| Organisatie | Doesburg |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota hogere grenswaarden |
| Citeertitel | Nota hogere grenswaarden |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 10-04-2024 | paragraaf 3.1 | 28-03-2024 | |||
| 07-02-2024 | 10-04-2024 | nieuwe regeling | 25-10-2007 | M.2005.0287.09.R002 |
Voor u ligt de Nota hogere grenswaarden van de gemeente Doesburg. Deze nota maakt onderdeel uit van het Doesburgse geluidsbeleid. Dit gemeentelijk geluidsbeleid is opgesteld in het kader van een regionaal geluidsbeleidsproject, waarin naast de gemeente Doesburg ook de gemeente Arnhem en een achttal omliggende gemeenten participeren. De provincie Gelderland heeft de MRA (Milieusamenwerking Regio Arnhem) subsidie gegeven voor het opstellen van regionaal geluidsbeleid. Een belangrijke drijfveer voor de regio voor het gezamenlijk opstellen van gemeentelijk geluidsbeleid is het inzicht dat geluidshinder lokaal van aard is en dat daarom de lokale overheid primair verantwoordelijk moet zijn voor het geluidsbeleid. Door dit in regionaal verband te doen, is onderlinge afstemming tussen aangrenzende gemeenten goed mogelijk.
Het hogere grenswaarden-beleid is één van de pijlers van de regionale aanpak. De provinciale subsidieverstrekking is bedoeld als stimulans voor de beleidsvorming op dit deelterrein. In deze nota worden de gebiedsafhankelijke ambities, de ontheffingscriteria en de visie van de provincie Gelderland verwerkt. Daarnaast is het wenselijk om speelruimte open te laten voor locatie- specifieke afwegingen. Het gemeentelijk beleid mag immers geen te strak keurslijf worden.
De Wet geluidhinder kent een stelsel van normen ter voorkoming van hinder. Ter bescherming van woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen zijn in dit stelsel voor verschillende geluidsbronnen grenswaarden opgenomen, waarbij een ondergrens (de voorkeurswaarde) en een bovengrens (de maximaal toelaatbare geluidsbelasting) gelden. In het gebied tussen de ondergrens en de bovengrens kan voor woningen (en andere gevoelige bestemmingen) een zogenaamde hogere waarde worden vastgesteld.
De gewijzigde Wet geluidhinder (Staatsblad 350, 2006) is sinds 1 januari 2007 van kracht. De gemeenten hebben een grotere beleidsvrijheid dan voorheen, die zij kunnen gebruiken om een geluidsbeleid te ontwikkelen dat is toegespitst op de plaatselijke omstandigheden. Met andere woorden: de bevoegdheid om geluidsnormen te stellen verschuift van het rijk naar de gemeenten. Met de wijziging van de Wet geluidhinder wordt het vaststellen van hogere grenswaarden (op enkele uitzonderingen na) gedecentraliseerd. Ook vervalt het merendeel van de ontheffingscriteria en randvoorwaarden: de gemeente zal het vaststellen van hogere grenswaarden zelf moeten motiveren.
De hoofdlijnen van het gemeentelijke geluidsbeleid zijn vastgelegd in de Nota Geluidsbeleid Gemeente Doesburg (rapportnr. M.2005.0287.09.R001). De belangrijkste doelstelling van dit geluidsbeleid is het realiseren van een passende geluidskwaliteit per gebied. Daarnaast heeft de gemeente in een tweetal nota’s aangegeven hoe zij in specifieke situaties omgaat met geluid, te weten:
Met de Nota Geluidsbeleid en de onderliggende nota’s geeft de gemeente een samenhangende visie op geluid. In de voorliggende nota beschrijft hoe de gemeente de bevoegdheid tot het vaststellen van hogere grenswaarden wil invullen
1.1 De hoofdlijnen van het Doesburgse geluidsbeleid
Het doel van het geformuleerde beleid is het zoveel mogelijk beperken van het aantal gehinderden en het aantal hinderlijke situaties. Daarnaast staat bij nieuwe ontwikkelingen de geluidskwaliteit centraal. Geluidskwaliteit is hierbij een breder begrip dan het slechts toetsen aan de geluidsnormering in de Wet geluidhinder.
Uiteraard is er bij het opstellen van het gemeentelijk geluidsbeleid uitvoering gegeven aan de wet- en regelgeving en reeds geformuleerd beleid. Dit is vastgelegd in de Wet geluidhinder. In deze wet is een voorkeurswaarde en een maximale grenswaarde opgenomen. Doesburg kiest er niet automatisch voor altijd gebruik te maken van het wettelijke toegestane maximum geluidniveau. Bij het invullen van de bandbreedtes die de Wet geluidhinder biedt, wordt getracht, daar waar mogelijk, de voorkeurswaarden aan te houden. Ook bij het treffen van geluidreducerende maatregelen wordt in eerste instantie uitgegaan van de voorkeursvolgorde 'bron, overdracht, ontvanger' 1 .
Aanpak bij de bron staat dus voorop. Indien bronmaatregelen onvoldoende effect hebben, kunnen overdrachtsmaatregelen worden overwogen. Als laatste komen maatregelen aan geluidsgevoelige bestemmingen aan de orde, zoals het isoleren van woningen. De gemeente Doesburg kiest er echter uitdrukkelijk voor om bij nieuwe situaties naast de kostenefficiëntie ook de duurzaamheid van de maatregel(en) te beoordelen.
