerkingsafspraken heeft met o.a. de Omgevingsdienst, de Nationale Politie en andere partijen. Het geven van inzicht in de afspraken die bestaan is aan te bevelen voor een nieuw beleidskader.
In hoofdstuk 4 zijn meer conclusies te lezen, die niet vallen onder de wettelijke evaluatieplicht.
Deze evaluatie is opgesteld door de afdeling Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH), team Beleid en Advies van de gemeente Almere. De teksten zijn geschreven door een beleidsadviseur van deze gemeentelijke afdeling. Er is een groep van collega’s die heeft meegelezen, om de objectiviteit te waarborgen. Hierbij is ook aandacht uitgegaan naar het voldoen aan de eisen die het Besluit omgevingsrecht stelt aan evaluatie van uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
In hoofdstuk 2 is de methode van evaluatie toegelicht.
In hoofdstuk 3 t/m 5 zijn de onderzoeksbevindingen gepresenteerd. Deze bevindingen zijn gebaseerd op informatie die geraadpleegd is en vermeld in de bronvermelding van deze evaluatie.
Beleidskader uitvoering en handhaving:
Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022
“Liefde voor Almere” uit 2018
“Bouwen aan een gezonde toekomst” uit 2022
In opdracht van gemeente Almere uitgevoerde onderzoeken:
Onderzoek Ecorys sense naar financiële gevolgen Omgevingswet (2020)
Onderzoek financiering VTH taken (vng.nl)
Onderzoek AEF (2021) naar toekomst van handhaving en ambtelijke uitwerking tekorten die aan de orde zijn op basis van het advies. Zie pagina 32 t/m 112 van het volgende document: https://almere.notubiz.nl/document/11336090/1#search=%22aef%20onderzoek%20handhaving%22
Voortgangsrapportages uitvoering en handhaving Wabo taken, uit de beleidsperiode:
Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020, d.d. 28 april 2020
Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020-2021, d.d. 23 maart 2021
Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2021-2022, d.d. 15 maart 2022
Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2022-2023, d.d. 13 maart 2023
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
wetten.nl - Regeling - Wet algemene bepalingen omgevingsrecht - BWBR0024779 (overheid.nl)
wetten.nl - Regeling - Besluit omgevingsrecht - BWBR0027464 (overheid.nl)
Kennis / informatie kwantitatieve onderdelen
Bij het opstellen van deze evaluatie is gebruik gemaakt van kennis van de volgende personen:
Geïnterviewden ten dienste van kwalitatieve onderdelen
In het kader van deze evaluatie zijn wandelgesprekken gevoerd, zoals toegelicht in hoofdstuk 3.4. De gesprekken zijn gevoerd met de volgende personen:
In het kader van deze evaluatie is ook gebruik gemaakt van informatie die volgt uit raadsvergaderingen. Specifiek is daarbij gekeken naar raadsvergaderingen over handhavingsbeleid uit het verleden, waarvan de videoregistratie te raadplegen is via almere.notubiz.nl.
Bijlage 1: Nadere uitwerking H3.1.1 (lange termijndoelstellingen)
In onderstaande tabel zijn onze bevindingen per doel uit het beleid toegelicht. Deze bevindingen komen voort uit het lezen van de voortgangsrapportages van het uitvoering en handhavingsbeleid, in combinatie met gesprekken die zijn gevoerd met gemeentemedewerkers die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van VTH taken.
Bijlage 2: Nadere uitwerking H3.1.2 (middellange termijndoelstellingen)
In onderstaande tabel zijn onze bevindingen per doel uit het beleid toegelicht. Deze bevindingen komen voort uit het lezen van de voortgangsrapportages van het uitvoering en handhavingsbeleid, in combinatie met gesprekken die zijn gevoerd met gemeentemedewerkers die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van VTH taken.
