Uitvoerings- en handhavingsstrategie Fryslân 2024

Bijlage 1. – Operationalisering doelstellingen

Let op: de activiteiten die sinds 1 januari 2024 door FUMO worden uitgevoerd door wijziging van het basistakenpakket zijn niet betrokken in de risico-analyse. Hiervoor gelden de uitgangspunten zoals bepaald in de eindrapportage van de werkgroep Financiën van Project24, d.d. 23 juni 2023.

Bijlage 2. – Informatie gestuurd risicomodel

Om prioriteiten te kunnen stellen is een informatie gestuurd risicomodel uitgewerkt voor ieder van de clusters van basistaken. In het model wordt onderscheid gemaakt in twee vormen van risicogericht werken:

• 1.

  Op basis van gegevens uit aanvragen en meldingen.

• 2.

  Op basis van gegevens van locaties.

Ad 1. Risicogericht werken op basis van gegevens uit aanvragen en meldingen

We werken risicogericht op basis van gegevens uit de aanvraag of melding bij:

• A.

  toezicht op asbestsaneringen. Daarbij wordt de toezichtintensiteit bepaald op basis van de volgende kenmerken: de locatie, het gebruik van, de risicoklasse, de soort saneerder en het toezicht door derden. Zie 3.3 uit de uitvoerings- en handhavingsstrategie.

• B.

  beoordeling van meldingen Bal/Bbk. Alle relevante aspecten uit iedere melding Bal/Bbk worden globaal beoordeeld. Op basis van de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.2 uit de uitvoerings- en handhavingsstrategie.

• C.

  toezicht op Bal/Bbk-werken. Op basis van het milieutechnische risico’s én het gedrag van de uitvoerder vindt intensiever toezicht plaats. Zie 3.2 uit uitvoerings- en handhavingsstrategie.

• D.

  beoordeling van aanvragen en meldingen milieubelastende activiteiten. Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en (vergunning)aanvraag voor milieubelastende activiteiten worden globaal beoordeeld. Op basis van de impact van de aangevraagde activiteiten (conform bijlage 4 uit het VTH-beleid), de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten op deze locatie/ligging van de locatie én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.1.2 uit uitvoerings- en handhavingsstrategie.

Bij iedere melding en aanvraag wordt daarbij, al dan niet met gebruik van een checklist, bepaald hoe intensief de beoordeling en het toezicht bij deze zaak dient plaats te vinden.

Ad 2. Risicogericht werken op basis van gegevens van locaties

Voor het toezicht op milieubelastende activiteiten werken we risicogericht door gebruik te maken van gegevens van locaties. Bij de totstandkoming van het VTH-beleid voor de basistaken is door Arena Consulting tevens een betaversie van het risicomodel voor de ‘milieubelastende activiteiten bij inrichtingen’ uitgewerkt. Hiervoor is in het VTH-beleid opgenomen dat de 10% locaties met de grootste risico’s 1,5x per jaar gecontroleerd worden indien ze een IPPC-installatie hebben en anders 1x per 2 jaar. Ook voor de 25% locaties met een matig risico en de 65% locaties met een laag risico gelden controlefrequenties. Daarmee zorgen we ervoor dat we ons toezicht inzetten op de locaties die ertoe doen én realiseren we met ons toezicht een toezichtniveau dat past bij de budgetten die de bevoegde gezagen beschikbaar stellen.

In overleggen met medewerkers van de FUMO zijn risicovariabelen I t/m X benoemd. Op basis van een score van deze variabelen ontstaat per locatie een beeld van het risico. De gemeenten en de provincie verwachten, conform paragraaf 3.1.2, dat de FUMO de I t/m V minimaal meeneemt in het bepalen van het risico per locatie. Op basis van deze variabelen krijgt iedere locatie ‘risicopunten’. Locaties met de meeste risicopunten hebben het grootste risico en krijgen de hoogste prioriteit.

We zien het risicomodel als een groeimodel. Groei vindt plaats langs twee lijnen:

• 1)

  Voor het bepalen welke bedrijven een reguliere controle dienen te ontvangen maken we gebruik van de risicovariabelen I tot en met V. Het risicomodel wordt in de komende jaren zo nodig uitgebreid met overige risicovariabelen, zodat het uitvoeringsprogramma gebaseerd wordt op een risicoanalyse met meerdere risicovariabelen.

• 2)

  De gegevens voor de risicovariabele I tot en met V zijn nog niet volledig. We bouwen deze gegevens op. De gegevens voor de risicovariabelen III., IV. en V. zijn bij de FUMO bekend. De branche (risicovariabele II) bij 73%.

De betaversie is functioneel bruikbaar. Deze kan meerjarig gebruikt worden. Door jaarlijks actuele gegevens in te lezen vindt een berekening van de risicopunten en daarmee een prioritering van de locaties plaats met actuele data. Het exporteren van gegevens uit de huidige FUMO registraties, transformeren en daarna inlezen in de betaversie vereist enige tijd en expertise. Zolang de analyse eenmaal per jaar plaatsvindt (bij de samenstelling van de controlelijst voor het volgend jaar), lijkt dit nog acceptabel. Indien ook tussendoor aangepaste prioriteitstelling plaatsvindt en dus meerdere keren per jaar het risicomodel gevuld dient te worden, is een meer duurzame oplossing gewenst.

Bijlage 3. – Risicoanalyse activiteiten

Ieder van de activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is op basis van vijf risicofactoren ingedeeld in een risicocategorie. Voor de vulling is gebruik gemaakt van een model en uitwerking van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Deze is door toezichthouders van de FUMO op maat gemaakt door het aanpassen van enkele waarden én het toevoegen van twee activiteiten die niet specifiek in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) benoemd zijn.

Toelichting van de risicofactoren:

• •

  Financieel: de mate waarin de activiteit kan leiden tot financiële risico’s voor de overheid

• •

  Fysiek: de mate waarin de activiteit kan leiden tot risico’s voor de fysieke bebouwing (explosie, brand, instorten).

• •

  Kwaliteit van de leefomgeving: de mate waarin de activiteit kan leiden tot overlast in de leefomgeving (geur, geluid, trilling, luchtkwaliteit).

• •

  Natuur: de mate waarin de activiteit kan leiden tot korte en lange termijn schade aan flora en fauna.

• •

  Gezondheid: de mate waarin de activiteit op korte en lange termijn kan leiden tot gezondheidsklachten.

Het risico per activiteit is voor ieder van deze vijf risicofactoren door toezichthouders van de FUMO ingeschat. Daarbij is een schaal gehanteerd van 1 (geen risico) tot 10 (zeer groot risico). Het totaal van de risicofactoren leidt tot een risicoscore, waarbij een indeling is gemaakt in:

• -

  0-10: score 2

• -

  10-20: score 4

• -

  20-30: score 6

• -

  30-40: score 8

• -

  40-50: score 10

Let op: de activiteiten die sinds 1 januari 2024 door FUMO worden uitgevoerd door wijziging van het basistakenpakket zijn niet betrokken in de risico-analyse. Hiervoor gelden de uitgangspunten zoals bepaald in de eindrapportage van de werkgroep Financiën van Project24, d.d. 23 juni 2023.

Bijlage 4. – Risicoanalyse branches

De bedrijven zijn ingedeeld in drie groepen:

• •

  bedrijven met een IPPC-installatie

• •

  bedrijven met vergunningplichtige milieubelastende activiteiten

• •

  bedrijven met meldingsplichtige milieubelastende activiteiten

De bedrijven zijn per groep gerubriceerd naar branches. Daarvoor is gebruik gemaakt van de indeling, risicomodel en uitwerking van de RUD Limburg-Noord. Deze is door toezichthouders van de FUMO op maat gemaakt door het aanpassen van enkele waarden én het toevoegen van twee branches (Vuurwerkopslag en -verkoop en Grasdrogerijen).

Ieder van de branches is gescoord (van waarde 1 zeer laag risico tot waarde 5 zeer hoog risico) op de zes voornaamste milieu-aspecten. Deze aspecten leiden met een weging (zie paragraaf 3.1.2) tot een risicocategorie per branche. Het totaal van de risicofactoren leidt tot een risicoscore, waarbij een indeling is gemaakt in:

• -

  <100: score 2

• -

  100-150: score 4

• -

  150-200: score 6

• -

  200-250: score 8

• -

  >250: score 10

Bijlage 5. – Constateringen bodem en risico’s

Selectie van constateringen binnen reikwijdte bodem met risico’s

Constateringen binnen reikwijdte Bal/Bbk met grootste risico’s

Bijlage 6. – Preventiestrategie

Beter voorkomen dan genezen. Door vooraf te investeren in inzicht en duidelijkheid van regels, kunnen we een deel van de overtredingen voorkomen.

Uitgangspunt is een klantgerichte en klantvriendelijke benadering waarbij binnen de vigerende kaders steeds gezocht wordt naar een passende oplossing. Als een initiatiefnemer/aanvrager er met de geboden informatie niet uitkomt is er altijd een gesprek met de casemanager of overige betrokken medewerkers mogelijk. Hiermee wordt voorzien in een professionele en klantvriendelijke dienstverlening.

Bij preventie gaat het om het van nature nakomen van regels over leefbaarheid, veiligheid en duurzaamheid. Wij willen het naleefgedrag bevorderen door toezicht uit te voeren, maar ook door in te zetten op voorlichting en het uitleggen van het doel van regels. De meeste inwoners en bedrijven blijken dan bereid de voor hen geldende regels na te leven.

6.1 Voorlichting

Via voorlichting wordt voorkomen dat overtredingen ontstaan uit een gebrek aan informatie en kennis. Inwoners en bedrijven worden geïnformeerd door de FUMO, gemeenten en provincie over verandering van wet- en regelgeving, indieningsvereisten, mogelijkheden voor aanvragen, et cetera.

Voorlichting vindt plaats door:

• -

  informatieverstrekking via de social media en de websites van onze gemeenten, provincie en FUMO met verwijzing naar websites van (landelijke) overheden met actuele informatie over wetgeving en indieningsmogelijkheden (omgevingsloket).

