Verordening op de gemeentelijke adviescommissie Welstand en Monumenten Zaanstad 2024

Toelichting bij Verordening op de gemeentelijke adviescommissie Welstand en Monumenten Zaanstad 2024 en Reglement van orde voor de adviescommissie Welstand en Monumenten Zaanstad 2024

Inleiding

Dit is de toelichting op de Verordening adviescommissie Welstand en Monumenten van de gemeente Zaanstad. Het gaat om de verordening op de adviescommissie zoals bedoeld onder de Omgevingswet (art. 17.9 Omgevingswet). De verordening is deels uitgewerkt in een Reglement van orde (RvO). Verordening en reglement gaan samen vergezeld van de voorliggende toelichting.

Met de Omgevingswet (hierna: de wet) die naar verwachting op 1 januari 2024 in werking treedt, wordt het stelsel van regels voor de fysieke leefomgeving volledig herzien. De wet bundelt de wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Een belangrijk verbeterdoel van de nieuwe wet is een kader te bieden dat overheden meer afwegingsruimte biedt om doelen voor de leefomgeving te bereiken. Verder is “decentraal, tenzij” een belangrijk principe van de wet. Dit laatste betekent dat taken en bevoegdheden in principe bij het lokale bestuur, zoals de gemeente liggen. Alleen indien het gaat om een nationaal of internationaal belang of als dat doelmatiger of doeltreffender is, stelt het Rijk regels. Gemeenten hebben een grote vrijheid in de wijze waarop zij het doel van een goede omgevingskwaliteit willen bereiken.

Het van kracht worden van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Verordening adviescommissie Welstand en Monumenten. Net als onder de Wabo en de Woningwet (zoals die gelden tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet), is het voor een deel noodzakelijk om een juridische regeling te hebben voor de organisatie van de advisering rond welstand en monumenten. De Omgevingswet (nieuw) stelt minder eisen aan deze advisering dan de Wabo en de Woningwet (oud). De “ondergrens” van advisering die de Omgevingswet verplicht stelt, is die voor vergunningen voor rijksmonumenten. Het Zaanse gemeentebestuur kiest ervoor om bovenop de wettelijk verplichte advisering van de Omgevingswet, nog één en ander over deze advisering te regelen. Het gaat dan om overige monumenten. Dit is geregeld in de Verordening Fysieke Leefomgeving (VFL). Voor het overige, welstandsadvisering, zijn er flexibele regels, waarmee maatwerk kan worden geleverd.

Voor de verordening en de toelichting is gebruik gemaakt van de ledenbrief, het model en de bijbehorende stukken van de VNG (versie 2020) daarover. Voorts is gekeken naar het huidige Reglement van orde van 2014, en naar een voorstel van Mooi Noord-Holland voor een nieuw Reglement van orde. Mooi Noord-Holland is de stichting die de advisering over welstand en monumenten de afgelopen jaren tot op heden heeft verzorgd voor de gemeente Zaanstad. De genoemde documenten zijn gebruikt als basis. Vervolgens is maatwerk toegepast aan de hand van de insteek en de keuzes van de gemeente Zaanstad, en aan de hand van praktische en juridische overwegingen.

Algemeen uitgangspunt binnen de gemeente Zaanstad, is dat de overgang naar de Omgevingswet beleidsneutraal is. Er komt de komende jaren een aantal uitdagingen op de gemeente af. Hierbij is te denken aan klimaatontwikkeling, -transitie en woningbouwopgaven. Het is nu nog niet te voorspellen hoe deze ontwikkelingen er precies uit gaan zien, wat deze van de gemeente vragen en hoe de samenwerking met de markt eruit gaat zien. Wijzigingen in dit speelveld kunnen ook doorwerken in de wijze waarop met sturing en advisering op de vlakken welstand en monumenten moet worden omgegaan. Zodoende is het uitgangspunt voor de verordening op de adviescommissie dat de huidige praktijk moet kunnen worden voortgezet, maar dat er ook ruimte is voor een aangepaste aanpak voor zover dat gewenst is.

De verordening en het Reglement van orde (RvO) betreffen organisatorische aspecten van de advisering over de aspecten welstand en monumenten. Het inhoudelijke deel (wat zijn de regels en richtlijnen voor welstand en monumenten) is met name te vinden in de Verordening Fysieke Leefomgeving, de bestemmingsplannen (deze worden onderdeel van het omgevingsplan) de welstandsnota (die een beleidsregel onder het omgevingsplan wordt), en aanwijzingen van monumenten en ander erfgoed.

