Nota kostenverhaal en financiële bijdragen gemeente Oisterwijk 2023

De Omgevingswet kent een kostenverhaalsregeling en een regeling over financiële bijdragen.

Bij de kostenverhaalsregeling gaat om het verhalen van kosten die op de zogenaamde kostensoortenlijst staan. Gemeenten zijn verplicht dergelijke kosten te verhalen op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen via een planologisch besluit.

Voor de regeling over financiële bijdragen geldt geen plicht om deze toe te passen.

Zowel bij de kostenverhaalsregeling als bij de regeling over financiële bijdragen betreft het kosten die samenhangen met één gebiedsontwikkeling, als kosten die dit niveau overstijgen en samenhangen met meerdere gebiedsontwikkelingen.

In deze Nota kostenverhaal en financiële bijdragen gaat het over kostenverhaal op beide niveaus.

De gemeente Oisterwijk heeft in 2013 een Nota kostenverhaal vastgesteld. Deze had betrekking op de kostenverhaalregeling van de Wet ruimtelijke ordening. De onderhavige Nota kostenverhaal en financiële bijdragen wordt vastgesteld met het oog op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Gelijktijdig me de inwerkingtreding van deze nieuwe nota treedt het besluit tot intrekking van de oude nota in werking, waardoor vanaf dat tijdstip de oude nota niet meer gehanteerd wordt.

De inwerkingtreding van de nieuwe nota heeft geen (rechts)gevolgen voor anterieure overeenkomsten, die zijn gesloten voor het tijdstip waarop deze nieuwe nota in werking treedt. Deze anterieure overeenkomsten blijven onverkort van kracht.

De nota betreft de beleidsmatige kant van de toepassing van de regeling over kostenverhaal en financiële bijdragen. De financieel-cijfermatige uitwerking komt in een uitvoeringsdocument, vast te stellen door het college van burgemeester en wethouders. Dit onderscheid is om twee redenen aangebracht:

• 1.

  Vaststelling van beleid is een bevoegdheid van de gemeenteraad (hierna: de raad). Uitvoering van beleid is de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college);

• 2.

  Het uitvoeringsdocument is een dynamisch document. Het bevat

  • 2.1

    bedragen voor vergoeding van ambtelijke kosten in het voortraject van een initiatief (op te nemen in voorovereenkomsten);

  • 2.2

    verhoudingsgegevens voor de toerekening van bovenwijkse voorzieningen en van zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen (het betreft verhoudingen die overeenkomen met verschillen in grondprijzen voor verschillende bouwfuncties);

  • 2.3

    een overzicht van zaken die enerzijds in aanmerking komen voor kostenverhaal danwel voor financiële bijdragen en anderzijds van gebiedsontwikkelingen die in aanmerking komen om daaraan bij te dragen met de ramingen van de investeringen en de toerekening van bijdragen aan gebiedsontwikkelingen.

Deze financieel-cijfermatige uitwerkingen veranderen regelmatig, bijvoorbeeld:

• -

  vanwege wijzigingen in de marktomstandigheden, of

• -

  doordat een voorziene gebiedsontwikkeling of een bepaalde openbare voorziening niet doorgaat, of

• -

  doordat er toch meer gebiedsontwikkelingen worden toegestaan of dat blijkt dat er nieuwe openbare voorzieningen wenselijk zijn.

Zulke wijzigingen kunnen leiden tot andere bijdragen die worden gevergd van degenen die gebiedsontwikkelingen willen realiseren.

Leeswijzer:

De opbouw van de nota is zo dat gestart wordt met een beknopte introductie in de wettelijke regeling over kostenverhaal en over de financiële bijdragen. Deze introductie wordt op een meer uitgebreide manier geboden in bijlage 1. Vervolgens worden situaties geschetst en wordt aangegeven hoe de gemeente daarin handelt. Deze situatieschetsen monden steeds uit in de formulering van één of meer beleidskeuzes.

De regelingen over enerzijds kostenverhaal en anderzijds financiële bijdragen en de toepassing ervan brengen allerlei begrippen met zich mee die voor de meeste bestuurders en gemeentelijke medewerkers niet alledaags gebruikt worden. Voor de leesbaarheid van het vervolg van deze nota is daarom een bijlage opgenomen waarin uitleg wordt gegeven over die begrippen. Die begrippen zijn cursief en vet tegelijk in de Nota weergegeven op de plekken waar ze voor het eerst worden gebruikt. In bijlage 1 worden die begrippen uitgelegd.

De volgende bijlagen zijn opgenomen:

• -

  Bijlage 1: Uitleg wettelijke regeling kostenverhaal en financiële bijdragen

• -

  Bijlage 2: Kostensoortenlijst

• -

  Bijlage 3: Aangewezen bouwactiviteiten die kostenverhaalsplichtig zijn

• -

  Bijlage 4: Categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald op basis van het omgevingsplan

• -

  Bijlage 5: Activiteiten waarover financiële bijdragen kunnen worden overeengekomen

Deze nota is tot stand gekomen met advies van Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling

2.1 Algemeen

Bij de ontwikkeling van nieuwe woon- of werklocaties worden allerlei kosten gemaakt. Die kosten moeten gedragen kunnen worden door de verkoopopbrengsten van de gronden voor die nieuwe functies. Daaraan voorafgaand worden gronden verworven en bouwrijp gemaakt.

Na de verkoop worden de gronden die bedoeld zijn als openbare ruimte woonrijp of gebruiksrijp gemaakt.

Dit proces van grondverwerving, bouw- en woonrijp maken en grondverkoop wordt ook wel grondexploitatie genoemd.

Bij grondexploitatiekosten gaat het over de kosten van de verandering (ontwikkeling) van de functies van een gebied naar andere functies in dat gebied, zoals de verandering naar (ontwikkeling van) een woon- of werklocatie.

