Participatieverordening Bergen (L) 2024

Bijlage 1: Beleidskader Participatie en Zelfsturing 2021 – gemeente Bergen (L)

1.Inleiding: waarom dit beleidskader?

“Bergen maken we samen. Veranderende taken en een veranderende tijd vragen om een andere houding van de gemeente. Er zit veel kracht in de gemeenschappen in onze kernen. Het is zoeken hoe die te mobiliseren. Het is cruciaal om op het juiste moment aan te haken bij inwonersinitiatieven en tijdig te communiceren met initiatiefnemers over de rol die je wederzijds van elkaar kunt verwachten. We stimuleren zelfsturing door inwoners, zetten de zelfredzaamheid van inwoners in. Daar waar nodig en mogelijk zal de gemeente zelf het initiatief nemen.”

[Fragment uit “Energiek aan de slag voor een mooie toekomst” het coalitieprogramma 2018 – 2022 van de gemeente Bergen]

Deze passage uit het coalitieprogramma was de aanleiding om een traject te starten over “participatie en zelfsturing” met als doel te komen tot een beleidskader.

Wanneer we spreken over participatie dan hebben we het over het meedoen en meedenken van inwoners en gemeente in de breedste zin van het woord. Burgerparticipatie, maatschappelijke participatie, inwonerparticipatie, beleidsparticipatie, hoe verhoudt zich dit tot wet- en regelgeving. Hoe verhouden de gemeente en haar inwoners zich tot elkaar. Wie staat aan de lat van een initiatief of een te vormen beleid, wie participeert en wanneer is er sprake van zelfsturing? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag, komt de term ‘eigenaarschap’ in beeld. Het Model Eigenaarschap verduidelijkt de termen ‘zelfsturing’ en ‘participatie’

In dit beleidskader worden participatie en zelfsturing benaderd vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie (Raad, College, Managementteam, ambtelijke organisatie). Daarnaast wordt ook aandacht besteed aan de relatie met de dorpsraden en vergelijkbare inwoners overleggen. De dorpsraden doorlopen een eigen traject participatie en zelfsturing onder begeleiding van de Vereniging voor Kleine Kernen Limburg (VKKL).

Doel en stip op de horizon bij dit traject zijn voor inwoners en gemeente hetzelfde: het realiseren van ‘het goede leven’ voor alle inwoners in Bergen. Het goede leven kan met een aantal steekwoorden omschreven worden: harmonieus leven in een gemeenschap met anderen, leven in een veilige ruimte en werken aan de bescherming van de leefwereld waarvan we afhankelijk zijn. We verbinden deze algemene doelstelling met de woorden uit het coalitieprogramma: “het mobiliseren van de kracht in de gemeenschappen, aanhaken bij bewonersinitiatieven en zelfsturing stimuleren, dat allemaal vanuit de rol die je wederzijds van elkaar kunt verwachten”. In dit beleidskader wordt aangegeven hoe wij, als gemeente en onze inwoners, deze wederzijdse rollen en verwachtingen kunnen invullen aan de hand van het model Eigenaarschap.

2.Leeswijzer

In dit beleidskader gaat het vooral over de verhouding tussen overheid en burgers, concreter: tussen onze gemeente en onze inwoners. Het is er met name op gericht hoe we als gemeente de relaties met onze inwoners op een constructieve manier kunnen invullen.

Wanneer we het over inwoners hebben, dan praten we over individuele inwoners. Maar ook over dorpsgemeenschappen en andere kleinere gemeenschappen in de dorpskernen waar inwoners deel van uitmaken.

Als vertrekpunt voor dit beleidskader wordt in hoofdstuk 3 het belangrijke onderscheid tussen de begrippen participatie en zelfsturing uitgewerkt. Zo ontwikkelen we een gezamenlijke taal. Het concept van participatie en zelfsturing wordt vertaald naar de gemeentelijke praktijk aan de hand van het model Eigenaarschap. Naast het model Eigenaarschap in hoofdstuk 3, staan in de hoofdstukken 4 en 5 meer concrete instrumenten die helpend zijn bij het bepalen van de richting die bewandeld wordt. Hoofdstuk 6 gaat over het onderscheid in de rollen van raad, college en ambtelijke organisatie en hoofdstuk 7 verkent de relatie met de dorpsraden. Hoofdstuk 8 gaat over de implementatie van dit beleidskader binnen onze gemeentelijke organisatie. Om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de beleving in de gemeente Bergen zijn op enkele plekken (samenvattingen van) interviews met sleutelfiguren opgenomen in aparte tekstblokken. De bijlagen bevatten een uitwerking van het begrip gemeenschapsvorming en enkele praktijkvoorbeelden van participatie en zelfsturing in onze gemeente.

3.Eigenaarschap: participatie en zelfsturing

Het verschil tussen participatie en zelfsturing kan goed uitgelegd worden aan de hand van het begrip eigenaarschap. Bij alle vraagstukken en ontwikkelingen in de samenleving kun je je telkens afvragen wie de eigenaar is. Of met andere woorden: wie staat er aan de lat om het vraagstuk op te pakken. In de termen van het coalitieprogramma van onze gemeente gaat het om “de rol die je wederzijds van elkaar kunt verwachten”.

Om het eigenaarschap inzichtelijk te maken, is het volgende model een handig hulpmiddel. Het model is ontleend aan de gemeente Peel en Maas en onderscheidt 4 typen eigenaarschap:

Model Eigenaarschap

Bij type 1 vraagstukken is de gemeenschap eigenaar. Veel burgerinitiatieven vallen onder type 1. De gemeenschap neemt zelf de verantwoordelijkheid voor het oppakken, uitwerken en realiseren van het vraagstuk. Denk aan een buurtfeest, eetpunten, een wandelclubje, verenigingen, vrijwillige vervoersdienst, voedselbos, huiskamers, enz. Type 1 vraagstukken hebben in het schema een (donker) groene kleur.