Bijlage 3: Nadere uitwerking H3.1.3 (korte termijndoelstellingen)
Korte termijndoelstellingen legt de gemeente Almere vast in jaarplannen. In de afgelopen beleidsperiode is er ieder jaar een voortgangsrapportage/jaarplan van het beleid gemaakt, vastgesteld door het college en bekendgemaakt aan de gemeenteraad. De betreffende plannen bevatten telkens een terugblik op het voorgaande jaar en van daaruit een vooruitblik in de vorm van een nieuw jaarplan. Je kunt de voortgangsrapportages hier vinden:
2020: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020, d.d. 28 april 2020
2021: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2020-2021, d.d. 23 maart 2021
2022: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2021-2022, d.d. 15 maart 2022
2023: Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving Wabo-taken Almere 2022-2023, d.d. 13 maart 2023
Relevante geachte informatie is hierna onder elkaar gezet. Deze informatie is telkens terug te vinden in de bovenstaande voortgangsrapportages. De reden om het onder elkaar te zetten is dat dit de schrijvers en lezers van deze rapportage snel toegang geeft tot het geheel aan informatie dat is betrokken in de evaluatie.
B3.1 Ontwikkelingen die zijn benoemd per jaar
Allereerst is gekeken welke onderwerpen benoemd werden in de raadsbrief en samenvattingen van ontwikkelingen die relevant zijn. Deze zijn per rapportage samengevat in onderstaande tabel:
B3.2 VTH werkzaamheden in beschikbare cijfers
Voor een volledig overzicht van cijfers die zijn opgenomen over de uitvoering van werkzaamheden verwijzen we naar bijlage 2 van de voortgangsrapportage 2021-2022. Daarin zijn cijfers gepresenteerd over de jaren 2019-2022. Enkele kerncijfers over vergunningen en toezicht zijn hierna overgenomen en voorzien van een duiding.
De aantallen verzoeken om vooroverleg die in het systeem LEEF zijn geregistreerd is stabiel te noemen. Het lijkt er dus op dat corona geen invloed heeft gehad op het aantal initiatieven dat door relatiebeheerders in behandeling is genomen. Hierbij moet enige marge in acht worden genomen: Niet ieder gesprek dat relatiebeheerders met potentiële initiatiefnemers voeren wordt als Vooroverleg geregistreerd.
Ook het aantal ingekomen Wabo verzoeken is redelijk stabiel te noemen. In 2019 was het aantal aanvragen met 1.223 stuks lager dan in de jaren daarna. Ook hier zijn geen effecten corona of de stikstof crisis zichtbaar. Daarentegen heeft de gemeente ambities tot het bouwen van meer woningen (versnellingsopgave) en is uit de cijfers ook niet te halen dat er sprake is van een versnelling. Ook bij deze duiding zijn allerlei kanttekeningen te plaatsen. Het aantal vergunningen zegt namelijk niets over het aantal gebouwen dat gebouwd wordt, omdat een vergunning meerdere gebouwen kan beslaan.
Cijfers over afhandeling van Wabo verzoeken zijn te vinden in bijlage 2 van de voortgangsrapportage 2021-2022. Deze cijfers laten een vergelijkbaar beeld zien.
Tot slot is het relevant dat de cijfers op hoofdlijnen overeenkomen met de prognoses die zijn opgenomen in de voortgangsrapportages van de afgelopen beleidsperiode.
Op basis van de cijfers die zijn opgenomen in bijlage 2 van de voortgangsrapportage 2021-2022 ligt het aantal tijdig genomen WABO-besluiten stabiel tussen de 99% en 100%.
Het proces Toezicht Wabo wordt automatisch opgevoerd vanuit het Wabo vergunningen proces. Het aantal geregistreerde zaken in 2022 is ongeveer gelijk aan de voorgaande jaren. Het proces start zodra met de bouw van het bouwwerk waarvoor een vergunning is verleend wordt begonnen. Hier kan de nodige tijd overheen gaan. Zo kan het zijn dat er in 2021 nog zaken in behandeling zijn die jaren eerder zijn geregistreerd.
B3.3 Conclusies die per jaar zijn getrokken
In de genoemde voortgangsrapportages is telkens een jaarprogramma opgenomen voor het komende jaar. In dit hoofdstuk zijn ook conclusies opgenomen over onderwerpen die extra aandacht vragen, gebaseerd op de ervaringen en terugblik op het voorgaande jaar.
