Nota activerings- en afschrijvingsbeleid Waadhoeke (2022)

De belangrijkste doelstelling van deze nota is het vaststellen van het (bijgestelde) activerings- en afschrijvingsbeleid binnen de gemeente Waadhoeke.

In de financiële verordening is vastgelegd dat het college de raad eens in de 4 jaar een (bijgestelde) nota Waardering, activering en afschrijving aanbiedt. Deze wordt door de raad vastgesteld. De huidige nota ‘Activerings- en afschrijvingsbeleid Waadhoeke’ is in januari 2018 door de raad vastgesteld.

Aanleiding voor bijstelling kan zijn:

• –

  Gewijzigde wet- en regelgeving

• –

  Gewijzigde politieke voorkeuren/wensen/inzichten

• –

  Eerder genomen besluiten tot wijziging

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is de wettelijke basis voor o.a. onze begrotings- en verantwoordingsdocumenten. In de Financiële Beheersverordening is dit verder uitgewerkt, waarbij voor verdere verfijning verwezen wordt naar onderliggende nota’s. Voor de wijze waarop activa moet worden gewaardeerd en afgeschreven, wordt daarbij verwezen naar de nu voorliggende nota ‘Activerings- en afschrijvingsbeleid Waadhoeke’.

Na het opstellen en vaststellen van de huidige nota heeft de commissie BBV enkele notities geplubliceerd die invloed (kunnen) hebben op het activerings- en afschrijvingsbeleid, namelijk:

• –

  De notitie Geprognosticeerde balans en EMU-saldo: inzicht in de (meerjarige) financiële positie (november 2018)

• –

  De notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)

• –

  De notitie Materiële vaste activa: het activeren, waarderen, onderhouden en afschrijven van investeringen/kapitaalgoederen (januari 2020).

Ook twee andere notities over materiële vaste activa van de commissie BBV zijn van toepassing, namelijk:

• –

  De notitie Riolering (2014)

• –

  De notitie erfpacht (2017)

De zogenaamde stellige uitspraken van de commissie BBV hebben wetgevende kracht: zij geven interpretatie aan de regelgeving die leidend is. Ten opzichte van de nota Waardering, activering en afschrijving uit 2018 zijn er meer stellige uitspraken.

Daarnaast doet de commissie BBV ook aanbevelingen of richtinggevende uitspraken. Deze geven ‘steun en richting aan de praktijk’. De Commissie BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie).

De nota is, evenals de nota uit 2018, opgebouwd uit een toelichting op de verschillende soorten vaste activa (hoofdstuk 2), waarna vervolgens de waarderingsgrondslagen (hoofdstuk 3) en de afschrijvingsmethoden (hoofdstuk 4) zijn uitgewerkt.

De beleidskeuzes zijn cursief als voorstellen in de tekst verwerkt en in hoofdstuk 5 herhaald.

In Bijlage 1 zijn de relevante artikelen uit het BBV opgenomen.

In Bijlage 2 zijn de stellige uitspraken en aanbevelingen van de commissie BBV opgenomen.

Voor het realiseren van doelstellingen heeft een gemeente vaak investeringen nodig. Van een investering in vaste activa is sprake als het gaat om het doen van uitgaven aan een object, waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt en waarover de gemeente de beschikkingsmacht heeft.

In sommige gevallen is het moeilijk een onderscheid te maken tussen investeringen en grote uitgaven die niet kunnen worden geactiveerd. De Commissie BBV heeft de stellige uitspraak (zie bijlage 2) gedaan dat kosten voor (klein en groot) onderhoud niet levensduur- verlengend zijn. Deze kosten mogen dus niet geactiveerd worden.

Investeringen worden als vermogensobject in de balans opgenomen en de kosten van de investering worden gedurende de verwachte toekomstige gebruiksduur van het object ten laste van de exploitatie gebracht. Als gevolg van investeringen ontstaat er een bezit, een zogenaamd vast actief.

Onder vaste activa wordt volgens het BBV, Art. 33 afzonderlijk opgenomen:

• 1.

  immateriële vaste activa;

• 2.

  materiële vaste activa;

• 3.

  financiële vaste activa.

Op basis van dit artikel is het activeren van exploitatietekorten niet toegestaan.

Dit zijn activa waar geen fysieke bezittingen tegenover staan. Het gaat om onderzoeks- en ontwikkelingskosten, kosten van het sluiten van geldleningen, het saldo van (dis)agio en bijdragen aan activa in eigendom van derden.