Hierbij zij opgemerkt dat een incidentele of structurele ondersteuning van dergelijke initiatieven vanuit onze gemeente niet betekent dat het eigenaarschap dan overgaat naar de gemeente. Het eigenaarschap blijft bij de betreffende gemeenschap.

Bij type 2 vraagstukken is de gemeenschap eigenaar van het vraagstuk, maar vervult de gemeente een ondersteunende rol, bijv. bij de financiering. Met de lichtgroene kleur wordt uitgedrukt dat het eigenaarschap van het vraagstuk volledig bij de gemeenschap blijft liggen, maar dat de gemeenschap een partner nodig heeft (de gemeente of een maatschappelijke organisatie) om het vraagstuk aan te pakken. Denk aan een gemeenschapshuis, energiecoöperatie, zorgcoöperatie, aanleg en onderhoud sportaccommodaties, enz.

Type 3 omvat vraagstukken waarvan de gemeente eigenaar is, en waarbij inwoners en belanghebbenden uitgenodigd worden om mee te denken, inbreng te leveren, en soms zelfs mee te beslissen en mee uit te voeren. Dus te participeren met het vraagstuk. De gemeente blijft eigenaar en regisseur van de activiteit. Denk aan de omgevingsvisie, vergunningen, wegrenovatie, herinrichting woonwijken, dorpspleinen of park, inrichting buitengebied, armoedebeleid, aanleg speeltuin, enz. Wanneer de gemeente in gesprek gaat met inwoners over deze vraagstukken, betekent dat niet dat de gemeenschap er eigenaar van wordt. Type 3 activiteiten hebben een blauwe kleur.

Type 4 omvat vraagstukken en activiteiten waarvan het eigenaarschap bij de gemeente ligt. Denk bijvoorbeeld aan het paspoort, veiligheid en handhaving, gebruik van geweld, plaatsing van verkeersborden, enz. De inwoners hebben alleen indirect invloed op deze vraagstukken, namelijk via de verkiezingen. Er is hier geen sprake van participatie. Type 4 activiteiten hebben een rode kleur.

Type 1 en type 2 activiteiten en vraagstukken (groen) vallen weliswaar onder de algehele noemer van participatie (ook hier participeren inwoners), echter met de nadruk op zelfsturing om aan te geven dat dergelijke activiteiten en vraagstukken geheel bij de gemeenschap of inwoners blijven, en type 3 activiteiten (blauw) onder de noemer (beleids-)participatie. De stippellijn in het model benadrukt dat de typen 1 en 2 (eigenaarschap gemeenschap) nadrukkelijk onderscheiden moeten worden van type 3 en 4 (eigenaarschap gemeente).

4.Beleidsparticipatie

Het betrekken van inwoners en/of ondernemers bij het te vormen gemeentelijk beleid, wordt ook wel inspraak, beginspraak, interactieve beleidsvorming, maatschappelijke participatie of burgerparticipatie genoemd. In deze kadernota gebruiken wij de term: beleidsparticipatie.

Volgens de Code Maatschappelijke Participatie (2013) is beleidsparticipatie de deelname van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties aan het beleids- en besluitvormingsproces.

Beleidsparticipatie is nodig om informatie en kennis met partijen uit de samenleving te delen en partijen te consulteren en daarbij open te staan voor inbreng en initiatieven. Het doel van participatie is een kwalitatief beter besluit met meer draagvlak en een kortere doorlooptijd. Beleidsparticipatie is succesvol als de verantwoordelijke bestuurders het enthousiast ondersteunen, ambtenaren het proces vakkundig regisseren en de inbreng van het publiek een warm welkom krijgt.

Inwoners betrekken bij het ontwikkelen van beleid is niet nieuw voor de gemeente Bergen. Zo is bij de recent vastgestelde omgevingsvisie een breed scala aan inspraakinstrumenten toegepast. In het kader van dit beleidskader zetten we de wijze waarop beleidsparticipatie georganiseerd kan worden, nog eens systematisch op een rijtje. We hoeven dat niet allemaal zelf uit te vinden, want er zijn vele voorbeelden beschikbaar. In dit geval is gebruik gemaakt van het “Afwegingskader Beleidsparticipatie” van Pro Demos. Op de website www.participatiewijzer.nl zijn hiervan voorbeelden te vinden en wordt een toelichting over dit afwegingskader gegeven.

4.1 Afwegingskader Beleidsparticipatie

Bij beleidstrajecten in zowel Sociaal als Ruimtelijk Domein met een grote(re) impact, wordt altijd ingezet op brede beleidsparticipatie. Daarvoor wordt van tevoren een afwegingskader gemaakt. Daarin wordt beschreven hoe invulling gegeven wordt aan beleidsparticipatie volgens een vaste structuur. Voor die vaste structuur worden 8 kernvragen nagelopen.

Het ‘Afwegingskader Beleidsparticipatie’ is bedoeld voor beleidsambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers die zich bezighouden met participatie bij de vorming en/of de uitvoering van beleid. Door antwoord te geven op de vragen in het afwegingskader, kan worden beargumenteerd of beleidsparticipatie bij een bepaald onderwerp een goed idee is of niet. De vragen dwingen om eerst vast te stellen of het onderwerp zich leent voor beleidsparticipatie en of aan de noodzakelijke randvoorwaarden in voldoende mate is voldaan. Zo niet, dan is het verstandig om in dat specifieke geval van beleidsparticipatie af te zien. Zo ja, dan moet antwoord gegeven worden op de vervolgvragen: met welk doel, in welk stadium van het beleidsproces, kunnen welke inwoners met welke verantwoordelijkheid op welke manier meedoen? De follow-up bestaat altijd uit een terugkoppeling van de resultaten naar de deelnemers. Het ‘hoe’ en ‘wanneer’ zal worden meegenomen in het kader.

