Controleprotocol 2023, gemeente Beek

In het controleprotocol wordt door de raad een aantal zaken geregeld ter afbakening en ondersteuning van de uitvoering van de jaarrekeningcontrole, het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording en daarmede tevens het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente Beek.

Het controleprotocol wordt periodiek geactualiseerd of als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Met de invoering van de Wet Rechtmatigheidsverantwoording, vastgesteld door de eerste kamer op 27 september 2022, zal vanaf het boekjaar 2023 elke gemeente zelfstandig een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. In de rechtmatigheidsverantwoording geeft het college van B&W aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat de rechtmatigheidsverantwoording in overeenstemming is met door de gemeenteraad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving.

De controleverklaring van de accountant omvat vanaf het boekjaar 2023 slechts een oordeel over de getrouwe verantwoording van baten, lasten en balansmutaties. Er is geen sprake meer van een expliciet oordeel van de accountant over rechtmatigheid. De rechtmatigheidsverantwoording van het college is overigens wel onderdeel van de controle op getrouwheid door de accountant. Het opstellen van een rechtmatigheidsverantwoording vraagt meer aandacht op de (verbijzonderde) interne controle.

Het controleprotocol heeft een ingangsdatum vanaf het verslagjaar 2023. Landelijke wetswijzigingen, een verzoek van de gemeenteraad of wijziging van accountant kan aanleiding geven tot tussentijdse aanpassing van het protocol en kunnen bij grote wijzigingen zelfs aanleiding vormen om het controleprotocol geheel te actualiseren.

Met de komst van de rechtmatigheidsverantwoording heeft het controleprotocol als doel de te hanteren verantwoordingsgrens ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college en de rapporteringstoleranties ten behoeve het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden door het college in begroting en jaarrekening vast te leggen.

Het controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan:

• het college van de gemeente Beek over de te hanteren verantwoordingsgrens en

• rapportagetoleranties voor de controle op de rechtmatigheidscontroles en de daarvoor geldende normstellingen en;

• de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, materialiteit en de daarvoor geldende normstellingen voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Beek.

Daarnaast heeft het controleprotocol als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren rapporteringtoleranties en verantwoordingsgrens voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Beek.

Het Verbijzonderde interne controleplan biedt achtergrondinformatie omtrent de uitvoering van de verbijzonderde interne controles als instrument voor de controle op de rechtmatigheid door het college. Jaarlijks wordt een controle plan opgesteld en vastgesteld in het college van B&W.

Jaarlijks wordt ook een normenkader opgesteld. Het normenkader geeft de reikwijdte van de controle aan. Het laat zien welke wetgeving en beleidsregels van toepassing zijn bij de controle. Vanaf verslagjaar 2023 wordt het normenkader, net als vorige jaren, vastgesteld door de raad.

Artikel 213 Gemeentewet schrijft voor dat de raad een accountant aanwijst voor de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de raad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren verantwoordingsgrenzen en rapporteringstoleranties.

Er zijn een aantal communicatiemomenten tussen de raad en de accountant.

In het (eerste) jaarlijks overleg met de auditcommissie is het mogelijk de accountant te verzoeken om extra aandacht te besteden aan specifieke posten van de jaarrekening, (posten van) deelverantwoordingen, gemeentelijke functies en/of gemeentelijke organisatieonderdelen en welke rapporteringstoleranties hij daarbij dient te hanteren. Zo nodig wordt dit in de opdrachtbevestiging voor de controle van de jaarrekening vastgelegd.

Tevens is er communicatie tussen de accountant en de raad na afloop van de jaarrekeningcontrole: de rapportering in de vorm van het verslag van bevindingen en de controleverklaring.

Daarnaast is het mogelijk dat (een afvaardiging van) de raad in een ander gremium een gesprek voert met de accountant.

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op de risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

Het uitvoeren van werkzaamheden met inachtneming van toleranties impliceert dat de controle zodanig wordt uitgevoerd, dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening inclusief de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording.

Naast de kwantitatieve benadering (genoeg gecontroleerde zaken) zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling (o.a. is de steekproef representatief en zijn de goede conclusies getroffen) hanteren (professional judgement).

Bij het controleren van de jaarrekening hanteert de accountant een bepaalde materialiteit. De materialiteit wordt ook wel gedefinieerd als de omvang die een fout of onzekerheid in de jaarrekening mag hebben, zonder dat het oordeel van de gebruiker hierdoor wordt beïnvloed. De accountant gebruikt de materialiteit als volgt:

Het is bepalend voor het oordeel van de accountant over de jaarrekening.

