| Organisatie | Waterschap Noorderzijlvest |
|---|---|
| Organisatietype | Waterschap |
| Officiële naam regeling | Nota vergunningenbeleid 2023 |
| Citeertitel | |
| Vastgesteld door | algemeen bestuur |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-01-2024 | Vergunningenbeleid | 14-12-2023 |
Beleidscyclus voor vergunningverlening en handhaving 7
Eén digitaal loket voor de fysieke leefomgeving 12
Beoordelingsregels vergunningsaanvragen 12
5. Instrumenten en producten 15
Instrumenten onder de Omgevingswet 15
Initiatieven mogelijk maken 20
Voorlichting en (voor)overleg ex- en intern 20
Samenwerking ketenpartners binnen provincie Groningen en Drenthe 20
Bijlage 1 Stappen in de beleidscyclus 21
Bijlage 2 Behandelprocedure 23
Bijlage 3 Actualiseren van vergunningen 25
Bijlage 4 Handreiking voor het beoordelen van het effect van rioollozingen op de doelmatige werking van zuiveringstechnische werken 28
Bijlage 5 Zeer Zorgwekkende Stoffen 47
Bijlage 6 Omgevingswet: meldingen, zorgplichten en maatwerkvoorschriften 49
Bijlage 7 Omgevingswet: verbeterdoelen en instrumentaria 57
Bijlage 8 Omgevingswet: bevoegd gezag wateractiviteit 59
Bijlage 9 Vergunningen waterkwaliteit: onderliggende regelgeving en beleid 69
Bijlage 10 Vergunningen waterkwaliteit: immissietoets 73
Het waterschap maakt bij het verlenen van vergunningen gebruik van beleid. Op het gebied van bijvoorbeeld grondwateronttrekkingen, bouwen nabij watergangen, emissies van stoffen naar oppervlaktewater bestaat er wet- en regelgeving op nationaal-, provinciaal- en waterschapsniveau. Uit deze wet- en regelgeving volgt het vergunningenbeleid van waterschap Noorderzijlvest. De Nota Vergunningenbeleid, hierna te noemen Nota, is in samenwerking met waterschap Hunze & Aa’s en het Wetterskip Fryslân tot stand gekomen. Op 14 2023 heeft het Algemeen Bestuur de Nota vastgesteld.
Het doel van het opstellen van de Nota is het vastleggen van het strategisch - en uitvoeringsbeleid voor vergunningverlening. Daarnaast wordt geanticipeerd op nieuwe ontwikkelingen. Vergunningenbeleid is gewenst om de volgende redenen:
De Omgevingswet reduceert het aantal regels voor de leefomgeving: van 26 wetten gaan we terug naar één wet. Daarmee moet het omgevingsrecht eenvoudiger en meer integraal worden. De manier van werken onder deze nieuwe wet is fundamenteel anders. Er zal een verschuiving gaan plaatsvinden van klassieke, enigszins reactieve vergunningverlening (‘nee, tenzij’) naar een meer proactieve (‘ja, mits’) en omgevingsgerichte vergunningverlening. Er komen meer activiteiten onder algemene regels en meer ruimte voor maatwerk. Dit leidt tot snellere besluitvorming, meer ruimte voor initiatieven vanuit de samenleving en meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk. Om dit alles mogelijk te maken is meer en intensiever samenwerken, waaronder het inhoudelijk en procedureel afstemmen met andere overheden over vergunningen, noodzakelijker dan voorheen.
Na de audit ‘Zorgplicht primaire waterkering’ door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in 2019 zijn een aantal verbeterpunten toegezegd waaronder het beschrijven van ‘risico’s & prioritering’ en ‘evaluatie & bijstelling’. In deze Nota worden de risico`s en prioritering van de werkzaamheden binnen het proces van vergunningverlening vastgelegd. Daarnaast staat in deze Nota hoe het proces van vergunningverlening wordt geëvalueerd, eventueel wordt bijgesteld en met welke frequentie dit gebeurt.
Deze Nota wordt door het bestuur als beleid van waterschap Noorderzijlvest vastgesteld en is primair bedoeld voor het management, vergunningverleners en handhavers, maar ook voor de overige medewerkers. Daarnaast is het bedoeld ter informatie voor de inwoners, mede-overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties die gevestigd of gelegen zijn in het beheergebied van Waterschap Noorderzijlvest. Het beheergebied van waterschap Noorderzijlvest omvat grosso modo Noordwest-Drenthe, provincie Groningen ten noorden van het Eemskanaal en westelijk van het Noord-Willemskanaal en de oostrand van Friesland.
Beleidscyclus voor vergunningverlening en handhaving
De basis voor vergunningverlening en handhaving is de beleidscyclus. In het kort komt deze beleidscyclus neer op het jaarlijks doorlopen van een 8-tal processtappen. Deze stappen zijn beter bekend als de ‘big-eight’ uit het landelijke professionaliseringstraject. De ‘big-eight’ cyclus bestaat uit een lange, strategische - (stap 1 t/m 4) en een korte, operationele cyclus (stap 5 t/m 8).
De 'big-eight': de elementen die samen een logisch, cyclisch en sluitend beleidsproces vormen.
De strategische cyclus betreft een visie op de taken van vergunningverlening over een periode van meerdere jaren. Die visie is vastgelegd in de Nota Vergunningenbeleid. Maatschappelijke ontwikkelingen en veranderingen voor wat betreft wetgeving bepalen de frequentie waarmee het vergunningenbeleid wordt geactualiseerd.
De korte, operationele cyclus gaat over de jaarlijkse programmering en de evaluatie van de uitvoering daarvan. De ‘plan-do-act’ cyclus beslaat een periode van bijna 2 jaar. Immers de evaluatieresultaten over de uitvoering van bijvoorbeeld het uitvoeringsprogramma van Vergunningverlening en Handhaving 2020 (V/HUP), zijn pas begin 2021 beschikbaar. Dan is het V/HUP 2021 alweer in uitvoering. De evaluatieresultaten van het V/HUP 2020 kunnen pas bij de voorbereiding van het programma 2021 als input worden gebruikt. Bij het opstellen van het HUP zal daarom gebruik worden gemaakt van de gegevens, die jaarlijks al in september beschikbaar zijn.
De volledige uitleg per stap staat in bijlage 1.
In hoofdstuk 2 leggen wij onze missie, ambitie en visie uit. Vervolgens gaan wij in hoofdstuk 3 in op onze vergunningenstrategie. Hoofdstuk 4 laat zien hoe wij invulling geven aan de wettelijke kwaliteitscriteria voor vergunningverlening. En hoofdstuk 5 geeft een omschrijving van onze instrumenten en producten. Afsluitend nemen we in het laatste hoofdstuk (6) een kijkje in de toekomst.
Waterschap Noorderzijlvest staat voor veilig leven met water, voldoende water in elk seizoen en schoon en gezond water. Wij creëren hiermee een basis voor een gezonde, toekomstbestendige leef-, woon- en werkomgeving in ons beheergebied in Groningen, Noord-Drenthe en de Oostrand van Friesland. Wij zijn transparant, resultaatgericht en kostenefficiënt op een innovatieve en maatschappelijk verantwoorde wijze in samenwerking met onze partners.
Hieruit opbouwend heeft Vergunningverlening onderstaande ambities geformuleerd:
Vergunningverlening reguleert initiatieven vanuit de fysieke leefomgeving of het waterschap die leiden tot nieuwe of gewijzigde activiteiten in of nabij oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen, het lozen op oppervlaktewater en het gebruik of medegebruik van water en erbij behorende infrastructuur (waterstaatswerken).
Vergunningverlening is een middel dat wordt ingezet voor het bereiken en in stand houden van de doelen voor (hoogwater) veiligheid (primaire-, regionale- en overige keringen), voldoende water (waterkwantiteit) en schoon water (waterkwaliteit). Het legt de basis voor de keten van toezicht en handhaving. Bij activiteiten, die worden gemeld of waarvoor een vergunning wordt aangevraagd, wordt beoordeeld of deze verenigbaar zijn met de doelstellingen in artikel 2.1. van de Waterwet (dit wordt artikel 5.24 van de Omgevingswet):
Er wordt samenwerking met interne- en externe partners gezocht om te komen tot een kwalitatief goed besluit dat handhaafbaar en juridisch verdedigbaar is en waarbij alle relevante aspecten zijn betrokken. Het kader voor vergunningverlening wordt gevormd door Europese, landelijke of lokale wet- en regelgeving zoals respectievelijk de Kaderrichtlijn Water (KRW), informatiedocumenten over beste beschikbare technieken (BBT), Nationaal Waterplan, Waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening, NEN normen, Leidraden van technische commissies en Stowa-rapportages.
Figuur: Situatie met ingang van de Omgevingswet
*) De BOVI wordt geïntegreerd in het waterbeheerprogramma.
Vergunningverlening reguleert het gebruik of medegebruik van water en erbij behorende infrastructuur (waterstaatswerken). Gebruik en medegebruik betreft activiteiten die niet zomaar zijn toegestaan en om een afweging en/of besluit vragen. Een voorwaarde voor het instemmen met medegebruik is dat het waterschap in het beheer (en eigendom) van de waterkering niet wordt belemmerd door het medegebruik. Met beheer wordt bedoeld alle activiteiten die nodig zijn om de waterkeringen op het vereiste veiligheidsniveau te houden, nu en in de toekomst. Onder beheer vallen niet alleen de benodigde veiligheidstoets en regelmatig terugkerende onderhoudswerken en dijkversterkingen, maar ook zaken als inspectie en schouw van de waterkeringen en de bestrijding van muskusratten. Noorderzijlvest stelt verder als voorwaarde dat zij geen (onevenredige) kosten draagt voor het toestaan van het medegebruik.
Vergunningverlening weegt af of een activiteit voldoet aan de vastgestelde (wettelijke) kaders en in het bijzonder of de functie van waterstaatswerken niet wordt aangetast. Daarnaast wordt het effect op het beheer en onderhoud beoordeeld en wordt gekeken of belangen van derden in het geding zijn. De wet- en regelgeving kennen mogelijkheden om indien nodig beperkingen op te leggen. De afweging en de beschermende maatregelen die worden opgelegd via voorschriften vinden plaats door vergunningverleners met al dan niet ondersteuning van interne of soms externe deskundigen.
Het lozen van schoon water op het watersysteem kan bijvoorbeeld zonder vergunning worden toegestaan. Het lozen van verontreinigd water op het watersysteem is in principe niet toegestaan zonder voorafgaande vergunning, omdat dit de functie van het watersysteem kan aantasten. In een aantal gevallen zijn handelingen via algemene regels geregeld. In dat geval toetst Vergunningverlening of de melding aan de eisen voldoet, dan wel of een maatwerkvoorschrift noodzakelijk is.
Vergunningverleners zijn specialisten van één of meerdere aandachtsgebieden zoals bijvoorbeeld waterkeringen of directe lozingen van bedrijven. Binnen het vakgebied vergunningverlening wordt voortdurend geanticipeerd op ontwikkelingen vanuit initiatiefnemers, overheid en belanghebbenden. Dit zijn initiatieven en veranderingen in bedrijfsvoering, de overheid en omgeving. Deze constante ontwikkelingen en vooral de implementatie van de Omgevingswet leiden tot veranderingen binnen het vergunningverleningsproces, op het gebied van inhoud, maar vooral ook cultuur (zie hoofdstuk 5). Er zal een intensievere manier van (samen)werken met andere overheden gaan ontstaan en meer dan voorheen worden ingezet op het ontsluiten van de informatie voor de buitenwereld (DSO).
We spreken over een verschuiving van klassieke, enigszins reactieve vergunningverlening (‘nee, tenzij’) naar een meer proactieve (‘ja, mits’) en omgevingsgerichte vergunningverlening. We dereguleren, laten meer los en leggen de verantwoordelijkheid neer bij de initiatiefnemer. Meer activiteiten komen onder algemene regels, er komt meer ruimte voor maatwerk, betere service aan burgers en bedrijven. Daarbij staat een nauwe samenwerking met handhaving, bedrijfsleven, overige initiatiefnemers, overheden en overige belanghebbenden centraal. Deze ontwikkeling wordt ondersteund door het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).
Eén digitaal loket voor de fysieke leefomgeving
Het DSO biedt het digitale loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Via het DSO kunnen zij:
zien welke regels en beleid van toepassing zijn op een locatie. De basis hiervoor zijn de omgevingsdocumenten die in het DSO zitten. Dit zijn bijvoorbeeld omgevingsvisies, - verordeningen en - plannen, waterschapsverordeningen, projectbesluiten en programma’s. Overheden leggen daarin onder meer vast wat wel en niet mag op een locatie.
De Keur van Noorderzijlvest (2009) was opgezet vanuit het principe dat werken in of nabij de waterstaatwerken die in beheer zijn bij het waterschap verboden zijn, tenzij een vergunning is verleend. Voor veel kleine veel voorkomende activiteiten met weinig impact is een vergunningsprocedure een te zwaar traject. Vanaf 2019 is ter voorbereiding op de Omgevingswet gestart met dereguleren. In onze nieuwe waterschapsverordening worden veel activiteiten onder algemene regels gebracht en vrijgesteld van de vergunningsplicht.
Vaak zijn er nog wel voorwaarden verbonden aan de uitvoering van de activiteit, soms zijn de activiteiten geheel vrijgesteld maar wordt wel verwacht dat de zorgplicht in acht wordt genomen. Verdergaand dereguleren is mogelijk met goede digitale ondersteuning op het gebied van geodata en gedigitaliseerde indiening en afhandeling van meldingen. Die mogelijkheid doet zich waarschijnlijk voor na het aansluiten op het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). De combinatie met een gedigitaliseerd zaaksysteem dat is ingericht voor digitale afhandeling zal de administratieve lasten verder laten afnemen.