De Verordening Fysieke Leefomgeving bevat ook nog diverse organisatorische bepalingen over advisering. De Zaanse organisatorische regels over advisering rond welstand en monumenten worden zo goed mogelijk onderling afgestemd.

De bedoeling van de wetgever is dat in de jaren na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de regels over omgevingsrechtelijke onderwerpen, steeds meer geïntegreerd zullen worden, vooral in het omgevingsplan. Dit geldt ook de regels voor welstand en monumenten.

Het leeuwendeel van de advisering welstand en monumenten is ten behoeve van bestuurlijke besluiten over omgevingsvergunningen (formele traject). Een ondergeschikt deel zal betreffen advisering in de voorfase (voortraject, vooroverleg, omgevingstafels, supervisie). Een klein deel kan betreffen advisering over inhoudelijke gemeentelijke regels en beleid over welstand en monumenten.

De toelichting bestaat uit de voorliggende inleiding. Daarna volgt nog een algemene toelichting en een artikelsgewijze toelichting op de verordening. Vervolgens volgt ook een beperkte artikelsgewijze toelichting op het Reglement van orde. Daarbij geldt dat de verordening het uitgangspunt is en dat uitwerkingen in het reglement van orde, veelal onderwerpgewijs worden behandeld op de plekken waar zij vanuit de verordening aan de beurt zijn.

Algemene toelichting verordening

Inhoudelijke en procedurele regels welstand en monumenten

In de inleiding is al gewezen op het onderscheid tussen de enerzijds formele, organisatorische regels rond advisering over welstand en monumenten, en anderzijds de inhoudelijke regels en beleid daarover. Deze twee kanten moeten goed van elkaar worden onderscheiden, maar hebben tot op zekere hoogte ook met elkaar te maken. Zo is de gedetailleerdheid en ingewikkeldheid van inhoudelijke regels van invloed op hoe de manier van toetsen en adviseren moet worden geregeld. De jaren na de invoering van de Omgevingswet kan er veel veranderen aan de inhoudelijke toetsingskaders. Dit onder andere doordat de teneur e/o bedoeling is dat er meer algemene regels gaan gelden in plaats van vergunningplichten. Met de nieuwe verordening wil de gemeente deze mogelijkheden kunnen faciliteren. Tegelijk is het juist niet de bedoeling om de intensiteit en de manieren van toetsen op voorhand strak vast te leggen. Zodoende wordt gekozen voor een sober, algemeen en flexibel model.

Titel verordening

Er wordt gekozen voor de titel Verordening op de adviescommissie Welstand en Monumenten. Het model van de VNG heeft het over de adviescommissie op de ruimtelijke kwaliteit. Echter, het begrip ruimtelijke kwaliteit lijkt aanzienlijk breder dan de benodigde advisering van de commissie. Zo valt bijvoorbeeld waterbeheer en natuur ook onder ruimtelijke kwaliteit, maar moet daarover geen advisering vanuit welstand en monumenten plaatsvinden. Onder de oude situatie (pré Omgevingswet) gaat het ook om de adviescommissie Welstand en Monumenten. Er zijn geen indicaties dat de advisering op andere aspecten van ruimtelijke kwaliteit onderdeel moeten of zullen worden van de advisering op welstand en monumenten. Ook het uitgangspunt van een beleidsneutrale overgang naar de Omgevingswet (zoals in principe de bedoeling), brengt met zich mee dat de advisering van deze commissie beperkt blijft tot welstand en monumenten.

Ontwikkelingen en de manier van toetsen

Daarnaast is naar verluidt een van de bedoelingen van de Omgevingswet dat er minder aan planning door de overheid wordt gedaan, en meer de markt wordt uitgenodigd om aan de hand van concrete behoeften met concrete initiatieven te komen (organische ontwikkeling). Ook moet worden gewezen op grote uitdagingen c.q. opgaven ook voor gemeenten, op de vlakken van woningbouw, milieu en klimaat. Al met al is er voor de komende jaren maar beperkt zicht op de ontwikkelingen en de manieren van (bij)sturing door de gemeente. Een gevolg hiervan is dat de manier waarop de gemeente om zal willen gaan en om zal gaan met monumenten en vooral ook welstand, ook beperkt voorspelbaar is. Denkbaar is dat opgaven worden opgepakt met maatwerk in de taakverdeling tussen markt en overheid. Daarbij is ook denkbaar dat verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving verdeeld over verschillende momenten in het proces worden getoetst. Ook vanuit deze achtergrond wordt gekozen voor een sober, algemeen en flexibel model. In dit kader zijn verschillende mogelijkheden en invullingen ter beoordeling, beslissing of instructie van het college gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Paragraaf 1. Algemene bepalingen