In iedere rapportage in de bijlage wordt geconcludeerd dat de VTH organisatie invulling geeft aan de Kwaliteitscriteria VTH.
Bijlage 4: Achtergrondinformatie bij H3.4 (gesprekken in de stad)
Kwantitatief onderzoek (en data) laat vooral zien wat er gebeurt. Met kwalitatief onderzoek is het beter mogelijk om duiding te geven aan de context waarin werk gebeurt. Om die reden is een combinatie van verschillende onderzoeksvormen van waarde voor een evaluatie van het uitvoering en handhavingsbeleid 2019-2022. In het kader van deze evaluatie hebben we daarom aanvullend op de jaarrapportages wandelgesprekken gevoerd. Het doel van deze gesprekken was om van ambtenaren die al jaren in Almere werkzaam zijn te horen wat zij zien in de stad wanneer ze vanuit het hier en nu observeren waar we vandaan komen (vrijwel iedereen die we spraken heeft 10 tot 20 jaar ervaring) en welke betekenis we daaraan moeten geven naar de toekomst toe.
De eerste vier verslagen van de tot op heden gevoerde gesprekken hebben we hierna opgenomen. Het plan is om dit soort gesprekken ook in de komende maanden te blijven voeren en deze gaandeweg te bundelen in ambtelijke publicatie. In welke vorm dat lukt weten we nog niet.
Belangrijk! Deze verslagen zijn een weergave van gesprekken die in de anonimiteit met ambtenaren en oud ambtenaren zijn gevoerd. Het doel hiervan is: op te halen wat volgens hun belangrijk is voor toekomstig beleid. Anonimiteit was voor het aangaan van de gesprekken een belangrijk uitgangspunt, omdat we wilden voorkomen dat mensen zich niet vrij voelen om zich uit te spreken over dat wat er aan de hand is in de stad. De lessen die we leren zijn hierdoor puur, veelal positief maar soms ook kritisch richting de eigen organisatie. We geven de gemaakte verslagen volledig en zonder censuur weer. Dit betekent niet dat alles wat is genoemd automatisch omgezet wordt naar nieuw beleid, maar wel dat een ieder hier zijn/haar eigen lessen uit kan leren.
Onze gesprekspartners spraken zowel over gebouwen als over de openbare ruimte. Daar waar het gaat over de openbare ruimte zijn de verslagonderdelen zoveel als mogelijk verwijderd, om vertroebeling van het gesprek over deze evaluatie en nieuw beleid te voorkomen. Bevindingen krijgen een plek in kaders over de openbare ruimte handhaving.
1.Verslag van een wandeling in Filmwijk en omgeving (Juli 2023)
Op straat kun je zien wat er aan de hand is volgens de geïnterviewde. Loop 300 meter weg bij het stadhuis en de casuïstiek ligt voor je op straat. De situatie die je ziet op de foto links van deze tekst kun je volgens een geïnterviewde met enige vrijheid zien als een karakteristiek van de ontwikkeling van Almere. Je ziet een situatie van een scheidslijn tussen twee gebieden die in verschillende tijdsperiodes zijn aangelegd. De overgang van fiets en wandelpad spreekt boekdelen.
Deze foto zegt volgens de geïnterviewde nog veel meer over Almere. Op de achtergrond zie je tijdelijke huisvesting. Een onderwerp waar het ontbreekt aan een duidelijke visie over wat de gemeente wil in de stad. Met als gevolg dat je als VTH organisatie voor allerlei uitdagingen komt te staan.
Want wat sta je wel en niet toe? En voor hoe lang? Wat als de periode van tijdelijkheid afloopt?
De praktijk leert dat de gemeente moeite heeft om met dit soort vragen om te gaan en vrijwel altijd teruggrijpt naar adhoc oplossingen die op de langere termijn een permante onduidelijkheid veroorzaken.