Beoordelingsregels vergunningsaanvragen
Het waterschap heeft regels vastgesteld voor het beoordelen van- en beslissen op vergunning-aanvragen. Deze regels zijn ondergebracht in de waterschapsverordening (en maken derhalve geen onderdeel uit van deze Nota). Het gaat om regels op het gebied van waterkwantiteit, –kwaliteit en (hoog) waterveiligheid. Daarnaast gelden ten aanzien van waterkwaliteit landelijke beleidsregels voor bijvoorbeeld koelwaterlozingen, agrarische lozingen, maar ook de voedingsmiddelen- en papierindustrie zoals die opgenomen zijn in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL) (zie bijlage 7 en 7)
De wet VTH (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) heeft als doel om de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het Omgevingsrecht wettelijk te borgen. Zo is bepaald dat de bevoegde gezagen, dat wil zeggen de gemeenten, provincies en met ingang van de Omgevingswet ook de waterschappen moeten voldoen aan kwaliteitscriteria. De kwaliteitscriteria zijn onder te verdelen in criteria voor wat betreft de kritieke massa en procescriteria. De wet VTH gaat ongewijzigd over in de Omgevingswet.
Het fundament van kwaliteit is het afleveren van een zo goed mogelijk product. Hiervoor is vooral vakmanschap nodig. De criteria voor kritieke massa adresseren dit vakmanschap in termen van voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan. Organisaties en medewerkers die aan deze criteria voldoen moeten in de kern in staat zijn om producten af te leveren met de gewenste kwaliteit. Vergunningverlening vult dit kwaliteitscriterium praktisch als volgt in:
Vanwege de complexiteit is aan grotere bedrijven een vaste vergunningverlener gekoppeld. Het vergt immers enige tijd de complexiteit van dergelijke bedrijven te doorgronden. Om de kwaliteit van dienstverlening en besluitvorming op te peil houden, met name waar het gaat om de complexere zaken waar grote bedrijven belanghebbende zijn en veel geld is gemoeid in de bedrijfsvoering, past eens in de zoveel tijd een frisse blik op de zaak. Noorderzijlvest kiest er daarom voor de vergunningverleners om de 3 tot 5 jaar van bedrijf te laten rouleren.
Naast eisen die worden gesteld aan de kwaliteit van de medewerkers is het ook van belang dat het werkproces geborgd is. Dit doen we door de beleidscyclus (‘big-eight’) consequent te doorlopen (zie bijlage 1). Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging tezamen met een sluitende planning en control cyclus. Dit kwaliteitscriterium vullen we als volgt in:
Prioritering en afhandeltermijnen
Bij Vergunningverlening streven wij naar korte afhandeltermijnen en prioriteren we als dat nodig is.
Echter voor vergunningsaanvragen en/of aanvragen voor activiteiten waarbij door de initiatiefnemer géén afstemming met de omgeving is gezocht, kan vanwege zorgvuldigheid worden gekozen voor de afhandeling conform de uitgebreide procedure (zie bijlage 2). Ook kan een aanvrager in verband met financiële risico’s kiezen voor de uitgebreide procedure. In de Participatieverordening zijn beoordelingsregels opgesteld waaraan participatie van de initiatiefnemer wordt getoetst.
Vergunningverlening heeft de verschillende procedures voor het behandelen van meldingen en vergunningen en het geven van adviezen vastgesteld. Jaarlijks wordt één van deze procedures geauditeerd. Het resultaat van deze audit wordt voorgelegd aan de manager Watersysteem en Waterveiligheid.
Vergunningsplicht is vanuit het oogpunt van administratieve lasten een zwaarder middel dan een meldplicht. Sinds 2008 is vanuit het toenmalige Ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu een start gemaakt met het ontwikkelen van landelijke algemene integrale regels voor gelijksoortige activiteiten. Daarmee is een verschuiving in gang gezet van minder aanvragen en dus minder te verlenen vergunningen, naar meer meldingen. Deze ontwikkeling gaat, vooral ook door de komst van Omgevingswet, nog steeds door.
Instrumenten onder de Omgevingswet
Het waterschap beschikt op het gebied van vergunningverlening over de volgende instrumenten om het gebruik of medegebruik van waterstaatswerken te reguleren:
Op landelijk niveau stelt de centrale overheid regels vast voor emissies die via lozingen in watersystemen terecht kunnen komen. Het waterschap stelt eigen regels in zijn verordening en algemene regels voor activiteiten die fysiek invloed hebben op waterstaatswerken en watersystemen. Met het in werking treden van de Omgevingswet, draagt de centrale overheid een deel van haar bevoegdheid om regels aan kwaliteit gerelateerde wateractiviteiten vast te stellen, over aan de waterschappen. Waterschap Noorderzijlvest stelt begin 2023 een herziene waterschapsverordening vast waarin waterkwaliteit gerelateerde activiteiten worden geregeld.
Deze waterschapsverordening is een belangrijk instrument om zowel kwantiteit als kwaliteit gerelateerde activiteiten te reguleren. In deze verordening wordt bepaald welke activiteiten onder de zorgplicht, specifieke zorgplicht, algemene uitvoeringsregels, meldplicht en/of vergunningsplicht vallen. Ook algehele verboden worden in de waterschapsverordening geregeld.
De waterschapsverordening bevat een algemene zorgplicht. Dit houdt in dat zowel overheden, bedrijven als burgers verantwoordelijk zijn voor veilige en gezonde waterstaatswerken en watersystemen. En dus niet alleen de overheid. Deze algemene zorgplicht is vooral een vangnet voor als er geen specifieke waterschapsregels of rijksregels van toepassing zijn. Naast de algemene zorgplicht geldt voor de verschillende activiteiten waarvoor het waterschap regels heeft gesteld een specifieke zorgplicht.
Vrijstelling van vergunningsplicht met specifieke zorgplicht
Specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht en zijn in sommige gevallen nader geconcretiseerd en toegespitst op een specifieke activiteit. De specifieke zorgplichten maken duidelijk welke zorgplichten voor de betreffende activiteit nadrukkelijk in acht genomen moeten worden. Bijvoorbeeld bij de aanleg van een dam met duiker dient de doorstroming van het oppervlaktewaterlichaam geborgd te blijven. En voor het uitzetten van vis mogen er geen negatieve gevolgen optreden in de ecologische toestand van het watersysteem. Voor het lozen van koelwater moet voorkomen worden dat er geen achteruitgang plaatsvindt van de fysisch-chemische waterkwaliteit of de verbetering van de waterkwaliteit stagneert. De specifieke zorgplichtbepalingen zijn per afzonderlijke activiteit opgenomen in de waterschapsverordening.
Veel activiteiten zijn met ingang van de Omgevingswet niet meer vergunningsplichtig. Er kan worden volstaan met het doen van een melding met relevante gegevens. Aan meldingen kunnen maatwerkvoorschriften worden verbonden.
Activiteiten met impact op het watersysteem waar een specifieke belangenafweging noodzakelijk is, vallen onder de vergunningsplicht.
Projectbesluit[1]De Omgevingswet biedt het waterschapsbestuur veel ruimte om keuzes te maken of en zo ja, in hoeverre het projectbesluit wordt toegepast of dat kan worden volstaan met andere instrumenten van de Omgevingswet. Te denken valt aan de volgende mogelijkheden: 1. Het wettelijk verplichte projectbesluit voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen in beheer bij het waterschap en de aanleg, verlegging of versterking van regionale waterkeringen vanwege instructieregels in de omgevingsverordening. 2. Een facultatief projectbesluit op het gebied van watersystemen en het waterketenbeheer: - voor zover aan het waterschap het beheer van watersystemen is toegedeeld bij provinciale verordening of bij ministeriële regeling. - voor zover het betreft de zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringstechnisch werk. 3. Projectbesluit kan het omgevingsplan wijzigen en kan gelden als omgevingsvergunning. Bij de waterschappen noemen we het dan: - een integraal projectbesluit dat een omgevingsplan wijzigt en geldt als omgevings- vergunning en/of maatwerkvoorschrift voor allerlei activiteiten ter uitvoering van het project (waar onder bouwen, natuurbescherming of verkeer). - een projectbesluit dat wel een omgevingsplan wijzigt, maar niet geldt als omgevings- vergunning voor alle deelaspecten (ook wel projectbesluit light genoemd). 4. Een projectbesluit met de mogelijkheid van wijziging of uitwerking die deel uitmaakt van het projectbesluit en met inachtneming van de daarbij gestelde randvoorwaarden. Omdat een besluit ter uitwerking van een projectbesluit zelf ook een projectbesluit is, gelden de bepalingen over het projectbesluit ook voor een besluit ter uitwerking van een projectbesluit. In het projectbesluit kan worden bepaald dat dit besluit wordt uitgewerkt. Het projectbesluit bevat de voorwaarden waaraan de uitwerking moet voldoen.
Als de Minister(s) namens het Rijk of Gedeputeerde Staten een projectbesluit vaststellen met inbegrip van de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit dan heeft het dagelijks bestuur van het waterschap een adviesrecht met instemming en derhalve een mede handhavingsbevoegdheid;
[1] Bron: Handreiking projectbesluit Omgevingswet (UvW): Handreiking Projectbesluit Omgevingswet (unievanwaterschappen.nl)
In veel gevallen zal het projectbesluit een te zwaar instrument zijn, zodat men in die gevallen terug moet vallen op de zogenaamde ‘vergunning eigen dienst’. De besluitvorming over een project verloopt dan via een omgevingsvergunning, waarbij de waterbeheerder via een vergunning aan zichzelf de besluitvorming over een project vormgeeft. Met de verbeterdoelen van de Omgevingswet in het achterhoofd, is het dan de kunst om de integrale benadering van de leefomgeving vorm te geven door samen te werken met de medeoverheden en ruimte te bieden aan lokaal maatwerk.
Voor sommige activiteiten is een algeheel verbod ingesteld. Het is verboden om een activiteit te verrichten of na te laten als daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de waterstaatwerken/systemen (dreigen te) ontstaan. Bijvoorbeeld het verlengen van een duiker met een diameter kleiner dan 300 millimeter in primaire en secundaire oppervlaktewater-lichamen is te allen tijde verboden. Hiervoor is het dus niet mogelijk onder voorwaarden een vergunning te verlenen.
Vergunningverlening levert of draagt in belangrijke mate bij aan onderstaande hoofdproducten:
De waterschapsverordening reguleert watergerelateerde activiteiten met invloed op waterstaatswerken/watersystemen. De verordening wordt regelmatig aangepast afhankelijk van bevindingen en wensen van bestuurders, collega’s, ingelanden of naar eigen inzicht. Vergunningverlening levert een inhoudelijke bijdrage aan de totstandkoming en actueel houden van de waterschapsverordening.
Meldingen worden beoordeeld en de bevindingen daarvan kunnen schriftelijk medegedeeld aan de initiatiefnemer, maar dat hoeft niet. Het uitgangspunt van de melding is enkel dat wij op de hoogte worden gebracht van een activiteit en dat de activiteit op basis van de zorgplicht en eventuele gestelde algemene uitvoeringsregels mag worden uitgevoerd. Schriftelijke mededelingen worden dan enkel nog gedaan in het kader van toezicht en handhaving om ervoor te zorgen dat de activiteit conform algemene regels en zorgplicht wordt uitgevoerd. Ook is het mogelijk om gezien een specifieke meldplichtige activiteit een maatwerkvoorschrift op te stellen (ter aanvulling of nadere concretisering van de gestelde algemene uitvoeringsregels en/of zorgplichten).
Er zijn meldingen van activiteiten die nader gereguleerd moeten worden met soepelere of juist strengere voorschriften. Het product is een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
Op aanvragen wordt een besluit genomen om het gevraagde geheel dan wel gedeeltelijk te vergunnen of te weigeren. Het product is een besluit waarin al dan niet vergunning wordt verleend voor de gevraagde activiteit. In geval van een vergunning worden daaraan voorwaarden verbonden. Ook kan ervoor worden gekozen om de vergunningen af te geven met een beperkte geldigheid.
Bestaande vergunningen worden om ervoor te zorgen dat blijven aansluiten op bedrijfsontwikkelingen en veranderende wet- en regelgeving, tijdig geactualiseerd (zie bijlage 3).
Vergunningverlening adviseert medeoverheden (gemeenten en provincies) en initiatiefnemers over indirecte lozingen. Verder adviseert vergunningverlening andere waterschappen en Rijkswaterstaat in voorkomende gevallen (bijvoorbeeld samenloop), maar ook gemeenten en provincies op terreinen die watergerelateerd zijn, zoals bijvoorbeeld de watertoets.
Voor de lozing van afvalwater op de riolering (de zgn. indirecte lozingen) geeft vergunningverlening advies over lozingen in een omgevingsvergunning (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo). Onze vergunningverleners adviseren in dit kader ook bij milieueffectrapportages (m.e.r.-procedures) en bij onvoorziene lozingen bij BRZO-bedrijven (vallend onder Het Besluit risico's zware ongevallen 2015). Ook als vergunningsplichtige water gerelateerde activiteiten door een ander bevoegd gezag worden gereguleerd, heeft het waterschap instemmingsrecht.
Onze vergunningverleners zullen de komende jaren met de volgende ontwikkelingen te maken krijgen.
Naar verwachting zal de Omgevingswet per 1 januari 2023 en ook onze waterschapsverodening in werking treden. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen deze regels via het digitale stelsel omgevingswet (DSO) worden geraadpleegd. Ook zullen aanvragen via het omgevingsloket van het DSO bij vergunningverlening binnenkomen. Dit vergt investeringen in een zaaksysteem dat kan koppelen met het DSO.
Verder gaat onder de Omgevingswet burgerparticipatie een nog grotere rol spelen. Dit betekent dat gestimuleerd wordt dat omwonenden meer bij een initiatief worden betrokken. Hierin ligt de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer. De overheid zal moeten bewegen van ‘Nee, tenzij...’- naar ‘Ja, mits...’-denken. Dit vergt een flexibele en creatieve rolopvatting. Er vindt een verschuiving plaats van ‘sectoraal denken’ naar ‘leefomgeving-breed denken’.