Duidelijk is dat het niet gaat om een simpele afvinklijst waarop per vraag eenduidig ja, nee of een van de alternatieven kan worden ingevuld. Over het antwoord op elke vraag is discussie mogelijk. Of en hoe beleidsparticipatie een plaats moet krijgen in een beleidsproces is altijd een kwestie van afwegingen en maatwerk.

4.2 Beleidsparticipatie en de Omgevingswet

“Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking. De Omgevingswet gaat in de kern over ruimte geven, loslaten en vertrouwen, over een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving. De Omgevingswet wil meer ruimte geven voor ideeën van initiatiefnemers en voor lokale afwegingen. Daarin wegen de belangen van betrokkenen nadrukkelijk mee. Die betrokkenen doen mee en laten van zich horen: participatie. De wet zegt alleen dat er participatie moet plaatsvinden, maar niet hoe dat moet. Dit geeft gemeenten ruimte om een werkwijze te ontwikkelen die past in de lokale context.” [Bron: Vereniging Nederlandse Gemeenten, https://vng.nl/artikelen/participatie]

De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet regels over participatie opgenomen. De Omgevingswet zegt over participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. In de Omgevingswet wordt het belang van participatie benadrukt. De Omgevingswet integreert alle wetgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving en introduceert een aantal nieuwe instrumenten. Concreet zijn er 4 nieuwe instrumenten in de Omgevingswet die het oude instrumentarium vervangen:

We zitten nog volop in het voorbereidingsproces van de implementatie van de Omgevingswet. In dat kader moeten nog keuzes gemaakt worden, ook met betrekking tot participatie.

In onderstaande afbeelding is de Omgevingswetcyclus weergegeven waarbij de diverse instrumenten zijn benoemd. [Bron: het door de gemeenteraad vastgestelde Plan van Aanpak Implementatie Omgevingswet]

5 Zelfsturing en inwonersinitiatieven

Zelfsturing stimuleren is een van de doelen van het coalitieprogramma. Wat wordt bedoeld met de term zelfsturing? En hoe stimuleer je zelfsturing als gemeente?

Een zelfsturende gemeenschap - een dorp, een buurt, een straat - geeft zelf richting aan de eigen ontwikkeling en wordt hierbij gefaciliteerd door maatschappelijke partners en de gemeente. De nadruk ligt op de gemeenschap en op de verbinding die inwoners met elkaar aangaan in het vorm en inhoud geven aan de leefbaarheid in hun eigen omgeving. Zelfsturing is toekomstgericht en kijkt met de blik van morgen naar de vraagstukken van vandaag. Zelfsturende gemeenschappen toetsen hun ideeën en activiteiten op de betekenis die ze hebben voor de verdere ontwikkeling van leefbaarheid in hun dorp, buurt of straat. Wat goed is voor de ander, is ook goed voor jezelf. Samenwerking is een belangrijk kenmerk van zelfsturing. Verschillen tussen mensen in een gemeenschap zijn geen obstakel, maar een uitdaging om diverse kwaliteiten die mensen hebben in te zetten voor een gemeenschappelijk doel. Een zelfsturende gemeenschap doet haar werk niet ‘omdat het moet’, maar omdat ze trots is op haar eigen dorp, buurt of straat.

De veranderende rol van de gemeente ten aanzien van zelfsturende gemeenschappen komt tot uitdrukking in het tonen van respect voor initiatieven uit het dorp, en dorpsbewoners te benaderen als gelijkwaardige gesprekspartners. Zelfsturing vraagt om ‘een aanpak met zorg en geduld’ en een uitnodigende houding van de gemeente. Het gaat om besturen in partnerschap. Het werkt demotiverend als de gemeente de controle overneemt of geen blijk geeft van belangstelling voor de inzet en activiteiten van inwoners. ‘Meebewegen met het ritme van gemeenschappen’ is een belangrijke kwaliteit van partnerschap. Zeggenschap en serieus genomen worden zijn kritische succesfactoren voor inwoners om zich in te zetten voor de eigen woon- en leefomgeving. Dan dringt bij bewoners het besef door dat het loont om te kiezen voor toewijding aan de plek

Het leerproces om te komen tot zelfsturende gemeenschappen en de daarbij passende rol van de gemeente komt langzaam maar zeker op gang. Wij willen onder meer inzetten op het stimuleren van inwonersinitiatieven. Wij willen op het juiste moment aanhaken bij inwonersinitiatieven en tijdig communiceren met initiatiefnemers over de rol die we wederzijds van elkaar kunnen verwachten. Daarbij is het verstandig om onderscheid te maken, want het ene inwonersinitiatief is het andere niet. De diversiteit van inwonersinitiatieven vraagt om ondersteuning op maat en niet om kant en klare antwoorden. Wanneer een burgerinitiatief of inwonersinitiatief zich bij de gemeente meldt voor een ‘goed gesprek’, of om ondersteuning te vragen, is het belangrijk om allereerst te kijken welk doel het inwonersinitiatief dient.

In de praktijk onderscheiden we drie soorten inwonersinitiatieven:

• a.

  Het collectieve inwonersinitiatief dat zich richt op alle leden van de gemeenschap. Deze initiatieven hebben een open karakter, zijn toegankelijk voor iedereen, en sluiten niemand uit (zijn dus inclusief).