Het (dis)agio, genoemd in artikel 34, lid a, is het verschil tussen het bedrag waarvoor een lening wordt aangegaan en het bedrag dat aan de geldnemer wordt uitgekeerd.

De kosten van onderzoek en ontwikkeling (inclusief voorbereidingskosten grondexploitatie) kunnen worden geactiveerd. De voorwaarden voor het activeren van deze kosten zijn nader omschreven. De voorwaarden bepalen dat deze kosten alleen dan mogen worden geactiveerd, als de plannen over het actief waarvoor de kosten worden gemaakt al redelijk omlijnd zijn, technisch uitvoerbaar zijn en de kosten zijn in te schatten.

Voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling geldt een maximale afschrijvingstermijn van 5 jaar (zie art 64, lid 5). Tot deze kosten behoren niet de onderzoekskosten van bestemmingsplannen. Deze zijn hiervan expliciet in het BBV uitgezonderd.

De voorwaarden voor het activeren van bijdragen aan activa in eigendom van derden staan genoemd in artikel 66 BBV. De afschrijvingsduur voor bijdragen aan de activa in eigendom van derden is maximaal gelijk aan die van de activa waarvoor de bijdrage aan derden wordt verstrekt (art.64, lid 6).

Kosten tijdens de uitvoering worden gezien als een component van de vervaardigingsprijs en niet als kosten van onderzoek en ontwikkeling.

Dit zijn de meest voorkomende activa bij de gemeente. Het betreft o.a. aanleg en reconstructie van wegen en openbaar groen en aankoop, bouw en verbouwing van gebouwen, waaronder accommodaties op het gebied van onderwijs, sport, cultuur en recreatie.

Onder de materiële vaste activa worden volgens BBV, Art. 35 afzonderlijk opgenomen:

• 1.

  Investeringen met een economisch nut;

• 2.

  Investeringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven;

• 3.

  Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut.

Artikel 59 geeft aan dat alle investeringen volgens deze verplichte indeling ‘worden’ geactiveerd, behoudens kunstvoorwerpen met een cultuur-historische waarde.

1. Investeringen met een economisch nut:

Investeringen hebben economisch nut indien ze verhandelbaar zijn (er is een markt voor), en/of indien ze kunnen bijdragen aan het verkrijgen van middelen. Bijvoorbeeld door het vragen van rechten, heffingen, leges, prijzen of huren.

Het gaat hierbij nadrukkelijk om de mogelijkheid middelen te verwerven. Dat een gemeente ervoor kiest ergens geen of geen kostendekkend tarief te vragen, is niet relevant voor de vraag of een actief economisch nut heeft.

Een vergelijkbare redenering geldt voor de verhandelbaarheid. Het gaat om de mogelijkheid de activa te verkopen, niet om de vraag of de gemeente het actief ook daadwerkelijk wil of kan verkopen. Dit betekent onder andere dat alle gebouwen een economisch nut hebben, er is immers een markt voor gebouwen.

Software wordt als materieel vast actief met economische nut beschouwd, omdat het nut zich over meerdere jaren uitstrekt (cf. Notitie Software (2007), Commissie BBV).

2. Investeringen met een economisch nut waarvoor heffing kan worden geheven

Voor een aantal investeringen met economisch nut kan een heffing worden geheven ter bestrijding van de kosten. Voor deze investeringen is met ingang van het jaar 2014, een afzonderlijke rubriek binnen de materiële vaste activa gemaakt.

Onder deze rubriek vallen onder meer investeringen ten behoeve van de riolering, ten behoeve van het ophalen van huisvuil (afvalstoffen) en die inzake de gemeentelijke begraafplaats(en). Ter bestrijding van deze kosten kan een heffing worden geheven in de vorm van rioolheffing, afvalstoffenheffing en begraafrechten.

3. Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut

Onder investeringen in de openbare ruimte met een (meerjarig) maatschappelijk nut, worden verstaan investeringen die geen middelen genereren en (vooralsnog) niet verhandelbaar zijn, maar wel duidelijk een publieke taak vervullen.

Voorbeelden hiervan zijn: de aanleg/ inrichting van wegen, pleinen, waterwegen, civiele kunstwerken en groen.

Financiële vaste activa vertegenwoordigen een financiële waarde of bezit. Te denken valt hierbij aan leningen en deelnemingen in de vorm van aandelen. Artikel 36 geeft een limitatieve opsomming van wat wordt verstaan onder financiële vaste activa.