Verbreden van de verantwoordelijkheid en samenwerking
Een waarneming die in het verlengde hiervan ligt is dat VTH nog wel eens wordt gezien als afdeling. VTH is volgens de geïnterviewde een onderwerp dat als vakgebied moet worden benaderd. En ook als een vakgebied dat veel breder reikt als de toetsing van vergunningen, het houden van toezicht en handhaven van de regels die zijn bedacht. Het gaat ook over de wijze waarop de gemeente regels stelt gebieden ontwikkelt en beheertaken uitvoert. Dat kan de gemeente niet ambtelijk neerleggen bij één afdeling. Daarmee is de opgave voor VTH om in de toekomst te strijden voor een verbreding van het aantal collega’s dat het goed regelen van toezicht in de stad met VTH als hun opgave ziet en benadert.
Onder aan de streep stelt de geïnterviewde ook de gewetensvraag of de gemeente bereid is om tegen ambtenaren te zeggen: “ik vertrouw je, regel het in de wijk!”. Dergelijke uitspraken zijn volgens de geïnterviewde belangrijk voor de autonomie van collega’s die in de stad samen met inwoners en bedrijven werken aan leefbaarheid en oplossingen bij overlast. Het tegengestelde is soms aan de hand en heeft soms ook een overmatige juridisering en problematisering (soms polarisering) tot gevolg.
Regels zijn geen doel op zich. Des te belangrijker is het volgens de geïnterviewde dat ambtenaren in de stad het gesprek voeren met mensen. Net zo goed als dat we inwoners moeten stimuleren om elkaar aan te spreken, hebben we ambtenaren nodig die niet schromen om bij mensen aan te bellen en uit te leggen wat wel/niet kan en waarom. Als dat principe goed functioneert zijn meer eenvoudige regels over openbare orde en veiligheid toereikend en kunnen veel gedetailleerde regels achterwege blijven.
Publiek en privaatrecht, nut en noodzaak van regels
In Almere zijn er van oudsher best veel private afspraken (bijvoorbeeld in koopcontracten en kavelpaspoorten). Deze regels hebben niet altijd een rechtsgeldigheid en maken publiekrechtelijke handhaving volgens de geïnterviewde niet mogelijk. De geïnterviewde gaf ons een pleidooi om dat wat we echt willen regelen publiekrechtelijk te regelen. En al het andere niet te regelen. Ook is het belangrijk om te blijven benadrukken dat de VTH taak gaat over publiekrecht.
Almere is in een aantal opzichten uniek. Maar in veel opzichten ook niet. De geïnterviewde geeft ons mee dat we richting de toekomst nadrukkelijker gebruik zouden kunnen en moeten maken van beleid en ervaringen die andere gemeenten al hebben opgedaan. Dit is iets dat voor de gehele gemeente geldt.
Wij vatten de lessen voor de toekomst als volgt samen:
2.Verslag van een wandeling in het stadshart (Almere centrum) (Juni 2023)
We starten ons gesprek voor de Voetnoot. Dit geeft direct aanleiding voor het eerste thema waarover we spreken: Transformatie.
Afbeelding: Uitzicht op het Stadhuisplein in 2001 4
In de afgelopen decennia is er veel veranderd in het centrum van de stad. In 2001 bestond het huidige ‘nieuwe stadshart nog niet’. En op de locatie van het huidige circus stond een gebouw dat wel echt leek op een soort circustent.
Afbeelding: Voormalig Winkelcentrum het circus (foto uit 1993) aan de grote Markt5 .
Je kunt volgens de geïnterviewde spreken van een totale transformatie van het centrumgebied van Almere Stad. En deze ontwikkeling is nog niet voltooid. Ook nu zijn er plannen in de maak voor inbreiding en uitbreiding van het centrum met extra gebouwen waar mensen wonen, naar school gaan en werken.
Gebouwtransformatie is volgens de geïnterviewde iets van alle tijden. Ook in Almere. Als voorbeeld benoemt hij dat de gemeente zich ooit huisvestte in de Zoetelaarspassage. Dit is een plek waar nu woningen zijn. En op meerdere plekken in het centrum zijn kantoorfuncties getransformeerd tot woningen. Ook is het weerwatergebied in huidige vorm gerealiseerd door relatief jonge woningen te slopen en opnieuw te bouwen aan het centrum van Almere. Ook een aantal logiesfuncties (hotel) op de Grote Markt komen als voorbeeld aan de orde.