• b.

  Het private inwonersinitiatief dat zich richt op een selecte groep van belanghebbenden in een gemeenschap. Het initiatief heeft een besloten karakter en is exclusief, sluit grote delen van de gemeenschap uit. Vaak spelen hier privébelangen een rol.

• c.

  Het publieke inwonersinitiatief waarbij de burger wordt uitgenodigd taken van de gemeente over te nemen onder de voorwaarden die de gemeente stelt.

Ad a.: De term “zelfsturing” zoals die gehanteerd wordt in het coalitieprogramma, heeft met name betrekking op collectieve inwonersinitiatieven. De collectieve inwonersinitiatieven hebben als gemeenschappelijk kenmerk, dat ze bijdragen aan gemeenschapsvorming, en dat ze een antwoord zijn op de toenemende individualisering en ‘samenloosheid’. Deze initiatieven versterken de groei en vitaliteit van een gemeenschap. Zij verbinden niet alleen mensen die zich in elkaar herkennen en tot dezelfde groep behoren, maar realiseren ook overbruggende contacten naar andere groepen in de gemeenschap. Zij stimuleren een overgang van ‘ik’ naar ‘wij’. Zij versterken wat tegenwoordig de sociale basis van de gemeenschap wordt genoemd. Anders gezegd: zij voegen kwaliteit toe aan de gemeenschap. De materiële en immateriële revenuen uit deze initiatieven komen ten goede aan de hele gemeenschap. Deze collectieve inwonersinitiatieven vallen onder type 1 of 2 van het Model Eigenaarschap (zie pagina 5) en hebben dus een groene kleur. De rol van de gemeente bij collectieve inwonersinitiatieven bestaat vooral uit het geven van ruimte en rugdekking aan het initiatief, zodat inwoners zelf de stimulans ervaren dat ze aan een zinvol project werken. Soms vraagt het ook om het voorhouden van een kritische spiegel aan het inwonersinitiatief. Bij collectieve inwonersinitiatieven is de gemeente dus een gelijkwaardige partner van inwoners.

Ad b.: De private inwonersinitiatieven richten zich altijd op een deel van de gemeenschap en worden vaak geïnitieerd door een klein aantal mensen of een individu vanuit privébelangen. Bijvoorbeeld een gemeenschappelijke huiskamer in een woon-zorgcomplex, die alleen toegankelijk is voor de bewoners van dat complex. Het kan ook gaan om een vorm van sociaal ondernemen, zoals een particulier initiatief voor een Zorgboerderij. Ook deze collectieve inwonersinitiatieven vallen onder type 1 of 2 van het Model Eigenaarschap (zie pagina 5) en hebben dus een groene kleur. Private inwonersinitiatieven vragen extra aandacht, vanwege de vermenging van privé- en gemeenschapsbelangen (bijvoorbeeld hoeveel vermogen mag een privépersoon opbouwen met een publiek gefinancierde vorm van zorg?). Het gaat meestal om een complexe mengvorm van privébelangen en ‘goed werk’ voor de gemeenschap. Maar omdat deze private inwonersinitiatieven soms ook groepen uitsluiten, is het niet vergelijkbaar met een collectief inwonersinitiatief dat de hele gemeenschap omvat.

De gemeente vult bij private inwonersinitiatieven haar rol in volgens de 3 R’s:

• ➢

  geven van Ruimte;

• ➢

  geven van Rugdekking;

• ➢

  geven van Richting (stellen van kaders).

Deze kaders zijn niet zozeer bedoeld als beperkingen of regels om het initiatief in te dammen, maar als hulpmiddelen om het initiatief vooruit te helpen.

Ad c.: Bij een publiek inwonersinitiatief besteedt de gemeente bepaalde diensten uit aan groepen van inwoners, omdat die naar verwachting deze taken beter kunnen uitvoeren. Maar de initiatieven om de gemeente “te helpen” komen wel degelijk vanuit de gemeenschap zelf. De gemeente legt deze taken niet op aan inwoners. Denk bijvoorbeeld aan het “Right to Challenge” ¹ in de Wmo (aanpak eenzaamheid door de Stichting Welzijnsbevordering Bergen) of het onderhoud van publiek groen door buurtbewoners zelf (we kennen de Green Teams in Well en Wellerlooi en het Afvalteam in Bergen). Deze publieke inwonersinitiatieven vallen onder type 3 van het Model Eigenaarschap (zie pagina 5) en hebben dus een blauwe kleur. Ook hier geldt – evenals bij de private inwonersinitiatieven – dat de gemeente haar rol invult vanuit de 3 R’s: Richting d.m.v. kaders, Ruimte en Rugdekking.

6 Onderscheid in rollen: raad, college en ambtelijke organisatie

Bij beleidsparticipatie en zelfsturing zijn de rollen van de raad, het college en de ambtelijke organisatie verschillend. De raad zal de kaders moeten stellen en controleren of die nagevolgd worden. Het college vormt het dagelijks bestuur van de gemeente en zorgt ervoor dat de besluiten van de gemeenteraad worden uitgevoerd. De ambtelijke organisatie levert daarbij ondersteuning. In de praktijk betekent dit dat het college verantwoordelijk is voor de processen van beleidsparticipatie en dat het college ook de meest directe contacten heeft ten aanzien van zelfsturing.