Die ontwikkeling kan plaatsvinden in zogenaamde uitleglocaties (meestal agrarisch gebied), of in binnenstedelijke locaties (herontwikkeling of transformatie). Voor zulke ontwikkelingen wordt onderscheid gemaakt in enerzijds de exploitatie van de grond en anderzijds de exploitatie van het vastgoed, de bouw- of vastgoedexploitatie.

Het is van belang dat al die kosten, die in dit proces worden gemaakt, worden verhaald op die partijen die ook de verkoopopbrengsten van bouwrijpe grond kunnen ontvangen. We noemen dat kostenverhaal. De term kostenverhaal wordt ook wel breder gebruikt, bijvoorbeeld voor het verhalen van de kosten van bodemsanering op de veroorzaker van een bodemvervuiling. Maar hier gaat het over het verhalen van grondexploitatiekosten.

Het is van belang dat die kosten rechtvaardig worden verdeeld. De wetgever heeft daar een regeling voor vastgesteld. Met de Omgevingswet is in afdeling 13.6 (de kostenverhaalsregeling) de basis gelegd voor het verhalen van kosten van grondexploitatie. Daartoe is in het Omgevingsbesluit in artikel 8.15 opgenomen welke kosten daarvoor in aanmerking komen met een verwijzing naar bijlage IV van het Omgevingsbesluit, de kostensoortenlijst.

Kostenverhaal is verplicht voor zaken van deze kostensoortenlijst. De kosten worden verhaald op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen en realiseren. Die plicht geldt als zij die mogelijkheden krijgen bij wijziging van het omgevingsplan of bij het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna wordt gemakshalve steeds alleen over de wijziging van het omgevingsplan gesproken, tenzij er specifiek iets te vermelden valt over de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De bedoelde wijziging van het omgevingsplan of de afwijking ervan worden hierna ook wel als planologisch besluit aangeduid.

Kostenverhaal kan voorafgaand aan zo’n planologisch besluit worden verzekerd door het sluiten van een anterieure overeenkomst of door gemeentelijke gronduitgifte. Dat is de privaatrechtelijke route. Wordt het kostenverhaal niet op een dergelijke manier verzekerd dan moet er een publiekrechtelijke basis worden gelegd voor kostenverhaal. Dat gebeurt door het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan. De inhoud van die regel vormt de basis voor de berekening van de hoogte van de kostenverhaalsbijdrage. De bijdrage wordt berekend en opgelegd in de kostenverhaalsbeschikking. Dat is een beschikking die de uitvoerder van de (ver)bouwactiviteit moet aanvragen. De Omgevingswet bepaalt dat er pas mag pas gebouwd worden als het bedrag van die beschikking is betaald. Het opnemen van zo’n kostenverhaalsregel en het verlenen van zo’n kostenverhaalsbeschikking wordt samen de publiekrechtelijke route genoemd.

Naast de kostenverhaalsregeling kent de Omgevingswet ook een regeling voor financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden, afdeling 13.7. Ook daarvoor geldt dat er een privaatrechtelijke route is (via een anterieure overeenkomst) en een publiekrechtelijke route (een afdwingbare regel voor de betaling van een financiële bijdrage in het omgevingsplan). Zie daarover verder paragraaf 2.3.

2.2 De kostenverhaalsregeling

De hiervoor genoemde privaatrechtelijke route voor kostenverhaal wordt in de praktijk het meest toegepast. De mogelijkheden van die privaatrechtelijke route worden overigens voor een belangrijk deel bepaald door de mogelijkheden en beperkingen van de publiekrechtelijke route. Die laatste is namelijk het kader, de ‘stok achter de deur’, voor situaties waarin onderhandelingen niet tot afspraken leiden. Als gevolg daarvan heeft de publiekrechtelijke route een schaduwwerking naar de privaatrechtelijke route. Daarom wordt van de kostenverhaalsregeling hierna de publiekrechtelijke route toegelicht als kader voor het geheel van de kostenverhaalsmogelijkheden, tenzij anders vermeld.

• -

  De Omgevingswet kent twee modellen voor publiekrechtelijk kostenverhaal, namelijk een model dat past bij integrale ontwikkelingen en een model dat past bij organische ontwikkelingen. De verschillen tussen een integrale en een organische ontwikkeling zijn kortgezegd de volgende:

  * bij een integrale ontwikkeling bepaalt de gemeente welke functies er komen en bepaalt de gemeente wat het eindbeeld moet worden van de ontwikkellocatie (met name ook wat de openbare ruimte betreft). De gemeente bepaalt ook binnen welke periode zij de nieuwe functies gerealiseerd wil zien;

  * bij een organische ontwikkeling maakt de gemeente meerdere functies mogelijk en is de keus daartussen aan de eigenaar. De gemeente hanteert geen eindbeeld, omdat de ene keus van de eigenaren tot een ander eindbeeld kan leiden dan de andere keus. Dat werkt door in de manier waarop de openbare ruimte kan worden ingericht. De gemeente bepaalt niet binnen welke periode zij de nieuwe functies gerealiseerd wil zien; sterker, zij stuurt niet op realisatie. Vrijheid voor de eigenaren betekent ook dat zij er voor kunnen kiezen de huidige functies te laten voortbestaan.

• -

  Dergelijke vrijheden bij organische ontwikkeling leiden tot allerlei onzekerheden als het gaat om het ramen van de kosten en de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. De wetgever heeft daarom een kostenverhaalsmodel voor integrale ontwikkelingen en een kostenverhaalsmodel voor organische ontwikkelingen in de Omgevingswet opgenomen. Het model voor integrale ontwikkelingen wordt het model met tijdvak genoemd; het model voor organische ontwikkelingen wordt het model zonder tijdvak genoemd. Verdere uitleg hierover is opgenomen in bijlage 1

• -

  Als er een anterieure overeenkomst is gesloten worden kosten verhaald op basis van die overeenkomst en niet op basis van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan.