De gemeente Doesburg heeft het geluidsbeleid gebiedsgericht ontwikkeld. Binnen het grondgebied van de gemeente Doesburg worden zeven gebiedtypen onderscheiden, te weten Vogelrichtlijngebied (natuur en recreatief), Buitengebied (ook recreatief), Gebied voor verblijfsrecreatie, Woongebieden in Doesburg, Centrum Doesburg, Bedrijventerreinen en Gezoneerde industrieterreinen. De ruimtelijke- en functionele kenmerken zijn hierbij bepalend geweest.
Per gebied is voor geluid een ambitie vastgesteld. Bij ontwikkelingen binnen deze gebieden vormt deze ambitie, overigens naast de wettelijke voorkeurswaarde, dan ook het toetsingskader. Uiteraard moet afwijking van de ambitie tot de gekozen bovengrenzen mogelijk blijven. In die gevallen moet, na afweging, een hogere grenswaarde worden vastgesteld. Deze nota gaat in onder welke voorwaarden afwijking van de voorkeurswaarde van de Wet geluidhinder c.q. onze ambitie mogelijk moet zijn.
1.2 Waarom een hogere grenswaarden-beleid?
De Wet geluidhinder in haar huidige vorm kent een stelsel van normen ter voorkoming van hinder. Ter bescherming van woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen is voor de verschillende geluidsbronnen (wegverkeer, railverkeer en industrie) een voorkeurswaarde opgenomen en een maximaal toelaatbare geluidsbelasting als bovengrens. In het gebied tussen de voorkeurswaarde en de bovengrens kan voor woningen (en andere gevoelige bestemmingen) een zogenaamde hogere waarde worden vastgesteld. De gemeente moest deze hogere grenswaarden voorheen aanvragen bij de provincie.
Met de wijziging van de Wet geluidhinder (opgenomen in Staatsblad 350, 2006) is de bevoegdheid tot het vaststellen van hogere grenswaarden (op enkele uitzonderingen na) gedecentraliseerd. De gemeente krijgt hiervoor meer beleidsvrijheid. Ook vervalt het merendeel van de ontheffingscriteria en randvoorwaarden: De gemeente zal het vaststellen van hogere grenswaarden zelf moeten motiveren.
Juist het opstellen van beleid met betrekking tot hogere grenswaarden was voor de provincie een belangrijke reden voor subsidieverstrekking voor het regionale project. Zeker gezien de komst van de nieuwe Wet geluidhinder waarin de gemeente hierin een belangrijke rol krijgen.
Met de voorliggende nota en de daaraan verbonden bijlagen, is de uitwerking gemaakt van het gemeentebreed, gebiedsgerichte geluidsbeleid voor hogere grenswaarden. Per gebied wordt beschreven welke ambitie de gemeente Doesburg heeft voor geluid en onder welke voorwaarden hiervan mag worden afgeweken (ontheffingscriteria).
In hoofdstuk 2 staat een nadere toelichting op de wettelijke procedures met betrekking tot het vaststellen van hogere grenswaarden. In het daarop volgende hoofdstuk komen de gebiedsgerichte ambities en ontheffingscriteria aan bod. In hoofdstuk 4 worden de aandachtspunten voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk beschreven. Tenslotte beschrijft het laatste hoofdstuk de procesmatige inbedding van de beleidsuitvoering.
2. Nadere toelichting Procedure Hogere grenswaarde
In de Wet geluidhinder en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten zijn normen en grenswaarden opgenomen voor de geluidsbelasting van onder meer industrielawaai en weg- en railverkeerslawaai. Een geluidsbelasting onder de voorkeurswaarde is in het algemeen zonder meer toelaatbaar. De effecten van geluid worden dan aanvaardbaar geacht. Een geluidsbelasting hoger dan de ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting is niet toelaatbaar. In het gebied tussen de voorkeurswaarde en de ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting moet een bestuurlijke afweging plaatsvinden. Dit afwegingsproces heeft vorm gekregen in de zogenoemde hogere grenswaarden- procedure. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de huidige normstellingen en procedures rond het verlenen van hogere grenswaarden.
Procedures voor hogere grenswaarde zijn mogelijk aan de orde wanneer de gemeente een bestemmingsplan vaststelt of wijzigt, waarbij (een gedeelte van) het plan ligt binnen de zone van een weg, een spoorlijn en/of een gezoneerd industrieterrein. Dit kan zowel een bestaande als een geprojecteerde weg, spoorlijn of industrieterrein zijn. Ook bij de aanleg of wijziging van een weg of spoorweg en bij de aanleg of wijziging van een zoneringsplichtig industrieterrein kan een procedure hogere grenswaarde aan de orde zijn.
Relatie met Wet op de ruimtelijke ordening
Indien in een nieuw bestemmingsplan de bouw van geluidgevoelige bestemmingen wordt vastgesteld, of een bestaand bestemmingsplan wordt herzien (inclusief een vrijstelling ex artikel 19 WRO) binnen de geluidzones langs wegen, spoor of industrieterreinen dan moet een akoestisch onderzoek te worden uitgevoerd. Dit is vastgelegd in de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) en in het Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro).
Artikel 10 WRO geeft aan dat de overheid moet zorgen voor een goede ruimtelijke ordening. Dit houdt in dat in het kader van een bestemmingsplan bekeken moet worden of het vanuit het aspect geluid mogelijk is om een bepaalde functie op een bepaalde plek te bestemmen. In de meeste gevallen dient een akoestisch onderzoek te worden uitgevoerd. Het akoestisch onderzoek voor het bestemmingsplan wordt dan gebruikt voor de hogere waarden-afweging.