Afbeelding: Links: Sloop woningen Schipperskade (luchtfoto uit 1997) ten behoeve van Nieuw Stadshart6
Rechts: In 1981 nam de gemeente Almere tijdelijk intrek in de Zoetelaarspassage7 , In het jaar 2001 vond in deze passage een gedeeltelijke transformatie naar woningen plaats8
Niet alle veranderingen in de stad zijn volgens de geïnterviewde succesvol, maar er zijn in het centrum een aantal gedurfde beslissingen gemaakt die goed hebben uitgepakt. Almere heeft een stadshart dat niet gedateerd is en heeft volgens de geïnterviewde een hoge (architectonische) kwaliteit. Daar mogen Almeerders trots op zijn en dat zijn veel Almeerders ook.
In het algemeen ligt de stad en het centrumgebied er volgens de geïnterviewde goed bij. En al helemaal wanneer je je beseft dat de stad in korte tijd enorme groei heeft doorgemaakt. Als inwoner van Almere – mede gevoed door wat hij hoort in zijn werk als vrijwilliger – ziet de geïnterviewde ook aandachtspunten. Een voorbeeld dat aan de orde kwam is de aandacht die nodig is voor beleid over kamerverhuur en woningsplitsing, alsmede personen met verward gedrag.
Bewuste keuzes en duidelijke communicatie over opvang van mensen die geen woning hebben, alsmede mensen die worden opgevangen met een verslaving. De geïnterviewde gaat er van uit dat er overwogen keuzes zijn gemaakt door de gemeente en partnerorganisaties. Hij wijst er wel op dat omwonenden de komst/aanwezigheid van locaties in het centrum niet altijd als prettig ervaren. Tegelijkertijd is dit een moeilijk oplosbaar dilemma, omdat het verplaatsen van dergelijke locaties tot overlast op andere plaatsen kan leiden. En bijvoorbeeld ook tot meer wandelstromen van en naar het centrum.
Betekenis voor het vakgebied van vergunningen, toezicht en handhaving in de bebouwde omgeving
Met de geïnterviewde stonden we ook stil bij de betekenis van de getoonde onderwerpen voor het werk van Vergunningverleners, Toezichthouders en Handhavers. De belangrijkste lessen die de geïnterviewde wil meegeven vatten wij als volgt samen:
Dit kun je vakmanschap noemen. Naast jarenlange toewijding (doorgaan totdat het goed genoeg is in het algemene belang van de stad) is ook gebiedskennis in combinatie met inhoudelijke vakkennis (bouwregels, vergunningen, brandveiligheid, constructieve veiligheid, welstand, milieuregels, enzovoorts) een belangrijke factor geweest voor het verantwoord bouwen van het huidige stadscentrum.
Kijk terug en leer uit het verleden:
De combinatie van vakkennis, gebiedskennis en contact met de stad is van groot belang voor een professionele organisatie. Het helpt om dit zo lokaal mogelijk en dicht op het bestuur van de stad organiseren, in ieder geval zolang de Stad hard groeit. Dat is bijvoorbeeld gebleken tijdens de bouw van het nieuwe stadshart. Collega’s van de geïnterviewde hebben zich waar nodig vastgebeten in oplossingen voor veilige gebouwen. Veelal heeft dit tot resultaat gehad dat gebouwen in de bouwfase zijn voorzien van extra veiligheidsmaatregelen. Genoemde voorbeelden zijn onder andere het realiseren van een overdrukinstallatie in side by side, geïmpregneerde gevels op het Appollo hotel, een sprinklerinstallatie in een aantal parkeergarages en diverse brandoverslag/vluchtveiligheidsmaatregelen in veel gebouwen die in het nieuwe stadshart staan.
In deze ontwikkeling werkten collega’s samen in één lokale (overheids)organisatie die meebouwt aan de stad van de toekomst. Dat had meerwaarde. Bijvoorbeeld omdat er korte lijnen zijn met collega’s die werken aan de economische- en gebiedsontwikkeling, bestemmingsplannen, zorg- en welzijn en tal van andere disciplines die het lokale bestuur bedienen.