Artikel 1. Definities

Dit artikel over definities ofwel begripsbepalingen spreekt voor zich. De belangrijkste begrippen uit de verordening worden hier gedefinieerd. De definities sluiten aan op die van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde wetgeving. Het Reglement van orde (waarop hieronder nog een apart artikelsgewijs commentaar wordt weergegeven) bevat ook een aantal definitiebepalingen. Deze sluiten op hun beurt weer aan op die van de verordening.

Deels is er bij de definitiebepalingen ook sprake van afbakeningen en inhoudelijke eisen. Zo wordt bij het begrip goede omgevingskwaliteit aangesloten op de definitie van de Omgevingswet, maar wordt dit voor het bereik van deze verordening uiteraard beperkt tot aspecten van welstand en erfgoed.

Voor een deel hebben de definities van verordening en Reglement van orde, dezelfde feitelijke inhoud als die van de voorgaande regeling: het Reglement van orde uit 2014. Opgemerkt moet worden dat in de nieuwe regeling (verordening en Reglement van orde) wordt gekozen voor het begrip subcommissie, in plaats van Welstandskamer respectievelijk Monumentenkamer. Subcommissie (letterlijk: ondercommissie) wordt een betere term gevonden. Immers, het gaat om een smaldeel van de commissie, die er dus onderdeel van is.

Belangrijk is de definitie van het begrip ambtelijk secretaris. Dit is een spilfiguur in de verhouding tussen enerzijds het college van burgemeester en wethouders en anderzijds de adviescommissie. De ambtelijk secretaris is nadrukkelijk geen lid van de commissie, opereert onder verantwoordelijkheid en gezag van het college van burgemeester en wethouders, en ondersteunt de commissie.

Grenzend aan en aansluitend op de functie van de ambtelijk secretaris, is de functie van de commissiesecretaris. Deze functie wordt gedefinieerd in het Reglement van orde. Hiervoor wordt dan ook verwezen naar de toelichting op artikel 1 van het Reglement.

Afhankelijk van de soort welstandsregels en de behoefte aan advisering, kan het college ervoor kiezen om de ambtelijk secretaris ook een inhoudelijke rol te geven. Hierbij is met name te denken aan het toepassen van algemene welstandsregels op meer eenvoudige en/of vaker voorkomende bouwplannen. Met de term <functionaris> wordt gekozen voor de mogelijkheid om ook een persoon zonder ambtelijke status in te kunnen huren. Evenwel blijft het een functie onder verantwoordelijkheid en gezag van het college van burgemeester en wethouders.

Op het moment van opstellen van de verordening, is in de Zaanse praktijk (in de Maak-gebieden) de figuur van supervisor en previsor gebruikelijk. Bij de previsor gaat het om een deskundige op het gebied van welstand en monumenten die bij ontwikkelingsgebieden in een vroeg stadium meekijkt, meepraat en meestuurt in de planvorming en -uitwerking. Het gaat om een niet-formele functie. Het is de wens om deze praktijk voorlopig te kunnen voortzetten. Dit wordt mogelijk gemaakt doordat in de verordening en in het reglement een kaderregeling voor advisering in vooroverleg-fase is opgenomen.

Paragraaf 2. Adviestaak

Artikel 2. Verplichte en onverplichte advisering, advisering buiten de commissie, en

Artikel 3. Taak en werkzaamheden

In artikel 2 worden in algemene zin verplichte en onverplichte advisering geregeld, en wordt een grondslag gegeven voor advisering buiten de commissie. In artikel 3 wordt een uitwerking gegeven van artikel 2. De taken en werkzaamheden van artikel 3 zijn nadere invullingen en beschrijvingen van de verplichte advisering zoals opgenomen in artikel 2. Bijvoorbeeld is in artikel 3 vormgegeven aan de mogelijkheid dat het collegeadvies inwint als het gaat om beleidsvorming. Hierbij is bijvoorbeeld te denken aan een herziening van de welstandsnota.