In artikel 15 van het Bro wordt de koppeling met de Wet geluidhinder en de uitvoeringsbesluiten expliciet gelegd. Artikel 15, lid 1 schrijft voor dat in het bestemmingsplan wordt aangegeven hoeveel woningen en gebouwen (komen te) liggen binnen zones. Op basis hiervan kan worden bepaald of en voor welke woningen hogere waarden aangevraagd moeten worden. Als het gaat om een bestemmingsplanherziening of vrijstelling kan worden volstaan met het aangeven van de voor woningen en gebouwen ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, welke bij de herziening of vrijstelling van het bestemmingsplan in acht moet worden genomen.
Als uit het akoestisch onderzoek voor het bestemmingsplan blijkt dat bij geluidgevoelige bestemmingen de geluidsbelasting de voorkeurswaarde overschrijdt, dient een hogere grenswaarde te worden vastgesteld. Voor de reconstructie van bestaande wegen en bestaande spoorwegen kan in sommige situaties ook een procedure hogere grenswaarde noodzakelijk zijn, zonder dat sprake is van een herziening of vrijstelling van het bestemmingsplan.
De geluidzones van de Wet geluidhinder
Wegen, spoorwegen en zoneringsplichtige industrieterreinen kennen elk een geluidzone. De geluidzone is het afgebakende gebied, waarbinnen de normen en grenswaarden van de Wet geluidhinder en de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten van toepassing zijn.
De breedte van de zone langs wegen is afhankelijk van het aantal rijstroken. De breedte van de zones zijn wettelijk vastgesteld in de Wet geluidhinder.
De geluidzones voor gezoneerde industrieterreinen zijn voor ieder afzonderlijk industrieterrein vastgelegd door middel van zonebesluiten met zonekaarten of door middel van bestemmingsplannen of bestemmingsplankaarten. Niet ieder industrieterrein is zoneringsplichtig. Zoneringsplichtig zijn alleen die industrieterreinen waarop bepaalde soorten bedrijven aanwezig zijn of zich kunnen vestigen. Deze categorieën zijn aangewezen in artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
2.2 Wettelijk kader voor de procedure hogere grenswaarde
Op 1 januari 2007 is de gewijzigde Wet geluidhinder, zoals op 20 juli 2006 gepubliceerd in het staatsblad 350, in werking getreden. De voorheen geldende uitvoeringsbesluiten (te weten: Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen en Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen) zijn vervangen door het Besluit geluidhinder. Dit besluit van 20 oktober 2006 is gepubliceerd in het Staatsblad 532. Bij de verdere uitwerking van dit hoofdstuk is uitgegaan van de nieuwe Wet geluidhinder. De basis voor de hogere grenswaarde-besluiten wordt dus gevormd door de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder. Het vaststellen of herzien van een hogere grenswaarde is meestal gekoppeld aan een vast te stellen of te herzienen bestemmingsplan. Dit geldt eveneens voor vrijstellingen ex artikel 19 WRO.
De voorkeurswaarde voor woningen bedraagt, na de inwerkingtreding van de gewijzigde Wet geluidhinder 48 dB(A), met als dosismaat Lden. Onder deze waarde hoeft wettelijk gezien aan verkeerslawaai geen aandacht te worden besteed. Voor het toestaan van hogere waarden dan de voorkeurswaarde bestaan bepaalde bandbreedtes. Hierbij geldt als hoofdregel:
In de onderstaande tabel zijn de voorkeurswaarden en ten hoogst toelaatbare geluidsbelastingn voor wegverkeerslawaai opgenomen bij nieuwe woningbouw binnen de geluidzone van een bestaande weg en bij de aanleg van een nieuwe weg langs bestaande woningen.
Tabel 2: Voorkeurswaarde en ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting wegverkeerslawaai nieuwe situaties
Daarnaast kent de wet een afzonderlijke beoordelingssystematiek voor de reconstructie van wegen. Er is sprake van een reconstructie van een weg, indien:
Het effect van de wijziging wordt daarbij gebaseerd op akoestisch onderzoek, waarbij de akoestische situatie 10 jaar na reconstructie wordt vergeleken met de akoestische situatie één jaar vóór reconstructie. In tabel 3 is een verkorte weergave gegeven van de voorkeurswaarde en hoogst toelaatbare geluidsbelasting na ontheffing.
Tabel 3: Voorkeurswaarde en maximale ontheffingwaarde wegverkeerslawaai in bestaande situatie (sanering) en reconstructies
Sinds september 1982 dient op grond van de Wet geluidhinder2 ) (Wgh) een zone te worden vastgesteld rondom industrieterreinen waarop de zogenaamde "grote lawaaimakers" zijn of mogen worden gevestigd. Ook terreinen met andersoortige lawaaimakers kunnen worden gezoneerd.
De zone is een aandachtsgebied rondom een industrieterrein, waarbuiten door de bedrijven op dat terrein gezamenlijk geen hogere geluidsbelasting dan 50 dB(A) mag worden veroorzaakt. De zone ligt tussen de grens van het industrieterrein en de vastgestelde zonegrens (voor de goede orde: het industrieterrein zelf maakt dus geen deel uit van de zone. Dit betekent dus dat de ruimte tussen de vergunde 50 dB(A)-contour en de vastgestelde zone in feite de beleidsruimte is, die de betrokken overheden hebben ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven of uitbreiding van bestaande bedrijven (zie tekening).
Met het vaststellen van de geluidszone rond een industrieterrein, is ook de in totaal beschikbare geluidsruimte voor dat industrieterrein vastgelegd. Immers, buiten de zone mag de geluidsbelasting niet hoger worden dan 50 dB(A). Samengevat: de zone werkt twee kanten op.