Binnen de ambtelijke organisatie neemt de leefbaarheidscoördinator een aparte positie in. Hij is de verbindende schakel tussen gemeente en gemeenschap. Hij kan die rol alleen goed invullen als hij binnen het gemeentehuis voldoende mandaat, draagvlak en rugdekking heeft. Daarnaast moet hij in staat zijn om een goed contact te onderhouden met initiatieven in de samenleving en met de dorpsraden. De rol van de gemeenteraad in relatie tot beleidsparticipatie en zelfsturing wordt in een schema nader toegelicht. Volgens het duaal stelsel heeft de gemeenteraad drie rollen: de volksvertegenwoordigende rol, de kaderstellende rol en de controlerende rol. In het schema worden die rollen verbonden met beleidsparticipatie en met zelfsturing en inwonersinitiatieven.

Schema: rol van de raad

7 Relatie met de Dorpsraden

Volgens het huidige coalitieprogramma vraagt een veranderende tijd om een andere houding van de gemeente. De gemeente wil de kracht in de gemeenschappen mobiliseren en op het juiste moment aanhaken bij inwonersinitiatieven. Zo wil de gemeente Bergen zelfsturing door inwoners stimuleren. Deze doelstelling vraagt om een ander samenspel tussen gemeente en dorpsraden. In het coalitieprogramma staat daarover: “Dorpsraden hebben een belangrijke signaalfunctie naar de gemeente, samen met hen willen wij ons bezinnen op hun rol en positie.”

De wijze waarop de verhouding tussen de gemeente en de dorpsraden zich zal ontwikkelen, heeft een nauwe relatie met dit beleidskader. Onder begeleiding van de Vereniging voor Kleine Kernen Limburg (VKKL) zijn dorpsraden met zichzelf en met elkaar in gesprek gegaan over hun rol en positie. Op enkele momenten is daarbij een relatie gelegd met de voorbereiding van dit beleidskader. Zo is aan de dorpsraden gevraagd om hun visie te geven op de relatie met de gemeente (zie kader beneden voor een samenvatting).

Vanuit het traject met de Dorpsraden kwam naar voren dat zij een belangrijke rol kunnen spelen bij zelfsturing. Zij zullen dan vooral ‘met het gezicht naar de gemeenschap’ moeten staan. De dorpsraad stimuleert in dat geval dat inwoners zelf aan de slag gaan met de leefbaarheid in de eigen gemeenschap en dat ze daarbij vooral ‘naar elkaar en niet naar de gemeente’ kijken. Er zal meer nadruk komen te liggen op de activerende en verbindende functie van de dorpsraad: de dorpsraad organiseert het gesprek in het dorp over de leefbaarheid en is zo de communicatieve motor in het dorp. De dorpsraad zal ook moeten stimuleren dat inwoners zelf met hun initiatieven het gesprek met de gemeente aangaan, in plaats van via de dorpsraad. Waarbij VKKL wel aanraadt dat inwonersinitiatieven hun ideeën en plannen bekend maken aan de dorpsraad. Dan kan afgewogen worden wie het initiatief neemt om met de gemeente in gesprek te gaan, mocht deze een partij zijn.

8 Implementatie van dit beleidskader

Bouwen aan een goede relatie met onze inwoners is een permanente opgave voor de gemeente. Dit beleidskader geeft aan hoe onze gemeente om wil gaan met beleidsparticipatie en zelfsturing. Ervoor zorgen dat dit beleidskader voor alle geledingen binnen de gemeente bekend is én in praktijk gebracht wordt, vraagt een zorgvuldig invoeringstraject. Het gaat daarbij om een leerproces, waarvoor een open houding een vereiste is. We nemen de volgende stappen:

• 1.

  Vaststellen van dit beleidskader door Management Team, College en Raad.

• 2.

  Instellen van een projectgroep binnen de organisatie die de opdracht krijgt de implementatie van dit beleidskader voor te bereiden, de uitvoering ervan te organiseren en de voortgang te bewaken en te rapporteren aan College en Raad. Voorgestelde samenstelling van de projectgroep: directeur van de organisatie, griffier, hoofden van de afdelingen of een plaatsvervanger en leefbaarheid coördinator. Bestuurlijk is de wethouder die het thema beleidsparticipatie/zelfsturing in portefeuille heeft, betrokken bij de projectgroep.

• 3.

  De Projectgroep moet zich onder andere buigen over het verder uitwerken van genoemde instrumenten (zoals het Afwegingskader en de nog vast te stellen Omgevingsdialoog) op een zodanige wijze dat ze passen bij de wensen en mogelijkheden van onze gemeente.

• 4.

  Voorbereiden van de Participatieverordening, waarbij dit beleidskader leidend is.

• 5.

  Mogelijke activiteiten voor de uitvoering: trainingstrajecten beleidsparticipatie en zelfsturing voor ambtelijke organisatie; periodieke aandacht in College en Raad voor dit onderwerp. De trainingen voor de ambtelijke organisatie worden over meerdere jaren (2 à 3) uitgesmeerd.

• 6.

  In het kader van de in het coalitieprogramma genoemde bezinning op de rol van de dorpsraden wordt een traject gestart, gericht op verbetering van de verstandhouding tussen dorpsraden en gemeente. Daarbij kunnen de dorpsraden dan ook hun ideeën en wensen over dit beleidskader meegeven, die de gemeente kan inpassen.

• 7.

  Periodieke herziening van dit beleidskader. Omdat inzichten over beleidsparticipatie en zelfsturing steeds veranderen en we nog volop bezig zijn met de voorbereidingen van de implementatie van de Omgevingswet, dient na een periode van bijvoorbeeld 2 jaar, het beleidskader herijkt te worden.