De verdergaande integratie van wetgeving zal leiden tot minder vergunningaanvragen en meldingen, omdat een initiatiefnemer activiteiten die eerst apart moesten worden aangevraagd of gemeld, nu in één aanvraag of melding kan doen. Is een vergunning en het toezicht daarop nu nog gericht op één activiteit, in de toekomst bevat deze vaak meerdere activiteiten. Zo is er op dit moment bijvoorbeeld nog een aparte melding grondwateronttrekking en een aparte bij deze activiteit horende melding voor de lozing nodig. Onder de toekomstige Omgevingswet volstaat één melding voor meerdere activiteiten. Dit betekent overigens niet dat het werk wat door vergunningverlening wordt geleverd minder ingewikkeld wordt. Er zal meer nadruk komen te liggen op toezicht en handhaving, doordat we meer los laten en er voor verschillende activiteiten minder vergunningen nodig zijn.
Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)Doordat laboratoria steeds nauwkeuriger kunnen analyseren, wordt de samenleving steeds vaker geconfronteerd met nieuwe stoffen. Er bestaan nu diverse lijsten met stoffen die een ernstig risico voor de volksgezondheid vormen wanneer zij in het milieu terechtkomen. Deze lijsten vloeien voort uit Europese verplichtingen en internationale afspraken. De verscheidenheid aan lijsten geeft veel onduidelijkheid. Het RIVM heeft deze lijsten samengevoegd in de verzameling Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Denk bij ZZS aan stofeigenschappen als: giftig bij lage concentraties, ophopen in het milieu, niet of zeer moeilijk afbreekbaar, kankerverwekkend en het veroorzaken van erfelijke schade of schadelijk voor de voortplanting. Deze eigenschappen vormen de argumenten om ernaar te streven ZZS uit de leefomgeving te weren. Dit kan aanleiding zijn tot het actualiseren van bestaande vergunningen. Zie bijlage 5 voor meer informatie.Digitalisering
Het is de verwachting dat administratieve processen van Vergunningverlening steeds verder kunnen worden gedigitaliseerd. Hoewel het nog niet helder is welke rol kunstmatige intelligentie (KI) bij de inhoudelijke (technische) beoordeling van vergunningaanvragen zal hebben, kan worden verwacht dat KI een verdere automatisering van het vergunningverleningsproces teweeg zal brengen. Verwacht wordt dat dit binnen 5 tot 10 jaar een rol gaat spelen. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat bepaalde meldingen of eenvoudige vergunningaanvragen volledig geautomatiseerd al dan niet met behulp van KI geautomatiseerd kunnen worden afgehandeld.
De afgelopen jaren zijn steeds meer activiteiten onder de werkingssfeer van algemene regels gebracht. De volgende jaren zullen wij blijven bekijken of er verdere stappen in de deregulering kunnen worden gemaakt. Deregulering heeft het doel om de administratieve lasten voor burgers, overheden (incl. het waterschap) en bedrijven te verlichten. Een voorbeeld hiervan zijn gebiedsgerichte regels welke in relatie tot de digitalisering makkelijker ingevoerd kunnen worden.
Vanuit de nieuwe rol van de overheid wordt ook van de vergunningverlener verwacht dat deze zich inleeft in de initiatiefnemer en meedenkt over mogelijkheden gelet op de regelgeving. Ook is de vergunningverlener in staat om een besluit te schrijven dat naast juridisch verdedigbaar ook leesbaar, eenduidig uitlegbaar en handhaafbaar is. De vergunningverlener gaat niet op de stoel van de initiatiefnemer zitten.
Voorlichting en (voor)overleg ex- en intern
Er dient op tijd voorlichting gegeven te worden en (voor)overleg gestart te worden met belanghebbenden, initiatiefnemers van vergunningen en andere overheden. Daarbij zal de rol van het bevoegd gezag meer en meer verschuiven naar die van een betrouwbare partner. Een partner die tijdig adviseert en voorlichting geeft op het gebied van vergunningverlening en de te maken afwegingen. Een vroegtijdige en betrouwbare interne afstemming is noodzakelijk, zodat we inhoudelijk correct en eenduidig kunnen communiceren.
Samenwerking ketenpartners binnen provincie Groningen en Drenthe
Inwoners, ondernemers en overheden ervaren het huidige omgevingsrecht (met meer dan twintig wetten en honderden regelingen) als te complex en versnipperd. Het is vaak niet duidelijk wat per gebied wel en niet mogelijk is en een integrale benadering is haast onmogelijk. Regelmatig is er meer dan één bevoegd gezag betrokken. De Omgevingswet gaat dat veranderen.
Per vergunning komt er één bevoegd gezag en er zijn minder vergunningen vereist. De gemeente krijgt meer ruimte voor lokaal maatwerk. In de praktijk wordt die begrensd door beleid en verordeningen van onder meer de provincie en het waterschap. De gemeente moet in gesprek gaan met andere overheden (buurgemeenten, provincie, waterschappen, regionale Rijkswaterstaat) en met regionale uitvoeringsdiensten (omgevingsdienst, veiligheidsregio, GGD/GHOR-regio) om te komen tot eenduidig beleid. Dat is ingewikkelder dan de gebruikelijke inspraakprocedures met inzage in stukken en indienen van zienswijzen. Het gaat voortaan niet zozeer om de procedures en de regels, maar om afstemming, overleg en vertrouwen.
Bijlage 1 Stappen in de beleidscyclus
De handhavingsbeleidscyclus ziet er als volgt uit.
Stap 1: Evaluatie uitvoering/resultaten lopend jaarprogramma
Ons waterschap heeft de monitoring van het proces van vergunningverlening geborgd in de werkprocessen. Na het opstellen van het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma (V/HUP) vindt er een evaluatiemoment plaats: het jaarverslag. In het jaarverslag worden de resultaten vergunningverlening beoordeeld. Indien noodzakelijk zal bijsturing plaatsvinden aan de hand van de plan-do-check-act-cyclus, bestaande uit de stappen 5, 6, 7 en 8 (dit omvat het V/HUP, de kwartaalrapportages en het jaarverslag).
Voor de drie evaluaties worden in ieder geval de volgende gegevens geïnventariseerd:
De basis van een adequaat vergunningverleningsproces vormt het uitvoeren van een analyse. Het doel van deze analyse is richting en sturing te geven aan de te verrichten werkzaamheden. Daarbij wordt ook de evaluatie van het vorige jaar meegenomen.
Op grond van de analyse wordt aan de handhavingstaken een hogere of lagere prioriteit toegekend. Voor het vergunningverleningsproces valt een dergelijke analyse niet te maken. De prioriteit bij Vergunningverlening is om de doorlooptijden van aanvragen zo kort mogelijk te houden.
Stap 4: Vergunningenstrategie en -beleid
De ervaringen van het afgelopen jaar kunnen worden vertaald in het actualiseren of zelf het vernieuwen van vergunningenbeleid. Ook kunnen ‘hogere’ beleidsdoelen van het waterschap (bv. KRW-doelen, veiligheidsdoelstellingen voor waterkeringen) aanleiding zijn tot het aanpassen van vergunningenbeleid.
Stap 5: Vaststellen inspanning voor vergunningverlening
Voor het inzichtelijk maken van de benodigde capaciteit voor vergunningverlening wordt per taak aangegeven wat er nodig is aan uren. Indien de verwachting is dat handhavingscontroles bij bepaalde branches leiden tot veel nieuwe vergunningaanvragen, dan worden de voor Vergunningverlening beschikbare uren daarop afgestemd.
Zo wordt een urenbegroting gemaakt van het aantal uren dat nodig is om alle taken uit te voeren. Eventuele tekorten in de urenbegroting komen nu in beeld. Met deze stap worden ook de personele en financiële condities geborgd.
Stap 6: Vaststelling Jaarprogramma
Elk jaar wordt een uitvoeringsprogramma van vergunningverlening (VUP) gemaakt. Dit programma wordt geïntegreerd met het Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP), waarbij overlappende onderwerpen gezamenlijk worden uitgevoerd.
Het V/HUP wordt opgesteld aan de hand van de resultaten van de risicoanalyse, de prioriteitenstelling van de problemen en overige taken. Allereerst worden alle werkzaamheden geïnventariseerd. Op basis van de inventarisatie komt een teamplanning tot stand. Uitbesteding van hoog geprioriteerde taken kan plaatsvinden in situaties van niet voorziene pieken in de werkzaamheden, bijvoorbeeld door ziekte of extra taken. Ook wanneer het niet mogelijk blijkt om onderwerpen door te schuiven naar het volgende jaar, kan een voorstel voor inhuur worden gedaan.
Daarna wordt de teamplanning in onderling overleg omgezet naar een individuele planning per handhaver. Het complete V/HUP wordt uiteindelijk ter goedkeuring voorgelegd aan het dagelijks bestuur.
De volgende stap is het uitvoeren van het VUP en de daaruit voortvloeiende werkplanningen.
Stap 8: Monitoring werkresultaten
De monitoring geschiedt door middel van het jaarverslag (zie ook Stap 1). Aan het begin van elk jaar wordt een jaarverslag opgesteld waarin de resultaten van het voorgaande jaar worden geëvalueerd. Daarin wordt beoordeeld in hoeverre de geformuleerde doelstellingen van dat jaar zijn behaald en zo niet, welke maatregelen noodzakelijk zijn om daar verbetering in aan te brengen (verbetercyclus).
Tijdens de status In behandeling beoordeelt het bevoegd gezag de ingediende aanvraag. Wanneer een aanvraag bestaat uit een ‘ruimtelijk’ en een ‘water’ deel, hebben deze meestal een apart behandelend bevoegd gezag.
Zowel binnen de omgevingsvergunning als de watervergunning gelden twee termijnen waarbinnen het bevoegd gezag een beslissing moet nemen op de aanvraag:
Het bevoegd gezag kan (op basis van art 4:5 Awb) ook besluiten om de beslissing aan te houden. De aanvraag komt dan in de status Aanhouden beslissing. De beslistermijn wordt in dat geval opgeschort.
Procedure vastleggen onderhoudsplicht (onder de Omgevingswet)In het geval het waterschap met een vergunning toestemming geeft voor het aanleggen/wijzigen van een werk worden behalve onderhoudsvoorschriften ook de onderhoudsplichtige en onderhoudsverplichting (impliciet) aangewezen. Het besluit tot aanwijzing van de onderhoudsplicht en onderhoudsverplichting wordt dan normaliter meegenomen met de reguliere vergunningsprocedure voor het werk. Voor beide besluiten, de omgevingsvergunning en het aanwijzingsbesluit, wordt dan zoveel mogelijk één procedure gevolgd. In gevallen waarin het waterschap te maken heeft met werken, waarvoor geen vergunning is verleend of waarvoor geen vergunning getraceerd kan worden, zal naast het legalisatiebesluit een aanwijzingsbesluit genomen kunnen worden. Tot slot kan het ook voorkomen dat een bestaande aanwijzing van de onderhoudsplichtige en onderhoudsverplichting gewijzigd moet worden. Hiertoe kan tevens een aanvraag ten grondslag liggen. In die gevallen zal enkel een aanwijzingsbesluit genomen worden.
In sommige situaties is de aanwijzing van de onderhoudsplichtige en onderhoudsverplichting controversieel. Hiervan is sowieso sprake als de onderhoudsverplichting verdeeld moet worden tussen meerdere aan te wijzen onderhoudsplichtigen. De motivering van een dergelijk besluit luistert dan erg nauw. In dat geval hanteren we vanuit zorgvuldigheid een voornemenprocedure waarbij belanghebbenden de gelegenheid krijgen om een zienswijze in te dienen voordat een definitief besluit genomen wordt.
Bijlage 3 Actualiseren van vergunningen
Op de volgende pagina is een stappenplan uitgewerkt om tot een programmering voor het periodiek toetsen/beoordelen van vergunningen op actualiteit. Regelgeving is aan verandering onderhevig en ook (bedrijfs)ontwikkelingen staan niet stil. Dit maakt het noodzakelijk om met enige regelmaat sommige vergunningen te beoordelen op actualiteit, de zogenoemde ‘periodieke toets’.
Wettelijke verplichting tot actualisatie van vergunningen
Waterwet: De algemene actualisatieplicht (die ook geldt voor omgevingsvergunningen voor inrichtingen) staat in artikel 6.26 lid 1 Waterwet in samenhang met artikel 2.30 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarnaast is er een specifieke vierjaarlijkse actualisatieplicht opgenomen in artikel 6.2 van de Waterregeling.
Ingeval van rechtsopvolging dan heeft de nieuwe vergunninghouder een meldplicht (onder de huidige Ww (6.24). Het niet melden is een economisch delict waarop de WED van toepassing is.
Omgevingswet: De actualiseringsplicht is vastgelegd in artikel 5.38 van de Omgevingswet en artikel 8.99 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Stap A: prioriteren vergunningsproducten voor een periodieke toets.
Aan de hand van onderstaande schema wordt bepaald welke producten relevant zijn voor een periodieke toets.
Figuur 1 Schematisch stappenplan periodieke toets
Ad 1 Een periodieke toets is alleen relevant voor activiteiten en handelingen die een langere periode of voor onbepaalde tijd duren. Keurvergunningen zijn veelal eenmalige handelingen in/op/bij een waterstaatswerk en zijn daarmee minder relevant voor een periodieke toets. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor tijdelijke grondwateronttrekkingen en lozingen bij bouwputbemalingen.
Ad 2 Bijvoorbeeld bedrijven met IPPC-installaties en daarmee onder de RIE richtlijn vallend, moeten bij een herziende BBT-conclusie deze binnen 4 jaar implementeren. Dit betekent dat de watervergunningen bij deze bedrijven ook binnen die periode moet zijn geactualiseerd en deze vergunningen zijn daarmee relevant voor een periodieke toets.