In de bepalingen van artikelen 2 en 3 wordt op de eerste plaats aangesloten op de wettelijke regeling (Omgevingswet) over verplichte advisering. Een van de weinige inhoudelijke veranderingen die de Omgevingswet met zich brengt, is dat binnen het domein welstand en monumenten, alleen ten aanzien van rijksmonumenten advisering verplicht is ingevolge de landelijke wetgeving (de Omgevingswet). Het gaat juridisch gezien dan om de “rijksmonumentenactiviteit”. Voor het overige wordt het aan gemeenten overgelaten in hoeverre zij advisering op dit vlak willen hanteren en voorschrijven.

Uiteraard wordt in de Zaanse verordening de ondergrens van de landelijke wet (Omgevingswet) gerespecteerd. Binnen de gemeente Zaanstad wordt er in de Verordening Fysieke Leefomgeving voorts voor gekozen om ook bij andere monumenten verplicht te laten adviseren als er een omgevingsvergunning nodig is. Dit geldt ook voor beschermde stads- en dorpsgezichten. Verder wordt ook advisering voorgeschreven als er een aanwijzing tot gemeentelijk monument of archeologisch monument aan de orde is. Voor het overige (met name advisering op het gebied van welstand, vooroverleg en beleidsadvisering) bevat de verordening een sobere en flexibele regeling, waarmee advisering op maat kan worden ingewonnen. Hierbij wordt de beoordeling en de regie logischerwijs gelegd bij de uitvoerende macht, het college van burgemeester en wethouders. Het college is ook het bestuursorgaan dat advies inwint, aan wie het advies wordt uitgebracht, en het bestuursorgaan dat deze advisering mee moet nemen in zijn besluitvorming (besluiten op vergunningaanvragen).

In artikel 2 lid 4 wordt ook de mogelijkheid geschapen om advisering buitenom de adviescommissie te laten uitbrengen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ambtelijk laten toetsen van (adviseren over) het welstandsaspect van eenvoudigere bouwplannen.

In de toekomst zijn verschillende scenario’s denkbaar rondom ruimtelijke ontwikkelingen. Het is niet zeker welke toetsing en advisering (ook) op het gebied van welstand daarbij nodig zal zijn. Aldus is met de nu voorliggende regeling steeds op optimale wijze advisering in te winnen. Dit aan de hand van de vereiste manier van organiseren van stedelijke ontwikkelingen, en de behoefte van het bestuur.

In de algemene inleiding is er al op gewezen dat in de eerste periode na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving, de huidige praktijk van advisering voorlopig wordt voortgezet. Aldus is er gelegenheid om, na een evaluatie of anderszins door voortschrijdend inzicht, de adviespraktijk aan te passen, en blijft tot die tijd de oude, functionerende praktijk bestaan.

Hieronder wordt ingegaan op de verschillende gevallen waarvoor advisering is geregeld.

Een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument (art. 2 lid 1 en art. 3 lid 2 van de verordening)

De wet definieert een rijksmonumentenactiviteit als volgt:

“Een activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht”.

De commissie adviseert niet over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot archeologische rijksmonumenten. De commissie brengt wel advies uit met het oog op het behoud van cultureel erfgoed. Uitgangspunten daarbij zijn:

• •

  Het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van monumenten en archeologische monumenten;

• •

  Het voorkomen van verplaatsing van monumenten of een deel daarvan, tenzij dit dringend is vereist is voor het behoud van die monumenten;

• •

  Het bevorderen van het gebruik van monumenten, zo nodig door wijziging van die monumenten, rekening houdend met de monumentale waarden; en

• •

  Het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ.

Dit volgt uit artikel 8.80 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) dat de beoordelingsregels voor de rijksmonumentenactiviteit bevat.

Voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot archeologische rijksmonumenten is de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Minister van OCW) aangewezen als advies- en instemmingsorgaan in de gevallen dat het college het bevoegd gezag is. Dit in verband met zijn verantwoordelijkheid voor de archeologische rijksmonumenten en met het landelijk overzicht en de vereiste specialistische kennis en ervaring die aanwezig zijn bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Ook is de Minister van OCW (mede) bevoegd tot toezicht en handhaving waar het gaat om archeologische rijksmonumenten. Behoud in situ (in de bodem) is hierbij het uitgangspunt.