8.1 Beleidsparticipatie en zelfsturing in relatie tot onze dienstverlening

Dit beleidskader kan als een onderdeel c.q. een nadere uitwerking gezien worden van de Nota Dienstverlening 2021 die in februari 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld. De wijze waarop invulling wordt gegeven hoe we als gemeentelijke organisatie omgaan met onze inwoners en ondernemers en de initiatieven die hieruit voortvloeien, geeft aan hoe we de basis van deze vorm van dienstverlening zien. In dit beleidskader wordt duidelijk aangegeven hoe gemeente en inwoners de wederzijdse rollen en verwachtingen kunnen invullen. Een en ander vraagt om een andere houding van bestuurders, ambtenaren en inwoners, dus een andere vorm van dienstverlening. Dit zullen we met elkaar de komende jaren vorm moeten geven. Met het voorliggende beleidskader als leidraad. Ook is onze huidige begrotingsopzet in de lijn gebracht met de hierin genoemde uitgangspunten van het eigenaarschap (zie paragraaf 3).

Bijlage 1. Gemeenschapsvorming

In dit beleidskader speelt het begrip gemeenschap een belangrijke rol. Dat vraagt om nadere toelichting. Hoe ontstaat gemeenschap? Hoe kun je een gemeenschap karakteriseren en herkennen? Wat is de rol van de gemeente t.a.v. gemeenschappen?

Een gemeenschap ontstaat wanneer mensen hun kwaliteiten met elkaar delen. Dit is te begrijpen aan de hand van de volgende twee beelden:

Gemeenschappen ontlenen hun betekenis aan het feit dat mensen in de grond van hun hart sociale wezens zijn. Ieder mens heeft kwaliteiten in handen, hoofd en hart. Wanneer meerdere mensen deze kwaliteiten met elkaar delen door samen te werken, een activiteit op te pakken, een project te starten, ontstaat gemeenschap.

Vraag aan een willekeurige groep van 100 mensen in een dorp welke kwaliteiten ze hebben in hoofd, hart en handen, en er ontstaat een uitgebreide ‘menselijke gereedschapskist’ om het mooiste gemeenschapshuis te bouwen, de beste dagvoorziening te realiseren, of een goed renderende energiecoöperatie te starten.

Het delen van kwaliteiten en opvattingen over wat goed is voor een gemeenschap, gaat niet vanzelf maar vraagt om communicatie en gesprek tussen mensen in een gemeenschap. Dat gesprek moet georganiseerd worden. De vanzelfsprekendheid waarmee levensbeschouwelijke tradities de mensen tot diep in de jaren zestig van de vorige eeuw met elkaar verbond, ligt al lang achter ons. In plaats daarvan groeide een cultuur van individualisme, een “ieder voor zich, god voor ons allen”-mentaliteit’, en nadruk op zelfredzaamheid. Er lijkt echter een keerpunt te zijn: in veel dorpen en wijken zien we een nieuwe cultuur ontstaan van zorg voor elkaar, samenwerking en bezieling door idealen. Je ziet dit aan de opkomst van zorginitiatieven, dorps- en energiecoöperaties, nieuwe vormen van verenigingsleven, gezamenlijke opvang van kinderen, maatjesprojecten, enz.

Belangrijke kenmerken van een gemeenschap zijn inclusief denken (niemand uitsluiten), belangstelling hebben voor mensen met een andere opvatting en het zoeken naar waarden die verbinden, zoals opkomen voor elkaar, uitsluiten van risico’s voor kwetsbare mensen in de gemeenschap, bescheidenheid over je eigen kunnen, samen successen vieren, en handelen vanuit de gedachte: wat goed is voor de ander, is ook goed voor mij. In iedere gemeenschap leven ook mensen die door een ervaring met onrechtvaardigheid sceptisch of negatief zijn over de ideeën van een inclusieve gemeenschap. Deze mensen houden zich afzijdig, wantrouwen jan en alleman, en vertonen soms bozig gedrag. Voor een brede dialoog in gemeenschappen is het essentieel om ook deze groep mensen te ‘raken’, dus niet af te wijzen of te veroordelen. Ervaringen wijzen uit dat deze mensen vaak uitstekende teamspelers worden, als ze uitgedaagd worden op hun kwaliteiten die ze hebben.

Een gemeenschap moet vooral zichzelf vormen en ontwikkelen. Vaak zie je dat in een gemeenschap een aantal mensen de rol van ‘community builder’ op zich nemen. Je kunt dat proces ook stimuleren en versnellen. Niet door het van buitenaf af te dwingen, maar door mee te denken, mee te bewegen op het ritme van de gemeenschap, en soms ook te faciliteren. Een van de mogelijkheden is het inzetten van opbouwwerk, dat van oudsher gericht is op gemeenschapsontwikkeling en samenlevingsopbouw. Een opbouwwerker of dorpsondersteuner kan de processen van gemeenschapsontwikkeling faciliteren, zodat inwoners zelf niet alle tijd kwijt zijn met administratieve processen. Maar de motor voor gemeenschapsvorming zijn de inwoners zelf.

Voor de gemeente past een bescheiden maar belangrijke rol t.a.v. gemeenschapsinitiatieven. Zoals in dit beleidskader is aangegeven, is de gemeente een communicatieve partner voor gemeenschapsinitiatieven. Wanneer een gemeenschap aangeeft een vorm van ondersteuning wenselijk te vinden, dan dient deze vraag door de gemeente voorzichtig opgepakt te worden, met respect voor de autonomie van de gemeenschap. Kwaliteit door bescheidenheid!

Ben van Essen en Jan Custers, adviseurs burgerparticipatie en verbonden aan het landelijk actieprogramma “Democratie in Actie” van het Min. van BZK.

