Organisatie | Noord-Holland |
---|---|
Organisatietype | Provincie |
Officiële naam regeling | VTH Strategie milieu 2023-2026 |
Citeertitel | VTH Strategie milieu 2023-2026 |
Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
Onderwerp | bestuur en recht |
Eigen onderwerp |
Geen
artikel 13.5 van het Omgevingsbesluit
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
06-01-2024 | nieuwe regeling | 19-05-2023 | 2018876/2020155 |
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vraagt van de overheid een integrale benadering van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de fysieke leefomgeving. Het transparant formuleren en uitvoeren van vergunningen-, toezicht- en handhavingsbeleid is daarbij een belangrijke opgave. Landelijk zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Met deze kwaliteitscriteria wordt getracht de kwaliteit van de processen, de uitvoeringsorganisaties, zoals Omgevingsdienst IJmond (ODIJmond) en haar medewerkers te borgen. Met ingang van 1 juli 2016 zijn deze criteria verankerd in de Wabo.
Met het Beleidskader VTHmilieu 20232026 (Beleidskader) stellen de gemeenten en provincie waar ODIJmond voor werkt de meerjarige doelen en prioriteiten op het gebied van vergunning verlening, toezicht en handhaving milieu vast.
Met de VTHstrategie milieu 20232026 (Strategie) wordt vastgelegd welke strategie daarbij gehanteerd wordt. Samen vormen deze documenten het uitvoerings en handhavings beleid, zoals bedoeld in artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Deze Strategie ziet toe op de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving met betrekking tot het basistakenpakket zoals bedoeld in de Wabo. En het volledige milieutakenpakket voor zover onze deelnemende gemeenten en provincie deze taken bij ODIJmond heeft neergelegd. De Strategie ziet niet toe op de uitvoering van andere VTHtaken, waaronder Alcoholwet, Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en bouw en woningtoezicht.
De Strategie vormt de actualisatie van de (af) lopende Strategie. Deze Strategie heeft de afgelopen vier jaar naar tevredenheid en met effect zijn werking gehad voor het hele werkgebied van ODIJmond. De combinatie van verschillende ma nieren van toezicht, een strakke uitvoering, van de driestappenhandhaving en het uitgangspunt van een dwangsom ineens maken dat inzichtelijk en efficiënt uitvoering kan worden gegeven aan toezicht en handhaving. In de (af)lopende Strategie zijn de dwangsombedragen omhoog bijgesteld ten opzichte van het voorgaande beleid, het Handhavingsbeleid 2014 Milieudienst IJmond. Dit moe(s)t de juiste prikkel vormen voor een overtreder om de overtreding op te heffen.
Met aanscherping op een aantal vlakken biedt de (af)lopende Strategie daarmee nog steeds een goede basis voor de uitvoering van de VTHtaken voor de komende vier jaar.
De planning van de uitvoering van VTHtaken wordt jaarlijks vastgelegd in het uitvoeringsprogramma van ODIJmond. In dit uitvoeringsprogramma, zoals bedoeld in artikel 7.3 van het Bor, worden de toezichtprioriteiten uitgewerkt. Dit gebeurt enerzijds aan de hand van de prioriteiten en lijnen die in het Beleidskader zijn geformuleerd en anderzijds aan de hand van lokale, regionale, provinciale, landelijke en bestuurlijke thema’s. De verantwoording over de uitgevoerde activiteiten doen wij via de bestuursrapportages en ons jaarverslag.
Gezamenlijke strategie vier OD’s
De vier NoordHollandse omgevingsdiensten (OD’s) hebben in de samenwerkingsagenda 2022 2024 afspraken gemaakt voor vervolgstappen om te komen tot een gezamenlijke VTHstrategie. Dit sluit aan op de belangrijkste landelijke ontwikkelingen, waaronder de inwerkingtreding van de Omgevingswet en het Interbestuurlijke Program ma Versterking VTHstelsel. Uitgangspunt daar bij is gezamenlijk wat kan, alleen wat moet’. De komende vier jaar werken wij dit plan verder uit. Daarom is deze strategie alleen bijgewerkt op punten waar dat op dit moment noodzakelijk is.
Onder vergunningverlening verstaat ODIJmond ook naast het verlenen van vergunningen het afhandelen van meldingen en nemen besluiten (ontheffingen, maatwerk en gelijkwaardigheid) voor activiteiten binnen het onderdeel milieu, voor inrichtingen en niet inrichtingen.
Slechts een beperkt aantal inrichtingen is in het kader van de Wabo en de Wet milieubeheer (Wm) nog vergunningplichtig. De bedrijven waarvoor de vergunningplicht bestaat, zijn de complexere bedrijven waarover gevoeligheid is in de omgeving, waarbij er bezwaren zijn ten aanzien van een bestemmingsplan en/of waarbij er risico’s zijn op ongevallen met grote gevolgen. Dit maakt dat deze procedure met zorgvuldigheid en aandacht doorlopen moet worden.
Met het inwerking treden van het Activiteiten besluit (2008), zijn steeds meer activiteiten onder algemene regels ondergebracht waardoor algemene regels van toepassing zijn. Het gevolg is dat zowel vanuit het bevoegde gezag, ondernemers als van omwonende meer behoefte is aan maatwerk, gelijkwaardigheid en/of eisen voor (aanvullend) onderzoek. Deze verzoeken handelen wij af.
Enkelvoudige of meervoudige vergunningen Omgevingsvergunningen kunnen enkelvoudig of meervoudig zijn. Wanneer alleen voor het onderdeel milieu een vergunning of melding nodig is, behandelt ODIJmond deze zelfstandig. Een procedure is meervoudig wanneer naast het onderdeel milieu voor een ander onderdeel genoemd in artikel 2.1 van de Wabo, een aanvraag is ingediend. In die gevallen stelt ODIJmond samen met de betreffende gemeente of provincie NoordHolland de vergunning op en/of er is afstemming in verband met de melding Activiteitenbesluit.