Op de eerste plaats in de richting van de industrie. Op grond van de Wet milieubeheer (Wm) moeten bij het beschikken op een aanvraag voor het verlenen van een milieuvergunning de uit de zonering voortvloeiende grenswaarden in acht worden genomen. We noemen dit het toetsen aan de geluidszone.
Op de tweede plaats gelden binnen de zone beperkingen voor woningbouw, immers hoe dichter bij het industrieterrein, des te hoger de geluidsbelasting. Als hoofdregel geldt hier:
In de onderstaande tabel zijn de voorkeurswaarden en ten hoogst toelaatbare geluidsbelastingn voor Industrielawaai opgenomen.
In de gemeente Doesburg liggen twee geluidsgezoneerde industrieterreinen; het gaat hierbij om het terrein Verhuellweg en het industrieterrein van Gieterij Doesburg en Doesburg b.v. Beton Centrale.
Op basis van de gewijzigde Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder zijn Burgemeester en Wethouders van Doesburg in principe bevoegd tot het vaststellen van hogere grenswaarden. In een aantal specifieke gevallen blijft Gedeputeerde Staten van Gelderland het bevoegde gezag. Deze bevoegdheid is vastgelegd in art. 110a, lid 7 van de Wgh. Het gaat daarbij om de navolgende besluiten:
Dit betekent dat voor het overgrote deel van de hogere grenswaarden-procedures de gemeente Doesburg in principe ambtshalve de hogere grenswaarden kan vaststellen.
Daarnaast kunnen diverse andere instanties de gemeente verzoeken een hogere grenswaarde vast te stellen of te wijzigen. Op grond van het Besluit geluidhinder (art. 5.1 t/m 5.3), kan een dergelijk verzoek worden ingediend door:
Afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van hogere grenswaarden-besluiten. De beslistermijn is 6 maanden; de termijn start na ontvangst van het verzoek.
Het (ontwerp)besluit moet gepubliceerd worden in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan- huisbladen of op een andere geschikte wijze en moet worden toegezonden aan belanghebbenden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt als belanghebbende aangemerkt degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Dit betekent dat het gaat om degene die om vaststelling hogere grenswaarde heeft verzocht dan wel de (toekomstige) eigenaar, andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van een woning waarvoor de hogere grenswaarde is vastgesteld.
Het ontwerpbesluit moet, samen met de daarop betrekkende hebbende stukken, gedurende 6 weken ter inzage worden gelegd (bij art. 19 WRO-vrijstellingsbesluiten bedraagt de termijn 2 weken). Het ontwerpbesluit dient gelijktijdig met ontwerpbestemmingsplan ter inzage te worden gelegd.
Zienswijzen kunnen zowel mondeling of schriftelijk door belanghebbenden worden ingediend; het indienen van pro forma zienswijze is wettelijk niet mogelijk. Van mondelinge zienswijzen dient een verslag te worden gemaakt. Indien geen zienswijzen worden ingediend geldt een aangepaste beslistermijn. Binnen 4 weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, dient het besluit te worden genomen.
Tegen hogere grenswaardenbesluiten staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
3. Gebiedsgerichte ambities en ontheffingscriteria hogere waarden
De gemeente Doesburg heeft een gebiedsgericht geluidsbeleid ontwikkeld. Binnen het grondgebied van de gemeente Doesburg worden zeven gebiedtypen onderscheiden. Per gebied is voor geluid een ambitie vastgesteld die dus in de plaats komt voor de voorkeurswaarde. Alvorens in te gaan op de ontheffingscriteria die bij een verzoek om hogere grenswaarde worden gehanteerd, zal in paragraaf 2.1 van dit hoofdstuk de ambities die per gebiedstype zijn vastgesteld worden beschreven en in hoeverre wij afwijking van deze gestelde ambitie willen accepteren.
De gemeente hanteert een gebiedsgerichte aanpak. Immers, het ene gebied is het andere niet en de ambities voor de verschillende gebieden zijn dan ook gedifferentieerd geformuleerd.
Als dosismaat voor wegverkeer is Lden3 gekozen. Dit is de dosismaat die na 1 januari 2007 in de gewijzigde Wet geluidhinder wordt gebruikt. Voor het geluid van bedrijven (industrielawaai) is de dosismaat (Letmaal) ongewijzigd gebleven.
Figuur 1 geluidsklassen onder de Omgevingswet
Om de communicatie rondom ambities makkelijker te maken is ervoor gekozen om de ambities van de gebiedstypen aan te geven in een geluidsklasse en niet met normen c.q. getallen. Uiteraard is de geluidsklasse wel gekoppeld aan een traditionele geluidnormen die we kennen uit de Wet geluidhinder. De voorkeurswaarde uit de Wet geluidhinder komt dus overeen met redelijk rustig. In de figuur hierboven is dit aangegeven.
Het grondgebied van de gemeente is aan de hand van functioneel-ruimtelijke kenmerken onderverdeeld in gebieden. Daarbij is zoveel als mogelijk aangesloten bij de onderscheiden gebieden, zoals die zijn weergegeven in de Structuurvisie uit 1997.
Binnen de gemeente Doesburg worden de volgende gebiedstypen onderscheiden. De daaraan gekoppelde ambities zijn in de onderstaande tabel weergegeven.