Ad 3 Watervergunningen die een directe lozing reguleren zijn relevant voor een periodieke toets. Bij dergelijke lozingen bestaat er een vergunningplicht om het risico op een nadelig effect op de waterkwaliteit/kwantiteit te minimaliseren. In een enkel geval bestaat er een vergunningplicht bij een lozing met weinig nadelige gevolgen voor het oppervlaktewater, doordat de algemene regels[2] niet goed in de lozingssituatie voorzien. Bijvoorbeeld een lozing vanaf een bodembeschermende voorziening, waarbij nagenoeg schoon hemelwater wordt geloosd. In deze gevallen is het aan de vergunningverlener om een inschatting te maken of een activiteit waarvoor de vergunning is geschreven een nadelig effect heeft op de waterkwaliteit/kwantiteit en daarmee periodiek moet worden getoetst.
Ad 4 De verwachting is dat lozingen die onder algemene regels vallen weinig relevant zijn voor een periodieke toets. In een enkel geval kan het voorkomen dat de gevolgen van een lozing op de waterkwaliteit/kwantiteit onvoldoende worden geborgd door de algemene regels. Denk hierbij aan een lozing met zeer zorgwekkende stoffen. In aanvulling op de algemene regels kan veelal een maatwerkvoorschrift worden gesteld. Het is aan de vergunningverlener om een inschatting te maken of een maatwerkvoorschrift nadelig effect heeft op de waterkwaliteit/kwantiteit en daarmee periodiek moet worden getoetst.
Stap B: Bepalen bedrijvenlijst
Vanuit het prioriteren in stap A wordt een lijst met bedrijven samengesteld die een dergelijk product hebben.
Het samenstellen van een bedrijvenlijst kan lastig zijn vanwege eerdere veranderingen in wetgeving[3] en fusies van waterschappen. Registraties van vergunningen zijn vaak niet eenduidig of sluiten niet goed op elkaar aan. Hierbij kan een keuze gemaakt worden tussen een eenvoudige of een grondige aanpak. Een eenvoudige aanpak houdt in dat wordt uitgegaan van de informatie die direct voor handen is in combinatie met de kennis en ervaring van de vergunningverleners. De verwachting is dat het merendeel van de bedrijven die ertoe doen dan in beeld komen. Mocht onverlet een bedrijf buiten beeld blijven, dan komt deze vaak op een later moment alsnog in beeld door eventuele nieuwe vergunningaanvragen en/of door toezicht en handhaving. Een grondige aanpak gaat uit van het actief zoeken in het eigen archief en/of bedrijfsinformatie opvragen bij de omgevingsdiensten, gemeenten en provincies. Deze aanpak vergt meer tijd en capaciteit.
Het is handig om op de bedrijvenlijst kenmerken per bedrijf vast te leggen als bedrijfstype, van toepassing zijnde Bref’s3, ZZS4, jaar afgifte vergunningsproduct, jaar laatste doorlichting, etc.
Jaarlijks worden bedrijven van de bedrijvenlijst geselecteerd waarvan de vergunningsproducten worden doorgelicht. De selectie van de bedrijven voor de doorlichting gaat als volgt:
Figuur 2 Schematisch stappenplan doorlichting
Bij een doorlichting van een vergunningsproduct wordt bepaald of het huidige vergunningsproduct nog toereikend is, dan wel moet worden aangepast. Aspecten die bij deze doorlichting worden bekeken zijn:
Bijlage 4 Handreiking voor het beoordelen van het effect van rioollozingen op de doelmatige werking van zuiveringstechnische werken
Dit document is een handreiking hoe om te gaan met lozingen in relatie tot de bescherming van de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken. Zuiveringstechnische werken zijn bijvoorbeeld rioolgemalen, persleidingen en rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) in beheer van het waterschap. De waterschappen zijn bevoegd gezag voor lozing van afvalwater direct op hun zuiveringstechnische werken. Daarnaast hebben de waterschappen adviesrecht over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een indirecte lozing van afvalwater op zuiveringstechnische werken, waarvoor de gemeenten en provincies bevoegd gezag zijn. De doelmatige werking van zuiveringstechnische werken omvat de volgende aspecten:
Bij toetsing van een lozing van afvalwater aan de doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk is van belang dat een lozing voldoet aan de beste beschikbare technieken (BBT). Dit kader voor vergunningverlening in relatie tot de kwaliteit van het oppervlaktewater, met achtereenvolgens bronaanpak, minimalisatie en immissietoets, wordt in deze handreiking niet verder toegelicht.
Veel voorkomende en gelijksoortige lozingen, zoals hemelwater en grondwater, zijn uitgewerkt per activiteit in integrale algemene regels. Voor deze lozingen is een voorkeursvolgorde opgenomen. Dit raakt ook de doelmatige werking van zuiveringstechnische werken als het gaat om deze zogenoemde dunwaterlozingen.
De handreiking waarborgt de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken. Het geeft een afwegingskader aan betrokken overheden (gemeenten, provincies, Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe, Omgevingsdienst Groningen, waterschap) over hoe om te gaan met vergunningaanvragen of meldingen over en adviesaanvragen voor lozingen op het riool en/of op een (ander) zuiveringstechnisch werk. Het volgen van de handreiking kan leiden tot aanvullende voorschriften, aanvullende maatregelen, of tot weigering van een lozing.
Aanvragen om een vergunning met een directe lozing op zuiveringstechnische werken worden op grond van de Waterwet en in de nabije toekomst de Omgevingswet, bij het waterschap ingediend. Bij aanvragen om een omgevingsvergunning met een indirecte lozing moet het waterschap in de gelegenheid worden gesteld hierover te adviseren. Voor een snelle en effectieve verwerking van de aanvragen is een toetsingsmethode opgesteld die uit maximaal drie stappen bestaat: eerste toetsing, nadere toetsing en integrale afweging.
1.1 Achtergrond bescherming zuiveringstechnische werken 31
Hoofdstuk 2 Uitgangspunten doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk 32
2.2 Zorgplicht van het waterschap tot zuiveren van lozingen 32
Hoofdstuk 3 Toetsingscriteria voor een lozing 35
Hoofdstuk 4 Aanvullende maatregelen en specifieke voorschriften 39
4.1 Voorschriften voor aanvullende maatregelen 39
4.2 Specifieke voorschriften voor lozingen met afwijkende samenstelling 39
4.3 Uitbreiding of aanpassing van zuiveringstechnische werken 39
Bijlage 1 Regulering afvalwater- en hemelwaterlozingen
Bijlage 2 Criteria eerste toetsing, nadere toetsing en integrale afweging
Tabel 2.1 Toetsingswaarden lozing (eerste toetsing en nadere toetsing)
Tabel 2.2 Globale kentallen en uitgangspunten voor toetsing totale influent plus aangevraagde
lozing voor rwzi’s (integrale afweging)
Bijlage 3 Overzicht per rwzi op welk oppervlaktewater wordt geloosd
Inleiding 1.1 Achtergrond bescherming zuiveringstechnische werken
De waterschappen Aa en Maas, Brabantse Delta en Dommel hebben als een van de eerste waterschappen gezamenlijk beleid voor de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken vastgesteld. In de beheergebieden van Hunze & Aa’s en Noorderzijlvest wordt de beoordeling van vergunningaanvragen voor directe en indirecte lozingen technisch op vergelijkbare wijze verricht. Daarom is besloten om dankbaar gebruik te maken van het beleidsdocument van de Brabantse waterschappen en waar nodig aan te passen aan de situatie in ons beheergebied.
De waterschappen hebben bij het beoordelen van lozingen op het riool (indirecte lozingen) dezelfde uitgangspunten, namelijk het waarborgen van de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken (d.w.z. transportsysteem en communale zuiveringsinstallaties). De doelmatige werking van zuiveringstechnische werken omvat de volgende aspecten:
De bedoeling is om de invloed van een lozing op de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken op eenduidige wijze te toetsen. Is er sprake van een negatieve beïnvloeding dan kan deze invloed worden meegenomen in de totale belangenafweging bij het maatwerkvoorschrift, de omgevings- of watervergunning voor de lozing.
Deze handreiking gaat in op randvoorwaarden voor een doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken en ziet niet zozeer op de doelmatige verwerking van afvalstoffen (kort gezegd de wijze van aanvoer/lozen). Voor de aanvoer van afvalwater per as kan dit document een praktisch hulpmiddel zijn voor de zuiveringstechnoloog van het waterschap, die deze afvalwaterstroom beoordeelt.
Bij toetsing van een lozing van afvalwater aan de doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk is van belang dat een lozing voldoet aan de beste beschikbare technieken (BBT). Dit kader voor vergunningverlening beoordeelt de toelaatbaarheid van lozingen binnen het algemene waterkwaliteitsbeleid. Het bestaat uit achtereenvolgens de bronaanpak, minimalisatie en immissietoets. Met de immissietoets wordt het effect van de lozing van een stof op de kwaliteit van het oppervlaktewater getoetst. Hieruit kan volgen dat het nodig is technieken toe te passen die nog meer bescherming bieden dan de beste beschikbare technieken. Deze handreiking gaat niet in op het toepassen van BBT.
De handreiking voor een doelmatige werking zuiveringstechnische werken heeft sterke raakvlakken met het beleid rond de doelmatige verwerking van afvalstoffen (zoals aanvoer per as). Algemene strekking van deze handreiking is dat afvalwater op een zo doelmatig mogelijke manier dient te worden verwerkt. Lozing op het riool is daarbij een optie. De handreiking waarborgt de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken voor zover het lozingen betreft waarvoor een vergunning of maatwerkvoorschrift nodig is. Het volgen van de handreiking kan leiden tot aanvullende voorschriften, aanvullende maatregelen, of in bijzondere gevallen tot weigering van een lozing. Omwille van de eenvoud in teksten wordt in dit document veelal de term “aanvraag” gehanteerd.
Hoofdstuk 2 Uitgangspunten doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk
Met de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren is in 1988 al invulling gegeven aan de bescherming van het doelmatig functioneren van zuiveringstechnische werken. Deze invulling bestaat uit de mogelijkheid om aanvullende voorschriften te stellen aan een lozing. Met de komst van de Waterwet en Wabo is hierin geen verandering opgetreden. Ook met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal dit niet veranderen. In de parlementaire geschiedenis is dit in de memorie van toelichting op de Waterwet als volgt vastgelegd: “De regels voor indirecte lozingen zullen in de toekomst uitsluitend op de Wet milieubeheer worden gebaseerd en zullen – zoals thans voor de meeste indirecte lozingen al het geval is – mede betrekking hebben op de bescherming van het oppervlaktewater en de rioolwaterzuiveringsinstallatie.”
In jurisprudentie is meerdere malen vastgelegd en bevestigd wat onder doelmatige werking wordt verstaan. Uit jurisprudentie blijkt dat het begrip "doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk" ruim moet worden opgevat:
Citaat jurisprudentie: “Alle aspecten die van invloed zijn op de werking van het zuiveringstechnische werk, waaronder zo nodig het tegen kunnen gaan van sterk verdunde lozingen. Het betreft naast het in technische zin goed werken van de zuiveringsinstallatie, ook de doelmatige exploitatie ervan waarbij een zo optimaal mogelijke benutting van de aanwezige capaciteit voorop staat tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten zonder dat dit ten koste gaat van de effluentkwaliteit van de installatie, de kwaliteit van het zuiveringsslib en zonder dat dit stankoverlast veroorzaakt” (raadvanstate.nl, zaak nr. 200707152/1).
2.2 Zorgplicht van het waterschap tot zuiveren van lozingen
Het waterschap heeft geen ontvangstplicht voor een individuele reststroom, er geldt alleen een zorgplicht voor de zuivering van al het door de gemeente ingezamelde stedelijke afvalwater. De gemeente is verplicht om stedelijk afvalwater in te zamelen, maar via de omgevingsvergunning of algemene regels gebaseerd op (artikelen 8.40, 8.41 en 8.42 van) de Wet milieubeheer en (artikel 2.1) de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kunnen wel eisen worden gesteld aan de lozing op het riool (zie bijlage 1).
Sinds de komst van de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is er een onderscheid gemaakt in directe lozingen en indirecte lozingen. Indirecte lozingen gaan via de gemeentelijke riolering (of riolering van derden) richting de RWZI. Hoe de bevoegdheden liggen van waterschappen, gemeenten en provincies voor de verschillende lozingsroutes van afvalwater, is weergegeven in Bijlage 1 “Regulering afvalwater- en hemelwaterlozingen”.
In de wetgeving is vastgelegd dat waterbeheerders in de gelegenheid worden gesteld om advies uit te brengen over een aanvraag. In de Juridische leidraad bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo in praktijk, deel II § 8.4.3) is het volgende gesteld over het adviesrecht van het waterschap:
Vanwege de verantwoordelijkheid van de waterkwaliteitsbeheerder voor de waterkwaliteit en het beheer van de rioolwaterzuiveringsinstallaties (denk ook aan de implementatie van de Kaderrichtlijn water) is het van belang dat de waterkwaliteitsbeheerder nauw betrokken wordt bij de vergunningverlening en handhaving. Op deze wijze kan ook gebruik worden gemaakt van de daar aanwezige capaciteit en deskundigheid. Het bevoegd gezag moet daarom bij alle indirecte vergunningsplichtige lozingen vanuit inrichtingen de waterkwaliteitsbeheerder in de gelegenheid stellen om advies uit te brengen.
Vervolgens kunnen zich bij de advisering Wabo door de waterbeheerder twee situaties voordoen:
Artikel 2.26, tweede lid: de waterkwaliteitsbeheerder brengt advies uit en deelt daarbij mede dat daarbij aangegeven voorschrift aan de vergunning verbonden moeten worden dan wel dat de vergunning geheel of gedeeltelijk moet worden geweigerd. In deze gevallen is het advies bindend. Het bevoegd gezag moet dienovereenkomstig handelen. De waterkwaliteitsbeheerder mag alleen van deze bevoegdheid gebruik maken, wanneer de doelmatige werking van de rioolwaterzuivering zou worden belemmerd of de grenswaarden voor de kwaliteit van het oppervlaktewater zouden worden overschreden.