• -

  De kostensoortenlijst is ingedeeld in een tabel A en een tabel B. Tabel A bevat de zogenaamde publieke kosten. Tabel B bevat de kosten voor de uitgeefbare gebieden, hierna ook wel de kavelkosten genoemd. Bij toepassing van het organische model kunnen alleen de publieke kosten worden verhaald; bij toepassing van het integrale model worden zowel de publieke kosten als de kavelkosten verhaald. Deze lijst is opgenomen in bijlage 2.

• -

  Het type bouwmogelijkheden waarvoor een kostenverhaalsplicht geldt worden aangewezen bouwactiviteiten genoemd. Ze zijn opgesomd in het Omgevingsbesluit en opgenomen in bijlage 3 bij deze nota. De gronden waar zulke bouwactiviteiten planologisch mogelijk worden gemaakt, worden hierna ook wel kostendragers genoemd.

• -

  De verhaalbare kosten worden toegerekend naar rato van de verschillen in het opbrengend vermogen van bouwrijpe gronden. Dat betekent bijvoorbeeld dat aan gronden voor sociale huurwoningen een (beduidend) lagere kostenverhaalsbijdrage wordt toegerekend dan aan gronden waar vrije sectorwoningen mogen worden gebouwd.

• -

  Voor het verhalen van de kosten gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (de PTP-criteria). Dat wil kortgezegd zeggen dat, als kosten ook voor een ander gebied profijt hebben, de kosten proportioneel aan de profiterende gebieden worden toegerekend (naar de mate van profijt. Als meer gebieden profijt hebben, wordt met een praktijkterm gesproken over bovenwijkse kosten (het profijt overstijgt de locatie (de wijk) van de betreffende gebiedsontwikkeling. Dat profijt kan zich uitstrekken over meerdere gebiedsontwikkelingen, maar ook over gebieden met bestaande bebouwing. Als er profijt is voor gebieden met bestaande bebouwing, kan het deel dat daaraan wordt toegerekend niet meer feitelijk worden verhaald op basis van de kostenverhaalsregeling. De gemeente moet voor dat deel naar andere dekking zoeken. Deze PTP-criteria gelden formeel voor de publiekrechtelijke route. Voor anterieure overeenkomsten is de toepassing van deze criteria niet verplicht. In de praktijk hebben ze vaak wel een effect op onderhandelingen over anterieure overeenkomsten, al worden ze dan veelal op een meer grofmazige manier toegepast. Zaken waarvoor de hierna te benoemen financiële bijdragen worden bedongen, hebben vaak ook een bovenwijks karakter. Dan wordt er ook gekeken naar profijt voor meerdere gebiedsontwikkelingen. Maar om verwarring te voorkomen wordt daar echter niet de term bovenwijkse kosten gebruikt.

• -

  Aan het eind van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling volgt een herberekening op basis van de werkelijk gemaakte kosten; dit met het oog op een eindafrekening. Als dan blijkt dat er bij de kostenverhaalsbeschikking een te hoog bedrag in rekening is gebracht, volgt er een terugbetaling aan de houder van die beschikking, na aftrek van 5%.

2.3 De regeling over financiële bijdragen

De Omgevingswet bepaalt dat de gemeente in anterieure overeenkomsten financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden kan overeenkomen. Er moet dan sprake zijn van een samenhang, te benoemen in de omgevingsvisie of in een programma. Het betreft de samenhang tussen enerzijds de zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen wil verkrijgen en anderzijds de (potentiële) locaties voor gebiedsontwikkeling. Hiermee bouwt de Omgevingswet voort op een eerdere regeling die de Wro hierover kende.

Volgens de wetsgeschiedenis kunnen gemeenten, voor de (anterieure) privaatrechtelijke route, financiële bijdragen bedingen voor maatschappelijk belangrijke functies zoals bijvoorbeeld:

• -

  Natuur;

• -

  Recreatie en sport;

• -

  Waterberging;

• -

  Infrastructuur;

• -

  Culturele voorzieningen;

• -

  De uitvoering van reconstructies in het stedelijk en landelijk gebied.

Voor wat betreft de publiekrechtelijke route regelt de Omgevingswet dat voor een zestal categorieën van ontwikkelingen regels over afdwingbare financiële bijdragen in het omgevingsplan¹ kunnen worden opgenomen. Die categorieën zijn opgesomd in bijlage 4. Eén daarvan is de compensatie voor sociale woningbouw. Veel gemeenten hanteren een beleidsnorm voor het aandeel sociale woningbouw, een algemeen percentage ten opzichte van de andere prijscategorieën. De praktijk laat zien dat het niet op elke ontwikkellocatie mogelijk of wenselijk is dat percentage te hanteren. Wanneer de gemeente op een ontwikkellocatie een lager percentage sociale huurwoningen zou toelaten dan volgens de gemeentelijke beleidsnorm is de gemeente bevoegd voor die ontwikkellocatie een bedrag aan financiële compensatie op te leggen. Die is ervoor bedoeld om op andere ontwikkellocaties dan het compenserende aandeel sociale huurwoningen te kunnen realiseren. Dat mag voor zover de gemeente voor die compenserende deelgebieden een tekort op de grondexploitatie of op het kostenverhaal ervan gaat oplopen.

De andere vijf van de zes categorieën betreffen een aantal ongelijksoortige zaken. Wanneer bepaalde investeringen, die de gemeente wil doen, niet geschaard kunnen worden onder de zaken van de kostensoortenlijst, zou bezien kunnen worden of die zaken wel geschaard kunnen worden onder één van die zes categorieën financiële bijdragen. Samengevat gaat het bij deze zes categorieën om:

• a.

  Wijziging van de inrichting van het landelijk gebied;

• b.