2.4.1 Standaard teksten omgevingsvergunningen
Voor de vergunningenstrategie worden de kaders aangehouden die landelijk in ontwikkeling zijn.
ODIJmond zoekt daarom aansluiting bij de lande lijke redactie standaardteksten omgevingsvergunning (LRSO). De LRSO heeft als doel een betere onderlinge afstemming tussen de omgevingsdiensten bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Om haar doel te bereiken zorgt LRSO voor standaardteksten inzake omgevingsvergunningen die landelijk toepasbaar zijn.
Voordelen van deze standaard teksten zijn:
Beslissingen over vergunningaanvragen, meldingen, maatwerk of gelijkwaardigheidsverzoeken en vormvrije milieueffectrapportage (m.e.r.) beoordelingen komen voort uit:
Gelet hierop is het aanbod grotendeels vraaggestuurd. Wanneer een bedrijf wordt opgericht of gewijzigd, dient het bedrijf een vergunning aan te vragen. Wanneer het een meldingplichtig bedrijf is, dan moet het bedrijf een melding indienen.
Wellicht vloeien er nog procedures uit omtrent maatwerkvoorschriften of gelijkwaardigheid, naar aanleiding van melidngen of constateringen bij meldingsplichtige bedrijven.
Verder wordt regelmatig getoetst of vergunningen in aanmerking komen voor actualisering. Een actueel vergunningenbestand draagt bij aan het verlagen van de milieudruk en het verbeteren van het naleefgedrag.
Nieuwe wet en regelgeving kunnen aanleiding zijn voor actualisering. Ook belangrijke thema’s zoals luchtkwaliteit, Landelijk afvalbeheerplan (LAP3), externe veiligheid en ZZS worden betrokken bij de actualiseringstoets, evenals de bevindingen van toezicht en handhaving.
Vergunningplichtige activiteiten worden getoetst aan de wettelijke kaders waaronder Wabo, Bor, Ab, Richtlijn Industriële Emissies (RIE), LAP3, Besluit m.e.r. Binnen deze kaders is BBT en veiligheid een leidraad. Omdat het landelijke milieubeleid vooral gebaseerd is op Europese regelgeving is er weinig ruimte om hiervan af te wijken. Strenger kan wel maar onderbouwd en vastgelegd in beleid. Een soepelere invulling van vergunningverlening is vaak niet mogelijk.
Voor een deel van de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, is het nodig een afweging te maken via een (vormvrije) m.e.r. beoordeling of er grote nadelige gevolgen zijn voor het milieu en of het opstellen van een m.e.r. rapportage nodig is. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld afvalverwerkende bedrijven en bepaalde veehouderijen. In het Besluit milieueffectrapportage zijn de betreffende categorieën opgenomen.
Bij het opstellen van besluiten wordt het lokale beleid meegewogen. Voorbeelden van lokaal beleid zijn onder andere: Algemene Plaatselijke Verordening (APV), Provinciale Milieu Verordening (PMV), bestemmingsplannen, beleidsregels van partners, beheerplannen, interferentiegebieden.
Omgevingsvergunning beperkte milieutoets
Sommige bedrijven hebben een zogenoemde omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) nodig voordat zij kunnen starten met een bepaal de genoemde activiteit. Het bevoegd gezag moet dan een lokale toets uitvoeren om te beoordelen of de activiteit inpasbaar is in de lokale situatie.
Onder de Omgevingswet (Ow) komt de OBM te vervallen. In veel gevallen gaat dan gewoon een vergunningplicht gelden.
Op het niveau van het beschikken op een vergunningaanvraag spelen twee punten een belangrijke rol:
Technisch-inhoudelijke complexiteit
Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard en specifieke voorschriften, maar de verhouding is wisselend. Als de technisch inhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de inrichting of activiteit in kwestie en/of het gebied waar de inrichting is gelegen of de activiteit plaatsvindt) klein is, ligt het accent vooral op standaard voorschriften en minder op specifieke voorschriften. Omgekeerd, als de technischinhoudelijke complexiteit van de situatie (inrichting, activiteit en/of gebied) groot is, ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften.
Sociaal-maatschappelijke complexiteit (politiek gevoelig)
Indien de sociaalmaatschappelijke complexiteit van de specifieke situatie gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning ‘rechttoerechtaan’ zijn. Een dergelijke vergunning kan, met het accent op de inhoud, in beginsel eigenstandig door ODIJmond worden afgehandeld.
Als de sociaalmaatschappelijke complexiteit van de situatie daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatief nemer en diens voorgeschiedenis, economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren (politiek gevoelig).
In dit geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens net zo belangrijk als de inhoud; afstemming, overleg en/of samenwerking is noodzakelijk tussen ODIJmond, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
Bij de beoordeling van politiek gevoelige dossiers worden onder andere:
Wanneer sprake is van een sociaalmaatschappelijke complexiteit zoeken wij samenwerking met de gemeente of de provincie via de milieu contactpersoon/schakelfunctionaris.
Bij een meervoudig dossier stemmen wij met de gemeente of de provincie af dat dit gebeurt met extra aandacht. Dit betekent overleg en/of samen werking tussen ODIJmond, de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk), de provincie, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
Meldingen worden niet alleen getoetst aan de wettelijke indieningsvereisten. Naast het toetsen aan deze indieningsvereisten toetsen wij ook direct aan relevante voorschriften zoals afstand tot geurgevoelige objecten en zeer kwetsbare gebieden bij landbouwinrichtingen. Bij inrichtingen op akoestisch gezoneerde industrieterreinen wordt direct bekeken of het binnen de zone past en wordt indien wenselijk maatwerk gemaakt.
Bij opslagen gevaarlijke stoffen wordt zoveel mogelijk direct getoetst of aan de richtlijn PGS 151 wordt voldaan. Dit vraag specifieke aandacht van ODIJmond.
Voor type A activiteiten hoeft geen melding in het kader van het Ab te worden gedaan. Als er voor een type A activiteit toch een melding wordt ingediend, handelen wij die schriftelijk af.