De gemeenten spelen desalniettemin in de archeologie een cruciale rol. De afweging om archeologische monumenten in situ (in de bodem) dan wel ex situ (door ze op te graven) te behouden, wordt meestal door de gemeente gemaakt in het kader van het opstellen van het omgevingsplan en de belangenafweging bij de specifieke omgevingsplanactiviteiten waaraan een archeologische onderzoeksplicht is gekoppeld. De gemeente is op grond van artikel 5.130 van het Bkl verplicht om bij het opstellen van het omgevingsplan rekening te houden met het belang van het behoud van cultureel erfgoed, waaronder (aantoonbaar te verwachten) archeologische monumenten. Daarbij kan de (aantoonbaar te verwachten) aanwezigheid van archeologische monumenten van invloed zijn op onder meer de toedeling van functies aan locaties – bijvoorbeeld de keuze om geen parkeergarage toe te staan op een locatie met hoge archeologische waarde – of op de inhoud van in het omgevingsplan op te nemen beschermende regels of beoordelingsregels. De commissie kan hierover op grond van de andere onderdelen van dit artikel adviseren.

Een omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een voorbeschermd gemeentelijk monument of een gemeentelijk monument (art. 2 lid 2, art. 3 lid 2 van de verordening en de Verordening Fysieke Leefomgeving Zaanstad)

De bescherming van monumenten of archeologische monumenten als gemeentelijk monument gebeurt door aan het monument of archeologisch monument in het omgevingsplan de functie-aanduiding gemeentelijk monument te geven. Met een voorbereidingsbesluit kan voorbescherming worden geboden aan een locatie waarvoor wordt overwogen deze de functie-aanduiding gemeentelijk monument te geven.

Overgangsrecht gemeentelijke monumenten

Het overgangsrecht in de wet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelen dat er bij het in werking treden van de wet een vergunningplicht geldt voor activiteiten met betrekking tot gemeentelijke monumenten en voorbeschermde gemeentelijke monumenten die nog op grond van de Erfgoedverordening (in Zaanstad opgenomen in de Verordening Fysieke Leefomgeving) zijn aangewezen. De regels uit die verordening blijven gelden tot het moment dat dit onderwerp in het nieuwe deel van het omgevingsplan is geregeld. Dit volgt uit de artikelen 22.4 en 22.8 van de wet en artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet in samenhang met artikel 22.2 van het tijdelijke omgevingsplan van rechtswege (deel bruidsschat). De in de Erfgoedverordening (in Zaanstad opgenomen in de Verordening Fysieke Leefomgeving) opgenomen vergunningplicht geldt als een verbod op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Een omgevingsplanactiviteit in geval de commissie in het omgevingsplan als adviseur is aangewezen

De gemeenteraad kan op grond van artikel 16.15, tweede lid, van de Omgevingswet in het nieuwe deel van het omgevingsplan bepalen in welke gevallen een advies verplicht is. Dit kan per gebied of per type activiteit of bouwwerk verschillen.

Omdat het omgevingsplan ook bij een projectbesluit of een voorbereidingsbesluit kan worden gewijzigd, brengt dit mee dat ook Gedeputeerde Staten, het dagelijks bestuur van het Waterschap en de Minister van OCW de commissie als adviseur in het omgevingsplan kunnen aanwijzen. Regels over de aanwijzing van de commissie als adviseur kunnen ook onderdeel zijn van de voorbeschermingsregels waarmee een voorbereidingsbesluit het omgevingsplan wijzigt. Overigens betekent dit niet dat de commissie daarmee ook formeel adviesorgaan van die andere bestuursorganen wordt. Als het college geen bevoegd gezag is voor de aanvraag om een omgevingsvergunning maar adviseur, is de commissie in voorkomend geval ook adviseur en richt het advies van de commissie zich tot het college in plaats van het bevoegd gezag (artikel 4.22 van het Omgevingsbesluit).

Een andere activiteit in geval burgemeester en wethouders een advies nodig achten (art. 2 lid 3 en art. 3 lid 2 van de verordening)

Dit onderdeel is gelijkwaardig aan de huidige zogenoemde “kan-bepaling” over de welstandsadvisering in artikel 6.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Het college kan in gevallen waarin inwinnen van advies niet wettelijk verplicht is, zelf bepalen of zij een advies inwinnen bij de commissie.

De beoordeling van de omgevingsplanactiviteit bouwen door de commissie

Bij het beoordelen van een bouwplan volgt de adviescommissie op de eerste plaats de beoordelingsregels over welstand die in het omgevingsplan staan en op de tweede plaats die van de beleidsregels die daar uitwerking van zijn (voorlopig de welstandsnota).

Aanwijzing rijksmonument en aanwijzing gemeentelijk monument

De Minister van OCW vraagt ingevolge de Erfgoedwet altijd advies aan het college van de gemeente waar een monument of archeologisch monument zich bevindt, alvorens te besluiten het aan te wijzen als rijksmonument. Buitenom de wettelijk verplichte advisering (rijksmonumenten ingevolge de Omgevingswet en aangewezen andere gevallen rond monumenten ingevolge de Zaanse Verordening Fysieke Leefomgeving), is het aan het college of het op zijn beurt advies bij de adviescommissie inwint.