  Aanleg of wijziging van natuurgebieden;

• c.

  Aanleg van infrastructuur;

• d.

  Aanleg van recreatievoorzieningen;

• e.

  Compensatie van een tekort aan sociale huur- of -koopwoningen

• f.

  Stedelijke herstructurering.

De elementen waarvoor de gemeente privaatrechtelijk of publiekrechtelijk een financiële bijdrage kan verkrijgen worden hierna ook wel kostenvragers genoemd.

Een belangrijk aandachtspunt is dat de publiekrechtelijke toepassing minder mogelijkheden kent dan de privaatrechtelijke toepassing. Hoe deze regeling verder werkt is opgenomen in bijlage 1.

Om via de publiekrechtelijke route financiële bijdragen te kunnen verkrijgen moet de functionele samenhang tussen de kostendragers en de kostenvragers worden onderbouwd in het omgevingsplan.

Voor de privaatrechtelijke toepassing geldt dat de samenhang tussen kostenvragers en kostendragers moet worden onderbouwd in een omgevingsvisie of programma.

2.4 Praktijk bij de gemeente Oisterwij

Als het gaat om de praktijktoepassing van kostenverhaal en financiële bijdragen is het van belang om in te gaan op het onderscheid tussen actieve grondpolitiek en faciliterende grondpolitiek. De gemeente Oisterwijk heeft een situationeel grondbeleid. Dat betekent dat in sommige concrete gevallen de gemeente een actieve grondpolitiek voert en in andere concrete gevallen een faciliterende grondpolitiek. De keus tussen die beide hangt af van de manier waarop de gemeente regie wil (kunnen) uitoefenen over de betreffende gebiedsontwikkeling. In het kader hierna is het huidige situationele grondbeleid als volgt verwoord:

Actieve grondpolitiek

De keus voor een actieve grondpolitiek op een bepaalde ontwikkellocatie betekent dat de gemeente streeft naar verwerving van alle gronden.

In gevallen van actieve grondpolitiek verhaalt de gemeente haar kosten via gemeentelijke gronduitgifte. Dat kan overigens voor zover de gemeente erin slaagt alle gronden te verwerven. Voor zover de gemeente daar niet in slaagt en zij te maken heeft met private partijen die met succes een beroep op zelfrealisatie zouden kunnen doen, streeft de gemeente naar anterieure overeenkomsten. Als het sluiten van zulke overeenkomsten niet slaagt voor alle uitgeefbare gronden en het kostenverhaal daardoor niet (volledig) via anterieure overeenkomsten wordt verzekerd, wordt een publiekrechtelijke basis voor het kostenverhaal vastgelegd bij het nemen van planologische besluit. De kosten, dus ook de plankosten, zijn in dat geheel dan evenredig toegerekend over de eigenaren in het te ontwikkelen gebied.

Faciliterende grondpolitiek

De keus voor een faciliterende grondpolitiek op een bepaalde ontwikkellocatie² betekent dat de gemeente niet streeft naar verwerving van de gronden en de ontwikkeling overlaat aan private partijen.

In gevallen van faciliterende grondpolitiek probeert de gemeente in de regel de kosten te verhalen op de private partijen door anterieure overeenkomsten aan te gaan. Als geen overeenstemming wordt bereikt met alle private partijen geldt ook hier dat een publiekrechtelijke basis voor het kostenverhaal wordt vastgelegd bij het nemen van planologische besluit.

Praktijk bij de gemeente Oisterwijk

De gemeente Oisterwijk heeft op meerdere (potentiële) ontwikkellocaties grond in eigendom. Daarnaast hebben private partijen gronden in eigendom. De situatie kan voorkomen dat zowel gemeente als private partijen gronden in eigendom hebben op dezelfde ontwikkellocatie. Een situatie die betrekkelijk veel voorkomt is dat een private partij voor haar eigendom de gemeente verzoekt om planologisch mee te werken aan een bouwontwikkeling, hierna een initiatief genoemd.

De gemeente verhaalt kosten en streeft naar het verkrijgen van financiële bijdragen in die situaties waarin de gemeente niet alle gronden in eigendom heeft of waarin de gemeente niet alle gronden heeft kunnen verwerven vóórdat het planologisch besluit wordt genomen om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken op een bepaalde locatie.

Bij het formuleren van de beleidskeuzes rond het kostenverhaal wordt rekening gehouden met situaties waarin het gaat om een initiatief van één private partij én situaties waarin meerdere private partijen eigendom hebben op een ontwikkellocatie. In beide situaties spelen steeds de plankosten (de ambtelijke kosten) een rol. Als de gemeente de aanpassingen van de openbare ruimte op zich neemt, speelt het verhalen van die kosten ook een rol. En ook kan er sprake van zijn dat de betreffende locatie meeprofiteert van openbare voorzieningen met een bovenwijks karakter. Die worden dan eveneens toegerekend. Hetzelfde geldt voor zaken waarvoor de gemeente financiële bijdragen kan verkrijgen. In de navolgende paragrafen wordt bij al deze componenten stilgestaan om de gemeentelijke beleidskeuzes te formuleren en te onderbouwen. Dit wordt gedaan in samenhang met procesmatige kanten van gebiedsontwikkeling.

3.1 Private initiatieven

In geval van een initiatief benadert een private partij de gemeente met een verzoek om planologische medewerking voor een bouwplan. De gemeente maakt dan in ieder geval ambtelijke kosten. De praktijk laat zien dat in het beginstadium van een initiatief lang niet altijd is uitgekristalliseerd dat, als de gemeente planologische medewerking kan en wil geven, aan welke invulling ze dat kan en wil doen. Vaak is er een proces van optimalisatie van het initiatief in samenspraak met de gemeente. De gemeente moet het verzoek immers gaan beoordelen. Dat gebeurt vaak aan de hand van onderzoeken en onderbouwingen die de gemeente dan van de initiatiefnemer vraagt. Er komt met andere woorden stapsgewijs meer helderheid. Dat kost inzet van het ambtelijk apparaat. Soms moet er ook advies van derden worden ingeschakeld om als gemeente het initiatief goed te kunnen beoordelen of ook te begeleiden. De kosten van het ambtelijk apparaat en van derden worden hierna plankosten genoemd.