• -

  vooroverleg over bijvoorbeeld de vindbaarheid en interpretatie van indieningsvereisten, gemeentespecifieke bepalingen, slagingskans van plannen, te volgen procedures, andere benodigde toestemmingen, de scope en doorlooptijd van de procedure, kritische aspecten en mogelijkheden voor indiening van aanvragen (in fasen, in delen of integraal).

• -

  bespreken van (toetsings)resultaten na indiening van een conceptaanvraag.

• -

  bij weigering of het buiten behandeling laten, wordt de aanvrager vóór bekendmaking geïnformeerd over het besluit en de overwegingen.

• -

  informatieverstrekking tijdens controles.

6.2Beoordeling van conceptaanvragen

De gemeenten, provincie en de FUMO beoordelen zo vroeg mogelijk plannen en initiatieven integraal, mede op basis van de vergunningenstrategie. Daarbij worden partners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken. Dit betekent dat de FUMO bij (concept)aanvragen onder het basistakenpakket op verzoek van deelnemers deelneemt aan vooroverleggen bij initiatieven, in het behandelteam van de gemeente wordt opgenomen én inzage heeft in het dossier in verband met milieurisico’s in relatie tot politieke en/of maatschappelijke gevoeligheden.

Het eindresultaat van het vooroverleg op basis van een conceptaanvraag betreft, naast inzicht in meer procedurele randvoorwaarden, een ambtelijke indicatie van de haalbaarheid van een initiatief op bepaalde maatgevende facetten. Voor initiatieven waarbij activiteiten gaan plaatsvinden of gevolgen gaan hebben voor activiteiten binnen het basistakenpakket, geeft de FUMO een advies aan het bevoegd gezag. De aanvrager kan zijn initiatief zo nodig aanpassen en verder uitwerken en loopt zodoende in het formele vergunningentraject niet meer tegen onverwachte obstakels aan.

6.3Pre-mediation

Pre-mediation kan worden ingezet in vergunningprocedures en bij handhavingsverzoeken of overlastmeldingen. Voor vergunningprocedures kunnen bevoegde gezagen eisen stellen aan de wijze van participatie van belanghebbenden bij de totstandkoming van een vergunningaanvraag. Pre-mediation kan ook worden ingezet bij zienswijzen en bezwaar tegen besluiten. De initiatiefnemer kan met participatie zorgdragen voor voldoende draagvlak voor z’n initiatief. De werkwijze met omgevingstafels in het kader van de Omgevingswet sluit hierop aan.

Indien er maatschappelijke weerstand tegen activiteiten bestaat of veel overlast is, maar geen wettelijke grondslag is om te sanctioneren (in casu formeel geen overtreding is) of een vergunning te weigeren, kunnen de gemeenten en provincie pre-mediation inzetten om toekomstige klachten en handhavingsverzoeken te voorkomen.

Pre-mediation levert vooral een bijdrage aan de verbetering van een initiatief in samenspraak met de omgeving en van de context waarbinnen het naleefgedrag tot stand moet komen. De bevoegde gezagen kiezen in beginsel een neutrale positie in het ‘conflict’ door te proberen de partijen bij elkaar te brengen. In sommige gevallen kunnen aanvullend financiële middelen (subsidie) of kennis en informatie aan de partijen beschikbaar gesteld worden om tot een gezamenlijke oplossing te komen. De inzet van pre-mediation is altijd maatwerk en wordt door deelnemers, in overleg met FUMO, bepaald.

6.4Actieve openbaarmaking

Door actieve openbaarmaking van slecht naleefgedrag wordt de interventie gericht op het toebrengen van reputatieschade voor de overtreder. Veelal kan een dergelijke interventie worden toegepast om andere interventies extra kracht te geven. Voorbeelden van een dergelijke interventie is het publiceren van de sanctie. Een dergelijke aanpak wordt altijd in overleg met de deelnemer ingezet. Een positieve prikkel kunnen we afgeven door ‘naming en faming’. Door goed gedrag actief naar buiten te brengen en het belang van goede naleving te benoemen, stimuleren we anderen regels na te leven.

6.5Samenwerking bij de preventie

Bij het voorkomen van overtredingen werken we samen. Afhankelijk van het doel vindt samenwerking plaats samen met de FUMO, de gemeenten en provincie, Wetterskip, veiligheidsregio en diensten van rijksoverheden.

Bijlage 7. – Vergunningstrategie

We verstaan in deze vergunningstrategie onder vergunningverlening bij basistaken:

• -

  het verlenen, weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een vergunning, geheel of gedeeltelijk;

• -

  het behandelen van een melding ¹⁷ ;

• -

  het besluiten over maatwerk en/of gelijkwaardigheid;

• -

  het besluit nemen over het al dan niet vereisen van een MER (m.e.r.-beoordeling).

Vergunningverlening levert een bijdrage aan het verbeteren en handhaven van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voor het bepalen van de acceptabele kwaliteit worden de verschillende belangen tussen de voorgenomen activiteiten en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving zorgvuldig afgewogen.

Na een beschrijving van de basiswerkwijze en vormen van vergunningverlening, zijn de beoordelingskaders voor de clusters van basistaken uitgewerkt.

7.1Basiswerkwijze

Uitgangspunten bij vergunningverlening en het behandelen van meldingen zijn:

• -

  inwoners en bedrijven zijn verantwoordelijk voor het indienen van goede en volledige (conform indieningsvereisten) aanvragen/meldingen. De FUMO, gemeenten en provincie houden zich bij de taakuitvoering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel;

• -

  vergunningen zijn afgestemd op de geldende wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) alsmede op lokaal en provinciaal beleid;

• -

  vergunningen zijn afgestemd op landelijke standaarden (zoals de LRSO, de Landelijke Redactie voor Standaardteksten voor de Omgevingsvergunning), op gangbare en beproefde methodieken en op de eigen standaarden van de FUMO die, na consultatie door de deelnemers, worden/zijn ontwikkeld;

• -

  vergunningen zijn duidelijk leesbaar, uitvoerbaar, naleefbaar en handhaafbaar;

• -

  besluiten op vergunningaanvragen worden tijdig genomen, conform de wettelijke termijnen en conform specifieke afspraken met deelnemers;

• -

  het proces dat we lopen is voorspelbaar, transparant, juridisch juist en achteraf verifieerbaar;

• -

  advies wordt ingewonnen voor in ieder geval de aanvragen waar een advies van een ketenpartner wettelijk verplicht is. Door de FUMO zijn hierover met veiligheidsregio en Wetterskip operationele afspraken gemaakt;

• -

  in de gevallen dat vergunningen of besluiten integraal zijn worden de verschillende aspecten en wetten op samenhangende wijze behandeld;

• -

  er vindt afstemming, coördinatie of contact plaats met het bevoegd gezag en andere bestuurs- of adviesorganen of belanghebbende derden.

Frontoffice en casemanagement

Bij de toedeling van taken is het uitgangspunt dat de FrontOffice is ondergebracht bij de bevoegde gezagen. Het ‘gemeenteloket’ is hiermee voor inwoners en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. In de BackOffice bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de FUMO voor de taken ten aanzien van milieu, bodem en asbest.

Het bevoegde gezag verzorgt van iedere aanvraag en melding ¹⁸ :

• 1.

  de registratie en intake van de klantvraag;

• 2.

  het bepalen van bevoegd gezag;

• 3.

  het onderzoek welke toestemmingen nodig zijn voor een bepaalde activiteit;

• 4.

  het digitaliseren (met ontvangstbevestiging);

• 5.

  het casemanagement van de aanvraag;

• 6.

  het uitzetten bij behandelende dienst (FUMO of ODG) en overige interne- en externe adviseurs, evenals bepalen van overlegvorm, zoals omgevingstafel;

• 7.

  het publiceren van aanvragen en (ontwerp)beschikkingen;

• 8.

  het bewaken van termijnen van lopende procedures en de voortgang.

• 9.

  het aanspreekpunt voor de aanvrager en informeren aanvrager;

• 10.

  de besluitvorming op aanvragen en na zienswijzen;

• 11.

  het archiveren van de melding, beschikking (analoog en digitaal) en alle relevante stukken;

• 12.

  het bijwerken van de gegevens om het locatiebestand volledig te houden;

• 13.

  Beheer van de bedrijvenlijst/ lijst met milieubelastende activiteiten.

De FUMO kan op verzoek van het bevoegd gezag een of meerdere van bovenstaande activiteiten uitvoeren.

Voor het milieu-, bodem- en asbestdeel verzorgt de FUMO in ieder geval:

• 1.

  het toetsen van volledigheid en ontvankelijkheid op basis van indieningsvereisten en opstellen advies richting bevoegd gezag bij buiten behandeling laten;

• 2.

  het (vak)inhoudelijke toetsen aan alle relevante beoordelingskaders;

• 3.

  het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets;

• 4.

  het bewaken van de afgesproken (advies)termijnen aan het bevoegd gezag;

• 5.

  het opstellen van de (ontwerp)beschikking of het advies aan het bevoegd gezag.

De volgende procedures zijn mogelijk na het ontvangen van een aanvraag:

• •

  Reguliere procedure

• •

  Uitgebreide procedure

Bij het besluiten op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgen wij de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet.

Op meldingen volgt geen besluit. Bij de behandeling wordt inhoudelijk getoetst én beoordeeld of aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Indien op de algemeen geldende voorschriften aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden nadere voorwaarden (in geval van sloop) of maatwerkvoorschriften (in geval van milieu) opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Na beoordeling ontvangt de melder een bevestigingsbrief.

De basiswerkwijze voor het behandelen van een aanvraag/melding is vastgelegd in het registratiesysteem van de FUMO, waarbij de processtappen worden doorlopen en wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen. Voor de meest voorkomende correspondentie, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn standaarden beschikbaar. Voor voorschriften wordt gebruik gemaakt van een standaard voorschriftenpakket. Meldingen en besluiten worden (indien FUMO mandaat heeft) ter kennisname aan het bevoegd gezag beschikbaar gesteld.