Tabel 5: Tabel ambities per gebiedstype
1) bij vervangende nieuwbouw of bij opvullen lintbebouwing
2) geluidsluwe zijde of geluidsluwe binnenterreinen 1 of 2 geluidsklassen stiller
De ambitie ten aanzien van geluid is gekoppeld aan de onderscheiden gebiedstypen. Hierbij is het karakter bepalend voor de ambitie. Bij de hoogdynamische gebieden, zoals woonwijken en industriegebieden gaat het om de bescherming van woningen. In de laagdynamische functies (natuur en agrarisch) gaat het niet om specifiek om de woningen maar om het gebied zelf. De aangegeven geluidsklassen hebben door de gehanteerde bandbreedte een indicatieve status. Op figuur 1 is de kaart met daarop de geografische afbakening van de gebiedstypen weergegeven. De geografische afbakening wekt de schijn van nauwkeurigheid. Op deze kaart zijn de huidige situatie en de nu bekende ruimtelijke ontwikkelingen gedefinieerd en getypeerd.
Het toetsen aan de ambities zoals die zijn opgenomen in tabel 5 is overigens alleen van toepassing voor de nieuwe situaties. Hiermee wordt bedoeld:
In deze situaties is het immers mogelijk om keuzes te maken ten aanzien van het situeren van een geluidgevoelige bestemming ten opzichte van een geluidsbron. Dit zijn overigens veel voorkomende situaties. Daarnaast komt het natuurlijk ook voor dat er geheel nieuwe woongebieden worden ontwikkeld. Op dat moment ontstaat de situatie dat zowel de woningen als de weg nieuw zijn. In dat geval legt de Wet geluidhinder meer beperkingen op.
3.2 Ontheffingscriteria hogere waarden:
In deze paragraaf worden de criteria beschreven, waaraan een hogere grenswaarden-afweging wordt getoetst en wat de overwegingen zijn om een verzoek al dan niet toe te kennen.
In artikel 110a lid 5 van de Wet geluidhinder is bepaald dat een hogere waarde alleen kan worden verleend als de toepassing van maatregelen gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein, de weg of de spoorweg tot de hoogst toelaatbare geluidsbelasting op de gevels van de betrokken woningen of andere geluidgevoelige gebouwen onderscheidenlijk aan de grens van de betrokken geluidgevoelige terreinen onvoldoende doeltreffend zijn en/of er overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard, onvoldoende doeltreffend zijn. In paragraaf 4.1 is vastgelegd wat de gemeente Doesburg hieronder verstaat.
Naast deze harde ontheffingscriteria heeft de gemeente een ontheffingenbeleid opgesteld die dit voor het Doesburgse grondgebied meer concreet invult en gebaseerd is op de uitgangspunten zoals opgenomen in de Doesburgse Nota Geluidsbeleid.
Op deze manier is voor éénieder duidelijk hoe Doesburg met verzoeken om hogere grenswaarden omgaat.
3.2.2 Locatie specifieke criteria
Ieder verzoek om hogere grenswaarde wordt in ieder geval aan de voornoemde criteria getoetst. Daarnaast worden bij de afweging over het toekennen van een verzoek om een hogere grenswaarde ook de locatiespecifieke kenmerken betrokken.
De gemeente Doesburg kiest ervoor om de onderstaande locatiespecifieke kenmerken in de overwegingen als positief aspect mee te nemen dan wel als zwaarwegend argument mee te nemen.
3.2.3 Criteria voor het toekennen van een hogere waarde tot en met de geluidsklasse “onrustig”
Bij het toekennen van een verzoek om een hogere grenswaarde voor geluidgevoelige bestemmingen tot en met de geluidklasse “onrustig” worden ook de volgende criteria bij de afweging betrokken:
3.2.4 Criteria voor het toekennen van een hogere waarde tot en met de geluidsklasse “zeer onrustig”
Bij het toekennen van een verzoek om een hogere grenswaarde voor geluidgevoelige bestemmingen tot en met de geluidklasse “zeer onrustig” worden ook de volgende criteria bij de afweging betrokken:
bij appartementen en seniorenwoningen dient minimaal 1 verblijfsruimte4 aan de geluidsluwe zijde te worden gesitueerd; bij éénsgezinswoningen minimaal 3 verblijfsruimten aan de geluidsluwe zijde;
3.2.5 Criteria tot en met de geluidsklasse “lawaaiig”
Bij het toekennen van een verzoek om hogere grenswaarde voor geluidgevoelige bestemmingen tot en met de geluidklasse “lawaaiig” worden ook de volgende criteria bij de afweging betrokken:
al het mogelijke moet worden gedaan om de geluidsbron stiller te maken danwel de afstand te vergroten zodat slechts in het geval van het opvullen van een open plaats tussen bestaande bebouwing en/of ter plaatse van vervangende nieuwbouw, nieuwe gevoelige bestemmingen worden gebouwd in de geluidsklasse “lawaaiig”;
3.2.6 Niet-akoestische compensatie
Daarnaast zal de gemeente bij de realisatie van woningen in de geluidklasse “onrustig” en hoger niet-akoestische compensatie positief betrekken bij de overwegingen om een hogere waarde toe te staan. Bij niet-akoestische compensatie kan gedacht worden aan de volgende zaken:
3.2.7 Grote woningbouwprojecten
Bij grotere bouwplannen (bijvoorbeeld meer dan 200 woningen) zal Doesburg specifieke afspraken met de projectontwikkelende partij(en) maken over te realiseren ambities. Een van de onderdelen zal een afbakening van het aantal of het percentage woningen zijn, waarvoor een hogere waarde dan de ambitie voor het betreffende gebied zal worden vastgesteld;
4. Aandachtspunten voor het Doesburgse praktijk
De ervaring leert dat niet alle aspecten die zich in de praktijk voordoen op eenduidige wijze in de wetgeving zijn beschreven. In veel gevallen moet op lokaal niveau een keuze gemaakt worden hoe de wet- en regelgeving op dit punt geïnterpreteerd wordt. In dit hoofdstuk wordt daar waar mogelijk een aantal van deze aspecten met betrekking tot de hogere grenswaarden nader toegelicht.