Soms is de uitkomst van zo’n proces dat de gemeente tot het oordeel komt dat een initiatief bij nader inzien geen doorgang kan vinden of dat ontwikkeling alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden. Als een initiatief geen doorgang kan vinden, wordt er uiteindelijk geen anterieure overeenkomst gesloten. Als een initiatief alleen in gewijzigde vorm kan plaatsvinden, wordt een anterieure overeenkomst meestal niet gesloten voor het oorspronkelijke gevraagde bouwplan, maar voor een gewijzigde versie daarvan. In een enkel geval is het vrijwel direct duidelijk dat een initiatief niet kan doorgaan. Maar meestal gaat het hier om processen van een half jaar tot een jaar en in enkele gevallen kan het ook wel twee jaar duren voordat een anterieure overeenkomst kan worden gesloten.

In zulke gevallen worden allerlei ambtelijke en externe kosten gemaakt. In de regel wordt in anterieure overeenkomsten de afspraak gemaakt dat deze plankosten worden verhaald op de initiatiefnemer. Een raming van de plankosten aan de hand van de Omgevingsregeling op het onderdeel plankosten (conform beleidsregel 6) is in het voortraject lang niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld zolang het programma qua aantal en prijscategorieën en/of de impact op de openbare ruimte nog niet is uitgekristalliseerd. De praktijk laat zien dat, naarmate het bouwprogramma omvangrijker is, het project vaak ingewikkelder is en meer ambtelijke uren vergt en dus tot hogere plankosten leidt. Ook in dit voortraject acht de gemeente het van belang dat er plankosten worden vergoed. Dit bewerkstelligt namelijk ten eerste dat er een prikkel aan de kant van de initiatiefnemer is om efficiënt om te gaan met het vragen van inzet van de gemeente. En ten tweede voorkomt het de situatie dat er wel allerlei inzet van het ambtelijk apparaat is geweest maar er geen anterieure overeenkomst tot stand komt en de gemeente dan dus de gemaakte kosten niet alsnog zou kunnen verhalen. Wordt er wel een anterieure overeenkomst gesloten dan wordt het bedrag aan plankosten van de voorovereenkomst in mindering gebracht op de plankosten zoals deze, via de zogenaamde plankostenscan (beleidsregel 6), voor de anterieure overeenkomst wordt berekend. Anders zou er een dubbeling kunnen optreden in de te verhalen plankosten. Dit alles leidt tot de volgende beleidsregels:

Beleidsregel 1: in het stadium van overleg over de aanvaardbaarheid van een initiatief voor een gebiedsontwikkeling verhalen we de plankosten op de initiatiefnemer.

Beleidsregel 2: onder de plankosten verstaan we alle ambtelijke kosten die betrekking hebben op de gebiedsontwikkeling, de kosten van externe adviseurs (waaronder ook kosten van juristen voor het opstellen van overeenkomsten en de gesprekken daarover) en kosten van onderzoeken, voor zover we ervoor kiezen dat we zelf onderzoeken verrichten.

Beleidsregel 3: om de plankosten te kunnen verhalen bieden we, na een eerste verkenningsgesprek, direct een voorovereenkomst aan. Zonder ondertekening van zo’n voorovereenkomst plegen we geen verdere ambtelijke inzet.

Beleidsregel 4: in de voorovereenkomst gaan we uit van een veronderstelling over de hoogte van deze plankosten. Daarbij houden we rekening met het gegeven dat de omvang van het bouwprogramma, zoals een initiatiefnemer dat voorstelt in het initiatiefplan, van invloed is op de hoogte van de plankosten.

Het bedrag dat we in de voorovereenkomst opnemen, brengen we in mindering op het bedrag aan plankosten dat we, met toepassing van beleidsregel 6, naar aanleiding van de invulling van de plankostenscan berekenen voor de anterieure overeenkomst. Bij kleine plannen werken we niet met een voorovereenkomst, maar alleen met een anterieure overeenkomst. Onder kleine plannen verstaan we in dit verband de situaties zoals opgenomen in artikel 13.5 van de Omgevingsregeling met uitzondering van onderdeel b5 en c:

• A.

  Het bouwen van kassen met een bruto-vloeroppervlak van niet meer dan 3.000 m2 bvo;

• B1.

  het bouwen van een gebouw met één woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan als bedoeld in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving;

• B2.

  het bouwen van een hoofdgebouw voor agrarische of bedrijfsdoeleinden zonder bijeenkomstfunctie, kantoorfunctie of winkelfunctie als bedoeld in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving, met een bruto-vloeroppervlakte van niet meer dan 1.500 m², of een bedrijfswoning op hetzelfde perceel waarop zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegestaan;

• B3.

  een uitbreiding met niet meer dan 2.000 m² bruto-vloeroppervlakte van een gebouw met een industriefunctie als bedoeld in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving, of een uitbreiding met niet meer dan een bedrijfswoning op hetzelfde perceel waarop zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegestaan;

• B4.

  een uitbreiding van een ander gebouw dan bedoeld onder 1º tot en met 3º met niet meer dan 2.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met niet meer dan een gebouw met één woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan als bedoeld in bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving;

• B6.

  een verbouwing als bedoeld in artikel 8.13, onder e of f, van het Omgevingsbesluit.