Ontvankelijkheid

Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen dan mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Het consequent toetsen op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. Als detailuitwerkingen ontbreken wordt wel alvast een inhoudelijke beoordeling van de overige stukken gemaakt.

We verrichten een volledige ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen en meldingen. Als de gevraagde ontbrekende stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend. Bij een melding kan de melder erop gewezen worden dat, indien de gegevens niet aangeleverd worden of onvolledig blijven, deze de activiteit niet kan uitvoeren. Tegen het niet óf onvolledig indienen van een melding of vergunningaanvraag kan handhavend worden opgetreden.

Indien met de verlening van een vergunning het gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten verkregen geld benut zal worden, wordt in het voortraject of na ontvangst van de aanvraag door de deelnemer een Bibob toets uitgevoerd ¹⁹ . De situaties waarbij een Bibob toets wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd in het Bibob-beleid van het bevoegd gezag.

7.2Informatieplicht

Voor sommige activiteiten geldt een informatieplicht. Dit is aangegeven in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteit leefomgeving (Bal). Dit houdt in dat het wettelijk verplicht is om voorafgaand aan het uitvoeren van een activiteiten het bevoegd gezag van informatie te voorzien, waaronder het aanleveren van gegevens en bescheiden en informering over gebeurtenissen. Het gaat daarbij om de uitvoering van artikel 2.18 Bal. Let wel: los van de informatieplicht blijft de meldingsplicht voor specifieke activiteiten bestaan.

7.3Intrekken van vergunningen

Vergunningen met activiteiten die niet worden gebruikt, kunnen worden ingetrokken. Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten gerealiseerd worden volgens verouderde normen in wetgeving. De FUMO adviseert aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu indien gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. In aanvulling daarop adviseert de FUMO aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning van een veehouderijbedrijf indien een vergunde diercategorie gedurende drie jaar in zijn geheel niet is gehouden.

7.4Beoordelingskader sloopwerkzaamheden met asbest

Alle bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest worden beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten. Beoordeling van het asbestinventarisatierapport in samenhang met de ingediende sloopmelding vindt plaats aan de hand van een landelijke checklist op basis van het certificatieschema voor de procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering.

7.5Beoordelingskader milieu

Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor vergunningverlening milieubelastende activiteiten (zie 3.1.2). Voor de activiteit milieu is het bedrijf primair verantwoordelijk voor een milieuverantwoorde bedrijfsvoering, binnen de kaders die hiervoor door de overheid zijn gesteld. De werkzaamheden rondom vergunningverlening milieu hebben betrekking op het beoordelen van aanvragen en meldingen²⁰ voor activiteiten die van invloed zijn op het milieu.

De milieutoets heeft betrekking op een grote variëteit aan bedrijfsactiviteiten, waarbij ook de locatie en aard en omvang van de bedrijvigheid een belangrijke rol speelt. Naast de landelijke regelgeving en richtlijnen wordt ook rekening gehouden met provinciaal en gemeentelijk beleid en regelgeving. Vanwege het verschil in werkwijze gelden voor het behandelen van vergunningaanvragen en meldingen afzonderlijke beoordelingskaders.

Het beoordelingskader voor vergunningplichtige activiteiten bestaat uit:

• •

  Actuele milieuwet- en regelgeving, inclusief provinciale en gemeentelijke verordeningen en beleidsregels (zoals Beleidsregels geur bedrijven Fryslân);

• •

  Standaarden: er wordt gewerkt met standaarden voor bijvoorbeeld vergunningvoorschriften, overwegingen, brieven en overige documenten;

• •

  Aandachtspunten besluitvorming: in de besluitvorming wordt deugdelijk gemotiveerd op welke wijze invulling is gegeven aan de beoordelingsvrijheid en benoemd welke wet- en regelgeving bij de besluitvorming is betrokken.

Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en aanvraag voor een vergunning voor milieuactiviteiten worden beoordeeld. Afhankelijk van de mate van relevantie van de aspecten (te bepalen door de beoordelaar van de meldingen of aanvraag) vindt een globale beoordeling plaats door de beoordelaar óf een 100% toets aan wet- en regelgeving waarbij ook juridisch en/of inhoudelijk specialisten worden betrokken. De relevantie van de aspecten is afhankelijk van onder meer de impact van de aangevraagde activiteiten, de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten, de locatie/ligging van de locatie én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving.

Actualisering

Jaarlijks maakt of actualiseert de FUMO een analyse van de actualiseringsnoodzaak van vergunningen voor milieubelastende activiteiten, in het bijzonder de vergunningen die ouder zijn dan 10 jaar. In het uitvoeringsprogramma van de FUMO wordt op basis van deze analyse opgenomen welke (type/branches) vergunningen voor milieubelastende activiteiten geactualiseerd worden en voor welk deel (gehele vergunning of specifiek thema), waarbij wettelijke actualiseringsthema’s bindend zijn.

7.6Beoordelingskader bodem, bouwstoffen en grondstromen

Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor de vergunningverlening bodem (zie 3.2.2).

Alle meldingen bodem (Bal/Bbk) uit het Meldpunt Bodemkwaliteit worden door de FUMO vastgelegd en beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten. Alle relevante aspecten uit iedere melding worden beoordeeld. Afhankelijk van de mate van relevantie van de aspecten vindt een globale beoordeling plaats óf een 100% toets aan wet- en regelgeving. De relevantie van de aspecten wordt door de behandelaar bepaald door onder meer de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom.

De kwaliteit van het partij grond of baggerspecie moet voldoen aan de toepassingseisen van het Bal/Bbk. Bewijsmiddelen voor de kwaliteit van een partij grond zijn Bodemonderzoeken (partijkeuringen) en de Regionale Bodemkwaliteitskaart.

7.7Samenwerking bij de vergunningverlening

De casemanager beoordeelt welke interne en externe adviseurs betrokken dienen te worden bij de beoordeling of toetsing. In het gedigitaliseerde werkproces van de FUMO zijn ook de contactmomenten met externe en interne adviseurs benoemd.

Bijlage 8. – Toezichtstrategie

Gemeenten en provincie dienen inzicht te geven in de wijze waarop het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving wordt uitgeoefend. Op welke wijze en met welke frequentie uiteindelijk toezicht wordt gehouden, is het resultaat van de uitkomsten van de analyse. Hierbij spelen ook de ervaringen die met onze inwoners, bedrijven en instellingen zijn opgedaan en de keuzes in het verleden een rol.

We zetten onze toezichtcapaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in. Zo vindt er toezicht plaats op basis van vooraf gemaakte keuzes (risicoanalyse). De planning wordt jaarlijks vastgelegd in een uitvoeringsprogramma. Niet alles is echter vooraf in te plannen. Ongewone voorvallen of klachten kunnen toezicht noodzakelijk maken. We zetten verschillende vormen van toezicht in. Met name bij risico- en aandachtsdossiers is sprake van een intensieve aanpak, op maat. Uitvoering hiervan vindt altijd plaats in overleg met deelnemers.

De toezichtstrategie is gericht op het op eenzelfde wijze uitvoeren van toezicht in overeenkomstige gevallen. De doelen hiervan zijn tweeledig. Enerzijds het bereiken van transparantie, professionaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor diegenen waarop het toezicht zich richt. Anderzijds het voorzien in een hoge mate van effectiviteit en efficiency voor de FUMO, zodat zo hoog mogelijke maatschappelijke effecten tegen zo laag mogelijke inspanningen en kosten worden bereikt. De strategie heeft betrekking op de werkwijze die wordt gevolgd voor dat deel van het traject dat loopt van het toezichtsprogramma tot en met het constateren van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan op een andere strategie: waarschuwen, sanctioneren of alleen in uitzonderlijke gevallen gedogen.

Na een beschrijving van de aanleidingen voor toezicht en de vormen van toezicht, zijn de toezichtniveaus voor de clusters van basistaken uitgewerkt: sloopwerkzaamheden met asbest (8.3), milieubelastende activiteiten (8.4) en bodem, bouwstoffen en grondstromen (8.5). Hierna beschrijven we op welke wijze we toezicht houden na klachten, meldingen en handhavingsverzoeken (8.6) en ketentoezicht (8.7).

8.1Aanleidingen voor toezicht

Toezicht in ons gebied vindt plaats op basis van:

• •

  het jaarlijks uitvoeringsprogramma;

• •

  aangevraagde vergunningen en ontvangen meldingen²¹ als opleveringscontrole;

• •

  specifieke thema’s of projecten;

• •

  ontvangen (overlast/hinder)meldingen, klachten, handhavingsverzoeken en ongewone voorvallen;

• •

  waarnemingen in het vrije veld: oog en oor.

8.2Vormen van toezicht

Bij het houden van toezicht kunnen verschillende methoden worden gebruikt. Het onderscheid is van belang omdat per branche en per beleidsterrein de aspecten waar de controle zich op richt verschillend zijn. Het is effectief om verschillende vormen van controles te hanteren, welke zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Controles dienen een objectieve waarneming te zijn om betrouwbare en kwalitatief goede bevindingen op te leveren. Om die reden worden controles onaangekondigd uitgevoerd, tenzij deelnemers hier specifiek om verzoeken, er een noodzaak is en er geen afbreukrisico’s zijn aan het vooraf aankondigen.

Vormen van toezicht in ons gebied zijn:

• •

  Structurele (routinematige) fysieke controles: periodiek toezicht op vergunningen en meldingen;

• •

  Opleveringscontroles bij een nieuwe vergunning, na gereedmelding van de vergunde activiteit; opleveringscontroles zijn mogelijk na een specifieke opdracht van de deelnemers.

• •

  Administratief toezicht (bijvoorbeeld bij afvalstromen en uitstootnormen);

• •

  Ad hoc toezicht vanwege bijzondere omstandigheden, onder andere door verzoeken om handhaving, ongewone voorvallen en klachten;

• •

  Thematische- of aspectcontroles. Deze worden geformuleerd in het uitvoeringsprogramma;

• •

  Gebiedsgerichte controles, in het algemeen om vanuit de openbare ruimte de aanwezige bedrijven / milieubelastende activiteiten in beeld te brengen (bijv. door gevelinspecties) én het voorkomen en tegengaan van excessen;

• •

  Concerntoezicht (werken volgens verschillende soorten regelgeving bij een concern met meerdere vestigingen);

• •

  Her- en handhavingscontroles. De hercontrole bevat toezicht op één of enkele aspecten en vindt plaats aan de hand van een brief die is verzonden naar aanleiding van de vorige controle of handhavingsbesluit.