Wanneer wij een melding ontvangen, sturen wij een ontvangstbevestiging en wij registreren de melding in ons digitale bedrijvensysteem.
Wij hebben het uitgangspunt dat wij met een efficiënte en effectieve werkwijze een kwalitatief hoogwaardig product leveren. Aan de voorkant is dit klantgericht en waar mogelijk flexibel georganiseerd. Aan de achterkant zijn de processen vormgegeven. Het ‘gemeenteloket’ is voor inwoners en bedrijven dé ingang voor vraagstukken ten aanzien van het omgevingsrecht. Achter het loket bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke disciplines én ODIJmond voor de taken ten aanzien van milieu.
Om kwaliteit te leveren beoordelen de gemeenten, provincie NoordHolland en ODIJmond integraal zo vroeg mogelijk plannen en initiatieven. Daarbij worden partners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken. Dit geldt ook wanneer ODIJmond advies geeft op bouwplannen en ruimtelijke ontwikkelingen. De betreffende milieu aspecten zoals geluid, geur, (fijn) stof, externe veiligheid en ecologie beoordelen wij. Wij toetsen ook of het bouwplan of de ruimtelijke ontwikkeling kan worden uitgevoerd. Daarin nemen wij de milieuaspecten mee.
ODIJmond neemt deel aan gemeentelijk en/of regionaal overleg én neemt deel aan vooroverleg bij een initiatief. Het betreffende bevoegd gezag legt vast wie inzage heeft in het volledige dossier in verband met milieurisico’s in relatie tot politieke en/of maatschappelijke gevoeligheden.
Wij werken conform de geldende wetgeving zoals de Wabo en de Wm. Ook gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Algemene wet bestuursrecht (Awb)) zoals zorgvuldigheid, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
Een vergunningverlener behandelt elke aanvraag of melding. Hierdoor is er voor de aanvrager of melder één aanspreekpunt. Vergunningen worden getoetst op handhaafbaarheid en naleefbaarheid.
Naar verwachting treedt per 1 januari 2024 de Ow in werking. Met recht kunnen wij dit één van de grootste veranderingen noemen in het bestaan van onze dienst. Deze wet vraagt een andere manier van werken. Daarom testen wij met gemeenten en provincie de inrichting en werking van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO).
Dit stelsel wordt onder de Ow het loket voor het aanvragen van een vergunning en ondersteunt de samenwerking tussen de bevoegde gezagen. Ook voeren wij met gemeenten pilots uit voor het opstellen van omgevingsplannen.
Eén van de uitgangspunten van de Ow is om het begrip inrichting los te laten en voor het onderdeel milieu naar ‘milieubelastende activiteiten’ (MBA) te kijken.
In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn de MBA’s opgenomen en is voor een deel een vergunningplicht vereist. Een vergunning is alleen verplicht als dat nodig is vanwege een internationaalrechtelijke verplichting of algemene regels niet voldoende zijn om belangen af te wegen.
Als voor een MBA in het Bal geen vergunningplicht is vereist, bevat het Bal voor een aantal milieuaspecten voorschriften die nageleefd moeten worden. Het betekent dat het bevoegde gezag in een omgevingsplan voor niet MBA’s (denk bijvoorbeeld aan horeca en detailhandel) en voor MBA’s waar in het Bal geen voorschriften zijn op genomen (denk aan geur, trillingen en geluid) kan en moet opnemen.
Het Bal geeft mogelijkheden om maatwerk op te stellen. Alleen in bepaalde gevallen is dit niet mogelijk. Maatwerk zal een grotere rol gaan spelen binnen de werkzaamheden van vergunningverlening.
Daarnaast krijgt vergunningverlening te maken met kortere doorlooptijden. Ook als de Ow in werking treedt, blijft vraaggestuurde afhandeling van vergunningverlening bestaan. Het standaard vooroverleg is hierbij nieuw. Wij anticiperen hier ten tijde van dit schrijven al op.
Het omgevingsplan gaat een belangrijke basis vormen voor de vergunningverlening. Daarom is het belangrijk dat de vergunningverlener ‘aan tafel’ zit bij het ontwikkelen van een omgevingsplan. Het omgevingsplan regelt een deel van de milieugevolgen en is daarom ook belangrijk voor de omgevingsvergunning van complexe bedrijven. Zo kunnen er in het omgevingsplan regels staan over externe veiligheid (dat onder de Ow omgevingsveiligheid zal heten), geluid en geur hinder.
Ook gaat gezondheid en duurzaamheid een rol spelen. Denk daarbij aan het voorzorgsbeginsel, de energietransitie en circulaire economie. Via het omgevingsplan en vergunningverlening geven wij hier invulling aan.
Vergunningverlening zoekt afstemming met de ruimtelijke ordening van de gemeente omdat in het omgevingsplan wordt vastgesteld welke activiteiten zich waar mogen vestigen. Wanneer in de omgevingsvergunning wordt afgeweken van het omgevingsplan, houden we rekening met overige activiteiten en moet goed gemotiveerd worden waarom de activiteit wel (of niet) in het omgevingsplan kan passen.
De provinciale omgevingsverordening bevat alle provinciale regels en vervangt de bestaande verordeningen waaronder de milieuverordening.
Participatie is een belangrijke pijler onder de Ow. De initiatiefnemer die een vergunning aanvraagt voor een activiteit, heeft straks zelf de verantwoordelijkheid om belanghebbenden te informeren en te betrekken. Vergunningverlening betrekt de informatie die bij de participatie is verkregen bij de integrale belangenafweging. Van vergunningverleners verwachten we dat ze alle belangen in de leefomgeving tegen elkaar afwegen en een samenhangend besluit nemen.
2.7.4 Opgave vergunningverlening
Vergunningverleners hebben de taak om te inventariseren welke bedrijven onder de Ow vergunningsplichtig blijven. Er gaat een overgangsrecht gelden voor bestaande vergunningen, besluiten en meldingen. Daarom hebben wij al een opzet gemaakt voor lopende procedures en vigerende (lopende) vergunningen.