4.1 Wat verstaan we onder bezwaren van stedenbouwkundige, landschappelijk of financiële aard.?
In de praktijk is al veel ervaring opgedaan met de afwegingen die ten aanzien van bezwaren van stedenbouwkundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard zijn gemaakt. Onderstaand enkele voorbeelden die kunnen leiden tot het verlenen van een hogere grenswaarde.
Financiële overwegingen: in dit kader is het van belang dat de meerkosten van maatregelen (getalsmatig) worden aangetoond. Daarnaast moet in de bestemmingsplanexploitatie rekening worden gehouden met de kosten van geluidsafschermende voorzieningen (daardoor wordt voorkomen dat in een latere planfase deze kosten als onvoorzien, danwel onredelijk worden beschouwd).
Door in de hogere waarden-afweging rekening te houden met de overwegingen van stedenbouwkundige, landschappelijke en financiële aard wordt een integrale afweging gemaakt.
De gewijzigde Wet geluidhinder legt nadrukkelijker dan voorheen een onderzoeksplicht op. Allereerst moeten B&W de geluidsbelasting zonder beperkende maatregelen in beeld brengen (art. 77, 1e lid onder a). Stellen B&W een hogere waarde vast, of overwegen ze dat, dan is het niet voldoende om te onderzoeken hoe effectief de maatregelen zijn om aan die hogere waarde te voldoen (art. 77, 2e lid). B&W moeten vervolgens ook de maatregelen onderzoeken die kunnen helpen om aan de voorkeurswaarde te voldoen (art. 77, 1e lid onder b). B&W moeten dus goed motiveren waarom ze hogere waarden willen vaststellen en waarom niet voldaan kan worden aan de voorkeurswaarde.
Maatregelen die bij het vaststellen van een hogere grenswaarde getroffen kunnen worden zijn bijvoorbeeld een stiller wegdektype, een andere indeling van het bouwplan, het toepassen van een dove gevel en dergelijke. De centrale vraag bij de financiële overwegingen is hoe wordt bepaald of de kosten en baten van de maatregelen tegen elkaar opwegen. Om de meest kosteneffectieve maatregelen te kunnen bepalen, moeten de mogelijke maatregelen worden doorgerekend. Daarbij worden eerst de bron- en overdrachtsmaatregelen bekeken en pas daarna de gevelmaatregelen. Op basis van de doorrekening wordt bepaald welke maatregelen doelmatig zijn (hoe wordt met de minste kosten het gekozen ambitiniveaus gehaald?). Op deze wijze is sprake van een financieel-akoestische afweging. Bij de besluitvorming over een pakket van maatregelen spelen ook andere factoren een rol (bijvoorbeeld stedenbouwkundige inpassing, veiligheid). Het kan dan ook zijn dat de uiteindelijke keuze valt op een andere maatregel dan de meest doelmatige maatregel.
Bij vervoerskundige overwegingen wordt in ieder geval gekeken naar de essentiële wegkenmerken. Hierbij worden de uitgangspunten van het programma “Duurzaam Veilig”, ook al zijn deze akoestisch contra-productief, in ogenschouw genomen. In het kader van het hogere waarden-beleid moet immers een belangenafweging plaatsvinden. Hierbij kan verkeersveiligheid boven geluid prevaleren.
4.2 Eisen aan verzoek om hogere waarde
In de regel wordt door of namens de initiatiefnemer van het bestemmingsplan, bouwplan of de aanleg/reconstructie van een weg of spoorweg in de voorbereidende fase een akoestisch onderzoek uitgevoerd.
In het akoestisch onderzoek wordt de geluidsbelasting voor de relevante peiljaren in kaart gebracht. Ook wordt duidelijk of bronmaatregelen en/of overdrachtsmaatregelen mogelijk en haalbaar zijn om de toekomstige geluidsbelasting tot de voorkeurswaarde te beperken. Indien dat niet mogelijk is dient dat voldoende te worden gemotiveerd. Als maatregelen onvoldoende doeltreffend zijn, dan wel overwegende bezwaren ontmoeten van stedenbouwkundige, landschappelijke of financiële aard, kan een verzoek tot vaststelling tot een hogere waarde worden opgesteld.
Aan een verzoek om vaststelling hogere grenswaarden worden inhoudelijke eisen gesteld. Het verzoek dient minimaal de volgende informatie te bevatten:
In de Nota Geluidsbeleid zijn keuzes gemaakt welke objecten en functies worden beschermd. De volgende objecten en functies zijn wettelijk aangewezen en worden in ieder geval beschermd:
Naast deze objecten heeft de gemeente ervoor gekozen dat ook campings en andere objecten van verblijfsrecreatie bescherming verdienen. Dit betekent dat in het kader van bij de besluitvorming over hogere waarden zowel de wettelijke als de door de gemeente aangewezen functies en objecten worden beschouwd.
In het concept van de Handreiking Ruimtelijke Ordening en Milieu van het ministerie van VROM is vastgelegd dat bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen rekening moet worden gehouden met het eventueel optreden van cumulatie van geluid. Dit is overigens in lijn met de vaste bestuurspraktijk van de provincie Gelderland en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
In de gewijzigde Wet geluidhinder (art. 110a) en in het Besluit geluidhinder is deze aanpak vertaald. Ter bescherming van (toekomstige) bewoners mag de gecumuleerde geluidsbelasting niet onaanvaardbaar hoog worden.