Materialiteit speelt op verschillende manieren een rol bij het opstellen van een jaarrekening en de controle daarvan. Allereerst is het een maatstaf van hoe de jaarrekening precies moet zijn opgesteld. Daarbij spelen de kaders en grenzen die de raad met het college afspreekt een rol. De kaders en grenzen worden meegegeven aan de accountant. Bij het opstellen van de jaarrekening wordt uitgegaan van de gedachte dat gebruikers begrijpen dat materialiteit een rol speelt bij het opstellen van de jaarrekening en dat de opsteller een inschatting heeft gemaakt van de belangen van de specifieke gebruikers.

Voor de controle van een gemeente is het Besluit accountantscontrole decentrale overheden leidend (Bado). De grenzen voor de bepaling van de materialiteit zijn weergegeven in de onderstaande tabel en zijn gebaseerd op het thans geldende Bado.

Met betrekking tot de rechtmatigheid wordt gesproken van een verantwoording, niet van een goedkeuring. Dat is een wezenlijk verschil met de getrouwheid. Om een rechtmatigheidsverantwoording af te kunnen geven moet de raad aangegeven welke grens het college moet gebruiken bij haar verantwoording over de rechtmatigheid. De bandbreedte voor de verantwoordingsgrens is minimaal 0% en maximaal 3%. De verantwoordingsgrens kan als volgt worden gedefinieerd:

“De verantwoordingsgrens is een door de gemeenteraad vastgesteld bedrag, waarboven het college van B&W de afwijkingen (fouten en onduidelijkheden) moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves”.

De gemeenteraad is vrij om binnen de eerdergenoemde bandbreedte de grens te bepalen. Hierbij is van belang om op te merken dat voor fouten en onduidelijkheden hetzelfde percentage geldt. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld te worden.

De gemeente Beek heeft middels de Verordening financieel beleid, beheer en organisatie (art 212 Gemeentewet) gemeente Beek 2023 paragraaf artikel 9, voor een verantwoordingsgrens van 2% gekozen. Het toepassen van een lager percentage voor de verantwoordingsgrens vereist een hogere intensiteit van de verbijzonderde interne controle.

Het college is verplicht om onrechtmatigheden toe te lichten in de jaarrekening indien de geconstateerde onrechtmatigheid de verantwoordingsgrens overschrijdt.

Het college hecht waarde aan het gesprek over de bevindingen uit de rechtmatigheidscontroles. Daarom beperkt het college zich niet alleen tot het geven van een toelichting alleen bij het overschrijden van de verantwoordingsgrens. Om tegemoet te komen aan de behoefte aan inzicht vanuit de raad, rapporteert het college derhalve alle bevindingen omtrent de financiële rechtmatigheid boven de rapportagegrens in de paragraaf bedrijfsvoering met een toelichting.

Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant en college elke fout of onzekerheid groter of gelijk aan € 25.000 rapporteert. Hiermee worden de rapporteringstoleranties van het voorgaande controleprotocol gecontinueerd. In bijlage 2 staat in “het overzicht kostenoverschrijdingen > € 25.000 en accountantsoordeel”, welke overschrijdingen (on)rechtmatig zijn.

Single information Single audit (SiSa)

Vanaf 2006 is Single Information Single Audit (SiSa) van toepassing voor de gemeentelijke overheid. Dit houdt in dat de gemeenten maar op één moment verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen dienen te verstrekken aan het rijk en provincie. Er wordt namelijk aangesloten bij de reguliere jaarrekening van de gemeente. Daarmee zijn ook de totale controlewerkzaamheden van deze informatie sterk afgenomen.

De regeling wordt elk jaar door het Ministerie van BZK geactualiseerd voor wat betreft het aantal regelingen dat hieronder valt. Het actuele overzicht is te vinden op de website van het Ministerie. De controle door de accountant wordt uitgevoerd aan de hand van de nota verwachtingen accountantscontrole. In zijn verslag van bevindingen neemt de accountant per specifieke uitkering de fouten en onzekerheden op. Het gaat hier om fouten/ onzekerheden die niet door de gemeente kunnen worden gecorrigeerd.

De rapporteringtolerantiebijlage specifieke uitkeringen is conform artikel 5 lid 4 van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden.

Per specifieke uitkering wordt gerapporteerd met een rapportagetolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar. Deze financiële grens is per specifieke uitkering. In onderstaande tabel zijn de specifieke toleranties opgenomen

De rapporteringtolerantie voor specifieke uitkeringen heeft geen consequenties voor de omvang en aard van de controle van specifieke uitkeringen. Het gaat alleen om het rapporteren van de waargenomen en niet herstelde fouten en onzekerheden voortkomende uit de accountantscontrole.

Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (Bado) dat “de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de gemeentelijke verordeningen".

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad.

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De standaardtekst zal door gemeente opgenomen worden in de jaarrekening.

Het kader van de (financiële) rechtmatigheidsverantwoording bestaat uit de volgende criteria:

• •

  Begrotingscriterium;

• •

  Voorwaardencriterium;

• •

  Misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).

Bovenstaande criteria komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. Rechtmatigheidscriteria die ook de getrouwheid raken zijn geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Bijvoorbeeld: constatering van een verslaggevingsfout is geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Ook de constatering dat een post in de jaarrekening niet voldoet aan de uitgangspunten van het BBV hoeft niet opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording.

Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. In de (programma)begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen moeten passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. Het begrotingscriterium is uitgewerkt in de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV.

Hierin is opgenomen dat bestedingen die uitstijgen boven de in de begroting opgenomen programmabudgetten niet als onrechtmatig worden aangemerkt, als bij de controle vaststaat dat

- de begrotingsoverschrijding binnen de beleidskaders van de gemeenteraad valt of;

- compensatie mogelijk is door met de hogere lasten rechtstreeks samenhangende inkomsten.

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden, waarop door het college wordt getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke verordeningen. Bij het voorwaardencriterium wordt vooral gekeken of de financiële beheershandelingen binnen de gemeente voldoen aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de wet- en regelgeving. In het normenkader zijn de interne en externe regels opgenomen, die het college in zijn controle van het voorwaardencriterium moet betrekken. In bijlage 1 staat een recente lijst van deze wet- en regelgeving.

Het voorwaardencriterium veroorzaakt in belangrijke mate de inspanningen die nodig zijn voor de rechtmatigheidscontrole. Door het aanbrengen van beperkingen in de toepassing van genoemde aspecten kunnen de te verrichten interne controle-inspanningen beperkt worden en is de kans op een niet-goedkeurende accountantsverklaring verkleind. Ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen worden uitsluitend financiële consequenties verbonden aan die bepalingen, die recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen betreffen. Oftewel voor de interne regelgeving vindt uitsluitend een toets plaats naar recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen.

Indien en voor zover bij de controle financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd, worden de onrechtmatige handelingen in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels en kaderstellende besluiten betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie en andere dan kaderstellende collegebesluiten vallen hierbuiten. Mocht tijdens de toetsing toch blijken dat het normenkader niet juist of compleet is en dit consequenties heeft gehad voor de controles, dan geeft het college in de in de jaarstukken aan welke regels het betreft. De accountant moet dit in zijn verslag bevestigen.

Tenslotte is de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV van toepassing bij de controle. De commissie BBV heeft de opdracht zwaarwegende adviezen uit te brengen. Afwijking daarvan is in beginsel niet mogelijk, tenzij er doorslaggevende argumenten zijn om af te wijken. De afwijkingen dienen dan door de gemeente te worden gedocumenteerd.

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, en is aangepast aan actuele omstandigheden en te handhaven is. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven.

De gemeente dient effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De controle richt zich op:

• •

  toetsing in hoeverre in bestaande procedures deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik zijn genomen alsmede de werking van de getroffen maatregelen vaststellen;

• •

  actualiteit van het M&O-beleid.

Vanaf boekjaar 2023 rapporteert het college over de uitgevoerde rechtmatigheidscontroles in het jaarverslag en geeft hierover een rechtmatigheidsverantwoording af. Gedurende het jaar worden de controlebevindigen, gespecificeerd naar proces, aard van de fout of onduidelijkheid en bedrag door middel van een controlememorandum met de procesverantwoordelijke besproken. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan naar aanleiding van de rechtmatigheidscontroles om de toekomstige fout of onduidelijkheid te mitigeren. De opvolging van de aanbevelingen zal nauwlettend worden gemonitord.

In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant de interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van de interim-controle wordt na afronden van de interim-controle een managementletter uitgebracht aan het college. Bestuurlijk relevante uitkomsten van de interim-controle worden ter kennisname aan de Auditcommissie aangeboden.

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de controle van de jaarstukken een verslag van bevindingen uitgebracht aan het college van B&W, de auditcommissie en de raad. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring ziet toe op de getrouwheid van de jaarstukken inclusief de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De controleverklaring is bestemd voor de raad, zodat de raad de door college van B&W opgestelde jaarrekening kan vaststellen.