Bij de waardering en waarderingsgrondslagen (BBV Art. 62, 63, 64 en 65) gaat het om de waardebepaling van activa en de regels die daarvoor gelden. Het gaat hierbij om de waardering van balansposten, teneinde een reëel beeld te krijgen van de vermogenspositie van de gemeente. In het kort kunnen deze regels, anticiperend op het vernieuwde BBV, als volgt worden weergegeven:

• 1.

  Activa worden gewaardeerd op basis van de verkrijgings- of vervaardigingsprijs;

• 2.

  Bij de waardering van de vaste activa wordt rekening gehouden met waarde- vermindering, indien deze vermindering naar verwachting duurzaam is;

• 3.

  Beschikkingen over reserves ter vermindering van de boekwaarde van een investering zijn niet toegestaan. Reserves mogen wel gebruikt worden ter dekking van kapitaallasten;

• 4.

  Bijdragen van derden moeten in mindering worden gebracht op de boekwaarde;

• 5.

  Bijdragen uit een voorziening op basis van Artikel 44, lid 1d (dat wil zeggen in de heffing begrepen ‘gespaarde’ bijdragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen) moeten direct in mindering worden gebracht op de boekwaarde van de investering (zie paragraaf 3.5).

In het stelsel van baten en lasten worden uitgaven en inkomsten toegerekend aan de jaren waarop ze betrekking hebben. Door deze toerekening wordt het inzicht in de kosten van producten bevorderd. Het toerekeningsbeginsel in het stelsel van baten- en lasten is voor gemeenten belangrijk, omdat veel gemeenten omvangrijke investeringen hebben die van jaar tot jaar kunnen fluctueren.

Het BBV geeft nog een aantal van belang zijnde beginselen. Zo is er sprake van het beginsel van de bestendige gedragslijn. Dit betekent dat alleen wegens gegronde redenen waardering op andere gronden mag geschieden, dan die welke in voorgaande jaren zijn toegepast. Met betrekking tot de activa geldt dit bijvoorbeeld voor de grondslagen van afschrijving.

Om pragmatische redenen wordt vaak een minimumomvang voor een investering aangehouden. Dit is op grond van algemeen aanvaarde bedrijfseconomische beginselen toegestaan, rekening houdend met de administratieve werkzaamheden en het verkregen extra inzicht. Binnen de gemeente Waadhoeke worden investeringen onder de volgende voorwaarden geactiveerd: Een investeringsobject met een economisch nut wanneer het een uitgave van € 50.000 of hoger betreft; een investeringsobject met een maatschappelijke nut wanneer het een uitgave van € 100.000 of hoger betreft. Bij een uitgave wordt geen rekening gehouden met de factuuromvang maar in casu met de separate boekingen.

De gemeente Waadhoeke hanteert bij activeren niet de componentenbenadering.

De volgende voorstellen worden aan de Raad voorgelegd:

• ➢

  Een minimumomvang investeringen met economisch nut aanhouden van(af) € 50.000; (derhalve activeren vanaf € 50.000);

• ➢

  Een minimumomvang investeringen met maatschappelijk nut aanhouden van(af) € 100.000; (derhalve activeren vanaf € 100.000);

• ➢

  Bij de indeling van investeringen de componenten-benadering niet toepassen. (Bij de componenten-benadering worden nl. de afzonderlijke componenten waaruit een onroerende zaak bestaat afzonderlijk afgeschreven)

Aangeschafte vaste activa worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs, die de inkoopprijs en bijkomende kosten omvat (+ eventuele niet-compensabele/verrekenbare BTW).

Vervaardigde vaste activa worden gewaardeerd tegen de vervaardigingsprijs, waarin, naast de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de rechtstreeks aan de vervaardiging toe te rekenen kosten, ook kan een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak worden opgenomen dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend (bijvoorbeeld rente tijdens de bouw).

Alle investeringen met een meerjarig economisch nut moeten voor het bedrag van de investering worden geactiveerd. Een uitzondering vormen kunstvoorwerpen met cultuurhistorische waarde, die niet mogen worden geactiveerd.

Door het activeren van de gehele investering op de balans, houdt de Raad langer zicht op de eigen vermogenspositie. Een reserve kan wel gebruikt worden ter dekking van kapitaallasten in de exploitatie.