Voor deze vormen is in het VTH-registratiesysteem een proces ingericht waarin de stappen worden doorlopen.

Na iedere controle wordt een brief gemaakt volgens een vast format; deze wordt toegezonden aan de gecontroleerde eigenaar/uitvoerder. Deze brief en de relevante documenten worden naar de deelnemer gestuurd. In de brief worden bevindingen opgenomen van degenen die het toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan de bevindingen wordt gegeven. Hierbij wordt aandacht besteed aan de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen, LHSO-code²² en eventuele wijzigingen van NAW-gegevens. Zowel het gedrag van de overtreder, de ernst van de overtreding en verzwarende en verzachtende omstandigheden worden conform de sanctiestrategie (bijlage 9) vastgelegd in de voorhanden systemen.

8.3Toezicht sloopwerkzaamheden met asbest

Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht asbest (zie 3.3.2). Op basis van informatie uit de melding, asbestinventarisatierapport, LAVS én Inspectie Alert Asbest (landelijke aandachtsbedrijven) worden met een puntentelling alle bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest ingedeeld en vastgelegd in één van de drie categorieën:

• A.

  Hoog risico. 10% van de meldingen krijgt een hoog risico.

• B.

  Matig risico. 25% van de meldingen krijgt een matig risico.

• C.

  Laag risico. 65% van de meldingen krijgt een laag risico.

De punten zijn afhankelijk van (A) de locatie van de asbestsanering, (B) het gebruik van het te saneren object, (C) de risicoklasse asbest volgens het asbestinventarisatierapport, (D) de soort saneerder en (E) het toezicht door derden tijdens de sanering.

Thematische (asbest) controles op locatie vinden tijdens de saneringen plaats bij:

• A.

  Werken met een hoog risico: 100%.

• B.

  Werken met een matig risico: 40% (selectie²³ door de FUMO).

• C.

  Werken met een laag risico: 7,5% (selectie17 door de FUMO).

Een vervolg thematische controle bij hetzelfde werk vindt alleen plaats indien de toezichthouder vermoedt dat illegale activiteiten met grote maatschappelijke risico’s plaats gaan vinden op een later moment en ná instemming van de deelnemer.

Deze controles worden uitgevoerd aan de hand van een digitale checklist op basis van het Landelijk Protocol – Locatiebezoek Asbestverwijderingswerkzaamheden. Van dit protocol is een selectie gemaakt van meest risicovolle aspecten die bij alle controles worden beoordeeld. Beoordeling van overige aspecten vindt niet plaats.

Enkel van de gecontroleerde werken wordt de stortbon en eindbeoordeling (vrijgave) van de melding opgeslagen en aan deelnemer toegezonden. Van de sloopwerkzaamheden waar geen toezicht op wordt gehouden, worden deze documenten niet door de FUMO bijgehouden en ook niet in het registratiesysteem vastgelegd.

Toezichthouders hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale asbestsaneringen in de omgeving. Bij het signaleren van een mogelijk illegale asbestsanering voeren zij ter plekke een controle uit volgens het Landelijk Protocol – Locatiebezoek asbestverwijderingswerkzaamheden. Doordat gemeenten een groot deel van de bouw- en slooptaken uitvoeren, hebben zij het beste zicht op mogelijk illegale saneringen van asbest. Ogen en oren van andere toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties, zoals Inspectie SZW, worden zoveel mogelijk gebruikt om eventueel illegale asbestsaneringen te signaleren.

8.4Toezicht milieu

Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht milieubelastende activiteiten (zie 3.1.2). Voor iedere locatiemet één of meerdere milieubelastende activiteiten bepaalt de FUMO risicopunten. De puntentelling is gebaseerd op een aantal variabelen:

• I.

  Risicovolle activiteiten volgens de melding en vergunning. Zie bijlage 3.

• II.

  Brancherisico voor mens (gezondheid), omgeving en financieel gewin. Zie bijlage 4.

• III.

  Politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de locatie/branche/activiteit: door deelnemers benoemde aandachtsbedrijven in het door FUMO bijgehouden overzicht.

• IV.

  Lengte van de periode dat geen milieucontrole heeft plaatsgevonden.

• V.

  Gedrag van de drijver/eigenaar.

• VI.

  Toezichtresultaten van andere inspectiediensten. Bron: aantal en zwaarte van geconstateerde overtredingen op de locatie door andere inspectieorganen.

• VII.

  Aantallen gegronde klachten en ongewone voorvallen.

• VIII.

  Ligging van de locatie nabij Natura 2000-gebieden én woonwijken.

• IX.

  Zwaarte van recent geconstateerde milieuovertredingen.

• X.

  Aantal recent geconstateerde milieuovertredingen.

Op basis van de risicopunten wordt iedere locatie ingedeeld in één van de categorieën:²⁴

• A.

  Hoog risico. 10% van de locaties met één of meerdere milieubelastende activiteiten krijgt een hoog risico.

• B.

  Matig risico. 25% van de locaties met één of meerdere milieubelastende activiteiten krijgt een matig risico.

• C.

  Laag risico. 65% van de locaties met één of meerdere milieubelastende activiteiten krijgt een laag risico.

Let wel: Bovenstaande categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor deze nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11. De percentages uit bovenstaande gelden voor de locaties exclusief de nieuw overgekomen locaties, zoals bedoeld in bijlage 11.

Bij de gemeentelijke en provinciale locaties met IPPC-installaties vinden controles met een toezichtplan voor de locaties plaats bij:

• A.

  specifieke locaties met een hoog risico: 1,5x per jaar.

• B.

  locaties met een matig risico: 1x per jaar.

• C.

  locaties met een laag risico: 1x per 3 jaar (selectie²⁵ door FUMO).

In het toezichtplan wordt benoemd wanneer integraal en wanneer op een of enkele aspecten wordt gecontroleerd.

Locaties zonder IPPC-installatie worden gecontroleerd op basis van:

• A.

  locaties met een hoog risico: 1x per 2 jaar (selectie²⁶ door FUMO).

• B.

  locaties met een matig risico: 1x per 4 jaar (selectie20 door FUMO).

• C.

  locaties met een laag risico: minimaal 1x per 10 jaar (selectie20 door FUMO). In het uitvoeringsprogramma wordt door een efficiënte aanpak getracht de objecten met een laag risico frequenter te bezoeken dan 1x per 10 jaar.

Let wel: Bovenstaande categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor deze nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11. De percentages uit bovenstaande gelden voor de locaties exclusief de nieuw overgekomen locaties, zoals bedoeld in bijlage 11.

Bij de locaties zonder IPPC-installatie vindt 25 tot 50% van de controles integraal plaats (op alle risicovolle aspecten, diepgang kan per aspect verschillen) en 50 tot 75% op basis van specifieke thema’s/aspecten die jaarlijks in het uitvoeringsprogramma (bijv. in de vorm van een project) worden benoemd. Controles op milieubelastende activiteiten worden zoveel mogelijk uitgevoerd met behulp van een checklist. Daarbij worden de meest risicovolle activiteiten (zoals uitgewerkt voor de bovenstaande risicovariabele I) gecontroleerd.

Toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale activiteiten. Bij het signaleren van illegale activiteiten met vermoedelijk onomkeerbare effecten voeren zij ter plekke een controle uit; in overige gevallen wordt het signaal besproken met het bevoegd gezag om een aanpak te bepalen. Indien uit de aanpak blijkt dat een controlebezoek nodig is, wordt dit door de FUMO uitgevoerd.

Bij politiek-bestuurlijke en/of landelijke beleidsmatige prioriteiten kunnen na besluitvorming door deelnemers projectmatig aspect- of gebiedscontroles worden toegevoegd aan het uitvoeringsprogramma; deze controles zijn aanvullend aan bovengenoemde frequenties en kunnen gevolgen hebben voor de bijdrage van de deelnemers.

8.5Toezicht bodem, bouwstoffen en grondstromen

Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht bodem (zie 3.2.2).

Ieder werk waarvoor het bevoegd gezag een saneringsbeschikking heeft afgegeven of een melding heeft ontvangen, wordt op locatie gecontroleerd op het aspect bodem. De praktijk laat zien dat er veel misgaat op de saneringslocaties en vooraf op basis van ontvangen gegevens geen goed beeld van de verwachte naleving te krijgen is, waardoor onderbouwde selecties van te bezoeken locaties niet mogelijk zijn.

Bij deze thematische controles worden alle aspecten uit de beschikking / melding gecontroleerd op basis van een uniforme checklist. Een vervolgcontrole bij hetzelfde werk vindt plaats indien (1) in de eerste controle door de toezichthouder overtredingen zijn geconstateerd die volgens de Landelijke Handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO) van belang of aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar zijn, (2) de toezichthouder beoordeelt dat kritische momenten tijdens de sanering op een later moment plaatsvinden en (3) de sanering politiek-bestuurlijk gevoelig ligt, cq. de maatschappelijke risico’s groot zijn. Het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop worden volledig inhoudelijk beoordeeld.

Bal/Bbk

Met een checklist op basis van risicovariabelen wordt bepaald in welke risicocategorie de meldingen Bal/Bbk vallen. Er wordt onderscheid gemaakt in:

• A.

  Hoog risico: werken door bedrijven die de afgelopen drie jaren overtredingen hebben begaan met een gedrag ‘Moet kunnen’, ‘Calculerend’ of ‘Bewust en structureel / crimineel’ volgens LHSO én met sterke twijfels bij de beoordeling, IBC-bouwstoffen, meldingen achteraf en toepassing immobilisatie. Indicatief heeft 10% van de meldingen een hoog risico.

• B.