Geef meer aandacht aan het beheer van gebouwen in de stad. Het realiseren van een goede gebouwen geeft geen garantie voor een goede beheersituatie in de gebruikssituatie daarvan. Andersom is het gebruik en onderhoud van gebouwen cruciaal voor de veiligheid van het ontwerp. Vooral bij de (vele) toepassingen van gelijkwaardigheid9 is dit belangrijk. Je kunt denken aan de kwaliteit van brandveiligheidsmaatregelen die door veroudering hun functie verliezen (installaties, impregneermiddelen). Gebouwen wisselen van eigenaar en gebouwdossiers zijn niet altijd op peil. Dat vraagt dus iets van de overheid in het kader van toezicht en handhaving.
Dit de gemeente ons uit om niet bang te zijn voor keuzes. Wel is het belangrijk om keuzes uit te kunnen leggen en vast te leggen.
3.Verslag van een wandeling op het bedrijventerrein de Vaart
Wat er gebeurt in een gebied zie je volgens de geïnterviewde wanneer je daar door heen loopt. De geïnterviewde gaf ons een rondleiding in het bedrijventerrein de Vaart 1. Onderweg liet hij zien welke ondernemers daar ondernemen en wat er zoal aan de orde is op het gebied van vergunningen, toezicht en handhaving.
De geïnterviewde laat ons zien dat er veel bedrijvigheid is op het bedrijventerrein. Nieuwbouw van grote bedrijfspanden (van internationaal opererende bedrijven) is aan de orde, maar er zijn ook veel bestaande bedrijven. En bedrijven die uitbreiden op verschillende percelen. Terwijl wij rondlopen schudden we ondernemers de hand en zien we hoe een vorkheftruck producten via de openbare weg verplaatst van het ene naar het andere bedrijfspand.
Ondernemers vervullen volgens de geïnterviewde een belangrijke rol in Almere. Ze zorgen voor werkgelegenheid en banen. Voor vitaliteit van bedrijventerreinen is het belangrijk dat de staat van gebouwen, de openbare ruimte en het gedrag van mensen (in gebouwen en de openbare ruimte) op elkaar aansluiten. Het aanzien van een bedrijventerrein wordt bijvoorbeeld bepaald door het type bedrijven dat er gevestigd is, de voorzieningen in de openbare ruimte die (juist wel of juist niet) aanwezig zijn en de mate van handhaving op verrommeling van het bedrijventerrein. Dit kan ontstaan door het soort onderneming dat zich vestigt, maar bijvoorbeeld ook door afvaldumpingen of achtergelaten voertuigen. Overtredingen zijn lang niet altijd bewust genomen risico’s.
leegstaand kantoorgedeelte, achterliggende bedrijfshal in gebruik
Ondernemingen verdwijnen en ontstaan. Het soort onderneming dat zich vestigt op een bedrijventerrein veranderd ook door de tijd heen. Een trend die op sommige plekken zichtbaar is bestaat uit ondernemingen die geen behoefte meer hebben aan kantoorruimte, maar wel aan opslag/logistiek. Hierdoor kan het voorkomen dat de voorzijde van een bedrijfsgebouw verlaten is en leegstand uitstraalt. Uit economisch perspectief zou je als gemeente mogelijkheden willen bieden om hier iets aan te doen. Het probleem is tegelijkertijd dat dit complex is. Wat sta je toe en hoe behouden we een goede ruimtelijke ordening?
In het verlengde hiervan is het wel/niet toestaan van detailhandel een vraagstuk van alle tijden. Ook tijdens ons bezoek aan de Vaart 1 komt dit ter sprake. Op bedrijventerreinen is opslag van goederen in het algemeen toegestaan. Maar verkoop in de vorm van detailhandel niet. Daartussen is een groot grijs gebied. Denk bijvoorbeeld aan een bedrijf dat inboedels opkoopt en eens per week een veiling organiseert. Het gegeven is een vraagstuk, maar dit wordt des te complexer wanneer de gemeentelijke handhaving jarenlang niet aanwezig is en afweet van het vraagstuk, terwijl de gemeente vanuit economische zaken en beheer (o.a. de afdeling Stadsruimte) wel frequent rondloopt op hetzelfde bedrijventerrein.