Met de komst van de Omgevingswet wordt een indirecte lozing een “milieubelastende activiteit” (mba) genoemd. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl, artikel 8.23) staan de beoordelingsregels voor een indirecte lozing:
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een milieubelastende activiteit waardoor afvalwater of andere afvalstoffen in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater worden gebracht, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als de milieubelastende activiteit verenigbaar is met het belang van het beschermen van de doelmatige werking van die voorziening en van het zuiveringstechnisch werk waarop vanuit die voorziening afvalwater wordt gebracht en als de verwerking van slib uit dat werk of uit een openbaar vuilwaterriool niet wordt belemmerd.
Bij het beoordelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet het bevoegd gezag de beoordelingsregels volgen. De beoordelingsregels geven aan onder welke voorwaarden het bevoegd gezag de vergunning kan verlenen of weigeren. Ook kunnen de beoordelingsregels aangeven hoe het bevoegd gezag de gevolgen van activiteiten moet berekenen of afwegen.
Het adviesrecht van de waterbeheerder over een aanvraag omgevingsvergunning voor een indirecte lozing is ook opgenomen onder de Omgevingswet. In het Omgevingsbesluit (Ob, artikel 4.35: advies over indirecte lozingen) staat:
Het bestuursorgaan dat zorg draagt voor het beheer van een zuiveringstechnisch werk of een oppervlaktewaterlichaam waarop afvalwater vanuit een voorziening voor de inzameling en transport van afvalwater wordt gebracht, is adviseur voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit die betrekking heeft op het brengen van afvalwater of andere afvalstoffen in een dergelijke voorziening
De waterbeheerder heeft onder de Omgevingswet adviesrecht zonder instemming als het gaat om omgevingsvergunningen voor indirecte lozingen. Het uitgangspunt voor dit adviesrecht is een beleidsneutrale omzetting. Dit adviesrecht komt in de plaats van het nagenoeg gelijkluidende adviesrecht voor indirecte lozingen uit artikel 2.26 (lid 1)van de Wabo. Een verschil is wel dat onder de Wabo het waterschap zijn advies bindend kon verklaren als het behalen van de kwaliteitsdoelstellingen voor het oppervlaktewater of de doelmatige werking van de RWZI in gevaar kwam. Onder de Omgevingswet keert deze mogelijkheid niet terug. Waterschappen zijn wel bevoegd om zelf toezichthouders aan te wijzen voor indirecte lozingen op het vuilwaterriool. Dit vloeit volgens de wetgever voort uit de artikelen 18.6 en 19.4 van de Omgevingswet: Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit.
Bij een advies kunnen ook andere aspecten worden betrokken, zoals toepassing van BBT en de immissietoets om de kwaliteit van het oppervlaktewater te beschermen. Deze handreiking geeft alleen een kader voor de toetsing of een lozing een belemmering vormt voor het aspect doelmatige werking van het zuiveringstechnische werk.
Het belangrijkste deel van de problematiek van het doelmatig beheer van de zuiveringtechnische werken wordt veroorzaakt door de indirecte lozingen. In de problematiek rond indirecte lozingen kan onderscheid worden gemaakt in:
3) grote puntlozingen en incidenten
4) specifieke categorieën van bedrijven
De problematiek rondom diffuse lozingen is wijd verspreid, maar heeft een beperkt effect op het systeem zelf. Met andere woorden: er gaat niet direct iets aantoonbaars fout. Meestal leidt verkeerd lozingsgedrag tot hogere kosten voor beheer en onderhoud. Voorbeeld van deze categorie zijn de lozingen van olie, vet en doekjes in het riool. Dit leidt tot het dichtslibben van leidingen en vastlopen van rioolgemalen, waardoor vaker onderhoud nodig is. Een ander voorbeeld is de verharding van achtertuintjes en aansluiting van verharding op de riolering, waardoor er meer regenwater wordt afgevoerd naar de zuivering. Diffuse lozingen van drainagewater en gebruik van strooizout kunnen leiden tot de aanvoer van zout water naar de zuivering.
De keuze voor een bepaald rioolsysteem heeft ook invloed op de werking van de zuiveringtechnische werken. Denk aan vuilwatersystemen waar rioolvreemd water in terecht komt, zoals grondwater, verdunning van het afvalwater met hemelwater, of de overstortbemaling. Effecten zijn vaak algemeen geaccepteerd, maar kunnen lokaal leiden tot hinder of overlast (stank, water-op-straat, riooloverstorten). Voorbeelden van problemen die samenhangen met systeemkeuzes zijn bijvoorbeeld corrosie door zout water, H2S-vorming door sulfaat of bestrijdingsmiddelen in influent. Oplossingen en alternatieven vergen vaak grote aanpassingen en investeringen in het systeem en meer inspanning op het gebied van samenwerking tussen gemeenten en waterschappen.
3) Grote puntlozingen en incidenten
Dit betreft specifieke problemen veroorzaakt door individuele (vaak bedrijfsmatige) lozers. Deze puntlozingen blijven vaak onderbelicht in de analyse van het afvalwatersysteem. Soms kunnen de effecten aanzienlijk zijn, bijvoorbeeld door de lozing van een toxische stof die de werking van een zuivering ernstig verstoort, maar het kan ook gaan om lozingen die leiden tot storingen en hogere onderhoudskosten (bijvoorbeeld vezels in afvalwater afkomstig van kokosvezel/potgrond of haren/tapijt) of het niet meer kunnen voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen (bijvoorbeeld hoge concentraties zware metalen, PFAS in influent).
Actueel zijn de puntlozingen van zout water bij de aanleg en het onderhoud van bodemenergiesystemen (BES) of warmte koude opslag (WKO). Om incidenten te voorkomen, is het belangrijk dat bij de melding van een afvalwaterlozing of bij het verlenen van de vergunning voor bepaalde lozingen inzicht bestaat in de aard en hoeveelheid stoffen die worden geloosd. En wat mogelijke effecten van deze lozingen zijn op de fysieke toestand van de zuiveringtechnische werken en op het zuiveringsproces. Het opbouwen en borgen van kennis om dat goed te kunnen beoordelen, is een aandachtspunt.
4) Specifieke categorieën van bedrijven
Lozingen van sommige bedrijfstakken kunnen in belangrijke mate de werking van een rwzi verstoren. Denk daarbij aan bijvoorbeeld de chemische industrie, farmaceutische bedrijven, ziekenhuizen, laboratoria, bedrijven die afvalstoffen be- en verwerken, verf-, lak- en drukinktfabrieken, vatenwasserijen en tank(auto)-cleaningbedrijven. Sommige stoffen die door deze bedrijven op het riool worden geloosd kunnen namelijk remmend werken op het (biologisch) stikstofverwijderingsproces van de rwzi.
Hoofdstuk 3 Toetsingscriteria voor een lozing
Aanvragen om een vergunning met een directe lozing op zuiveringstechnische werken worden op grond van de Waterwet en in de nabije toekomst de Omgevingswet, bij het waterschap ingediend. Bij aanvragen om een omgevingsvergunning met een indirecte lozing wordt het waterschap formeel in de gelegenheid gesteld hierover te adviseren.
Voorafgaand aan de toetsing op doelmatigheid, wordt aangenomen dat een lozing voldoet aan de uitgangspunten voor het toepassen van de BBT. Ook wordt ervan uitgegaan dat het bevoegd gezag rekening houdt met de voorkeursvolgorde in artikel 10.29a van de Wet milieubeheer. Belangrijke gedachte vanuit duurzaamheid hierbij is om niet verontreinigd hemelwater, grondwater en koelwater niet onnodig te mengen met ander afvalwater. En dat hemelwater bij voorkeur lokaal in het milieu terechtkomt en niet wordt geloosd op een vuilwaterriool.
Voor een snelle en effectieve verwerking van de aanvragen[4] is een toetsingsmethode opgesteld die uit drie stappen bestaat.
In de eerste toetsing worden de lozingen die relevant zijn direct onderscheiden. Indien uit de eerste toetsing blijkt dat een lozing voor de werking van de rwzi potentieel van belang is, dan dient die lozing/aanvraag nader getoetst te worden. Hierbij zijn op voorhand in ieder geval de volgende categorieën bedrijven van belang: chemische industrie, farmaceutische bedrijven, ziekenhuizen, vatenwasserijen, tank(auto)cleaningbedrijven, laboratoria, composteringsbedrijven, bedrijven die afvalstoffen be- en verwerken, verf-, lak- en drukinktfabrieken
In de nadere toetsing worden de potentieel voor de rwzi van belang zijnde lozingen nader bekeken. Er worden indien nodig diverse kwalitatieve en kwantitatieve gegevens van de lozing opgevraagd om een verdere inschatting te kunnen maken van de invloed van de lozing op de doelmatige werking. Wijkt de lozing op enig parameter af van de gestelde toetsingscriteria voor een doelmatige werking dan is maatwerk nodig en volgt nog een integrale afweging.
In de derde stap van de toetsing wordt het effect van de lozing op de doelmatige werking getoetst door naar de totale afvalwatersamenstelling te kijken, na menging met de aangevraagde lozing. In de integrale afweging gaat het om veranderingen in het influent, effluent, de slib(eind)verwerking en de geuremissie. Deze integrale toetsing dient uitgevoerd te worden door of op basis van advies van een zuiveringstechnoloog van het waterschap.
Daarbij moet worden aangetekend dat ook op basis van ‘expert judgement’ het lastig blijft om in te schatten welke stoffen door chemische omzettingen zullen ontstaan bij het vermengen van verschillende afvalwaterstromen.
Toetsingswaarden afvalwaterlozing algemeen
In Bijlage 2 staan in Tabel 2.1 de eerste toetsingscriteria voor een lozing, met name gebaseerd op de hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater. Algemeen uitgangspunt voor de eerste toetsing is dat de lozing niet significant afwijkt van gemiddeld stedelijk afvalwater (voor zover het procedureel mogelijk is om in dit stadium op die stoffen te toetsen). Niet voldoen aan deze toetsingswaarde wordt beschouwd als significante afwijking van de gemiddelde kwaliteit van stedelijk afvalwater. Ook kleine lozingen zijn dan relevant, omdat de concentraties in (een deel van) het transportstelsel anders zullen zijn dan bij de ontvangende rwzi.
Ter informatie zijn in Bijlage 3 de aanwezige rwzi’s genoemd met het oppervlaktewater waarop wordt geloosd.
Toetsingswaarden voor doelmatige werking rwzi
In Bijlage 2 staan in Tabel 2.1 ook de toetsingswaarden voor een nadere toetsing genoemd, die zijn gericht op de doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken. De toetsingswaarden zijn dus ook bedoeld voor het voorkomen van schade of extreme slijtage aan de installatie en het goed laten verlopen van de zuiveringsprocessen. De keuze welke toetsingswaarden relevant zijn en welke aanvullende informatie wordt opgevraagd, verschilt per aanvraag. Alleen de relevante informatie zal worden opgevraagd. Over- of onderschrijding van de toetsingswaarde is aanleiding om een integrale afweging te maken (de toetsingswaarden zijn dus geen voorschriften voor vergunningen).
Voor de nadere toetsing en een eventuele integrale afweging kunnen aanvullende gegevens nodig zijn en worden gevraagd van de aanvrager. In het algemeen geldt hoe meer meetgegevens er aanwezig zijn, hoe beter een adequate lozingseis afgeleid kan worden. Is er nog geen lozing dan dient het advies gebaseerd te worden op gegevens uit de aanvraag. Bij onvoldoende/geen meetgegevens voor de toetsing moet voor het indienen van de definitieve aanvraag het aanvullend onderzoek met het waterschap worden afgestemd.
Controle op jaargemiddelde toetsingswaarden
Voor de controle op jaargemiddelde toetsingswaarden zullen de waterschappen het rekenkundig gemiddelde van minimaal 10 daggemiddelde vrachten gebruiken.
Voldoet de lozing niet aan de toetsingswaarden uit Tabel 2.1. (Bijlage 2), dan zal het effect van de lozing integraal worden afgewogen. Integraal wil zeggen dat naast de lozing zelf ook wordt gekeken naar het overige afvalwater dat naar het zuiveringstechnisch werk wordt afgevoerd. In deze integrale afweging wordt gekeken of het zuiveringstechnische werk de lozing nog doelmatig kan verwerken of dat er aanvullende voorschriften gesteld moeten worden, of dat er in bijzondere gevallen wordt overgegaan tot weigering van de vergunning.
Er wordt gekeken naar de actuele situatie en naar de te verwachten situatie op basis van bekende prognoses over ontwikkelingen van lozingen (inclusief invulling van nog niet benutte lozingsruimte in vergunningen). In de integrale afweging worden de veranderingen afgewogen tegen maatregelen die deze veranderingen weer ongedaan kunnen maken.
In de integrale afweging gaat het om de analyse van de veranderingen in:
Om te toetsen of het effluent verandert, worden o.a. de volgende processen in de rwzi bekeken:
- de stikstof- en fosfaatverwijdering
Toetsing wordt gedaan op basis van inhoudelijke kennis van het zuiveringsproces en ervaring met andere lozingen. Waterschap Hunze & Aa’s en - Noorderzijlvest hebben rwzi’s met conventionele nabezinking. Er zijn geen membraanbioreactoren. De verwachting is dat dit in de toekomst zo blijft, met een incidentele nabehandeling indien dit nodig is om KRW doelen te halen of organische micro’s (bijv. geneesmiddelen) te verwijderen.
Om te bepalen wat het effect is van de lozing op de kwaliteit van het effluent wordt de samenstelling berekend van het totale binnenkomende afvalwater inclusief de aangevraagde lozing. Voor de afvalwatersamenstelling gelden globaal de kentallen en uitgangspunten uit Tabel 2.2 (Bijlage 2) voor de toetsing van de doelmatige werking.