  Matig risico: werken door bedrijven die de afgelopen drie jaren overtredingen hebben begaan met een gedrag ‘Moet kunnen’, ‘Calculerend’ of ‘Bewust en structureel / crimineel’ volgens LHSO én met tijdelijke en kortdurende opslag, partijen met meer dan 5% bodemvreemd materiaal, samengevoegde partijen en meldingen met herkomst buiten Fryslân. Indicatief heeft 25% van de meldingen een matig risico.

• C.

  Laag risico: meldingen schone grond, gemeentelijke aanvraag, hertoepassing bouwstoffen, zand (certificaat) en met ontbrekend BKK document. Indicatief heeft 65% van de meldingen een laag risico.

Controles op locatie vinden in de eerste week van het werk plaats bij:

• A.

  Werken met een hoog risico: 100%.

• B.

  Werken met een matig risico: 50% (selectie²⁷ door FUMO).

• C.

  Werken met een laag risico: 10% (selectie21 door FUMO).

Bij deze controles worden alle aspecten uit de melding Bal/Bbk beoordeeld. Een vervolgcontrole bij hetzelfde werk vindt alleen plaats indien de toezichthouder vermoedt dat illegale activiteiten met grote maatschappelijke risico’s plaats gaan vinden op een later moment.

Algemeen

Door gedurende één jaar op basis van MOOR-²⁸ en KLIC ²⁹ -meldingen, evenals surveillances (vrije veld toezicht) door bodemtoezichthouders, toezicht uit te voeren op niet gemelde bodemwerken , kan aangetoond worden hoe omvangrijk en risicovol de niet gemelde werken in Fryslân zijn. De resultaten worden na één jaar aan deelnemers voorgelegd.

Toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale activiteiten. Bij het signaleren van mogelijk illegale activiteiten met onomkeerbare effecten voeren zij ter plekke een controle uit; in overige gevallen wordt het signaal besproken met deelnemers om een aanpak te bepalen.

Door prioriteit van het ketentoezicht op de ketens grond- en afvalstromen wordt getracht mogelijke overtredingen in de ketens te constateren, die met reguliere controles niet geconstateerd worden (zie 8.7 Ketentoezicht).

8.6Toezicht op basis van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken

Bij handhavingsverzoeken vindt altijd een controle plaats. Bij ongewone voorvallen daar waar nodig en mogelijk. Bij klachten over activiteiten vindt door de toezichthouders een afweging plaats of een controle ter plekke nodig is, op basis van het verwachte risico waarop de klacht betrekking heeft. Op basis van deze afweging wordt een controle ter plekke uitgevoerd op (in beginsel) enkel het aspect waarop de klacht betrekking heeft. De toezichthouder overweegt voorafgaand aan de controle of afstemming met de deelnemer nodig is.

Anonieme verzoeken worden in principe niet in behandeling genomen. Indien de toezichthouder bepaalt dat de impact van de activiteit op mens en omgeving groot is, wordt eventueel verdere actie ondernomen.

Het streven is om de klager binnen twee werkdagen op de hoogte te stellen dat de klacht is ontvangen en te informeren over het vervolg, al dan niet via piketdienst Milieualarmnummer Fryslân. Klachten die de FUMO ontvangt die geen betrekking hebben op de taken die de FUMO uitvoert, worden direct doorgezonden naar het bevoegd gezag.

Bij ongewone voorvallen wordt de FUMO op de hoogte gebracht en opgeroepen. De ondersteuning vindt plaats door middel van het verlenen van kennis, toezicht (eventuele monsteropnames, meedenken bij oplossingen) en materiaal (zoals meetapparatuur). Hierbij geldt een 24-uurs bereik- en beschikbaarheid met een vastgelegde (maximale) opkomsttijd.

Bij een ongewoon voorval, klacht en handhavingsverzoek kan door bemiddeling van de toezichthouders milieu geprobeerd worden de veroorzaker/eigenaar zelf de noodzakelijke actie te laten ondernemen. Daarmee kan worden voorkomen dat een last onder dwangsom of (een last onder) bestuursdwang moet worden opgelegd. Als dit niet lukt kunnen bestuursrechtelijke middelen worden ingezet en wordt (afhankelijk van de overtreding, zie interventiematrix in bijlage 9.4) contact gezocht met de BOA; mogelijk is hier ook strafrecht aan de orde.

De FUMO werkt bovenstaande toezichtstrategie voor klachten, meldingen en handhavingsverzoeken uit in een klachtenprotocol.

8.7Ketentoezicht

Ketentoezicht is het op elkaar afgestemde toezicht van meerdere toezichthoudende organisaties. Dit toezicht richt zich op meerdere partijen die achtereenvolgens betrokken zijn bij deze activiteit. Ketentoezicht wordt ingezet voor de aanpak van risico’s die in een keten van meerdere activiteiten ontstaan. Ketentoezicht beperkt zich niet tot één plaatsgebonden activiteit.

Jaarlijks worden thema’s binnen de ketens grond- en afvalstromen benoemd in het uitvoeringsprogramma van FUMO. De onderbouwing kan gebaseerd zijn op strategische ketenanalyses, op meerdere (gelijke of samenhangende) signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht en/of signalen van andere inspectie-organen. Voor de strategische ketenanalyses wordt ingezet op ketens waar met het regulier toezicht een lage pakkans is, groot financieel gewin te halen is én de maatschappelijke en bestuurlijke effecten van overtredingen op milieu en volksgezondheid groot zijn.

Het team ketentoezicht richt haar analysecapaciteit vooral op het analyseren van deze thema’s. De resultaten van tactische analyses zijn overzichten van specifieke aandachtsbedrijven (bijv. Top 50) binnen deze thema’s in de ketens van grond- en afvalstromen. Deze bedrijven kunnen zowel basistaak als niet-basistaak zijn. Hiervoor wordt jaarlijks een plan opgesteld. In ieder geval de activiteiten die onder de basistaken vallen komen in het FUMO uitvoeringsprogramma terug voor het reguliere (plaatsgebonden) toezicht.

8.8Samenwerking bij het toezicht

Binnen de FUMO vindt frequent afstemming van activiteiten plaats. Met de omliggende omgevingsdiensten vindt periodiek overleg plaats over mogelijk (omgevingsdienst) grensoverschrijdende activiteiten. Extern is hiernaast op ad hoc basis overleg met instanties als de gemeente, de provincie, de politie, de veiligheidsregio, Wetterskip, het OM (Openbaar Ministerie), Belastingdienst, Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T) douane en Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit en wordt er voor elkaar gesignaleerd (oog- en oorfunctie). Deze signaalfunctie is essentieel voor de aanpak van ondermijnende activiteiten: door elkaar goed en tijdig te informeren krijgen de FUMO, deelnemers en ketenpartners een goed beeld van ondermijnende activiteiten en kan worden ingegrepen.

Toezichtprogramma’s worden zoveel mogelijk afgestemd met de gemeente, de provincie en de veiligheidsregio om te voorkomen dat bedrijven in een beperkte periode voor zowel bouw, milieu als brandveiligheid bezocht worden. Waar mogelijk worden controles met overige inspectie organisaties gelijktijdig uitgevoerd of worden aspecten voor elkaar gecontroleerd. Voor situaties waarin er sprake is van een dubbele handhavingsbevoegdheid zijn er (beperkte) ketenafspraken gemaakt.

Voor de informatie-uitwisseling tussen inspectie organisaties naar aanleiding van een controle wordt door de FUMO, gemeenten/provincie en ketenpartners een protocol/beslisboom uitgewerkt.

Bijlage 9. – Sanctiestrategie

Indien een overtreding geconstateerd wordt, volgen de gemeenten en de provincie voor de basistaken onderstaande sanctiestrategie. Ter ondersteuning daarvan is deze nader uitgewerkt in het registratiesysteem van de FUMO, waarin de processen zijn ingericht. Daarbij volgen we de Landelijk Handhavingsstrategie (LHSO)³⁰ . Het doel van de landelijke handhavingsstrategie is uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen. De essentiële onderdelen van de LHSO zijn in onderstaande alinea’s uitgewerkt en aangevuld met eigen overwegingen.

Over het algemeen geldt dat we het contact met de eigenaar en uitvoerder van groot belang vinden. Door in een vroeg stadium in overleg te gaan worden ieders verwachtingen duidelijk en worden mogelijke toekomstige problemen voorkomen.

9.1Gelijkwaardige oplossing bij afwijking van voorschriften

Er kan sprake zijn van een afwijking van de voorschriften, maar dat er andere maatregelen zijn getroffen die tot hetzelfde beschermend niveau leiden. Indien op een andere wijze dezelfde veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt gerealiseerd, kan het bevoegd gezag in een aantal gevallen een ‘besluit gelijkwaardige voorziening’ nemen (zie bijlage 7).

9.2Formele, legaliseerbare overtreding

De FUMO kan adviseren over een gelijkwaardige voorziening/oplossing bij constatering van een overtreding. Als er sprake is van een overtreding en er geen sprake is van een gelijkwaardige oplossing, dan wordt in overleg met de vergunningverleners bekeken of de situatie vergunbaar is, cq. maatwerkvoorschrift opgelegd kan worden (legalisatieonderzoek). Als de situatie vergunbaar is, wordt een vergunningprocedure of procedure voor maatwerkvoorschriften gestart. Afhankelijk van de ernst van de overtreding (verhoogd risico, schade al opgetreden) en het profiel van de overtreder kan worden besloten om ook te sanctioneren.

In sommige situaties is het denkbaar dat ondersteuning wordt geboden om de situatie te verbeteren. Bijvoorbeeld door het geven van voorlichting als wordt vastgesteld dat een bepaalde (onnodige) overtreding systematisch voorkomt.

9.3Sanctie instrumenten

In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de wijze waarop wordt opgetreden bij geconstateerde overtredingen. Hiervoor zijn bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten in te zetten. Vóór inzet van een van de sanctie instrumenten wordt de deelnemer geïnformeerd.

Bestuursrechtelijk zijn dat:

• •

  Een bestuursrechtelijke sanctie:

  • o

    last onder dwangsom (LOD), preventief of bij illegale situaties;

  • o

    last onder bestuursdwang (LOB), zoals het (tijdelijk) stilleggen van activiteiten.