Partijen gaan met de voorovereenkomst een proces in om te komen tot een aanvaardbaar bouwplan. Als het inderdaad lukt daartoe te komen is dat de insteek voor een anterieure overeenkomst. Het is van belang dat private partijen dan op voorhand weten welke kosten de gemeente dan gaat verhalen. Omdat kostenverhaal verplicht is gaat het om alle kosten van de kostensoortenlijst, zoals (in hoofdlijnen) plankosten, kosten van openbare voorzieningen (inclusief eventueel noodzakelijke grondverwerving, eventuele kosten om hindercirkels op te heffen, kosten van nadeelcompensatie. Onder de kosten van openbare voorzieningen vallen ook de kosten met een bovenwijks karakter.

Beleidsregel 5: voor de toepassing van de kostenverhaalsregeling gaan we uit van het verhalen van alle kosten van de kostensoortenlijst die voor het betreffende project relevant zijn.

Voor het bepalen van plankosten zijn er verschillende manieren. Voor de publiekrechtelijke route heeft de wetgever zelf voorzien in de Omgevingsregeling, artikel 13.1 tot en met 13.9. Deze regeling bevat principes voor de berekening van de plankosten. Daartoe wordt als hulpmiddel een rekenmodel geboden, de zogenaamde plankostenscan. De toepassing van deze berekeningsprincipes c.q. van deze plankostenscan leidt tot een forfaitair bedrag dat tevens het maximum is dat de gemeente kan verhalen. Wanneer dat maximum in een concrete situatie zou leiden tot een onevenredig hoog bedrag kan de gemeente daar gemotiveerd van afwijken en voor een lager bedrag kiezen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen deze regeling ook toe te passen in de onderhandelingen over anterieure overeenkomsten. Als de uitkomst van de plankostenscan in een concrete situatie zou leiden tot een onevenredig laag bedrag kan de gemeente voor anterieure onderhandelingen ook uitgaan van een hoger bedrag. Overigens, voor zulke onderhandelingen kunnen ze ook kiezen voor een eigen raming van de plankosten.

Beleidsregel 6: voor het aangaan van een anterieure overeenkomst maken we gebruik van een raming van de plankosten op basis van de plankostenscan bij de Omgevingsregeling. Wanneer het voor ons evident is dat een beduidend hogere of beduidend lagere uitkomst van de plankosten ten opzichte van de plankostenscan te verwachten valt, kunnen we in anterieure overeenkomsten van de uitkomst van de plankostenscan worden afwijken.

Bij de meeste initiatieven betreft het geen ingewikkelde situaties of heel lang lopende trajecten. Meestal kan de stap van een intentie-overeenkomst worden overgeslagen. Met een intentie-overeenkomst wordt in de regel vastgelegd hoe partijen omgaan met het onderzoeken van de haalbaarheid van een project voordat een anterieure overeenkomst wordt gesloten. Dat kan nodig zijn als in de haalbaarheidsfase verschillende varianten (moeten) worden onderzocht voordat helder is voor welke variant de gemeente het geven van planologisch medewerking kan vastleggen in een anterieure overeenkomst. Een voorovereenkomst is niet bedoeld als een soort intentie-overeenkomst. Want een voorovereenkomst beperkt zich tot het verhalen van plankosten tot aan de opvolgende overeenkomst en veronderstelt alleen maar dát er ambtelijke en externe werkzaamheden moeten worden gedaan, maar legt niet vast welke. Als een intentie-overeenkomst vermeden kan worden scheelt dat partijen het werk aan de redactie van die overeenkomst en van het overleg daarover.

Beleidsregel 7: vanuit het oogpunt van kostenverhaal gaan we als regel uit van contractvorming in twee stappen: een voorovereenkomst en een anterieure overeenkomst. Bij meer ingewikkelde gebiedsontwikkelingen kunnen we een intentie-overeenkomst sluiten bij wijze van tussenstap.

De gemeente streeft in de regel naar anterieure overeenkomsten bij faciliterende grondpolitiek. Ze houdt evenwel rekening met de mogelijkheid dat dit niet altijd lukt. En ze houdt ook rekening met situaties waarin het niet wenselijk is (met alle eigenaren) te streven naar een anterieure overeenkomst. Bijvoorbeeld omdat het om teveel eigenaren gaat en het ondoenlijk is om met iedereen te onderhandelen of omdat dit teveel tijd kost en de gemeente haast heeft met het nemen van het beoogde planologische besluit. In zulke gevallen wordt in het planologische besluit dan een kostenverhaalsregel opgenomen. De kosten om te komen tot die kostenverhaalsregel zijn verdisconteerd in de exploitatieopzet van die kostenverhaalsregel.

Beleidsregel 8: wanneer geen voorovereenkomst wordt getekend en/of geen anterieure overeenkomst tot stand komt en een initiatiefnemer desondanks volhoudt in het verzoek om planologische medewerking, zullen we het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen als we besluiten deze planologische medewerking te verlenen. We zullen dan een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan opnemen. Dat doen we ook gedaan als het niet private partijen zijn die om planologische medewerking vragen, maar wij uit eigen beweging een planologisch besluit nemen voor een ontwikkellocatie en we niet met alle eigenaren een anterieure overeenkomst hebben gesloten.

3.2 Gemeentelijke initiatieven

Wat hiervoor is aangegeven heeft betrekking op situaties waarin private partijen de gemeente vragen om planologische medewerking (een initiatief). Daarnaast zijn er situaties waarin de gemeente op eigen initiatief planologische wijzigingen voorbereidt voor ontwikkellocaties.

Als de gemeente de gronden voor de betreffende locatie niet kan of wil verwerven zal zij de grondexploitatiekosten (zoals die van openbare voorzieningen en plankosten) verhalen op de private partij(en) die tot zelfrealisatie overgaan. De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt dan via de regels voor de functies die de gemeente, in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties en voor de activiteiten die daar worden toegestaan.