Bijlage 2. Praktijkvoorbeelden participatie, zelfsturing en eigenaarschap in Bergen

De afgelopen jaren hebben inwoners en gemeente met elkaar samengewerkt zonder dat bij beiden een nadrukkelijk besef van eigenaarschap was. Een duidelijk “houvast” was er niet. Desondanks kan in zijn algemeenheid gezegd worden dat die samenwerkingsvormen van beide kanten goed zijn verlopen en zeker het gewenste resultaat hebben opgeleverd. Natuurlijk, soms met “vallen en opstaan” en op intuïtie. Fouten zijn er zeker ook gemaakt. Maar waar het in essentie om gaat is dat doelen bereikt zijn en dat inwoners en gemeente elkaar serieus nemen, waarbij we elkaar de ruimte gunnen om “te vallen en weer op te staan”. Met het Beleidskader Participatie en Zelfsturing 2021 wordt het bewustzijn van rol en verantwoordelijkheden meer op het netvlies gezet. Hopelijk dat dit ook mag bijdragen in meer vertrouwen in elkaar.

We geven hieronder slechts een aantal voorbeelden ter illustratie.

De Buurtbus van de Stichting Welzijnsbevordering Bergen

Een duidelijk voorbeeld van een privaat inwonersinitiatief dat zich voornamelijk richt op de ouderen en mensen met een beperking, maar wel met een “publiek” smaakje. De doelgroepen kunnen gebruik maken van goedkoop vervoer binnen de gemeente, dan wel naar belangrijke zorgcentra in de regio. Werkt tot op zekere hoogte kostenbesparend in de Wmo van de gemeente. De gemeente heeft dit initiatief financieel ondersteund, zonder zich direct met de inhoud te bemoeien. Het eigenaarschap lag duidelijk bij de Stichting (= type 1/ donker groen).

Overigens heeft voornoemde stichting meerdere initiatieven op haar naam staan die vergelijkbaar zijn, zoals de totstandkoming van het Ontmoetingscentrum Bergen en de aanpak van eenzaamheid (allen type 1/ donker groen).

MFC ’t Luukske Wellerlooi

Deze multifunctionele accommodatie is voortgevloeid uit het dorpsontwikkelingsplan van Wellerlooi en is daarom een voorbeeld van een collectief inwonersinitiatief waarbij het eigenaarschap duidelijk bij de gemeenschap Wellerlooi ligt. Inwoners hebben zelf de handen uit de mouwen gestoken om te komen tot aan- en verbouw, inclusief het gymlokaal, dat voor een verbinding zorgt tussen de basisschool en MFC. De gemeente en provincie hebben hierin uitsluitend een ondersteunende en faciliterende rol gehad. Inmiddels is het beheer formeel in handen van de Stichting ’t Luukske (= type 1/ donker groen).

Overigens geldt voor alle MFC’s in de gemeente dat de dorpsgemeenschappen zeer nauw betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling ervan. Maar daar lag het initiatief, en dus het eigenaarschap, nadrukkelijk bij de gemeente (= type 3/ blauw).

Huiskamer van Maria in Bergen

De huiskamer van Maria in Bergen is eveneens een voorbeeld van een collectief inwonersinitiatief, geïnitieerd door een ondernemer en de dorpsraad Bergen, en uitgevoerd in samenspraak met de inwoners van het dorp. Met het doel om een gezamenlijke ruimte te creëren waarin activiteiten plaatsvinden voor jong en oud. De gemeente heeft hierin uitsluitend een ondersteunende en faciliterende rol gehad. Het eigenaarschap lag duidelijk bij beide initiatiefnemers als partners van elkaar met draagvlak in het dorp (= type 1, donkergroen)

Uitkijktoren Afferden

Nog een voorbeeld waarbij het initiatief en beheer duidelijk bij de gemeenschap Afferden ligt, met ondersteuning van de gemeente (type 1, donkergroen).

Wandelroutes in samenwerking met de dorpsraden

De totstandkoming van diverse wandelroutes in en om de dorpen is een initiatief van de gemeente (doel: het herstel van de oude dorpsommetjes, mede ter bevordering van het toerisme), waarbij de dorpsraden een belangrijke rol hebben gespeeld in de uitvoering en soms beheer ervan. Een voorbeeld waarbij het eigenaarschap bij de gemeente ligt en waarbij de gemeenschappen (bij monde van de dorpsraden) ervoor gezorgd hebben dat uiteindelijk 200 km aan (oude) wandelroutes in ere zijn hersteld (= type 3/ blauw).

Afferden Samen Beter

Diverse inwoners van Afferden hebben zich in eerste instantie verenigd in een werkgroep Afferden Samen Beter. Aanleiding hiertoe was dat inwoners, met de toenemende ontgroening en vergrijzing en het teruglopende voorzieningenniveau, zich zorgen maakte over de toekomst van het dorp. Waar moeten de inwoners van Afferden de komende jaren de schouders onder zetten, waarbij “kwaliteit” een grotere betekenis heeft dan kwantiteit. Die bezorgdheid was aanleiding om vanuit de dorpsraad in 2016 een werkgroep op te richten, waarbij ook de plaatselijke huisarts vanuit het project “Positieve Gezondheid” aanschoof. Ook werd er contact gelegd met het project Krachtige Kernen vanuit de HAN en Euregio.

Inmiddels is de werkgroep een formele vereniging geworden en van daaruit worden er allerlei zaken (door-) ontwikkeld op het gebied van zorg en welzijn, met als uitgangspunt Positieve Gezondheid. Een duidelijk voorbeeld van een collectief burgerinitiatief (niemand wordt uitgesloten) en waarbij de regie en uitvoering (eigenaarschap) volledig in handen is van Afferden Samen Beter i.s.m. de inwoners van Afferden. Als gemeente zijn we hierin uitsluitend ondersteunend en faciliterend aanwezig (= type 1/ donker groen).