Ook onderzoeken we bij vergunningverlening of onze servicemodules moeten worden aangepast. Voor de snelservicemodule kunnen we kijken of de toegankelijkheid kan worden verbeterd. Op dit moment krijgt een melder pas bericht wanneer een melding compleet is. Dan pas weet de melder wie de behandelaar is. Dit proces kan anders worden ingericht.
ODIJmond houdt namens betrokken bestuursorganen toezicht op naleving van de milieuregelgeving, andere omgevingsrechtelijke regelgeving en daaraan ondersteunende regelgeving. Toezicht houdt in dat wij controleren of wet- en regelgeving wordt nageleefd. Dit deel heeft betrekking op het regulier toezicht. In het regulier toezicht is geregeld hoe ODIJmond omgaat met het periodiek toetsen van regelgeving voor de taakvelden waar dit noodzakelijk is.
3.1 Juridische context toezicht
Regulier toezicht is van belang om te kunnen constateren of normen ook daadwerkelijk worden nageleefd. Er is nog geen sprake van een vermoeden van een overtreding. Hierna gaan wij kort in op de belangrijkste bepalingen uit de regelgeving die hierop van toepassing zijn. En, we geven een korte samenvatting van de toezichthoudende taken waarmee onze toezichthouders belast zijn.
In hoofdstuk 5 van de Awb zijn de algemene handhavingsbepalingen te vinden. Hoofdstuk 5 van de Wabo bevat de bijzondere bepalingen met betrekking tot de handhaving. Hoofdstuk 5 van de Wabo staat als lex specialis2 ten opzichte van hoofdstuk 5 van de Awb (lex generalis3 ). Met andere woorden: de Wabo gaat vóór de Awb.
De gemeenten en provincie waarvoor ODIJmond het basistakenpakket en het milieutakenpakket uitvoert hebben aan de directeur van ODIJmond het mandaat gegeven toezichthouders in de zin van de Awb aan te wijzen die bevoegd zijn toezicht te houden op de naleving van de regelgeving die onder de betreffende takenpakketten vallen.
Wij onderscheiden verschillende soorten controles bij toezicht. In principe kondigen wij toezicht controles altijd vooraf aan. Hier kunnen we van afwijken. Het uitgangspunt wel is altijd dat we controles zo integraal mogelijk uitvoeren. Daarbij houden we te allen tijde de verschillende, rechts gebieden binnen het omgevingsrecht danwel ondersteunende rechtsgebieden in het oog.
Daarmee zetten we onze capaciteit voor toe zichtscontroles zo efficiënt mogelijk in.
3.4 Controlefrequentie van de toezichtactiviteiten
De frequentie van de periodieke toezichtsactiviteiten is voor een deel gebaseerd op het type inrichting. Wij baseren deze frequentie ook op de uitkomst van onze analyses, die wij maken voor ons risicogestuurd toezicht, op actuele aandachtsgebieden en naar aanleiding van de wens van betrokken bestuursorganen.
3.5 Toezicht op het bereiken van kwaliteitsnormen
Wij houden toezicht op naleving van emissie normen bij bedrijven, zoals die gesteld zijn voor bijvoorbeeld geluid, bodem, water en lucht. Onze specialistische of generalistische toezichthouders voeren dit toezicht uit. Indien het toezicht op de norm zodanig complex is dat de specialist dit niet kan doen huren wij kennis in van een hiertoe gespecialiseerd bureau.
De generalist moet de specialist inschakelen indien de nodige kennis ten aanzien van een bepaald aspect mist. Wij weten, onder andere op basis van de landelijke kwaliteitscriteria, welke specialistische kennis wij nodig hebben.
3.6 Scheiding vergunningverlening en toezicht
Binnen ODIJmond zijn vergunningverlening en handhaving functioneel gescheiden van elkaar. Naast een cirkel vergunningen zijn er drie toe zichtcirkels: IJmond, ZaanstreekWaterland en ZuidKennemerland. De medewerkers uit deze teams kennen hebben allemaal dezelfde functie omschrijving. Deze functie heet medewerker Omgevingsrecht. Dit maakt onderlinge uitwisselbaarheid mogelijk en maakt de organisatie flexibel en adaptief. Tegelijk wordt vanzelf sprekend scherp de hand gehouden aan de regel dat medewerkers omgevingsrecht niet de door hen opgestelde vergunningen mogen handhaven.
Uiteraard vindt overleg plaats over de te verlenen vergunningen. Nadat de vergunningverlener de ontwerpbeschikking in concept heeft opgesteld wordt deze samen met de aanvraag voorgelegd aan een van de toezichtcirkels. Daar wordt de ontwerpbeschikking getoetst op:
Toetsen van de voorschriften aan de huidige milieuhygiënische inzichten, onder andere de PGS4-richtlijn, de aangewezen BBTdocumenten, de Handreiking industrielawaai en Vergunningverlening, Circulaire indirecte hinder.
Om te voorkomen dat een te nauwe band ontstaat tussen de inspecteur en de activiteit is een roulatiesysteem opgezet. Een toezichthouder voert:
We merken op dat wanneer de omstandigheden hiertoe aanleiding geven, wij hiervan gemotiveerd mogen afwijken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als een toezichthouder zeer specialistische kennis heeft op een vakgebied waar slechts weinigen binnen ODIJmond over beschikken.
Gezien de controlefrequentie voor een type A inrichting, bij klachten of als deze binnen een project valt, ontstaat naar verwachting geen nauwe band tussen toezichthouder en het bedrijf.
In dit hoofdstuk is de handhavingsstrategie beschreven die ODIJmond hanteert om de naleving van de (milieu)voorschriften te bevorderen. Wij werken in lijn met de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) en de Wabo en lopen vooruit op het inwerking treden van de Ow.