De gemeente Doesburg is van mening dat bij een hogere waarden-afweging de gecumuleerde geluidsbelasting in beeld gebracht dient te worden als sprake is van meerdere relevante geluidbronnen en houdt derhalve rekening houden met cumulatie van geluid. Dit is immers de situatie waar een bewoner mee te maken heeft.
Daar waar als gevolg van cumulatie een hogere geluidsbelasting optreedt, wil Doesburg met de effecten van de gecumuleerde geluidsbelasting rekening houden. Dit geldt voor het beoordelen van maatregelen, voor “akoestisch” ontwerpen van nieuwe wijken en voor het dimensioneren van de gevelisolatie. Op deze manier blijft de geluidskwaliteit van (nieuwe) woonwijken en het binnenklimaat in woningen (bijvoorbeeld belangrijk voor een goede nachtrust) gewaarborgd. Op grond van het Bouwbesluit moet bij het ontwerp van woningen voldaan worden aan de wettelijke binnenniveaus.
Indien een hogere grenswaarde wordt vastgesteld, dan geldt immers voor de geluidgevoelige bestemming nog wel een limiet aan het wettelijk toelaatbare binnenniveau in geluidgevoelige
vertrekken. Op basis van bouwakoestisch onderzoek dient aangetoond te worden dat het wettelijk toelaatbare binnenniveau niet wordt overschreden. Het gaat dan bijvoorbeeld om een situatie waar een woonwijk is gesitueerd nabij een weg en een spoorbaan (weg- of railverkeerslawaai) of nabij een (al dan niet gezoneerd) industrieterrein (industrielawaai) ligt.
De vereiste geluidswering wordt berekend op basis van de energetische sommatie van de isolatiewaarde per geluidbron. Bij de bepaling van de noodzakelijke isolatiewaarden van de gevels wordt voor wegverkeerslawaai geen aftrek op basis van art. 110g van de Wet geluidhinder toegepast. Bij de bepaling van de vereiste gevelwering worden de volgende stappen doorlopen:
In het kader van de Wet geluidhinder is de dove gevel sinds begin jaren negentig een ‘erkend’ begrip. Op een dove gevel mogen geluidsbelastingen voorkomen die hoger zijn dan de ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting. Het begrip dove gevel is ontleend aan de begripsbepaling van een gevel, zoals opgenomen in artikel 1.1 Wgh. Een gevel is daarin gedefinieerd als
de bouwkundige constructie die een ruimte in een woning of gebouw scheidt van de buitenlucht, daaronder begrepen het dak, met uitzondering van een constructie zonder te openen delen en met een in NEN 5077 bedoelde karakteristieke geluidwering die ten minste gelijk is aan het verschil tussen de geluidsbelasting van die constructie en 35 dB(A).
De definitie van de dove gevel is in de gewijzigde Wet geluidhinder aangepast. Van een dove gevel is voortaan ook sprake als een gevel delen bevat die in bijzondere omstandigheden moeten kunnen worden geopend, mits achter deze delen geen geluidsgevoelige ruimte is gelegen. Wat betreft de te openen delen, valt te denken aan een nooduitgang.
De andere kant van de woning moet echter wel geluidluw zijn; op basis van jurisprudentie geldt dat hierbij alle overige geluidsbronnen in beschouwing moeten worden genomen bij een dergelijke afweging. Daarnaast ligt het voor de hand, hoewel dit geen wettelijke eis is, dat geen buitenruimten (tuin of balkon) aan de kant van de dove gevel worden gesitueerd.
Zolang het gaat om toepassing van de Wet geluidhinder, kan een dove gevel een oplossing bieden in gevallen waarin de ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting zal worden overschreden. Door velen wordt een dove gevel toch als een mindere woonkwaliteit gezien. De gemeente weegt dan ook specifiek af of zij dit wil toepassen.
In het kader van het project “Duurzaam veilig” zijn diverse verkeersmaatregelen bedacht, waaronder de inrichting van gebieden met een maximum snelheid van 30 km/uur. Op grond van artikel 74 Wgh zijn deze gebieden gedezoneerd en zijn de bepalingen over voorkeurswaarden en ten hoogst toelaatbare geluidsbelastingn niet meer van toepassing. Volgens de regels van de Wet geluidhinder hoeft aan het geluidsaspect van deze wegen geen aandacht te worden geschonken.
In navolging van een aantal recente uitspraken van de Raad van State kiest Doesburg ervoor bij planontwikkeling hieraan uitdrukkelijk wel aandacht te besteden, zeker nu dergelijke wegen vanwege duurzame verkeersveiligheid in aantal toenemen. Bij het verlenen van vrijstellingen of het vaststellen van bestemmingsplannen zal de gemeente zich uitspreken over de aanvaardbaarheid van deze niet-zoneringsplichtig wegverkeerslawaai. De overwegingen zullen zich met name richten op de gevelbelasting vanwege het wegverkeer en het binnenniveau binnen geluidsgevoelige vertrekken.
Bij de beleidskeuzen voor de hogere waarden-afweging heeft de gemeente ervoor gekozen om bij de behandeling van bouwvergunningsaanvragen bouwakoestisch onderzoek te verlangen en de deze te toetsen. Dit om actief te zorgen voor het naleven van wettelijke grenswaarden binnen woningen.