De herinrichting van de Oranjebuurt Afferden

De Oranjebuurt in Afferden stond al jaren op de planning voor een complete renovatie. De riolering moest worden vervangen, een mooi moment om meteen de inrichting van de hele buurt mee te nemen. Komen er straatklinkers of toch weer asfalt, komen er parkeerhavens, meer groen, straatmeubilair of andere voorzieningen? De buurt was aan zet. Om zoveel mogelijk inwoners van de betreffende 7 straten hierbij te betrekken, werd door de gemeente gekozen voor plaatsing van een tijdelijke “huiskamer” aan de Christinastraat. Daarin konden de bewoners hun ideeën en wensen kenbaar maken hoe hun buurt eruit moest komen te zien en konden op twee dagen in de week vragen worden gesteld aan medewerkers van de gemeente die er van 11.00 tot 20.00 aanwezig waren.

Het initiatief en de regie, dus het eigenaarschap lag duidelijk bij de gemeente, maar inwoners werden actief bij de herinrichting van hun buurt betrokken én er werden een groot deel van hun wensen gerealiseerd binnen de vooraf door de gemeente gestelde kaders (= type 3/ blauw).

Bijlage 3. Voorbeeld vragen

Vragen voor de gemeente rondom inwonersinitiatieven

Op welke manier kan een gemeente adequaat reageren op een inwonersinitiatief? Hoe kun je als gemeente het initiatief vooruithelpen zonder te vervallen in bureaucratische regels en afspraken? Om dat te bereiken is het goed om vragen te stellen wanneer een burgerinitiatief zich meldt met een verzoek om ondersteuning, financieel of anderszins.

• •

  Ben je als gemeente stimulerend, denk je mee, stel je vragen die het initiatief vooruithelpen?

• •

  Zijn gemeentelijke regels alleen bedoeld om te beperken, of vooral om creativiteit van het initiatief mogelijk te maken? Spreek je als gemeente en inwonersinitiatief dezelfde taal? Ben je het eens over het karakter van het initiatief? Privaat of collectief? Of een mengvorm?

• •

  Ben je in staat om collectieve inwonersinitiatieven te onderscheiden van private inwonersinitiatieven? Waaraan herken je het collectieve of private karakter?

• •

  Ben je duidelijk wanneer je als gemeente geen ondersteuning kunt verlenen aan een initiatief, bijvoorbeeld omdat het een sterk particulier karakter heeft en dus de belangen dient van één persoon of een besloten groep mensen, in plaats van de gemeenschap?

• •

  Stel dat je als gemeente in zee gaat met een privaat inwonersinitiatief, let je dan ook op toegankelijkheid van het initiatief, exclusie van groepen, zakelijke verantwoording over eventuele winst en vermogensvorming?

• •

  Stel je hulpvragen over het organisatorisch perspectief van een initiatief, bijvoorbeeld de vraag naar een (bescheiden) projectorganisatie?

• •

  Maak je afspraken over wanneer een initiatief succesvol is? Geef je ruimte om fouten te maken en daarvan te leren? Maak je afspraken over perspectieven op langere termijn?

• •

  Hoe voorkom je dat het initiatief zich gaat voegen naar de regels van de gemeente?

• •

  Heb je oog voor passende verantwoording, waarmee je ook recht doet aan voortschrijdend inzicht rond het initiatief?

Vragen voor gemeenschappen bij inwonersinitiatieven

Beleidsparticipatie en zelfsturing stellen niet alleen nieuwe eisen aan de gemeente, maar ook aan gemeenschappen. Niet ieder inwonersinitiatief is per definitie een gemeenschapsinitiatief. Voor een collectief inwonersinitiatief is het belangrijk dat er draagvlak en betrokkenheid is in de gemeenschap waar het inwonersinitiatief ontstaat. Om daar duidelijkheid over te krijgen kunnen een aantal vragen gesteld worden om te onderzoeken of er echt sprake is van een collectief inwonersinitiatief:

• •

  Sta je als initiatief met het gezicht naar de gemeenschap of ben je vooral geïnteresseerd in wat de gemeente van je initiatief vindt?

• •

  Helpt jouw initiatief de gemeenschap verder, is er aansluiting mogelijk bij andere ontwikkelingen in de gemeenschap?

• •

  Kan iedereen uit de gemeenschap meedoen als hij/zij dat wil? Weerspiegelt het initiatief de diversiteit van de lokale gemeenschap?

• •

  Ontstaat het initiatief omdat er geld beschikbaar is van de gemeente of maatschappelijke partijen? Of komt het puur ‘van binnenuit’, vanuit een verlangen van de gemeenschap?

• •

  Ben je je als dragers van het initiatief bewust van de tijd die nodig is om draagvlak te creëren, met andere woorden: is tijd je vriend of je vijand?

• •

  Is er ruimte voor een goed gesprek met ‘notoire dwarsliggers’?

• •

  Hoe borg je het bestaansrecht van het initiatief op de langere termijn?

• •

  Als het een groter initiatief is, waar veel geld in omgaat, is er dan een projectorganisatie die privaatrechtelijke aspecten afdekt?

• •

  Wordt er regelmatig teruggekoppeld naar de gemeenschap over de vorderingen van het initiatief?

• •

  Als er sprake is van professionele ondersteuning, is die dan gebaseerd op ‘de logica van de gemeenschap’?

• •

  Als je middelen van de gemeente krijgt, is dan de verantwoording die je moet afleggen, redelijk in verhouding tot de middelen die je krijgt en vooral ook gericht op verantwoording aan de gemeenschap?