Naast de bestuursrechtelijke handhaving beschrijven wij ook de inzet van strafrechtelijke handhaving. Bij ODIJmond zijn buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) in dienst die bevoegd zijn tot strafrechtelijke handhaving, ook via de Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten (Bsbm).
Het handhavingsbeleid beoogt in de allereerste plaats de doelstellingen van het omgevingsrecht en aanverwante wetgeving te ondersteunen.
Daarnaast is de handhavingsstrategie gericht op het bewerkstelligen van algemene preventie via speciale preventie. Dit betekent dat wij bij ieder individueel geval consequent uitvoering geven aan de handhavingstaak in overeenstemming met het handhavingsbeleid.
Aan de handhavingsstrategie zijn randvoorwaarden verbonden waaronder effectiviteit en efficiency. De reactie op de overtreding dient doelgericht te zijn en evenredig aan de ernst van de inbreuk op de geschonden norm. En het is van groot belang om de bestuursrechtelijk en straf rechtelijke handhaving gezamenlijk in te zetten. Zo verstreken ze elkaar en wordt met de verrichte inspanningen het handhavingsresultaat groter.
4.2 Landelijke Handhavingsstrategie
Op 4 juni 2014 heeft het Bestuurlijk Omgevingsberaad5 de LHS vastgesteld. Vanaf 1 januari 2016 moeten alle overheden de LHS vaststellen en toepassen. Deze strategie moet worden toegepast op alle Waboovertredingen. De LHS biedt een breed toepasbaar kader voor handhaving, waaronder specifieke handhavingsstrategieën. Het doel is een eenduidig handhavend optreden door betrokken instanties bij soortgelijke overtredingen. Hierdoor ontstaat voor inwoners en bedrijven een gelijk speelveld, wordt het rechtsgevoel gerespecteerd en blijft de leefomgeving schoon, veilig en gezond. Doordat overheden, omgevingsdiensten, het openbaar ministerie (OM) en de politie op eenzelfde manier optreden ontstaat dit speelveld. Deze instanties dienen passend te interveniëren bij iedere bevinding; afhankelijk van de situatie weloverwogen kiezen voor alleen bestuursrechtelijke, bestuurs en strafrechtelijk of alleen straf rechtelijk optreden. Hierdoor sluit de LHS aan bij de sanctiestrategie, toezichtstrategie en gedoogstrategie.
Met het overnemen en invoeren van de LHS wordt aangesloten bij de landelijke kwaliteitscriteria op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTHkwaliteitscriteria) voor Wabo bevoegde overheden. Uitgangspunten daarbij zijn:
onafhankelijk en professioneel handhaven, betrouwbaarheid, passende interventies toepassen en gezamenlijk optreden waar mogelijk.
De kern van de LHS is een interventiematrix waar bij de handhaver een drietal zaken weegt:
Op basis van deze wegingen wordt bepaald welke interventie wordt toegepast. De zaken die in de zware segmenten terechtkomen worden eerder en anders (strenger) opgepakt dan de zaken in het midden en lichte segment terecht komen. Hierbij wordt uitgegaan van het principe dat handhavers zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en dat zij overstappen op zwaardere interventies als naleving uitblijft.
De handhaver zet de betreffende interventie(s) in de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft pakt de handhaver door. Dit gebeurt door middel van het inzetten van een zwaardere interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
Interventiematrix Landelijke Handhavingsstrategie: zie volgende pagina
4.3 Bestuursrechtelijke handhaving
4.3.1 Typen bestuursrechtelijke handhaving
Er worden vier typen bestuursrechtelijke handhaving onderscheiden, als opvolging van de constatering van overtredingen tijdens een toezichttraject.
Het uitgangspunt bij het stellen van een begunstigingstermijn voorafgaand aan oplegging of effectuering van een bestuurlijke last, is dat de illegale situatie zo spoedig mogelijk beëindigd moet worden en de hersteltermijn zo kort mogelijk moet zijn. De lengte van de termijn dient onder meer bepaald te worden aan de hand van het geschonden belang. Loopt het te beschermen belang ernstige schade op door voortduring van de overtreding dan is de begunstigingstermijn korter dan wanneer het te beschermen belang geen ernstige schade oploopt bij voortduring van de overtreding. Bij het bepalen van een begunstigingstermijn dient rekening te worden gehouden met de tijd.
In de lijst met overtredingen (bijlage 1) is per genoemde overtreding een begunstigingstermijn opgenomen. Een begunstigingstermijn biedt de overtreder de gelegenheid herstel te plegen op de overtreding, zonder dat uit hoofde van de overtreding reeds rechtsgevolgen, de verbeurte van een dwangsom of de mogelijkheid tot toepassing van bestuursdwang, voortvloeien.
De termijn is bepaald aan de hand van de gemiddeld genomen en benodigde, dan wel toereikende termijn waarbinnen de betreffende overtreding kan worden beëindigd, aangevuld met een extra verruiming van één week vanwege het door ODIJmond gehanteerde dwangsombeleid (lees hierna).
De termijnen zijn herleid uit praktijkervaring van ODIJmond. In beginsel wordt vastgehouden aan de genoemde begunstigingstermijn. Onder bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgeweken.
In ieder geval wordt afgeweken van de opgenomen begunstigingstermijnen bij overtredingen die spoedeisend dan wel beperkt spoedeisend herstel verlangen. Daarnaast kan van de termijn worden afgeweken indien sprake is van herhaaldelijk nietnakoming of recidive. Ter zake wordt, al naar gelang de bijzondere omstandigheden van het geval daartoe meewegen, de begunstigingstermijn bekort. Het ligt in de rede in zodanige gevallen te motiveren waarom is gekozen voor een andere begunstigingstermijn.