Voor het kostenverhaal maakt de gemeente dan gebruik van de mogelijkheden als opgenomen in de (verplichte) kostenverhaalsregeling van de Omgevingswet en van de mogelijkheid om financiële bijdragen voor de ontwikkeling van (andere) gebieden te verkrijgen.

In de regel is het dan aantrekkelijk voor zowel gemeente als deze private partijen om een anterieure overeenkomst aan te gaan en de publiekrechtelijke route van kostenverhaal te vermijden.

Beleidsregel 9: In de regel streven we naar een anterieure overeenkomst met de grondeigenaren en naar het vermijden van het opnemen van kostenverhaalsregels in het omgevingsplan. Van dit streven kunnen we afzien als:

• •

  een ontwikkellocatie zoveel eigenaren heeft dat het met iedereen onderhandelen over een anterieure overeenkomst te omslachtig is in vergelijking met het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan;

• •

  onderhandelingen over een anterieure overeenkomst te lang duren terwijl wij belang hebben bij voortgang met de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan.

In het geval dat één van de genoemde afwijkingen van dit principe aan de orde is, of als het niet lukt om voor het geheel van de uitgeefbare delen van de locatie anterieure overeenkomsten aan te gaan, zullen we een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan opnemen.

De kostenverhaalsregeling kent een zogenaamde kruimelgevallenregeling (artikel 8.14 Omgevingsbesluit). Deze regeling geldt voor de volgende situaties:

• a.

  het totaal van de verschuldigde geldsommen dat op grond van artikel 13.18 van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000,-;

• b.

  er geen verhaalbare kosten als bedoeld in de onderdelen A5 tot en met A9 van de kostensoortenlijst (bijlage IV bij het Omgevingsbesluit³) zijn; of

• c.

  de verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen.

In zulke gevallen is de gemeente niet verplicht, maar wel bevoegd tot kostenverhaal. Dat wil zeggen dat de gemeente een beleidskeus kan maken. Het is aan te bevelen in zulke gevallen kostenverhaal toe te passen. Dat vermijdt discussies over de vraag wanneer deze gevallen aan de orde zijn. Met name het eerste element vergt uitzoekwerk van het ambtelijk apparaat.

Beleidsregel 10: wanneer een situatie valt onder de kruimelgevallenregeling van het kostenverhaal kiezen we ervoor de kostenverhaalsregeling toe te passen.

De kostenverhaalsregeling is niet van toepassing op elke bouwactiviteit. Niet elke bouwactiviteit is - voor de toepassing van de kostenverhaalsregeling - een aangewezen bouwactiviteit. Verbouwingen van gebouwen met een andere functie tot een woongebouw met 10 of meer woningen is zo’n aangewezen bouwactiviteit, maar niet als het om minder dan 10 woningen gaat. Dan is toepassing van de kostenverhaalsregeling niet aan de orde.

In gevallen waarin geen sprake is van een aangewezen bouwactiviteit maar waarin wel planologische medewerking van de gemeente nodig is – en dus ambtelijke inzet van de gemeente – zullen om die reden wel plankosten worden gemaakt. Die zullen dan via de legesverordening moeten worden verhaald. De legesverordening geldt dan als terugvaloptie ten opzichte van de kostenverhaalsregeling. Is de kostenverhaalsregeling wel van toepassing dan moet de legesverordening buiten toepassing blijven. Daartoe bevat de verordening dan ook een vrijstellingsbepaling. De wettelijke regeling heeft, omdat ze wet in formele zin is, immers voorrang op een gemeentelijke regeling zoals de legesverordening.

Beleidsregel 11: voor gevallen waarin de kostenverhaalsregeling niet van toepassing is heffen we leges voor de ambtelijke inzet op grond van de gemeentelijke legesverordening.

3.3 De regeling voor financiële bijdragen

De regeling voor financiële bijdragen geeft de mogelijkheid om voor zaken die niet via de kostenverhaalsregeling verhaald kunnen worden, toch een financiële bijdrage te kunnen ontvangen. Dit kan voor de compensatie van een tekort aan sociale woningbouw. Het kan ook relevant zijn voor maatschappelijke voorzieningen. En het kan relevant zijn voor gevallen waarin infrastructurele ingrepen, die weliswaar op de kostensoortenlijst staan, maar geen causaal verband met ontwikkellocaties hebben en daar toch profijt voor opleveren en daar dus om die reden een samenhang mee hebben.

Beleidsregel 12: we maken gebruik van de regeling voor financiële bijdragen. We trachten privaatrechtelijk overeenstemming te bereiken. Slaagt dat niet dan zullen we, voor zover mogelijk, in het omgevingsplan een regel opnemen over een afdwingbare financiële bijdrage.

Beleidsregel 13: voor de compensatie van sociale woningbouw (als onderdeel van de regeling voor financiële bijdragen) gaan we uit van de norm (het beleidspercentage) die de gemeentelijke woonzorgvisie bevat voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen. Als het om technische redenen niet mogelijk is het aandeel sociale huurwoningen conform het beleidspercentage te realiseren dan compenseren we dat via een financiële bijdrage voor compensatielocaties.

3.4 Principes voor toerekening bovenwijkse kosten en financiële bijdragen

Om kosten van openbare voorzieningen te kunnen toerekenen en om financiële bijdragen te kunnen verkrijgen moet aan twee kanten een tijdsgrens worden getrokken. Allereerst moet worden bepaald tot hoever de gemeente teruggaat in het verleden als het gaat om verhaalbare zaken. In principe zou de gemeente per verhaalbare zaak een ander jaartal in het verleden kunnen hanteren. Eenvoudiger is het om een algemene periode te hanteren.