De toetsing kan ook worden ondersteund met een statische modelbenadering. Voor de statische modelbenadering zijn verschillende programma’s voorhanden. Met deze rekenprogramma’s kan worden gecontroleerd of de capaciteit van de stikstof- en fosfaatverwijdering, de beluchting en de nabezinking nog voldoende groot is. Uur- of dagpieken in de aanvoer zijn niet statisch te modelleren. Het maken van een goed dynamisch model waarmee dat wel kan, zal in de meeste gevallen een te grote inspanning vragen.
Veranderingen in de verwijdering van CZV zijn in tegenstelling tot veranderingen in de stikstof- en fosfaatverwijdering moeilijker te toetsen met statische modellering. Hiervoor is het beter om het influent te analyseren op inert[5] CZV. Een grote fractie opgelost niet afbreekbaar (of inert) organische stof (CZV) kan leiden tot overschrijding van de effluenteis voor CZV.
Veranderingen in de slib(eind)verwerking
De slibeindverwerking betreft een grote kostenpost voor de rioolwaterzuivering. Er zal moeten worden getoetst of door een lozing grote veranderingen zijn te verwachten in de slibproductie (hoeveelheid) en/of de milieuhygiënische kwaliteit van het slib. In het geval de milieuhygiënische kwaliteit van het slib verslechtert, kan dit leiden tot veel extra kosten of zelfs afwijzing van het slib voor verwerking.
Veranderingen in de geuremmissie
De geuremissie kan veranderen door aanvoer van extra afvalwaterstromen, of afvalstromen met een hoog gehalte aan geurende stoffen zoals zwavelverbindingen en/of mercaptanen. De toetsing hierop kan in het geval de geuremissie kritisch is - gedaan worden aan de hand van de geurcontouren rond een zuiveringstechnische werk.
Hoofdstuk 4 Aanvullende maatregelen en specifieke voorschriften
1.1 Voorschriften voor aanvullende maatregelen
De conclusie van de integrale afweging op doelmatigheid kan zijn dat de veranderingen in het effluent, de slibverwerking of de geuremissie dusdanig zijn dat door de zuiveringstechnische werken niet meer voldaan kan worden aan de eisen met betrekking tot effluent, geur of de slibverwerking. In dat geval is het noodzakelijk dat aanvullende voorschriften (lozingseisen en/of maatregelen) gesteld worden in de nog af te geven vergunning. Aanvullende maatregelen zijn erop gericht om de verstorende effecten op het zuiveringsproces weg te nemen of te verminderen. Omdat de aanvullende maatregelen tot een verandering van de lozing leiden, moet daarna de integrale afweging op doelmatigheid opnieuw doorlopen worden om te toetsen of de aanvullende maatregelen ook tot het gewenste effect leiden voor het zuiveringstechnisch werk.
De aanvullende voorschriften hebben in de meeste gevallen betrekking op het in stand houden van een goede stikstof- en fosfaatverwijdering. Aanvullende voorschriften kunnen betrekking hebben op de afvalwatersamenstelling waarbij bijvoorbeeld een bepaalde verhouding tussen BZV5/Ntot en/of BZV5/Ptot wordt opgelegd. De lozer kan deze verhouding bereiken door bijvoorbeeld een verbeterde bedrijfsvoering (Good Housekeeping). Ook het voorkomen van piekaanvoer valt onder de aanvullende voorschriften. Het verminderen van piekaanvoer kan worden tegengegaan door beperkingen op te leggen in de vorm van een lozingseis voor maximale uur- of dagdebieten. Concreet betekent dat voor de lozer dat het afvalwater gespreid over de dag geloosd moet worden. Dit kan onder meer bereikt worden door Good Housekeeping en/of door een buffer te gebruiken. Voor campagnebedrijven is buffering in de meeste gevallen geen optie en zullen er nadere voorschriften gesteld moeten worden over bijvoorbeeld tijdige melding van de lozing, of het stapsgewijs op- en afbouwen van de lozing.
1.2 Specifieke voorschriften voor lozingen met afwijkende samenstelling
Het is mogelijk dat lozingen die afwijken van de gemiddelde samenstelling van het stedelijk afvalwater, zoals beschreven is met de verschillende toetsingswaarden, een doelmatige werking van de zuiveringstechnische werken niet belemmeren. In die gevallen wordt deze afwijkende situatie in specifieke voorschriften vastgelegd en zal voor die specifieke stoffen de vergunning alleen tijdelijk worden verleend voor een bepaalde periode (bijvoorbeeld een periode van 4 jaar). Dit is noodzakelijk omdat de autonome ontwikkeling van andere lozingen op de afvalwaterketen tot een gewijzigde samenstelling van het afvalwater op de zuiveringstechnische werken kunnen leiden. De afwijkende bedrijfslozing kan zodoende op termijn de doelmatige werking alsnog in gevaar brengen. De meetwaarden van het influent op de zuiveringstechnische werken (meetlocatie, meetfrequentie, parameters en toetsingswaarden), waarbij tot heroverweging moet worden overgegaan, worden daarbij vastgelegd in de overwegingen bij de voorschriften.
1.3 Uitbreiding of aanpassing van zuiveringstechnische werken
In voorkomende gevallen kan worden overwogen tot uitbreiding of aanpassing van de zuiveringstechnische werken. De aanvullende maatregelen of de uitbreiding en/of aanpassing van de zuiveringstechnische werken worden afgewogen tegen de kosten en baten van lokale zuivering van de lozing. Hierbij wordt gestreefd naar de laagste maatschappelijke kosten.
Bijlage 1 Regulering afvalwater- en hemelwaterlozingen
Figuur lozingsroutes van het afvalwater met bevoegd gezag:
= Gemeente of Provincie bevoegd gezag (en stelt voor 2, 8 en 12 het waterschap in de gelegenheid advies uit te brengen over een aanvraag) .
= Waterakkoord (tussen gemeenten en waterschap).
Bijlage 2 Criteria eerste -, nadere toetsing en integrale afweging
Tabel 2.1 Toetsingswaarden lozing (eerste en nadere toetsing)
a % t.o.v. jaargemiddelde dagvracht van de lozing
Tabel 2.2 Globale kentallen en uitgangspunten voor toetsing totale influent plus aangevraagde lozing voor rwzi’s
a De temperatuur kan ook dalen als gevolg van een warmte-onttrekking aan de influentzijde. Dit effect is vergelijkbaar met een lozing van koud water en zou op eenzelfde wijze kunnen worden getoetst als een aanvraag voor een lozing
Bijlage 3 Overzicht per rwzi op welk oppervlaktewater wordt geloosd
Bijlage 4: Definities (uit relevante wetteksten)
Beste beschikbare technieken (BBT): voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
Zuiveringtechnisch werk: werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater.
Het overnamepunt bevindt zich aan de buitenzijde van een zuiveringstechnisch werk, tenzij een afsluiter aanwezig is tussen het zuiveringstechnisch werk en de perceelsgrens of de begrenzing van de zakelijk rechtstrook. Dan ligt hij aan de buitenzijde van de afsluiter. Het overnamepunt is veelal vastgelegd in zogenaamde afvalwaterakkoorden tussen gemeente en waterschap.
Steekmonster[6]: een representatief, maar op een willekeurig moment, genomen monster.
- Periodevracht (bijv. jaarvracht): vracht uitgedrukt in kg per periode bepaald op basis van een gewogen gemiddelde concentratie van x dagvrachten (in kg/m3) vermenigvuldigd met de totale afvoerhoeveelheid in betreffende periode. De dagvrachten dienen binnen de periode een verdeling te hebben die representatief is voor de lozing gedurende de periode.
- Periodegemiddelde vracht (bijv. jaargemiddelde vracht): het rekenkundig gemiddelde van x dagvrachten binnen desbetreffende periode.
- Gewogen gemiddelde concentratie: concentratie uitgedrukt in kg/m3 bepaald door de gesommeerde dagvrachten te delen door het gesommeerde debiet van de dagen waarop de dagvrachten bepaald zijn.
- Voortschrijdend rekenkundig gemiddelde concentratie: concentratie uitgedrukt in kg/m3 bepaald als rekenkundig gemiddelde over een voortschrijdende periode die gedefinieerd is door tijd of door een x aantal bemonsteringen. In geval van steekmonsters dient tussen de monsternames minstens 24 uur verstreken te zijn.
Overeenkomstig artikel 9.2 van de ‘Regeling Omgevingsrecht’ dient bij de bepaling van BBT rekening te worden gehouden met aangewezen documenten.
- Remming nitrificatie (R5<10%):
Bij een verdunningsfactor van 5 mag de remming van het nitrificatieproces niet meer dan 10% zijn.
Bijlage 5 Zeer Zorgwekkende Stoffen
Er bestaan nu diverse lijsten met stoffen die een ernstig risico voor de volksgezondheid vormen wanneer zij in het milieu terechtkomen. Deze lijsten vloeien voort uit Europese verplichtingen en internationale afspraken, zoals de GHS-Verordening1, de POP-Verordening, de REACH-Verordening, de Kaderrichtlijn Water en het OSPAR-Verdrag. De verscheidenheid aan lijsten geeft veel onduidelijkheid. Het RIVM heeft deze lijsten samengevoegd in de verzameling Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS).
Voor emissies naar water is het Nederlandse beleid (pdf, 163 kB)voor de praktijk verder uitgewerkt in het document 'Aanpak van ZZS in afvalwater'.
Het beleid voor ZZS is niet nieuw, deze aanpak betreft vooral een actualisatie van bestaand beleid voor deze stoffen. De terminologie is actueel gemaakt en aangepast aan Europese richtlijnen. Met deze aanpak is getracht een duidelijker overzicht te maken. Betrokken partijen weten daarom beter wat te doen.
Het ZZS-beleid bij de beoordeling van puntlozingen is verder verankerd in de volgende documenten die gebruikt worden bij procedures voor vergunningen en algemene regels:
De aanpak van ZZS om aan het beleidsdoel te voldoen bestaat uit drie stappen:
Tijdens het doorlopen van de stappen bronaanpak en minimalisatie geldt dat men bij de te nemen maatregelen telkens gebruik moet maken van de Beste Beschikbare Technieken (BBT). De BBT-conclusies beschrijven welke technieken tot BBT worden gerekend. Hierbij wordt ook gekeken of de technieken haalbaar en betaalbaar zijn in de betreffende bedrijfstak. Om ervoor te zorgen dat men aan BBT blijft voldoen en de uitstoot van ZZS op termijn verder vermindert, is de stap om continu te verbeteren toegevoegd. Deze aanpak laat ruimte voor innovatieve alternatieven. Er zit dan ook een duidelijke realiteitsfactor in.
1 De EU-GHS-verordening is een verordening voor de implementatie van het GHS in de EU. GHS staat voor Globally Harmonised System for the classification and labelling of chemicals.2 Het Verdrag van Stockholm heeft als doel bescherming van mens en milieu door het beperken van productie en gebruik van persistente organische verontreinigende stoffen (POP's Persistente organische verontreinigende stoffen. Het is een verdrag van de Verenigde Naties.3 REACH is een Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen. Het beschrijft waar bedrijven en overheden zich aan moeten houden. REACH staat voor: Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen.4 OSPAR-verdrag heeft als doel door internationale samenwerking het maritieme milieu in de noordoostelijke Atlantische Oceaan inclusief de Noordzee te beschermen. De naam OSPAR komt van "Oslo" en "Parijs" omdat het verdrag twee eerdere internationale overeenkomsten verving: het Oslo-verdrag en Parijs-verdrag.
Bij bronaanpak gaat het om het voorkomen dat bepaalde stoffen via afvalwater in het oppervlaktewater worden geloosd. Bij minimalisatie wordt beoordeeld in welke mate zuivering voorafgaand aan de lozing noodzakelijk is. Bij continu verbeteren draait het om innovatie van technieken en methodes die bij bronaanpak en minimalisatie kunnen worden toegepast. Deze aanpak is hieronder schematisch weergegeven.
Bijlage 7 Omgevingswet: verbeterdoelen en instrumentaria
Bijlage 8 Omgevingswet: bevoegd gezag wateractiviteit
Bevoegd gezag omgevingsvergunning wateractiviteit onder de Omgevingswet Inleiding
Burgers, bedrijven en overheden kunnen initiatieven ontwikkelen, in de Omgevingswet activiteiten genoemd. Deze activiteiten kunnen de fysieke leefomgeving beïnvloeden. In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), omgevingsverordening, omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen regels worden gesteld over deze activiteiten.
In deze factsheet wordt nader ingegaan op wie het bevoegd gezag is bij wateractiviteiten. Een andere factsheet zal ingaan op de vraag wie bevoegd gezag is bij andere (overige) activiteiten dan wateractiviteiten en welke rol het waterschap daarbij speelt.
De Omgevingswet (Ow) gaat uit van een scheiding in bevoegdheden voor wateractiviteiten en overige (omgevings)activiteiten (artikel 5.7, lid 2, Ow).
“De regering stelt voor om in een aparte vergunning voor wateractiviteiten te voorzien, waardoor de waterbeheerder zijn zelfstandige bevoegdheid behoudt voor de vergunningverlening en handhaving voor de handelingen in het watersysteem, zoals nu geregeld onder de Waterwet en de waterschapsverordeningen.”[7]
Bij overige activiteiten moet bijvoorbeeld gedacht worden aan:
Een milieubelastende activiteit is:
Een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit.[8]
een activiteit waarvoor de omgevingsverordening of waterschapsverordening regels bevat.[9]
Een lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam is:
een activiteit, niet zijnde een stortingsactiviteit op zee, inhoudende het brengen van stoffen, warmte of water direct op een oppervlaktewaterlichaam, voor zover het betreft de gevolgen van die stoffen of warmte of dat water voor het watersysteem.[10]
Een lozingsactiviteiten op een zuiveringtechnisch werk is:
een activiteit inhoudende het brengen van stoffen, warmte of water met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk in exploitatie bij een waterschap of een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, voor zover het betreft de gevolgen van die stoffen of warmte of dat water voor het zuiveringtechnisch werk of het watersysteem.[11]
Er is sprake van een lozingsactiviteit als:
Onder de lozingsactiviteit vallen zowel de kwantiteit (de hoeveelheid water) als de kwaliteit van de lozing (de stoffen en de warmte in het water).