4.3.3 Bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
Ten aanzien van het bestuurlijk sanctioneren van overtredingen wordt in beginsel gebruik gemaakt van de last onder dwangsom. In de lijst met dwangsommen (bijlage 1) is bij elke genoemde overtreding een dwangsombepaling opgenomen. De verbeurte van een dwangsom is het rechtsgevolg dat is verbonden aan de last onder dwangsom en treedt in op het moment dat de overtreding niet is beëindigd voor het verstrijken van de begunstigingstermijn. In doe voorkomende gevallen kan tot invordering van de verbeurde dwangsom worden overgegaan.
Met het doel een effectieve en efficiënte handhaving te bereiken worden in de dwangsombeschikking in beginsel dwangsommen vastgesteld op een ineens te verbeuren bedrag. In dit verband is ervoor gekozen de begunstigingstermijn iets ruimer te stellen. De overtreder wordt immers een week voor het moment van het verbeurte in kennis gesteld van het aflopen van de begunstigingstermijn.
Indien het noodzakelijk is vanwege de aard van de overtreding wordt de dwangsomverbeurte vastgesteld op een bedrag per overtreding, waarbij het totaalbedrag aan te verbeuren dwangsommen gelijk is aan het in bijlage 1 opgenomen maxi mum bedrag. Voor de vaststelling van het aantal overtredingen dat leidt tot verbeurte van het maximum bedrag worden de bijzondere omstandigheden van het geval betrokken, waaronder de aard en intensiteit van de overtreding.
In voorkomende gevallen dat niet voldaan wordt aan een eerste of opvolgende last onder dwangsom, staat het ODIJmond vrij een volgende last onder dwangsom aan te zeggen ten aanzien van dezelfde en nog voortdurende overtreding. Dit teneinde daarop alsnog herstel te laten plegen. Uit het voortduren van de overtreding kan een kennelijkheid worden afgeleid die inhoudt dat het in de voorgaande last onder dwangsom gestelde dwangsombedrag een onvoldoende prikkel betrof om herstel te plegen op de overtreding. In zodanig geval wordt in de navolgende last onder dwangsom het voor de overtreding genoemde dwang sombedrag verhoogd met 300%. Deze verhoging kan dus alleen worden toegepast als sprake is van hetzelfde handhavingstraject ten overstaande van dezelfde overtreding. Indien dit onvoldoende financiële prikkel zal blijken in te houden kan van deze procentuele verhoging worden afgeweken. Er wordt contact opgenomen met het OM en de mogelijkheid tot het aanzeggen van de Bsbm dan wel procesverbaal wordt onderzocht.
Onder bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de in de bijlage genoemde dwang sombedragen. Dit zou zich voor kunnen doen in geval er sprake is van recidive, een ernstige overtreding of anderszins een grotere financiële prikkel gewenst is. In zodanig geval wordt in elke navolgende last onder dwangsom het voor de hernieuwde overtreding gestelde dwangsombedrag in de bijlage verhoogd met 200%. Indien dit onvoldoende financiële prikken blijkt in te houden kan van deze procentuele verhoging worden afgeweken.
In het geval dat de last onder dwangsom naar omstandigheden niet het geëigende middel blijkt te zijn om de overtreding te (laten) beëindigen wordt gebruik gemaakt van de last onder bestuursdwang. Bovendien kan in voorkomende gevallen waar de last onder dwangsom niet het beoogde effect heeft gehad ervoor gekozen worden gebruik te maken van de last onder bestuursdwang. In het geval sprake is van een overtreding ten aanzien waarvan zeer spoedeisend herstel vereist is wordt direct en te allen tijde bestuursdwang toegepast. In de lijst met dwangsommen (bijlage 1) worden categorieën van overtredingen benoemd ten aanzien waarvan in de regel van de mogelijkheid tot het aanzeggen van een last onder bestuursdwang gebruik worden gemaakt.
Naast de mogelijkheid van lastgeving kan een bestuursorgaan ook een bestuurlijke boete opleg gen aan een overtreder. ODIJmond maakt van dit instrument geen gebruik, maar hanteert in plaats daarvan het instrument Bsbm (beschreven onder strafrechtelijke handhaving (paragraaf 3.4.1)).
4.4 Strafrechtelijke handhaving
Naast het bestuursrechtelijke instrumentarium, kan wanneer daartoe geïndiceerd, ook gekozen worden voor de toepassing van een strafrechtelijk handhavingsinstrument. Een aantal toezichthouders van ODIJmond is daartoe aangewezen als boa. De strafbare feiten die een boa mag opsporen staan vermeld in de domeinenlijst en in zijn takenpakket. De verantwoordelijkheid voor de oplegging van strafrechtelijke handhavingsbeschikkingen ligt, ook met betrekking tot de Bsbm, bij het OM.
Toepassing van het strafrechtelijk instrumentarium vindt plaats in geval van ernstige en/of niet voor herstel in aanmerking komende overtredingen, waarbij de gedragsindicatie van de overtreder een grote rol speelt, conform de interventiematrix onder de LHS. De voorbereiding en oplegging van een strafrechtelijke handhavingsbeschikking vindt plaats conform de daarvoor geldende wettelijke eisen en waarborgen (waaronder de cautie).
4.4.1 Strafrechtelijke handhavingsinstrumenten
Bestuurlijke strafbeschikking milieu (Bsbm)
De Bsbm is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die ODIJmond zonder tussenkomst van het OM kan opleggen. De directeur van ODIJmond is hiertoe eigenstandig bevoegd. Hiermee is een regeling geïntroduceerd, die het voor ODIJmond mogelijk maakt eenvoudig vast te stellen strafbare feiten af te doen met een strafrechtelijke boete.
De Bsbm kan worden ingezet voor de handhaving van bepaalde feiten. Deze feitomschrijving en feitcodes zijn te vinden in een speciaal feiten boekje bestuurlijke strafbeschikking milieu waar boa’s mee werken. Nadat een zaak via de invoerapplicatie, de transactiemodule, van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is aangeleverd, verstuurt het CJIB de strafbeschikking naar de verdachte en start de inning van de geldboete. Tegen deze boete staat verzet open.