• •

  Schorsen of intrekken van de vergunning, certificaat of erkenning;

• •

  Bestuurlijke boete

• •

  Verscherpt toezicht (intensiever controleren).

Bestuursrechtelijke handhaving is gericht op het bereiken van de gewenste situatie. Bij een bestuursrechtelijke sanctie (last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) krijgt de overtreder een hersteltermijn aangeboden waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Dit geldt niet voor besluiten die gericht zijn op het voorkomen van herhaling én in situaties waar het direct beëindigen van de activiteit noodzakelijk is. Daarbij volgen de gemeenten en de provincie de landelijke leidraad³¹ en kunnen daarbij, als het milieu en de volksgezondheid ernstig in gevaar worden gebracht, beargumenteerd afwijken. Als de overtreding na deze gestelde termijn niet is beëindigd, dan wordt de sanctie geëffectueerd – nadat er een voornemen tot invordering bekend is gemaakt.

Bij een dreigende overtreding of een dreigende illegale situatie kunnen de gemeenten of de provincie, in bepaalde situaties, ook een preventieve last onder dwangsom opleggen.

In samenhang met de bestuurlijke sanctie of los daarvan kan de strafrechtelijke sanctie worden toegepast. Strafrechtelijke instrumenten zijn:

• •

  Een proces verbaal (PV);

• •

  De bestuurlijke strafbeschikking (BSB).

Hiervoor zijn BOA’s aangewezen die strafrechtelijk kunnen optreden binnen het domein II. Bij strafrechtelijke handhaving is naast het bereiken van het gewenste gedrag tevens het bestraffende element van belang.

9.4Passende reactie: bepalen van de sanctie

Het overgaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie is geen lichtzinnige beslissing. De toe te passen sanctie moet proportioneel zijn en dient transparantie te bieden over de lengtes van begunstigingstermijnen en bij een last onder dwangsom de hoogtes van dwangsommen:

• •

  Voor besluiten die niet gericht zijn op het voorkomen van herhaling kiezen we qua begunstigingstermijn voor een termijn conform de landelijke leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen³² en kunnen daarbij beargumenteerd afwijken. Indien de leidraad geen termijn benoemd, onderbouwen we een termijn die zodanig is, dat het praktisch haalbaar is om aan de last te kunnen voldoen. Verder is de te stellen termijn afhankelijk van de aard van de overtreding (er kan in principe met geen of een korte termijn worden volstaan bij gedragsvoorschriften) en mag de termijn niet zodanig lang zijn, dat sprake is van (impliciet) gedogen van de overtreding.

• •

  De hoogte van een dwangsom moet op grond van de Algemene wet bestuursrecht in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom. We relateren de hoogte van de dwangsom o.a. aan de aard en ernst van de overtreding, de potentiële schade en de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken. Daarbij volgen we de landelijke leidraad handhavingsacties en termijnen en kunnen daarbij beargumenteerd afwijken. In ieder geval moet het bedrag in verhouding staan tot het economisch voordeel dat met de overtreding wordt behaald.

• •

  Het verbeuren van dwangsommen: voornemen tot invorderen dwangsom. Als er een overtreding wordt geconstateerd, ontvangt de overtreder binnen enkele weken een brief waarin het voornemen tot invorderen van de dwangsom wordt gemeld. Na de zienswijzetermijn ontvangt de overtreder een brief over het besluit tot invorderen van de dwangsom. Hierin staat de betalingstermijn en een reactie op de eventueel ingediende zienswijze.

• •

  Bij het opleggen van een last onder dwangsom die ook voor rechtsopvolgers geldt, legt het bevoegd gezag de overtreding ook vast in de registratie van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) van het Kadaster.

• •

  Het bevoegd gezag kan in sommige gevallen goed gemotiveerd de vergunning ook geheel of gedeeltelijk intrekken als niet overeenkomstig de vergunning wordt gehandeld. Dit instrument wordt in uitzonderlijke gevallen toegepast als andere maatregelen geen effect sorteren.

De keuze voor het instrumentarium bij constatering van een overtreding is gebaseerd op vijf uitgangspunten.

• 1.

  Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavingsinstanties. Handhaving vindt consequent en vasthoudend plaats op basis van de geldende wet- en regelgeving en voorliggende strategie.

• 2.

  Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling. Toezichthouders en BOA’s wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de overtreder en de feiten en omstandigheden van de situatie conform de LHSO. Bij mandaat bepalen zij, bij politiek-bestuurlijke gevoelige zaken in overleg met de deelnemer, vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is; in andere gevallen adviseren zij hierover aan het college. Dit vereist professionaliteit, vakmanschap en uitwisseling van kennis en leerervaringen.

• 3.

  Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover overtreders uit het oogpunt van een ‘level playing field’, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat toezichthouders en bevoegd gezag zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

• 4.

  Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daartoe te komen. In vergelijkbare zaken worden vergelijkbare keuzes gemaakt. Een passende interventie leidt zo effectief en efficiënt mogelijk tot spoedig herstel van de situatie, waarborgt naleving, voorkomt herhaling en/of bestraft.

• 5.

  Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatie gestuurd gezamenlijk optreden. Informatie is voor goede risicoanalyses en het daarop gebaseerde uitvoeringsprogramma onontbeerlijk.

Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO)

Met inachtneming van deze uitgangspunten volgen we de LHSO bij het bepalen van de sanctie die we opleggen. Op basis van twee primaire variabelen bepaalt de toezichthouder, waar nodig in overleg met de BOA/juridisch medewerker, met welk instrumentarium gehandhaafd wordt bij een geconstateerde overtreding:

• 1.

  de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie:

  • a)

    vrijwel nihil; of

  • b)

    beperkt; of

  • c)

    van belang - er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of

  • d)

    aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar - onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.

• 2.

  het gedrag van de overtreder (gedragsprofiel). Daarbij kijkt de toezichthouder verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavingshistorie mee in beschouwing.

  • a)

    goedwillend, pro-actief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of

  • b)

    onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of

  • c)

    is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of

  • d)

    bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.

Als de toezichthouder niet in staat is om het gedrag van de overtreder te typeren, bijvoorbeeld bij gebrek aan historische informatie, dan is typering b) (onverschillig/reactief) het uitgangspunt. Beide variabelen bepalen of alleen bestuursrechtelijk (gele segmenten), alleen strafrechtelijk (rode segmenten) of in een combinatie van beide (oranje segmenten) wordt opgetreden. De interventiematrix op pagina 60 visualiseert dit. In overleg tussen toezichthouder en bevoegd gezag kan gemotiveerd worden afgeweken.

Verzwarende en verzachtende omstandigheden

Na motivatie van de toezichthouder van verzwarende of verzachtende argumenten, die genoemd worden in de LHSO,kan een verschuiving van het instrumentarium plaatsvinden. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst en andersom bij verzwarende argumenten. Stapeling van argumenten levert slechts één verschuiving horizontaal, verticaal of diagonaal op.

Keuze voor het sanctie-instrument

Na positionering van de overtreding in de interventiematrix kan de bijbehorende interventie worden bepaald. In onderstaande versie van de interventiematrix is per situatie de eerste insteek voor sanctioneren opgenomen. De toezichthouder kiest voor de minst zware van de (in het betreffende segment van de interventiematrix) opgenomen interventies, tenzij de toezichthouder motiveert dat een andere interventie binnen het segment in de betreffende situatie passender is.

Overleg via de BOA met het OM vindt eventueel plaats indien een overtreding wordt geconstateerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D1, D2) en altijd plaats bij een overtreding in de rode segmenten (C3, C4, D3, D4) en/of een van de verzwarende argumenten van toepassing is. Over de afweging voor de inzet van interventies in de oranje- en rodemidd segmenten neemt de BOA, toezichthouder of jurist contact op met het bevoegd gezag.

Indien de toezichthouder bij een hercontrole vaststelt dat een overtreding niet is beëindigd, dan verandert enkel het gedrag van de overtreder. Het segment wordt dan een hokje naar rechts geplaatst in de interventiematrix. Als de (mogelijke) gevolgen voor het milieu erger zijn geworden, dan vindt er ook een verplaatsing van het segment omhoog plaats in de interventiematrix.

Figuur: interventiematrix met, per situatie, de insteek voor sanctioneren

9.5Overtredingen door de gemeentelijke of de provinciale organisatie

De handhaving van een andere overheid of een onderdeel van de gemeentelijke of provinciale organisatie is voor de gemeenten en provincie niet anders dan voor haar inwoners en bedrijven. Belangrijk bij controle door mede-overheden is transparantie, ook indien er bestuurlijke en/of juridische complicaties ontstaan.

Er wordt geen verschil gemaakt in prioriteitstelling en keuze in handhavingsinstrument. Wel brengt een dergelijke overtreding een tweetal extra procedurestappen (aanvullend aan de eerder benoemde algemene stappen) met zich mee:

• •

  Wordt een overtreding van de gemeentelijke of provinciale organisatie geconstateerd, dan wordt deze direct aan het management en/of het verantwoordelijk bestuur voorgelegd.

• •

  Het management en/of het verantwoordelijk bestuur zorgen ervoor dat passende maatregelen worden genomen om de overtreding te beëindigen, deze in de toekomst te voorkomen en zo nodig de schade te herstellen.

9.6Samenwerking bij het sanctioneren

In situaties waarbij een andere uitvoerende partij zoals gemeente, provincie, Wetterskip, ook handhavingsbevoegd is, vindt afstemming plaats met de betreffende overheidsorganisatie. Er zijn (beperkte) ketenafspraken zijn gemaakt voor de situaties waarbij er sprake is van een dubbele handhavingsbevoegd.

Bijlage 10. – Gedoogstrategie

Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht tot handhaven. Dit betekent dat iedere tijdens toezicht gedane bevinding met een passende interventie conform de LHSO zou moeten worden beantwoord. Er kunnen echter omstandigheden zijn waarbij van (bestuursrechtelijke) handhaving kan/moet worden afgezien. In sommige gevallen kan van sanctioneren worden afgezien.