Bijdragen van derden die in directe relatie staan met een actief worden in mindering gebracht op de boekwaarde van de investering op de balans.

Vanwege de administratieve eenvoud is deze werkwijze binnen het BBV verplicht gesteld voor alle investeringen.

Investeringen met economisch nut waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven, moeten worden geactiveerd.

De wetgever heeft in het BBV ervoor gekozen om deze investeringen, in samenhang met de ontvangen bijdragen in de heffingen voor toekomstige vervangings-investeringen, apart zichtbaar te maken op de balans, in afzonderlijke categorieën.

Dit betekent het volgende:

Vervangingsvoorziening

Indien een gemeente in de riool- of afvalstoffenheffing bijdragen heeft opgenomen voor toekomstige vervangingsinvesteringen, zoals in de gemeente Waadhoeke, moeten de verkregen gelden in een vervangingsvoorziening worden opgenomen (Art. 44 lid 1d).

Deze bijdragen moeten worden beklemd voor het betreffende doel en staan niet vrij ter beschikking van de Raad (als een reserve).

Op het moment dat de daadwerkelijke vervangingsinvestering plaatsvindt, wordt de investering geactiveerd en moet de vervangingsbijdrage uit de voorziening rechtstreeks in mindering worden gebracht op de vervangingsinvestering (Art. 62, lid 3). Het direct in mindering brengen van een voorziening op een investering betreft een afboeking in de balanssfeer.

• –

  Ook wanneer de in de heffing begrepen jaarlijkse bijdragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen (‘spaarbedragen’) precies gelijk zijn aan de jaarlijkse vervangingsinvesteringen moeten de spaarbedragen als last worden geboekt (dotatie aan de voorziening) en wordt vervolgens de daarmee gevormde voorziening afgeboekt op de geactiveerde vervangingsinvesteringen.

• –

  Wanneer van een vervangingsinvestering een boekwaarde resteert, dan schrijft de gemeente Waadhoeke hier niet op af, maar worden ’spaarbedragen’ die in latere jaren worden ontvangen op de boekwaarde afgeboekt.

• –

  Investeringen in riolering in uitbreidingsgebieden worden ten laste van de grond- exploitatie gebracht en worden vergoed via de grondprijs bij verkoop, oftewel bijdragen van derden. De gemeente moet deze op grond van artikel 62, lid 2 op de investering in mindering brengen.

De Commissie BBV heeft bovenstaande verwerkt in de Notitie Riolering van 2014.

Het volgende voorstel wordt aan de Raad voorgelegd:

• ➢

  Investeringen riolering worden direct gedekt ten laste van de gevormde voorziening.

  Wanneer van een vervangingsinvestering een boekwaarde resteert, dan schrijft de gemeente Waadhoeke hier niet op af, maar worden ’spaarbedragen’ die in latere jaren worden ontvangen op de boekwaarde afgeboekt

In het nieuwe BBV is opgenomen dat activering van investeringen in de openbare ruimte met een (meerjarig) maatschappelijk nut met ingang van 2017 verplicht is, zulks conform investeringen met economisch nut. Daarmee wordt het publieke belang van deze investeringen onderschreven en wordt bevorderd, dat de kosten van de investeringen ten laste komen van de burgers en bedrijven, op het moment dat zij er nut van hebben.

In de loop der tijd kan de waarde van een actief zijn veranderd ten opzichte van de boekwaarde ervan op de balans. Herwaardering van activa (naar een hogere waarde) is niet toegestaan, omdat winst pas bij realisatie mag worden genomen (realisatie- principe). Afwaardering van activa wordt in de meeste gevallen eveneens niet toegestaan, waardering geschiedt immers tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs.

Onder bepaalde voorwaarden zijn bijzondere waardeverminderingen toegestaan. Het betreft hier bijvoorbeeld waardeverminderingen als gevolg van wijzigingen in de technische of economische levensduur, bijvoorbeeld als gevolg van schade of milieuvervuiling.