Onder de lozingsactiviteit vallen dus niet:
Dit zijn milieubelastende activiteiten.
Een wateronttrekkingsactiviteit is:
het in de bodem brengen van water, ter aanvulling van het grondwater, in samenhang met het onttrekken van grondwater door een daarvoor bestemde voorziening.[12]
Omgevingsvergunning wateractiviteiten
Artikel 5.1 (AMvB = Bal) en artikel 5.3 (waterschapsverordening) Ow geven het verbod om zonder omgevingsvergunning de aangewezen activiteiten, waaronder wateractiviteiten, te verrichten.
Meervoudige activiteiten, inclusief wateractiviteit(en)
In artikel 5.7, lid 2, Ow is geregeld dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten los wordt aangevraagd van de omgevingsvergunning voor andere activiteiten.
“Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de aanvrager volledige vrijheid heeft bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de activiteit of activiteiten waarvoor hij een omgevingsvergunning nodig heeft. Hij kan ervoor kiezen om voor elke activiteit afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen, of voor verschillende activiteiten tegelijk”. “Het tweede lid bevat een uitzondering op het in het eerste lid vervatte uitgangspunt dat een aanvraag op meer activiteiten betrekking kan hebben. Deze uitzondering houdt in dat in het belang van een doelmatig waterbeheer een aanvraag om omgevingsvergunning voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen wateractiviteiten, los van de aanvraag om omgevingsvergunning voor andere activiteiten moet worden ingediend. … Concreet houdt de regeling in dat als een aanvrager zowel een of meer vergunningplichtige wateractiviteiten als bedoeld in artikel 5.7, tweede lid, als een of meer vergunningplichtige andere activiteiten wil verrichten, hij twee afzonderlijke aanvragen zal moeten indienen.”[13]
De zelfstandige vergunningaanvraag voor wateractiviteiten geldt voor bij AMvB aangewezen gevallen. In het Omgevingsbesluit zijn in artikel 8.19 alle wateractiviteiten als zodanig aangewezen.
In artikel 5.9 Ow is bepaald dat bij AMvB (= het Omgevingsbesluit) wordt bepaald wie voor welke wateractiviteit het bevoegd gezag wordt voor het verlenen van de omgevingsvergunning.
“Op grond van artikel 5.9 worden in het belang van een doelmatig waterbeheer gevallen aangewezen van wateractiviteiten waarin het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de Minister van Infrastructuur en Milieu op de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning beslissen. … Bij de verdeling van de wateractiviteiten over de drie verschillende bestuurslagen zal de huidige bevoegdheidsverdeling (waterwet, pd) voor vergunningaanvragen met betrekking tot die activiteiten als uitgangspunt worden genomen.”[14]
Artikel 3.2, lid 1, Omgevingsbesluit
Het eerste lid van artikel 3.2 Omgevingsbesluit regelt dat het dagelijks bestuur van het waterschap het bevoegd gezag is om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een enkelvoudige wateractiviteit, als het gaat over:
activiteiten die door de waterschapsverordening vergunningplichtig zijn gemaakt.[15]
Artikel 3.3, lid 1, Omgevingsbesluit
Het eerste lid van artikel 3.3 Omgevingsbesluit regelt in welke gevallen gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een enkelvoudige wateractiviteit.
Dit is het geval wanneer het gaat om een
Op grond van artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Omgevingsbesluit ook bevoegd gezag voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van een bodemenergiesysteem.[16]
Artikel 3.4, lid 1, Omgevingsbesluit
Artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, Omgevingsbesluit regelt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd gezag is voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor een enkelvoudige wateractiviteit met betrekking tot een oppervlaktewater, waterkering of ander waterstaatswerk in beheer bij het Rijk.[17]
“Voor meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten is het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ uit de Omgevingswet gevolgd. Daarom gaat dit besluit uit van de hoofdregel: ‘waterschap, tenzij’. Op deze hoofdregel worden drie uitzonderingen gemaakt. … De uitzonderingen op de hoofdregel zijn aangewezen als magneetactiviteit. Deze activiteiten trekken als een magneet de activiteiten waarmee ze in combinatie worden aangevraagd naar zich toe, waardoor het bevoegd gezag voor de magneetactiviteit bevoegd wordt voor het verlenen van de hele omgevingsvergunning – en dus niet het waterschap.”[18]
Artikel 3.2, lid 1, Omgevingsbesluit
Het eerste lid van artikel 3.2 Omgevingsbesluit regelt dat het dagelijks bestuur het bevoegd gezag is voor meervoudige aanvragen waarbij meerdere van de in dit artikellid aangewezen wateractiviteiten[19] worden gecombineerd.
Artikel 3.2, lid 2, Omgevingsbesluit
Het tweede lid van artikel 3.2 Omgevingsbesluit regelt dat het dagelijks bestuur van het waterschap ook het bevoegd gezag is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten, als de aanvraag niet alleen betrekking heeft op wateractiviteiten als bedoeld in het eerste lid, maar ook op andere wateractiviteiten.
Dit artikellid bevat de hoofdregel dat het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd gezag is als de vergunning betrekking heeft op een combinatie van wateractiviteiten. De artikelen 3.3, lid 2, en 3.4, lid 2, van Het Omgevingsbesluit bevatten de uitzondering op deze hoofdregel.[20]
Artikel 3.3, lid 2, Omgevingsbesluit (meervoudige wateractiviteiten/magneetactiviteit)
Het tweede lid van artikel 3.3 Omgevingsbesluit regelt wanneer gedeputeerde staten in afwijking van de hoofdregel “waterschap, tenzij” bevoegd gezag zijn voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor meervoudige wateractiviteiten.
“Combinaties van grondwateronttrekkingen met andere vergunningplichtige wateractiviteiten komen relatief weinig voor. Als het voorkomt vormt het belang van de grondwaterbescherming doorgaans het meest kwetsbare belang, bijvoorbeeld wanneer naast de onttrekking ook een vergunning voor een wateractiviteit is vereist voor het aanleggen van de voorziening om te onttrekken of voor een lozing van proceswater, bijvoorbeeld uit een drinkwaterfabriek. Daarom zijn deze grondwateronttrekkingen als magneetactiviteiten aangewezen.”[21]
Artikel 3.4, lid 2, Omgevingsbesluit (meervoudige wateractiviteiten/magneetactiviteit)
Het tweede lid van artikel 3.4 Omgevingsbesluit regelt wanneer de Minister van Infrastructuur en Milieu in afwijking van de hoofdregel “waterschap, tenzij” bevoegd is tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor meervoudige wateractiviteiten. De volgende twee activiteiten worden aangewezen als magneetactiviteit. [22]
Wanneer voor eigen werken van de Minister van Infrastructuur en Milieu een vergunning zou moeten worden aangevraagd bij het waterschap, zou dit de regeling ten opzichte van die op grond van de voormalige Waterwet complexer maken door het grotere aantal betrokken instanties. Om die reden is gekozen om voor deze situaties een uitzondering te maken op de hoofdregel dat het waterschap bevoegd is voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten.
Voorrang bij samenloop bevoegd gezag bij meervoudige wateractiviteit
Artikel 3.5 Omgevingsbesluit regelt de verhouding tussen de artikelen 3.2, 3.3 en 3.4 door te bepalen dat in geval van samenloop van deze artikelen bij een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een combinatie van wateractiviteiten, het hoogste uit die bepalingen voortvloeiende bevoegd gezag beslist.
Het gaat om de volgende activiteiten:
Een of meer wateractiviteiten als bedoeld in artikel 3.2, tweede lid (waarvoor het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd zou zijn), en een of meer andere wateractiviteiten die in artikel 3.3, tweede lid, of 3.4, tweede lid, zijn aangewezen als magneetactiviteit van gedeputeerde staten of de minister van Infrastructuur en Milieu. In dat geval zijn als bevoegd gezag aangewezen zowel het dagelijks bestuur van het waterschap op basis van het uitgangspunt “decentraal, tenzij” op grond van artikel 3.2, tweede lid, als gedeputeerde staten of de minister vanwege de regeling voor de magneetactiviteiten. In dat geval beslist het hoogste bevoegd gezag.
Alleen een of meer activiteiten die in de artikelen 3.3, tweede lid, en 3.4, tweede lid, zijn aangewezen als magneetactiviteit. In dat geval zijn zowel gedeputeerde staten als de minister vanwege de regeling voor de magneetactiviteiten aangewezen als bevoegd gezag. In dat geval beslist ook het hoogste bevoegd gezag.[23]
In artikel 5.16 Ow is bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is, deze bevoegdheid kan overdragen aan een ander bestuursorgaan.
Dit artikel is vergelijkbaar met artikel 6.17 van de Waterwet. Toepassing van deze regeling zal aan de orde zijn in die gevallen waarin de inschatting die bij de bevoegdheidstoedeling is gemaakt over de zwaarte van de belangen van de verschillende bestuursorganen die bij de besluitvorming zijn betrokken, in een concreet geval niet juist blijkt te zijn; het bestuursorgaan dat werd geacht «het zwaarste belang» te behartigen, blijkt in een concreet geval juist «het lichtste belang» te behartigen. In zo’n geval is het niet efficiënt als het bestuursorgaan van het veronderstelde zwaarste belang functioneert als bevoegd gezag.[24]
Het betreft hier delegatie van een bevoegdheid, waarvoor ook nadrukkelijk de instemming van het ontvangende bestuursorgaan vereist is. Niet alleen de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden overgedragen, maar ook de bevoegdheden wat betreft actualisering, wijziging, intrekking en revisie.
In artikel 3.13 Omgevingsbesluit wordt verder vormgegeven aan de flexibiliteitsregeling. De bevoegdheidsoverdracht alleen betrekking kan hebben op meer dan één aanvraag om een omgevingsvergunning of meer dan één al verleende omgevingsvergunning wanneer die gaan over activiteiten op één bedrijventerrein of een anderszins samenhangend geheel van activiteiten.[25]
In die uitzonderingsgevallen dat het waterschap geen bevoegd gezag is voor een wateractiviteit heeft het waterschap advies of advies met instemming (artikel 16.15 Ow en artikel 3.14 in samenhang met artikel 3.18 Omgevingsbesluit).
Het dagelijks bestuur heeft adviesrecht met instemming op aanvragen voor vergunningplichtige activiteiten, waarvoor het zelf bevoegd gezag zou zijn geweest als ze los waren aangevraagd.
Het gaat hierbij om lozingsactiviteiten op regionale wateren en zuiveringtechnische werken in beheer bij het waterschap en activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de waterschapsverordening (artikel 3.18, onder a, b en c Omgevingsbesluit).[26]
Artikel 3.18, onder d en Omgevingsbesluit geeft het dagelijks bestuur het recht van advies voor aanvragen met betrekking tot grondwateronttrekkingen, die worden vergund door gedeputeerde staten (grote, industriële grondwateronttrekking van meer dan 150.000 m3 per jaar of een grondwateronttrekking voor de openbare drinkwatervoorziening of een grondwateronttrekking ten behoeve van een open bodemenergiesysteem).[27]
Andere activiteiten waarbij stoffen, warmte of water worden geloosd en uiteindelijk in een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk terechtkomen vallen onder het begrip milieubelastende activiteit. Daartoe behoren lozingen in rioolstelsels (vanuit het oppervlaktewaterlichaam of het zuiveringtechnisch werk bezien wordt veelal gesproken over ‘indirecte lozingen’), lozingen in de bodem of het grondwater, of emissies in de lucht die het oppervlaktewater diffuus belasten.
Het waterschap is hiervoor geen bevoegd gezag, maar heeft wel een adviesrecht. Hier wordt in een aparte factsheet op teruggekomen.2
Samenvatting bevoegd gezag omgevingsvergunning voor wateractiviteiten
Bijlage 9 Vergunningen waterkwaliteit: onderliggende regelgeving en beleid
In het Waterbeheerprogramma van het waterschap Noorderzijlvest wordt het beleid ten aanzien van de kwaliteit van het oppervlaktewater uitgewerkt.
Het eerste uitgangspunt van het beleid is vermindering van de verontreiniging waarbij, voor vrijwel alle verontreinigende stoffen, voorop staat dat een inspanning moet worden geleverd om verontreiniging van het oppervlaktewater te voorkomen (voorzorgprincipe).
Brongerichte maatregelen hebben de voorkeur boven end-of-pipe maatregelen. Duurzame lange termijnoplossingen hebben daarbij de voorkeur boven korte termijn saneringen.
Voor alle schadelijke stoffen moeten de beste beschikbare technieken worden toegepast. Bij de beoordeling van de stand der techniek wordt gekeken naar vergelijkbare bedrijven of de (internationale) bedrijfstakken, BREF’s en naar de in CIW-verband uitgevoerde (bedrijfstak)studies.
Als uitgangspunt van het beleid geldt ook het principe van “geen achteruitgang”. Dit houdt in dat binnen een bepaald beheersgebied voor geen van de aangewezen prioritair (gevaarlijke en zeer zorgwekkende stoffen) stoffen of groepen van deze stoffen, het totaal van de lozingen mag toenemen. Voor de overige stoffen geldt dat de waterkwaliteit niet significant mag verslechteren.
De beleidsuitgangspunten voor lozingen zijn gebaseerd op de vermindering van de verontreiniging en op het principe van geen achteruitgang op grond van de Kaderrichtlijn Water (KRW).
De IPPC-richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control, Europese Richtlijn 96/61/EG) heeft tot doel het realiseren van een geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door industriële installaties (gpbv-installaties, installaties zoals bedoeld in bijlage 1 van deze richtlijn). Als hulpmiddel voor het toepassen van de IPPC-richtlijn heeft de EU een aantal referentiedocumenten (BREF’s) opgesteld. In deze BREF’s wordt een uitgebreide beschouwing gegeven van voorkomende technieken en de ontwikkelingen van technieken, en wordt één techniek als “Best Available Technique” bestempeld. Deze richtlijn is middels de wetswijziging van 1 december 2005 geheel omgezet in nationale wetgeving.