In deze gedoogstrategie staat beschreven in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders (tijdelijk) achterwege kan blijven. Gedogen gebeurt altijd met instemming van de deelnemer. Als basis is de gedoogstrategie van de provincie gehanteerd. Deze is op enkele punten geactualiseerd én toepasbaar gemaakt voor gemeenten.

10.1Wat is gedogen?

Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toege-staan als het actief gebeurt en er een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag ligt. De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van de handhavingsbevoegdheden. Discretionair betekent dat men naar eigen inzicht een besluit kan nemen.

10.2Grensvlak tussen handhaven en gedogen

De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Het grensvlak bevindt zich tussen de volgende uitersten: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. Inzoomend op het begrip ‘gedogen’, is er het onderscheid tussen passief en actief gedogen: als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt – onder het stellen van voorwaarden – dan is er sprake van actief gedogen. Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit, etc.), dan is sprake van passief gedogen.

10.3Soms ongewenste resultaten bij actief gedogen

Er zijn echter ook situaties waar actief gedogen tot ongewenste resultaten kan leiden. Dit is met name het geval op het raakvlak van bestuurs- en strafrecht. Als bedrijven bij herhaling of stelselmatig (en dus verwijtbaar) illegale situaties creëren doordat zij met bepaalde activiteiten alvast beginnen voordat er een vergunning is verleend, dan kan er (omwille van het daarmee verbonden calculerend, malafide of belemmerend gedrag) voor strafrechtelijk optreden gekozen worden. Er wordt dan proces-verbaal opgemaakt met het doel dat de strafrechter het bedrijf een boete oplegt. Echter, omdat er bestuursrechtelijk gezien sprake is van legaliseerbaarheid van de overtreding door middel van vergunningverlening, moet(en) wij in dit soort gevallen in overleg met het OM afzien van handhavend optreden omdat er dan, volgens vaste jurisprudentie, sprake is van een gedoogwaardige situatie. Wanneer er dan een gedoogverklaring wordt afgegeven, zal het proces-verbaal niet snel tot een veroordeling door de strafrechter leiden. Dit betekent dat in zulke situaties zowel een handhavingsbeschikking als een gedoogverklaring tot ongewenste effecten leidt. Het verwijtbare gedrag van de calculerende dader kan slechts dán met succes aangepakt worden wanneer het bevoegd gezag een gedoogverklaring achterwege laat en er strafrechtelijk opgetreden wordt.

Er is nog geen sprake van een gegroeide vaste praktijk. Om in een situatie zoals hierboven beschreven adequaat te kunnen handelen, kiezen wij er voor om in onze gedoogstrategie (onder strikte voorwaarden) ruimte te laten voor passief gedogen, voor zover van toepassing en voor zover praktisch niet irreëel, in combinatie met maatregelen op basis van bijv. de Wet Economische Delicten (WED). Een dergelijke afwijking (maar ook alle andere afwijkingen van de LHSO) kunnen alleen bij besluit van B&W of GS genomen worden.

10.4Wanneer is gedogen aanvaardbaar?

Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar en onder de voorwaarde dat de situatie beperkt is in omvang en/of tijd. Gedogen dient:

• •

  expliciet en na zorgvuldige, kenbare belangenafweging plaats te vinden, en

• •

  aan controle te zijn onderworpen.

Hieronder worden deze situaties kort toegelicht. In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:

• •

  concreet zicht op legalisatie (de situatie waarin nieuwe regelgeving/voorwaarden in vergunningen in voorbereiding is en redelijkerwijs mag worden verwacht dat daarmee de overtreding spoedig wordt gelegaliseerd en een ontvankelijke aanvraag wordt ingediend);

• •

  situaties waarin een overtreding voortvloeit uit een uitspraak van de bestuursrechter, waarbij een verleende vergunning door de bestuursrechter is vernietigd op formele gronden, terwijl de activiteit redelijkerwijs alsnog (ten volle) vergunbaar moet worden geacht.

Gedogen kan ook aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang dat een norm primair beoogt te beschermen beter gediend is met (tijdelijk), al dan niet onder voorwaarden, afzien van handhaving. Het gaat dan om uitzonderingsgevallen die de wetgever niet heeft voorzien. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen soms rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast, mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.

Sinds de Kamerbrieven ‘Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen’ en ‘Grenzen aan gedogen’ is het in Nederland ‘not-done’ om passief te gedogen. Gedogen moet actief gebeuren: dat wil zeggen schriftelijk, via publicatie voor derde-belanghebbenden kenbaar, van voorwaarden voorzien en beperkt tot een bepaalde termijn. Wanneer wij na een zorgvuldige afweging tot de conclusie komen dat er bij een bepaalde overtreding van handhavend optreden zal worden afgezien, dan stellen we een zogenaamde gedoogverklaring op. Dit is géén besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, maar kan onder omstandigheden wél bij de bestuursrechter worden aangevochten. Dit is in elk geval zo als een verklaring om wel te gedogen (een gedoogverklaring) is afgegeven naar aanleiding van een handhandhavingsverzoek. In dat geval kan de derde die het handhavingsverzoek heeft gedaan, beroep tegen de gedoogverklaring instellen.

10.5Gedogen beperken in omvang en/of tijd

Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn is verstreken, of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan de noodzaak om te gedogen weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen.

10.6Gedogen expliciet en na zorgvuldige en kenbare belangenafweging

Gedogen moet altijd in de vorm van een gedoogverklaring. Een gedoogverklaring dient expliciet en na zorgvuldige en kenbare belangenafweging te worden afgegeven.

Alleen als gedoogverklaringen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook handhaafbaar. De verklaring zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden.

10.7Gevallen waarin kan worden gedoogd

Gedogen moet voldoen aan een aantal eisen:

• •

  Uitdrukkelijk schriftelijk gedogen, dus actief gedogen;

• •

  Neergelegd in een gedoogverklaring die blijk geeft van een expliciete, zorgvuldige, kenbare belangenafweging ten aanzien van specifiek benoemde gedragingen;

• •

  Tijdelijk karakter;

• •

  Verbonden aan voorwaarden;

• •

  Gedogen dient handhaafbaar te zijn als niet aan de gedoogverklaring wordt voldaan.

Gedogen van een overtreding gebeurt schriftelijk en wordt getoetst aan de volgende criteria:

• •

  Er moet sprake zijn van een uitzonderlijke situatie in het bijzonder een overmacht- of overgangssituatie: dit is bijvoorbeeld aan de orde als de vergunning op formele gronden is vernietigd en een nieuwe vergunningprocedure moet worden opgestart (overmacht). Spoedeisende belangen vallen ook onder dit criterium (denk daarbij aan: noodvoorzieningen naar aanleiding van bedrijfsprocesstoringen, tijdelijke opslagbehoeften, tijdelijke overschrijding geluidnormen of bijv. tijdelijke overschrijding van capaciteitsgrenzen);

• •

  Er moet een complete (ontvankelijke) aanvraag om vergunning zijn ingediend bij het bevoegde gezag en ter inzage zijn gelegd, die (mede) de activiteit(en) waarop het gedoogverzoek betrekking heeft, omvat. Bovendien moet er een gerede kans zijn dat de vergunning wordt verleend;

• •

  Er moeten klemmende redenen (zwaarwegende argumenten) zijn om de afgifte van een gedoogverklaring te kunnen rechtvaardigen;

• •

  De te gedogen activiteit(en) moet(en) op verantwoorde wijze (gezien het belang van de betrokken norm) kunnen plaatsvinden;

• •

  De afgifte van een gedoogverklaring mag niet onredelijk zijn ten opzichte van derde belanghebbenden (bijvoorbeeld omwonenden van de locatie);

• •

  Bij het afwegen van de betrokken belangen door het bevoegde gezag moet het resultaat zijn dat het belang van gedogen zwaarder weegt dan het belang van stringente handhaving van de milieuwetgeving én dat gedogen zich verzet tegen toepassing van een sanctie (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom). De aanvrager moet schriftelijk aantonen dat hij een dergelijk zwaarder wegend belang heeft;

• •

  De afgifte van een gedoogverklaring mag niet leiden tot een belangen- of tegenstrijdigheidsconflict met andere (milieu-)wetten en/of voorschriften die door andere bevoegde gezagen zijn gesteld, of redelijkerwijs als gevolg van de te nemen gedoogverklaring gesteld moeten worden;

• •

  Er moet bij het bevoegde gezag vertrouwen zijn in het nalevingsgedrag van het betrokken bedrijf/initiatiefnemer. Er wordt niet tot gedogen overgegaan als aan de zijde van de overtreder sprake is van recidiverend dan wel calculerend gedrag.

Bij het besluit om een overtreding al dan niet gedogen wordt getoetst aan bovengenoemde criteria. Er hoeft niet te worden voldaan aan álle criteria. De criteria spelen mee bij de belangenafweging, maar dit betekent niet automatisch dat ze als strikte voorwaarden moeten worden beschouwd. Het besluit om al dan niet te gedogen is namelijk een discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag.

10.8Toezicht bij gedogen

Het is belangrijk dat het bevoegd gezag ook toezicht houdt bij gedoogsituaties. Een actieve houding en extra toezicht zijn dus vereist. Dat gedoogverklaringen niet moeten worden verward met echte vergunningen, blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegd gezag bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Als de overtreder zich niet aan de voorwaarden houdt, riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedoogvoorwaarden niet kan worden gezien als overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor een sanctie. Wel kan zo’n overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie op de oorspronkelijke overtreding.

Uitgangspunt is dat aan de inzet van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangenafweging vooraf dient te gaan. Het feit dat een bepaalde overtreding wordt gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt. Daarbij moeten de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig worden afgewogen. Dat kan ertoe leiden dat, ondanks het eerdere gedogen, tóch kan worden opgetreden. Om te voldoen aan de evenredigheidseis van art. 3:4, tweede lid, Awb kan het echter nodig zijn de overtreder enigszins tegemoet te komen, door hem bijvoorbeeld een langere termijn te gunnen, feitelijke medewerking te verlenen bij het ongedaan maken van de overtreding en (in een uitzonderlijk geval) door financiële compensatie aan te bieden voor tenietgegane investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de overtreder onder invloed daarvan investeringen heeft gedaan).