In het BBV is bepaald dat naar verwachting duurzame waardeverminderingen onafhankelijk van het rekeningresultaat in aanmerking moeten worden genomen (Art. 65, lid 1). Dit is mede ingegeven vanuit het voorzichtigheidsprincipe. Het BBV geeft aan, dat er sprake kan zijn van duurzame waardevermindering van vaste activa bij de volgende wijzigingen van bestemming:

3.7.1 Wijziging van bestemming en functie vastgoed;

3.7.2 Voorgenomen verkoop van deelnemingen;

3.7.3 Buitengebruikstelling van een vast actief.

Afschrijven is het tot uitdrukking brengen van de waardevermindering van een duurzaam productiemiddel (vast actief), volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur. Omdat in het stelsel van baten en lasten het nut van het vast actief zich uitstrekt over meerdere jaren, worden de lasten van het gebruik eveneens gedurende meerdere jaren ten laste van de exploitatie gebracht. Dit refereert naar het matchingsprincipe en gebeurt in de vorm van afschrijvingslasten.

De verwachte toekomstige gebruiksduur van een actief wordt op het moment van investeren bepaald, op grond van de geschatte technische of economische levens- duur. De technische levensduur duidt op de periode van technische bruikbaarheid, de economische levensduur geeft een indicatie van de (vaak kortere) periode van economisch rendabel gebruik. De verwachte toekomstige gebruiksduur van activa is ingeschat in een afschrijvingstermijn, vermeld in de afschrijvingstabel (paragraaf 4.4).

Belangrijke uitgangspunten bij afschrijven zijn volgens Artikel 64 BBV:

Onafhankelijk van resultaat

De afschrijvingen geschieden onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar.

Bestendige (=consequente) gedragslijn

Slechts om gegronde redenen mogen de afschrijvingen geschieden op andere grondslagen, dan die welke in het voorafgaande begrotingsjaar zijn toegepast. De reden van de verandering wordt in de toelichting op de balans uiteengezet.

Stelselmatig afschrijven

Op vaste activa met een beperkte gebruiksduur wordt jaarlijks afgeschreven volgens een stelsel, dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur.

Afschrijving vindt plaats op basis van de verwachte toekomstige gebruiksduur en daarmee van de nuttigheidsduur (matchingsprincipe). Er wordt alleen op slijtende activa, activa met een beperkte gebruiksduur afgeschreven (Op grond, geen slijtend actief, is afschrijven niet toegestaan). Naast afschrijving wordt rente berekend over het geïnvesteerde vermogen (Gezamenlijk zijn rente en afschrijving de kapitaallasten van het actief).

De volgende voorstellen worden aan de Raad voorgelegd:

• ➢

  Er wordt geen rekening gehouden met een restwaarde;

• ➢

  Afschrijving over het investeringsbedrag vindt plaats met ingang van het eerste jaar, volgend op het jaar waarin de investering gereed is (in gebruik is gesteld);

• ➢

  Rentelasten over het investeringsbedrag worden berekend met ingang van het eerste jaar volgend op het jaar van investeren (dus ook over onderhanden investeringen).

Er wordt bij de overheid een aantal afschrijvingsmethoden toegepast:

Lineair afschrijven. Elk jaar wordt een gelijk bedrag afgeschreven, een vast percentage van het investeringsbedrag. Een gangbare redeneertrant is dat de boekwaarde op deze wijze gelijkmatig afneemt als gevolg van het gebruik. De totale kapitaallasten (afschrijving en rente) van de betreffende investering dalen. Door jaarlijks aflopende rentelasten, ontstaat er budget om stijgende onderhoudslasten bij ouder wordende activa op te vangen.

Annuïtair afschrijven. Bij deze methode is er sprake van een jaarlijks gelijk bedrag voor rente en afschrijving. De rentelast is gedurende een langere periode de grootste component van de kapitaallasten en daalt in de loop van de gebruiksperiode steeds sneller, waardoor het in de kapitaallast begrepen deel voor afschrijving meer dan evenredig stijgt.

Het volgende voorstel worden aan de Raad voorgelegd:

• ➢

  De lineaire methode van afschrijven hanteren voor de verschillende activagroepen.

De lineaire afschrijvingsmethode wordt zowel toegepast voor investeringen met een maatschappelijk nut als voor investeringen met economisch nut.

Om de afschrijvingstermijnen uniform te hanteren en de verwachte toekomstige gebruiksduur in overeenstemming te brengen met de technische en/of economische levensduur, zijn per activagroep afschrijvingtermijnen opgenomen.

In de afschrijvingstabel staat per activagroep beschreven welke afschrijvingstermijnen worden gehanteerd. Afwijking van de gehanteerde termijnen kan alleen indien de Raad hier expliciet toe besluit.

Tabel: afschrijvingstermijnen nieuwe investeringen m.i.v. 1 januari 2018