Indien een feit zich niet leent voor het toepassen van de Bsbm dient een boa een procesverbaal op te maken. Het procesverbaal kan vervolgens via het Functioneel Parket, dan wel de officier van justitie, leiden tot een strafrechtelijke vervolging van de overtreder.
In voorkomende gevallen dient afgezien te worden van de beginselplicht tot handhaving en kan gekozen worden voor gedogen. Uitgangspunt voor ODIJmond bij gedogen is het landelijk kader ‘Gedogen in Nederland’ (Rijksnotitie).
Enkel in de volgende situaties kan sprake zijn van aanvaardbaar gedogen:
In de praktijk kunnen zich de volgende overgangssituaties voordoen:
Gevallen waarin door het alvast starten van een activiteit, vooruitlopend op de vergunningverlening, een bestaande situatie kan worden beëindigd, verminderd of gereguleerd. Hierbij moet aan de volgende voorwaarden zijn voldaan. Er zijn geen alternatieven voorhanden waar mee hetzelfde effect kan worden bereikt. De aanvrager van de vergunning treft geen verwijt ten aanzien van het tijdstip van indienen van de vergunningaanvraag. De verwachting bestaat dat positief op de vergunningaanvraag kan worden beschikt.
Gevallen waarin geconstateerd wordt dat het technisch onmogelijk is om bepaalde voor schriften – mits aanvaardbaar – aan te passen én het toegestaan is een gelijkwaardige voorziening toe te passen. Indien ambtshalve wijziging van de vergunning op korte termijn onmogelijk is, kan de overtreding in de tussenliggende tijd worden gedoogd.
Gevallen waarin overtreding plaatsvindt van regels terwijl regelgeving in voorbereiding is waarvan redelijkerwijs verwacht kan worden dat deze de eisen in de overtreden regels op korte termijn zal versoepelen. Deze gevallen worden terughoudend benaderd. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zal plaatsvinden.
Het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen, te weten uitzonderingsgevallen die de wetgever niet heeft voorzien. In dergelijke situaties moeten afspraken worden gemaakt over de termijn waarbinnen en de wijze waarop de naleving zal plaatsvinden ten behoeve van het door de wettelijke norm te beschermen belang.
Gedogen is weliswaar een bevoegdheid van het college, maar zeker geen verplichting. Per geval moet aan voorgaande criteria getoetst worden. Gedogen vindt slechts plaats via een beschikking en dient zeer terughoudend te worden toegepast. Gedogen is in beginsel slechts onder de volgende voorwaarden aanvaardbaar:
Een gedoogbeschikking wordt slechts afgegeven, indien er voldoende grond aanwezig is om te ver wachten dat concrete aanwijzingen bestaan dat de te gedogen activiteit op korte termijn geheel kan worden gelegaliseerd of zal worden gestaakt. Dit betekent dus dat er geen sprake mag zijn van een (voortdurende) onaanvaardbare normoverschrijding. Gedogen kan slechts als een tijdelijke overgangsregeling worden beschouwd. In een gedoogbeschikking wordt daarom een bepaalde, zo kort mogelijke en duidelijke termijn opgenomen. Het gedogen van spoedeisende en ernstige overtredingen van vigerende regelgeving is, bijzondere omstandigheden daargelaten, slechts mogelijk binnen de eerdergenoemde randvoorwaarden voor actief gedogen.
Wanneer eenmaal een gedoogbeschikking is afgegeven, wordt steeds gecontroleerd of de overwegingen die hebben geleid tot dit besluit nog actueel zijn. Ook wordt actief gecontroleerd of de gestelde voorwaarden daadwerkelijk worden nageleefd. Het niet naleven van een gedoogbeschikking leidt in beginsel tot het intrekken van dit besluit, waarna – overeenkomstig de in deze nota vastgelegde strategie – tot handhaven wordt overgegaan. Indien een derde partij na afgifte van een gedoogbeschikking een verzoek doet om handhaving, dan vindt een hernieuwde belangenafweging plaats, waarbij de belangen van deze derde opnieuw uitdrukkelijk worden meegewogen. De bij de houder van de gedoogbeschikking gewekte verwachting wordt daarbij eveneens betrokken, maar zijn niet zonder meer doorslaggevend. In elk gedoogbesluit wordt daarom een standaard clausule opgenomen dat de gedoogde op eigen risico handelt.
5.6 Relatie met het strafrecht
Het OM is niet geboden aan een gedoogbeschikking bij het nemen van een beslissing omtrent eventuele vervolging. In het gedoogbesluit wordt dan ook vermeld dat het gedogen de verantwoordelijkheid van het OM om een strafvervolging in te stellen onverlet laat. Daarnaast dient opgemerkt te worden dat de afgifte van een gedoogbeschikking ook civielrechtelijke consequenties onverlet laat van een eenmaal gepleegde overtreding.
6.1 Rol Omgevingsdienst IJmond
In de keten van verwijdering tot verwerking blijkt er sprake te zijn van illegaliteit en het niet conform de regels werken. Dit brengt risico’s met zich mee voor gezondheid en milieu. ODIJmond kan een belangrijke bijdrage leveren door (keten)toezicht op het verwijderen van asbest; van de sloopmelding tot het storten.
Uit het wettelijke takenpakket komt voort dat omgevingsdiensten de meeste asbesttaken uit voeren. Het toezicht op asbestsaneringen door bedrijven valt onder het basistakenpakket. Het maakt niet uit of de asbestsanering plaatsvindt in opdracht van een particulier, een bedrijf of een instelling, zoals een woningcorporatie.
6.2.1 Wat valt niet onder het basistakenpakket
Het toezicht op particulieren die zelf asbest verwijderen valt niet onder het basistaken pakket. Het is echter slechts in zeer beperk te mate dat een particulier zélf asbest mag verwijderen. De grens voor een particulier om zelf asbest te verwijderen, ligt bij 35m2. Bouw kundige aspecten vallen niet onder het basistakenpakket. Echter in de praktijk maakt de aanwezigheid van asbest dat ons milieutoezicht en het bouwtoezicht elkaar deels overlappen.