10.9“Partieel handhaven”

“Partieel handhaven” is hetzelfde als partieel gedogen. Artikel 5:2 Awb geeft een wettelijke grondslag voor de gedeeltelijke handhaving in uitzonderingssituaties. Een dergelijk besluit is feitelijk niets meer dan twee aspecten in één brief. Bijvoorbeeld, in een last onder dwangsom wordt opgenomen dat de overtreding dient te worden beëindigd, doch dat geen bedragen zullen worden verbeurd als de vergunninghouder zich houdt aan de in de last omschreven voorschriften. Het voordeel van deze constructie is dat de voorschriften bij een (partiële) last onder dwangsom - in tegenstelling tot de gedoogverklaring - rechtstreeks handhaafbaar zijn.

Bij een gedoogverklaring dient volgens jurisprudentie bij de overtreding van de voorwaarden eerst de gedoogverklaring (gedeeltelijk) te worden ingetrokken alvorens tot handhaving kan worden overgegaan. Deze besluiten kunnen natuurlijk in één brief worden genomen. Feitelijk wordt echter onder de noemer van een partiële last onder dwangsom een gedoogverklaring met voorwaarden genomen. Voor het gedeelte dat gedoogd wordt, moet er sprake zijn van een bijzondere omstandigheid zoals bij de ‘reguliere’ gedoogverklaring. Met andere woorden: het toetsingskader van het gedooggedeelte van de partiële handhavingsbeschikking is identiek aan dat van de gedoogverklaring; namelijk passend binnen het gedoogkader. De regel blijft dus dat een handhavingsbesluit gericht moet zijn op het volledig beëindigen of ongedaan maken van (de gevolgen van) een overtreding, tenzij er sprake is van ‘bijzondere omstandigheden’.

10.10Samenwerking bij het gedogen

Gedogen komt sporadisch voor. Afhankelijk van de situatie gaat de FUMO in overleg met het bevoegd gezag en wordt dan samengewerkt met overige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners, zoals de gemeente/provincie, het Openbaar Ministerie en omliggende gemeenten. Wij informeren onze samenwerkingspartners (strafrechtelijk en bestuursrechtelijk waar dwarsverbanden in de bevoegdheid liggen) over gedoogsituaties.

Bijlage 11. – Handvatten voor de uitvoering van de nieuwe basistaken

In het onderstaande worden de kengetallen voor de uitvoering van de nieuwe basistaken beschreven, die FUMO onder de Omgevingswet voor haar deelnemers uitvoert. Deze aannames zijn opgesteld door de werkgroep Financiën van Project24³³ , en het VTH-MO heeft hier positief over besloten. Daarop zijn deze aannames verwerkt in de begroting 2024 van de FUMO.

11.11Milieubelastende activiteiten (overgekomen activiteiten van gemeenten)

De nieuwe milieubelastende activiteiten waarop FUMO vanaf 1 januari 2024 toeziet, zijn gekoppeld aan 6.329 locaties (voorheen genoemd: inrichtingen).

In de doorrekening is ervoor gekozen een nieuwe risico-categorie op te nemen in de risicomatrix van ‘zeer laag’, waar eens in de 10 jaar wordt gecontroleerd. De rekenkundige aanname is gedaan dat alle overgekomen milieubelastende activiteiten die overgaan in deze nieuwe risico-categorie vallen. In de praktijk wordt er in het toezicht deels branchegericht gewerkt, waardoor de werkelijke inzet kan afwijken.

Hiervoor gelden de volgende kengetallen.

Toelichting:

• -

  Regulering: voor de industriële bedrijven wordt aangenomen dat er bij 5% van de bedrijven per jaar sprake is van een melding en of informatieplicht. Dit is lager dan het huidige aantal aangezien de over te dragen bedrijven minder milieubelastend zijn dan de bedrijven die reeds bij FUMO zijn ingebracht. Voor de agrarische bedrijven wordt voorgesteld de huidige 10% te handhaven, aangezien de praktijk leert dat juist bij de agrarische bedrijven er relatief veel mutaties voordoen.

• -

  Toezicht: voor de over te dragen bedrijven is nog geen VTH-beleid geformuleerd. Echter, het betreft bedrijven waar in de regel minder milieubelastende activiteiten plaatsvinden, dan bij de bedrijven die reeds bij FUMO zijn ondergebracht. Vanuit die optiek is het voorstel om de risico-categorie ‘zeer laag’ toe te voegen aan de risicomatrix. Voor activiteiten waarvan het risico zeer laag is, wordt volstaan met een aspectcontrole eens in de 10 jaar en een kengetal van 8 uur. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat FUMO ook eventuele andere MBA’s op de locatie meeneemt bij de controle.

• -

  Voor een hercontrole wordt een kengetal van 4 uur gehanteerd. Dit kental is lager dan de PDC aangeeft, omdat er vanuit wordt gegaan dat de overtredingen bij de nieuwe basistaakbedrijven gemiddeld ‘lichter’ zijn dan de huidige basistaakbedrijven.

• -

  Voor de handhavende activiteiten, inclusief een 2e hercontrole wordt een kengetal van 0,25 uur per over te dragen bedrijf gehanteerd.

• -

  Voor klachten, informatieverzoeken en onvoorzien is aangesloten bij de methodiek die nu ook geldt voor de huidige basistaakbedrijven.

• -

  Er is sprake van maatwerk voor situaties waarin het toezicht 50% meer uren kost dan in het kengetal is voorzien. Voorgesteld wordt om op begrotingsbasis deze opslag niet te hanteren voor de bedrijven die worden overgedragen, aangezien op de bedrijven over het algemeen eenvoudigere, minder milieubelastende activiteiten plaatsvinden.

11.12Bodemactiviteiten

In de Omgevingswet zijn gemeenten bevoegd gezag over verontreinigingen in de bodem. De bodemactiviteiten zijn onder de Omgevingswet aangemerkt als basistaak, met uitzondering van kleinschalig graven (< 25 m3), nazorg en toevalsvondsten in de bodem.

Voor de nieuwe bodemactiviteiten waarop FUMO vanaf 1 januari 2024 toeziet, wordt in totaal 11.229 uur gerekend.

Hiervoor worden de volgende kengetallen aangehouden.

Toelichting:

• -

  Inschatting is dat circa 12,5% van alle uren betrekking heeft op bodemactiviteiten die onder het overgangsrecht vallen en waarvoor de provincie bevoegd gezag blijft. Deze inschatting sluit in omvang aan bij inschattingen die andere Omgevingsdiensten in den lande hebben gemaakt.

• -

  Voor het beoordelen van aanvragen voor open bodemenergiesystemen (BES) wordt binnen de provincie circa 350 uur (0,25 fte) aan capaciteit ingezet.

• -

  Voor de activiteiten van het bodemloket is binnen FUMO 1 fte (1.360 uur) aanwezig.

• -

  Bij enkele gemeenten was de inzet de afgelopen drie jaar voor bodemactiviteiten laag. Voorgesteld wordt begrotingstechnisch een minimuminzet te reserveren van 110 uur en met 40 uur voor wadden-eilanden.

• -

  Het kleinschalig graven < 25 m2, toeval vondsten en nazorg na sanering is onder de Omgevingswet geen basistaak. In de berekening is geen rekening gehouden met deze plustaak. Voor afspraken rondom de inzet op plustaken loopt een separaat spoor.

11.13Zuivelactiviteiten

Er zijn zes zuivelbedrijven waarvan het bevoegd gezag verschuift van provincie naar gemeenten.

Hiervoor worden de volgende kengetallen aangehouden.

Toelichting:

• -

  De kengetallen voor IPPC bedrijven worden momenteel niet gehanteerd voor zuivel-bedrijven. De complexiteit van de fabrieken en het aantal activiteiten is dermate hoog, dat de kengetallen ontoereikend zijn. Met de provincie zijn maatwerkafspraken gemaakt.

• -

  Voorgesteld wordt de maatwerkafspraken te continueren bij de overgang van bevoegd gezag, aangezien de opgave voor FUMO gelijk blijft.

• -

  FUMO heeft voor zowel regulering als toezicht per bedrijf een onderbouwde inschatting gemaakt van de benodigde inzet. Deze inzet valt in totaal 15%, ofwel 380 uur lager uit dan de huidige inzet die voor de provincie in de begroting is opgenomen.

• -

  Voor het eerste jaar wordt er – net als bij bodemactiviteiten - van uitgegaan dat 12,5% van de inzet onder het overgangsrecht valt. Deze wordt gefinancierd door de provincie.

• -

  Jaarlijks evalueert FUMO met de betrokken bevoegde gezagen de maatwerkafspraken. Op basis van de resultaten uit de evaluatie wordt de geraamde ureninzet in de begroting bijgesteld.

11.14Collectieve taken

Beheer inrichtingenbestand

Met de overdracht van de aanvullende milieubelastende activiteiten, krijgt FUMO ook de taak erbij om het inrichtingenbestand actueel te houden.

• -

  Voor het beheer van het huidige inrichtingenbestand van 3.600 bedrijven heeft FUMO 500 uur beschikbaar in de collectieve taken (AB, 21 april 2021).

• -

  Het voorstel van FUMO is dezelfde verhouding aan te houden. Uitgaande van ca. 6.000 nieuwe bedrijven komt de aanvullend benodigde inzet uit op afgerond 800 uur.

De bovenstaande inzet betreft het reguliere beheer van het inrichtingenbestand. Door FUMO is aangegeven dat het aanvullen van de datasystemen met de daadwerkelijke milieubelastende activiteiten nog niet is begroot; ook niet voor de bestaande bedrijven.

Opleiden en inwerken

In de collectieve taken is er budget beschikbaar voor het opleiden en inwerken van nieuwe medewerkers. Dit betreft een budget van circa 200 uur per nieuw te werven medewerker. Op basis van het kengetal van 200 uur is aanvullend formatie voor opleiden en inwerken benodigd van iets meer dan 2.000 uur.