Hetzelfde geldt voor de periode waarmee de gemeente naar de toekomst kijkt en dat voor zowel verhaalbare zaken als kostendragende bouwontwikkelingen. In de regel wordt de verwachting omtrent het belang van openbare voorzieningen en van de ontwikkeling van bouwlocaties onzekerder naarmate ze verder weg in de toekomst liggen. Die onzekerheid geldt ook voor de investeringsbedragen van openbare voorzieningen en voor het opbrengend vermogen van bouwlocaties. Om reden van die onzekerheden is actualisatie van het uitvoeringsdeel van deze nota ook met enige regelmaat nodig. Het Koersdocument bestrijkt, voor wat betreft voorziene woningbouwontwikkelingen, een termijn tot 2040. Het ligt voor de hand voor de toekomstige kostenvragers en kostendragers uit te gaan van die termijn.

Beleidsregel 14: voor toerekening van kosten gaan we uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor we financiële bijdragen wil verkrijgen die niet ouder zijn dan 15 jaar.

Beleidsregel 15: voor toerekening gaan we uit van openbare voorzieningen en zaken waarvoor we financiële bijdragen willen verkrijgen die niet later worden voorzien dan 2040. Deze termijn geldt ook voor de toekomstige te verwachten bouwontwikkelingen als kostendrager.

De kostenverhaalsregeling kent, voor de publiekrechtelijke route, een toetsing aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (PTP). Deze kunnen ook in anterieure overeenkomsten worden toegepast. Waar mogelijk zal dat ook worden gedaan, maar er zijn uitzonderingen. Er zijn namelijk gevallen waarin dit niet reëel is. Een voorbeeld is dat een private partij verzoekt om planologische medewerking voor bebouwing met een dusdanig groot aantal woningen dat een bepaalde infrastructurele aanpassing nodig is. Zonder dit plan zou de gemeente die aanpassing niet hebben gedaan omdat die niet nodig was. Maar het is denkbaar dat een wijk met aangrenzende woningen meeprofiteert van deze aanpassing. Volgens de publiekrechtelijke route van kostenverhaal zou dan geen 100% van de aanpassingskosten op deze private partij kunnen worden verhaald.⁴ Dat zou echter niet reëel zijn omdat a) het nieuwbouwplan de enige veroorzaker is en b) de gemeente voor bestaande woningen geen kostenverhaal kan toepassen. In zulke gevallen wijkt de gemeente af van de PTP-criteria. In de volgende beleidsregel is de mogelijkheid om uitzonderingen toe te passen uitgedrukt met de woorden ‘waar dat reëel is’.

Beleidsregel 16: voor het bepalen van verdeelsleutels om proportionele kostentoerekeningen vast te stellen gaan we, waar dat reëel is, uit van het wettelijke principe van toerekening naar de mate van (verschil in) profijt.

Om kosten te kunnen toerekenen is een maatstaf nodig. Wanneer alleen gronden met woningen profiteren is het aantal woningen een geschikte maatstaf. Als alleen gronden met bedrijven profiteren is het aantal m2 uitgeefbaar (respectievelijk uitgegeven) gebied een geschikte maatstaf. Als zowel gronden met woningen als gronden met bedrijven profiteren is het van belang om de m2 bedrijfsterrein om te rekenen naar een aantal woningen. Het proportioneel bepaalde aandeel van de toe te rekenen kosten wordt toegerekend door rekening te houden met verschillen in grondprijzen. Dat betekent bijvoorbeeld dat er een lager gewicht wordt toegekend aan gebiedsontwikkelingen met verhoudingsgewijs veel sociale huurwoningen dan aan gebiedsontwikkelingen met verhoudingsgewijs veel vrije sectorwoningen.

Vervolgens wordt op basis van thans geldende en gerealiseerde grondprijzen een wegingsfactor bepaald.

Beleidsregel 17: voor de toerekening aan het geheel van profiterende gebieden gaan we, waar mogelijk, uit van wegingsfactoren die uitgaan van verschillen in grondprijzen tussen bouwfuncties.

De kosten worden toegerekend naar evenredigheid. De situatie kan zich voordoen dat er binnen profiterende gebieden verschil is in de mate van profijt. Het volgende voorbeeld kan dat verduidelijken. De gemeente legt een park aan. Rondom de grenzen van dat park liggen profiterende gebieden van waaruit de bewoners binnen een wandelafstand van bijvoorbeeld een half uur of drie kwartier een rondje door het park kunnen lopen. Alle gronden binnen die zone profiteren. De gronden met woningen, die direct aan het park gesitueerd worden/zijn, profiteren in sterkere mate vanwege het uitzicht op het park. Deze zone zou dan zwaarder belast kunnen worden met een kostenverhaalsaandeel dan de daar achter gelegen zone. Zo’n zwaardere belasting is dan proportioneel (evenredig).

Beleidsregel 18: als er binnen de profiterende gebieden verschil is in mate van profijt, kunnen we binnen die profiterende gebieden rekening houden met zulke verschillen.

De toepassing van de PTP-criteria komt er vaak op neer dat niet alle kosten kunnen worden verhaald op ontwikkellocaties omdat er allerlei situaties zijn waarin ook gebieden met bestaande bebouwing profiteren. Het aandeel dat aan gebieden met bestaande bebouwing wordt toegerekend kan echter niet feitelijk worden verhaald. Daar is juridisch geen aanknopingspunt meer voor. Voor ontwikkellocaties is zo’n aanknopingspunt er wel omdat óf via anterieure overeenkomsten óf via de publiekrechtelijke route kostenverhaal wordt geregeld bij het planologische besluit. Op basis daarvan wordt vervolgens, voorafgaand aan de start van de bouw, een beschikking gegeven om te betalen. Het deel dat niet feitelijk verhaalbaar is, zal de gemeente op een andere manier moeten dekken.

Beleidsregel 19: voor zover bestaand bebouwd gebied ook profijt ondervindt, dient het proportionele deel van de kosten aan bestaand bebouwd gebied te worden toegerekend (voor zover we dat niet contractueel kunnen afwentelen op ontwikkelende partijen).