Lessen die we kunnen leren uit het gesprek
Om te begrijpen wat de VTH taak oplevert voor Almere moet iedere ambtenaar Almere in. Niet alleen woonwijken maar ook bedrijventerreinen zijn gebieden waarin je samen met mensen die daar werken en aanwezig zijn kunt leren over effecten van gedrag. De VTH taak is daarbij slechts een onderdeel van de dingen die bepalen hoe de stad erbij ligt.
In Almere is het uitgangspunt van de gemeente dat mensen de stad maken. Op basis van dit uitgangspunt is het dagelijkse gesprek met mensen extra van belang.
Zowel vanuit individuele ondernemers als in het algemene belang zijn er lessen te leren voor zowel V, T als H (Vergunningen, Toezicht, Handhaving). De geïnterviewde geeft ons onder andere het volgende mee:
De opgelopen achterstanden ten opzichte van de groei van Almere zijn mede oorzaak van ervaren achteruitgang van bedrijventerreinen. Gezamenlijke verantwoordelijkheid betekent dat gemeente en ondernemers samen nadenken over oplossingen. Het ontbreken van ‘doorpakken’ en ‘integraal nadenken over de beste oplossing’ leidt er in ieder geval op dit bedrijventerrein toe dat er soms jarenlang regelovertreding is zonder dat iemand wat doet. Dat kan gaan over objecten/voertuigen die worden achtergelaten, maar bijvoorbeeld ook om gevelreclame of detailhandel.
4.Verslag van een wandeling bij de Groene kathedraal (Juni 2023)
Algemene constatering over opgaven van de VTH organisatie
Wanneer de geïnterviewde vooruitblikt ziet ze vanuit het verleden bewegingen waarop de VTH-medewerkers in moeten spelen. Dit begint bij drie trends in het werk die ze ziet en worden ondersteund door meerdere onderzoeken die zijn uitgevoerd door derden:
Toegenomen complexiteit: Om veel redenen is het werk van VTH complexer geworden door de jaren heen. Vooruitkijkend vraagt vooral om flexibele organisaties die kunnen omgaan met complexiteit. Dit vraagt ook iets van iedere individuele gemeente collega. Daarin spelen de genoemde veranderingen een belangrijk rol.
Toegenomen hoeveelheid van werk: Een logisch gevolg hiervan is dat de hoeveelheid werk ook is toegenomen. Maar de gemeentelijke organisatie is in het verleden onvoldoende meegegroeid met de stad en het toegenomen werk. Om gezonde groei van Almere mogelijk te maken is het wenselijk dat de organisatie in omvang is berekend op een grotere stad, in plaats van een kleinere stad. Bestuurders spreken ook wel op het realiseren van t+2 in plaats van t-2. Waarbij t staat voor het huidige jaartal en inwoners/gebouwen, +2 staat voor het aantal inwoners/gebouwen over een aantal jaar en t-2 voor het aantal inwoners/gebouwen van een aantal jaar geleden.
Niet langer opereren vanuit een ‘leeg vel’
Afbeelding: Voorkant van Ontwerpstructuurplan (uit 1979). Dit illustreert het denken vanuit een ‘leeg vel’: een landschap waarop je vrij kunt ontwerpen en bouwen 10
Er is casuïstiek te over waaruit we kunnen leren. In het gesprek kwam bijvoorbeeld de stedelijke ontwikkeling / gebiedsontwikkeling aan de orde, net als vraagstukken over beheer en handhaving. In de directe omgeving ligt Stichtse kant waar veel moeite gedaan wordt om het illegaal straatracen/crossen tegen te gaan. Ook het op orde houden een gemeentelijke piketorganisatie passeerde in het gesprek, naar aanleiding van de recente situatie van de Florestoren.
Niet iedere collega zal in deze ontwikkeling mee kunnen komen. Daar waar dat niet lukt is het belangrijk dat er bewuste keuzes worden gemaakt, in samenwerking met managers. Je kunt bijvoorbeeld denken aan het verdelen van kwaliteiten en taakaccenten, maar in sommige gevallen kan de conclusie ook zijn dat iemand elders beter op zijn plek is. Dit is niet een doel. Maar het moet ook geen onderwerp zijn dat niet bespreekbaar is.