Op 1 januari 2008 is het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (ofwel: het Activiteitenbesluit) in werking getreden. Het Activiteitenbesluit is op zowel de Wm als de Wwt gebaseerd. In de nieuwe systematiek geldt dat alle inrichtingen onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit vallen, tenzij sprake is van een gpbv-installatie (beter bekend als de IPPC-bedrijven) genoemd in artikel 8.1 van de Wm. Via bijlage 1 van het Activiteitenbesluit worden de activiteiten genoemd die vergunningplichtig zijn. Het uitgangspunt is dat alle inrichtingen onder de algemene regels vallen en dat de vergunningplicht de uitzondering vormt. De bedrijven waarvoor de vergunningplicht blijft bestaan zijn in het Activiteitenbesluit gedefinieerd als zogenaamde type-C bedrijven.
Volgens deze richtlijn dienen de lidstaten alle passende maatregelen te nemen ter beëindiging van de verontreiniging door de gevaarlijke stoffen die worden genoemd in de bijlagen van deze richtlijn en ter vermindering van de verontreiniging door de gevaarlijke stoffen die worden genoemd in de lijst prioritaire stoffen van de richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid (2008/105/EG).
De KRW kent het principe van geen achteruitgang. Aanvragen met betrekking tot nieuwe emissies of uitbreidingen van bestaande emissies moeten aan dit principe worden getoetst. Voorkomen moet worden dat de toestand van het water verslechtert.
De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is bedoeld om de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Europa op orde te brengen. De Europese Commissie heeft een lijst van stoffen opgesteld die in heel Europa met voorrang moeten worden aangepakt (KRW lijst). De Commissie heeft ook milieukwaliteitsnormen vastgesteld voor deze stoffen.
Op de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) lijst staan de prioritaire stoffen die een groot risico vormen in en via het watermilieu. De meest risicovolle stoffen op de lijst zijn aangemerkt als prioritair gevaarlijk. De Europese Commissie heeft bepaald dat de lidstaten beheersmaatregelen moeten treffen, gericht op:
• het stoppen van emissies (vrijkomen) van de prioritair gevaarlijke stoffen
• het verminderen van emissies (vrijkomen) van de prioritaire stoffen
Zeer Zorgwekkende stoffen (ZZS)
Voor een aantal bijzonder (milieu)gevaarlijke stoffen geldt de minimalisatieverplichting. Dat betekent dat voor deze stoffen het streven altijd gericht moet zijn op het niet vrijkomen (nul emissie).
Deze stoffen worden zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) genoemd. Zeer zorgwekkende stoffen zijn chemische stoffen die een aanzienlijk risico veroorzaken voor de biocultuur in het oppervlaktewater, stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu omdat ze bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, de voortplanting belemmeren of zich in de voedselketen ophopen.
Op internationaal niveau zijn er verschillende verdragen en wettelijke kaders met een soortgelijk doel. REACH, het OSPAR verdrag, de Kaderrichtlijn Water en het Verdrag van Stockholm hebben lijsten van stoffen waarvan het gebruik en/of de uitstoot moet worden verminderd.
De prioritair gevaarlijke stoffen onder de KRW zijn Zeer Zorgwekkende Stoffen en staan in Bijlage II van de Richtlijn Industriële Emissies 2010/75/EU. Dat heeft gevolgen voor het verlenen van vergunningen voor emissies van installaties en processen die onder deze richtlijn vallen. Bij de vergunningverlening moet aandacht aan deze stoffen worden gegeven.
Per 1 januari 2016 geldt de minimalisatieverplichting voor alle ZZS.
ABM (Algemene BeoordelingsMethodiek voor stoffen en preparaten)
Volgens de Europese Stoffenrichtlijn (67/548/EEG) en Preparatenrichtlijn (1999/45/EEG) wordt informatieverstrekking vereist over stoffen en preparaten die kunnen worden geloosd. De prioriteitstelling vanuit de Wwt vindt plaats op grond van het daadwerkelijke gebruik en de emissies van een stof naar het watermilieu. Binnen het waterkwaliteitsbeleid geldt een landelijke Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM) voor stoffen en preparaten.
Volgens de KRW dienen specifieke maatregelen te worden vastgelegd tegen waterverontreiniging door individuele verontreinigde stoffen of groepen van verontreinigde stoffen. In het verlengde hiervan dient de ABM voor stoffen en preparaten te worden geïmplementeerd bij alle bronnen. De ABM deelt stoffen en preparaten op grond van hun waterbezwaarlijkheid in categorieën in. De categorieën geven aan in welke mate de emissie naar water moet worden teruggedrongen. Op basis van de ABM geldt dat wanneer de vergunningaanvrager onvoldoende gegevens overlegt over de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten, hij de zwaarste saneringsinspanning krijgt voorgeschreven (toepassen van BBT). In de vergunning zullen niet aan alle stoffen/parameters (emissie-eisen) verbonden worden, maar door bepaalde som- of stuurparameters te kiezen worden alle aangevraagde te lozen stoffen vergund.
Er is een wettelijke verplichting tot het periodiek bezien en actualiseren van de vergunningen op actualiteit en adequaatheid. Hierbij is tevens van belang of de inrichting in werking is conform de vigerende vergunning en de onderliggende aanvraag. De verplichting tot het periodiek bezien is gelegen in artikel 2.30 van de Wet Algemene bepalingen Omgevingsrecht (Wabo).
Concreet betekent dit dat minstens één keer per vier jaar de vergunning moet worden bezien of deze nog toereikend is met het oog op de bescherming van de waterkwaliteit. Hierbij speelt tevens een rol in hoeverre de meest recente beleidsontwikkelingen en uitvoeringsrichtlijnen in de vergunningverlening zijn betrokken, zoals het waterbeheersplan en de stand der techniek.
Bijlage 10 Vergunningen waterkwaliteit: immissietoets
Uitleg werkwijze Immissietoets
Voor het kunnen uitvoeren van de immissietoets is informatie nodig. Bij de initiatiefnemer ligt de verplichting om de benodigde gegevens voor deze toets aan te leveren en de toets uit te voeren. Het is de taak van het bevoegd gezag om die gegevens vervolgens te beoordelen voordat bijvoorbeeld een vergunning kan worden verleend.
Uit de immissietoets volgt of voor een directe of indirecte lozing in het oppervlaktewater nog verdergaande maatregelen nodig zijn. Dit zijn maatregelen die verder gaan dan de maatregelen die volgen uit de eerste twee toetsstappen (bronaanpak en minimalisatie), die voortvloeien uit de Algemene BeoordelingsMethodiek (hierna: ABM). Of dit nodig is blijkt uit de toets op basis van:
Uit deze immissietoets kan volgen dat het nodig is technieken toe te passen die meer bescherming bieden dan in eerste instantie volgde uit de ABM. In dat geval beoordeelt het bevoegd gezag eerst opnieuw de inspanningen bij bronaanpak en pas daarna de inspanningen bij minimalisatieaanpak. Tot slot wordt de immissietoets opnieuw uitgevoerd.
Emissie en immissie zijn complementaire begrippen:
De ruimte tussen de actuele waterkwaliteit en de waterkwaliteitsnorm is de immissieruimte. Het Handboek Immissietoets toetst aan deze immissieruimte. Dit is de immissietoets. Het Handboek Immissietoets (pdf, 2.9 MB) is ontwikkeld voor de uitvoering van het brongerichte emissiebeleid. Ook staat hier een uitleg hoe een initiatiefnemer deze immissietoets moet gebruiken. Naast het Handboek bestaat er ook een webtool - www.immissietoets.nl - (opent in nieuw venster). Rijkswaterstaat en Deltares houden deze tool actueel.
Toepassing van de immissietoets geeft onder meer invulling aan de doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn water (Krw). Het gaat hierbij vooral om het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. De immissietoets past het bevoegd gezag toe bij:
De effecten van deze handelingen (met uitzondering van temperatuur-effecten) beoordeelt men benedenstrooms van het oppervlaktewaterlichaam. De initiatiefnemer voert de toets uit.
De beoordeling door het bevoegd gezag
Het bevoegd gezag beoordeelt of deze (punt)lozing in lijn is met de maximaal toelaatbare belasting op het oppervlaktewaterlichaam (de immissieruimte). Dit bepaalt men op basis van:
De effecten van de geloosde stoffen beoordeelt men buiten de directe nabijheid van de lozing. Een realistisch beeld is namelijk niet mogelijk in de directe zone waarin de geloosde stoffen mengen met het ontvangende water. Daarom gebeurt de beoordeling benedenstrooms van de lozing. Toetsing aan de normen vindt plaats op de rand van deze 'mengzone'. Binnen de mengzone mogen de milieukwaliteitseisen nog worden overschreden, daarbuiten niet.
Voor de toepassing van de immissietoets is niet belangrijk of een lozing plaatsvindt in Krw-oppervlaktewaterlichamen. Het Handboek Immissietoets geldt voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van lozingen op alle oppervlaktewateren. De bescherming van de speciale functies als drinkwater- of zwemwatervoorziening neemt men ook mee bij de beoordeling van lozingen. Toepassen van de immissietoets verzekert dat er geen achteruitgang in de zin van de Krw plaatsvindt.
Wanneer de Immissietoets gebruiken?
De immissietoets wordt gebruikt bij:
(de beoordeling van) vergunningaanvragen voor vergunningplichtige Lozingen ZZS-beleid toepassen bij lozingen - Kenniscentrum InfoMil
(de beoordeling van) een verzoek om verruimend maatwerk bij lozingen die onder algemene regels vallen: Lozingen ZZS-beleid toepassen bij lozingen - Kenniscentrum InfoMil
Aanvullingen in het Handboek Immissietoets per 1 juli 2020
Sinds 1 juli 2020 is het Handboek Immissietoets aangevuld. Eén van de aanvullingen is de actieve informatieplicht voor de initiatiefnemer. De initiatiefnemer moet in de fase van het vooroverleg het relevante drinkwaterbedrijf informeren over de voorgenomen lozing. Dit moet wanneer uit de immissietoets blijkt dat de voorgenomen lozing negatieve effecten op een waterwinlocatie kan hebben. Dit is het geval bij overschrijding van de normen voor waterwinlocaties of de signaleringsparameter. Initiatiefnemer informeert het relevante drinkwaterbedrijf over alle te lozen stoffen en de ABM-classificaties. De informatieplicht geldt ter uitvoering van de motie Van Eijs/Kröger. Meer informatie leest u in paragraaf 4.3.2 van het Handboek Immissietoets (pdf, 2.9 MB).
Daarnaast gaat het om de volgende aanvullingen:
Voor ingrepen in de waterbodem die mogelijk leiden tot negatieve beïnvloeding van de waterkwaliteit, heeft men bij de immissietoets een tool ontwikkeld: de waterbodemimmissietoets - Kenniscentrum InfoMil. Deze bestaat uit een aparte handreiking en bijbehorende Excelapplicatie.
De waterbodemimmissietoets dient om de consequenties van ingrepen in de waterbodem op gestandaardiseerde wijze te vertalen. Het gaat daarbij om mogelijke effecten op het behalen van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. De emissies van stoffen uit de waterbodem toetst men aan het Krw-principe van 'geen achteruitgang'.
Let op: In deze toetsing gaat het om het effect van stoffen op de waterkwaliteit. Niet om de gevolgen voor bijvoorbeeld de ecologie door een andere inrichting van het watersysteem. Voor het aanpassen van de vorm en inrichting van rijkswateren geldt een ander toetssysteem. Namelijk het toetsingskader waterkwaliteit uit het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2016-2021 (BPRW).
Uitleg werkwijze Immissietoets - Kenniscentrum InfoMil
[2] Bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit of het Besluit lozen buiten inrichtingen
2 Van Wvo naar Waterwet en WABO, diverse tranches Activiteitenbesluit en het Besluit lozen buiten inrichtingen
3 BREF of BREF-documents staat voor BAT Reference documents en is een uitwerking van de IPPC-richtlijn van de Europese Unie. 'BAT' staat dan weer voor Best Available Techniques oftewel Best Beschikbare Techniek. In een BREF-document staat beschreven wat de meest milieuvriendelijke technieken zijn die een bedrijf kan toepassen.
[4] Het beleid is van toepassing op meldingen van lozingen op grond van algemene regels, op verzoek tot maatwerkvoorschiften bij lozingen op grond van algemene regels of op lozingsvergunningen. Omwille van de eenvoud in teksten wordt in dit document de term “aanvraag”
[5] Met “inert” wordt hier bedoeld dat de stof niet in het biologische zuiveringsproces wordt afgebroken. Dit wordt getoetst met de verhouding CZV/BZV5.
[7] MvT Omgevingswet, p. 377.
[8] Artikel 1.1 en bijlage met begrippen Ow.
[9] Artikel 1.1 en bijlage met begrippen Ow.
[10] Artikel 1.1 en bijlage met begrippen Ow.
[11] Artikel 1.1 en bijlage met begrippen Ow.
[12] Artikel 1.1 en bijlage met begrippen Ow.
[13] MvT Omgevingswet, p. 489.
[14] MvT Omgevingswet, p. 491.
[15] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 82 en p. 205-206.
[16] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 206-207.
[17] Welke oppervlaktewateren en waterstaatswerken in beheer zijn van het Rijk is geregeld in artikel 2.1 van, in samenhang met bijlage II, het Omgevingsbesluit.
[18] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 82.
[19] Een rechtstreekse lozing op een regionaal water of een rechtstreekse lozing op een zuiveringtechnisch werk in beheer bij het waterschap of activiteiten die door de waterschapsverordening vergunningplichtig zijn gemaakt.
[20] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 82.
[21] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 207.
[22] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 208.
[23] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 209.
[24] MvT Omgevingswet, p. 496.
[25] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 220 en 221.
[26] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 224 en 225.
[27] NvT Omgevingsbesluit, ontwerp d.d. juni 2017, p. 225.