Bij nieuwe woningen in de geluidsklassen “lawaaiig” en verlangt de gemeente van ontwikkelende partijen dat deze voor de oplevering door middel van metingen wordt aangetoond dat de binnenniveaus in deze woningen voldoen aan de gestelde eisen.
De inhoudelijke afwegingen moeten op het juiste moment aan bod komen. Het aspect geluid speelt daarbij, met name voor die gevallen waar een hogere-waardenafweging moet worden gemaakt, een rol. Vormgeven wanneer welk deelonderwerp aan bod dient te komen is de procesmatige inbedding van het beleid. In dit hoofdstuk is hiervoor een aanzet voor een protocol uitgewerkt. Dit is schematisch weergegeven in onderstaande figuur.
In het planvormingsproces wordt cyclisch-trechterend, oftewel van grof naar fijn, gewerkt. Om te zorgen dat de timing juist is, dat op het juiste moment de juiste keuzen worden gemaakt, is het van belang in elke fase zowel terug, naar de geformuleerde doelstellingen, als vooruit, naar de mogelijkheden, te kijken. Bij het maken van keuzen spelen visie op kwaliteit en ambities een belangrijke rol. Bijna nooit kunnen keuzen kwantitatief worden onderbouwd. Ze zijn gebaseerd op integrale afwegingen tussen verschillende planaspecten.
Het planproces hoort open en toegankelijk te zijn voor iedereen die zich betrokken voelt of belangen heeft. Nieuwe inzichten en ontwikkelingen krijgen een plek. Het proces geeft voldoende zekerheid dat alles wat van belang is aan orde komt en dat alle onderwerpen zorgvuldig worden behandeld. In feite is de planvorming een keuzeproces. Het is grofweg in te delen in een viertal fasen met elk een document waarin gemaakte keuzen worden vastgelegd. Binnen de gemeente Doesburg zijn de disciplines ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, milieu, bouw, verkeer en vervoer van de clusters REO (Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling) en RB (Ruimtelijk Beheer) met name betrokken bij dit proces.
De eerste fase van het planproces, de initiatieffase, betreft het afbakenen van het plangebied en de opgave. Naast de stedenbouwkundige opgave, worden ook de ambities voor relevante onderwerpen expliciet gemaakt. Geluid is één van deze relevante onderwerpen, ‘geluidshindervrij wonen’ de ambitie op hoofdlijnen die erbij hoort.
In de programmafase worden de ambities en opgaven geconcretiseerd in een programma van eisen. Duidelijk moet zijn wat moet worden bereikt per fase op welk onderwerp. Ook voor geluid worden de doelstellingen specifiek gemaakt, bijvoorbeeld welk geluidsniveau toelaatbaar is, bij welke functie en op welke locatie.
Belangrijk is te realiseren dat bepaalde wijkeigen geluiden wel gewenst zijn. Veelal kunnen de geluidsdoelstellingen goed samengaan met doelstellingen voor andere “milieu”aspecten, zoals energie, duurzaamheid, veiligheid. Soms kunnen al een aantal concrete maatregelen worden opgenomen in het programma van eisen.
De haalbaarheid van de eisen is in grote mate afhankelijk van het onderliggend (stads)landschap. Ook een eerste toets op financiële haalbaarheid kan aanleiding vormen tot bijstelling van de eisen.
In de derde fase (de ontwerpfase) wordt het programma vertaald in een ruimtelijk plan (een eerste stedenbouwkundig plan met een globale opzet). Bij het ontwerpen kunnen verschillende bouwstenen daadwerkelijk worden ingezet. Ook hier vindt een laatste terugkoppeling plaats vanuit maatregelen en kosten: “Is het haalbaar?”
Na deze vier fasen volgen de fasen van realisatie, beheer (en beëindiging). Ongeveer tegelijkertijd met de ontwikkelingsfase en parallel aan de realisatiefase, lopen de fasen van voorlichting en verkoop. De koppeling tussen de planvorming, realisatie & beheer en voorlichting & verkoop is van cruciaal belang voor het verwezenlijken van een stille woonwijk.
Bijlage 3 Stroomschema besluitvorming hogere grenswaarden
Stroomschema interne behandeling Verzoeken hogere grenswaarden:
Bijlage 4 Geraadpleegde bronnen
Ministerie van V.R.O.M., Wet van 5 juli 2006, houdende wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste fase), Staatsblad 5 juli 2006, nr. 350;
Ministerie van V.R.O.M., Besluit geluidhinder, Staatsblad 20 oktober 2006, nr. 532;
Ministerie van V.R.O.M., Informatiebladen Wijziging Wet geluidhinder, december 2006
Ministerie van V.R.O.M., Reken- en meetvoorschrift geluidhinder 2006, Staatscourant 21 december 2006, nr. 249;
Ministerie van V.R.O.M., Regeling zonekaart spoorwegen, Staatscourant 31 januari 2007, nr. 22;
1. bron: beïnvloeden van de vervoersstromen, het toepassen van geluidsarm asfalt op de hoofdwegen en ‘fluisterklinkers’ op 30 km/uur-wegen met een grote verkeersintensiteit;
2. overdracht: afscherming door aarden wallen, schermen en/of niet-geluidsgevoelige gebouwen. In speciale gevallen afschermende bebouwing door middel van woningen; dit is alleen mogelijk indien de hogere geluidsbelasting van deze woningen wordt gecompenseerd door de bouw van een groot aantal woningen met een lagere geluidsbelasting;
3. ontvanger: naast de klassieke gevelisolatie wordt ook de indeling van de woningen en een geluidsluwe zijde hierbij betrokken.