Afbeelding: Het inspelen op klachten is iets van alle tijden. In het archief 11 kun je bijvoorbeeld vinden dat de gemeente in 1985 afspraken vastlegde over de ‘toegenomen bewonerswensen en klachten’. Destijds werd het college regelmatig op de hoogte gehouden van alle klachten en de afhandeling daarvan, omdat bestuurders ook dezelfde mensen zouden kunnen treffen. Vandaag de dag is het thema onverminderd actueel, al is de werkwijze wel sterk veranderd!
Een actueel vraagstuk dat steeds belangrijker zal worden in het kader van de dienstverlening door VTH heeft te maken met het onderzoeken van klachten en handhavingsverzoeken over de leefomgeving. Het zogenoemde ‘piepsysteem’ is in huidige vorm niet houdbaar. Er zal een betere balans gevonden moeten worden tussen het toezichthouden op situaties die individuele inwoners/bedrijven aan de orde stellen en het toezicht houden op de rest van de stad (vanuit algemene belangen).
In eerdere (wandel)gesprekken kwam het belang van inhoudelijke kennis naar voren. We stelden de geinterviewde daarom de vraag hoe zij aankijkt tegen de noodzakelijke balans in “technische kennis in huis houden” versus de ontwikkeling die gaande is om “meer van het proces te zijn”. In reactie daarop kwamen een aantal specifieke onderwerpen aan de orde:
Er is veel om trots op te zijn.
Betekenis voor het vakgebied van vergunningen, toezicht en handhaving
Hiervoor zijn een vijf thema’s beknopt uitgewerkt, die aan de orde kwamen in het gesprek over VTH van 16 juni 2023. Wij vatten de betekenis voor het VTH werk en beleid als volgt samen:
Ook dienstverlening is een belangrijk thema voor de toekomst. Om van toegevoegde waarde te blijven voor de stad en almeerders is het belangrijk dat contact hebben met de stad en goed weten wat er van ons wordt verwacht. Tegelijkertijd is het belangrijk dat we helder zijn over de keuzes die we maken, zodat iedereen weet waar hij/zij aan toe is.
Naast het werken vanuit vragen in de stad is aandacht voor het algemene belang een opgave voor de toekomst. Er is een grote groep mensen die niets meldt, maar wel van ons mag verwachten dat de gemeente toeziet op de leefomgevingskwaliteit. En dat gaat verder dan de bouwwerken waarover mensen melden.
De toekomst stelt ons voor de uitdaging om zowel vakinhoudelijke kennis, gebiedskennis als sociale vaardigheden op niveau te brengen/houden. Dit vraagt van managers om een strategisch personeelsplan te maken en vandaaruit te werken. Hierin is zowel de individuele opleidingsbehoefte als de overkoepelende noodzakelijke opleiding/scholing een onderdeel.
Besluit omgevingsrecht. Te vinden via www.wetten.overheid.nl
Zie de voortgangsrapportage 2022-2023: https://almere.notubiz.nl/document/12562312/1#search=%22voortgangsrapportage%20uitvoering%20en%20handhaving%22
https://digitaalerfgoed.almere.nl/bild.aspx?VEID=1585133&DEID=10 Code: 91.01-F01-[000-0032] Titel: Uitzicht op het Stadhuisplein.
Code: 91.01-1-0593-477; Titel: Winkelcentrum Het Circus aan de Grote Markt in Almere Stad Bron: https://digitaalerfgoed.almere.nl/bild.aspx?VEID=1584095&DEID=10
Code: 27267; Titel: Luchtfoto van Almere Stad, centrum, oriëntatie noord;
Bron: https://digitaalerfgoed.almere.nl/bild.aspx?VEID=1594497&DEID=10
Besluit van het college van B&W over “In gang zetten van een procedure voor de behandeling van klachten van bewoners over de woonomgeving en woonomstandigheden” uit 1985. Code: CGA-2.20905 Bron: https://digitaalerfgoed.almere.nl/Files/12/D61271.pdf