Met verschillende niveau’s van communicatie over de regels bevorderen wij het naleefgedrag en proberen wij overtredingen te voorkomen en terug te dringen. Hiermee proberen wij de effectiviteit van onze handhaving te verhogen. Onze communicatie is zowel op inwoners als op bedrijven gericht. ODIJmond maakt op verschillende manieren onze belangrijkste doelgroepen bewust van de regels, het toezicht en de gevolgen bij een overtreding.
7.3.1 Informeren gemeenten en provincie
ODIJmond communiceert in haar werkgebied actief met gemeenten en provincie Noord Holland. Wij werken met zogenaamde schakelfunctionarissen (accounthouders) die als eerste aanspreekpunt fungeren voor gemeenten en provincie. De schakelfunctionaris investeert in het opbouwen en goed houden van de relatie met gemeente op ambtelijk, hoog ambtelijk en bestuurlijk niveau. Met name over handhaving vindt voorafgaand een lastoplegging afstemming plaats.
ODIJmond informeert inwoners, namens gemeente of de provincie, over meldingen en bekendmakingen via publicaties in de huisaanhuis kranten en/of via internet en op de landelijke pagina overheid.nl. Door transparant te zijn over activiteiten in de leefomgeving ontstaat meer begrip bij inwoners.
De communicatie tussen bedrijven en ODIJmond vindt voornamelijk plaats bij een procedure.
Communicatie is een vast onderdeel in het proces van vergunningverlening. In eerste instantie zal er een vooroverleg plaatsvinden. Het is van belang om in zo een vroeg mogelijk stadium van een vergunningstraject met een bedrijf op één lijn te komen. Het toepassen van maatwerk zorgt ervoor dat een proces efficiënt verloopt. Communicatie wordt ook ingezet om (met name toezicht)acties aan te kondigen en te informeren over wet en regelgeving.
Naming en shaming is één van de instrumenten in het kader van de toenemende transparantie van het toezicht. ODIJmond kan in voorkomende gevallen handhavingsbesluiten publiceren met als doel om publiek verantwoording af te leggen op de wijze waarop ODIJmond van haar handhavingsbevoegdheid gebruik maakt. De Wet open overheid vraagt dit ook van ons.
Gedeputeerde Staten van NoordHolland voert actief beleid om meer informatie te verstrekken over bestuurlijke handhaving ten aanzien van de naleving van milieuregelgeving. Bekendmaking van deze informatie vereist wel procedurele en juridische zorgvuldigheid zodat de belangen van de betrokkenen worden meegewogen.
ODIJmond gebruikt verschillende kanalen om haar doelgroepen te bereiken. De voornaamste doelgroep van ODIJmond bestond lange tijd uit ondernemers. Het doel is ook om onder andere inwoners, raadsleden en verenigingen te bereiken. Alle Social mediakanalen worden gebruikt ter ondersteuning van de activiteiten in de media en op de website.
8 Klachten en handhavingsverzoeken
Bedrijfsmatige en andere activiteiten kunnen een uitstraling hebben op de omgeving. Die uitstraling kan door omwonenden als hinderlijk worden ervaren en in sommige gevallen ook een indicatie zijn voor een overtreding van wet en regelgeving. ODIJmond handelt namens het bevoegd gezag de klachten af die verband houden met de activiteiten waarop wordt toegezien.
Klachten en meldingen komen binnen bij de aan gestelde klachtencoördinatoren van de desbetreffende regio of bij de plaatsvervanger tijdens zijn/haar afwezigheid. Binnen 24 uur dient er gereageerd te worden op een klacht of melding door contact op te nemen met de klager/melder. Wanneer een klacht kan worden herleid naar een veroorzaker/bedrijf dan wordt direct een controle uitgevoerd. Bij constatering van een overtreding leidt dit tot een handhavingstraject.
Wanneer ODIJmond niet het bevoegd gezag voor de klacht of melding is, wordt deze doorgezet naar de betreffende instantie zoals het waterschap of een andere omgevingsdienst. Ook bestaat de mogelijkheid dat een klacht geen aanleiding geeft tot opvolging via handhaving (ongegrond is). In alle gevallen reageren wij schriftelijk, digitaal of telefonisch richting de klager.
Voor elke gemeente hebben wij een factsheet met een tabel, waar inwoners kunnen lezen voor welke melding/klacht zij waar moeten zijn.
In de praktijk blijkt dat een substantieel deel van de klachten en meldingen voortkomt uit conflicten tussen buren onderling of naburige bedrijven, maar ook door overige algemene vormen van overlast. Indien bij terugkerende meldingen of klachten na herhaling blijkt dat er geen aanleiding bestaat tot inspectie of handhavend optreden, kan de keuze worden gemaakt bepaalde klachten/ meldingen niet meer in behandeling te nemen.
Wij pakken handhavingsverzoeken volgens de wettelijke procedure op en handelen deze af. Indien een verzoek gegrond is, leidt dit tot een handhavingstraject.
Ook voor terugkerende handhavingsverzoeken, waarbij herhaaldelijk is geconstateerd dat er geen aanleiding bestaat voor handhaving en geen nieuwe feiten of omstandigheden worden aangedragen die mogelijk zouden kunnen leiden tot een ander oordeel, kan worden besloten deze niet in behandeling te nemen (naar analogie van een herhaalde aanvraag).
Haarlem, 19 mei 2023
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
Cees Loggen, voorzitter
M.J.H. van Kuijk, provinciesecretaris
Bijlage 1: Lijst van dwangsommen
Niet melden voornemen handeling ten aanzien van verontreiniging | |||
Niet verstrekken van de juiste gegevens bij melding sanering gaande | |||
De inrichting en het functioneren van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (het VTH- stelsel) inzake het omgevingsrecht is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van enerzijds Rijk, IPO en VNG en anderzijds het openbaar ministerie (OM). Voor de goede afstemming tussen partijen is het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOB) opgericht.