Advisering over ontwikkeling regels en beleid.

Dit onderdeel geeft invulling aan de mogelijkheid als bedoeld in artikel 17.9, tweede lid, van de wet om de commissie in te schakelen bij het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Ook hier geldt dat het niet om wettelijk verplicht advies gaat, en het aan het college is of het advies inwint.

Paragraaf 3. Samenstelling, inrichting, vervanging, benoeming en ondersteuning

Artikel 4. Samenstelling, inrichting en vervanging

Voor de omvang en de (functionele) samenstelling van de commissie is aangesloten op de huidige praktijk. Zo zijn er ten minste 7 leden, waaronder een voorzitter, twee burgerleden en vier beroepsleden. Ook sluit aan op de huidige praktijk, dat er (een afdoend aantal) plaatsvervangers wordt benoemd, die de leden bij afwezigheid kunnen vervangen.

De regeling met criteria voor benoeming sluit ook aan op de huidige regeling en praktijk.

Hierbij wordt tevens recht gedaan aan de eis van de Omgevingswet dat er ten minste enkele leden zijn die aantoonbaar deskundig zijn specifiek op het gebied van de monumentenzorg (artikel 17.9, eerste lid).

De regels in het derde tot en met vijfde lid zien toe op de deskundigheidsgebieden die in de commissie vertegenwoordigd moeten zijn. De wet schrijft voor dat binnen de commissie enkele leden deskundig dienen te zijn op het gebied van de monumentenzorg, en dat die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Volgens de Memorie van toelichting dient de commissie ten minste over deskundigheid op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorisch, restauratiearchitectuur, landschap en stedenbouw te beschikken (Kamerstukken II 2014-2015, 33962 nr. 3, p. 581). In aanvulling hierop is de deskundigheid aangevuld met architectuur en archeologische monumentenzorg. Het is mogelijk dat één persoon meerdere disciplines in zich verenigt. Het gaat er om dat voor de opgaven aan de adviescommissies, de genoemde deskundigheden afdoende in de commissie aanwezig zijn.

In lid 5 is een aantal disciplines benoemd welke afdoende vertegenwoordigd moeten zijn binnen de commissie. Het gaat niet om een absolute en evenredige representativiteit. De betrokken disciplines worden genoemd, en er is bepaald dat het geheel afdoende moet zijn vertegenwoordigd.

Het zevende lid vormt een aanscherping van de wettelijke eis van onafhankelijkheid ten opzichte van het gemeentebestuur. Artikel 17.8 van de Omgevingswet, waar het zesde lid feitelijk spiegelbeeld van is, stelt slechts als eis, dat de leden van het gemeentebestuur geen lid zijn van een gemeentelijk adviesorgaan.

Het zevende lid vormt, samen met artikel 17.8 van de Omgevingswet de kern van de onafhankelijkheid van de commissie. Deze regel geldt uiteraard niet voor de ambtelijk secretaris, die nadrukkelijk geen lid is van de commissie, en wel werkt onder verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur (zie ook artikel 1).

In de leden 8 en 9 zijn de regelingen voor het bepalen van de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter opgenomen.

Artikel 5. Benoeming, zittingsduur en ontslag

In artikel 17.7 lid 2 van de Omgevingswet is bepaald dat de gemeenteraad de leden van een gemeentelijk adviesorgaan benoemt en ontslaat. Voor het overige is de benoemingsregeling uitgewerkt op lokaal niveau, in de verordening en het Reglement van Orde.

De vraag kan worden gesteld of het benoemen van leden en instellen van de commissie een bevoegdheid is die gemandateerd kan worden aan (met bevoegdheid uitgevoerd kan worden door) het college. Mandaatverlening is niet geoorloofd indien de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In dit geval is het de vraag of de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen mandaatverlening als bedoeld in artikel 10:3, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onder de Woningwet is overwogen dat de raad een centrale rol moest spelen in het welstandstoezicht, mandatering was daarom niet mogelijk. Uit de toelichting bij artikel 17.7 van de wet volgt dat “in navolging van de bestaande regeling voor de welstandscommissie (..) die bevoegdheid is neergelegd bij de gemeenteraad.” (Kamerstukken II, 2013-2014, 33962, nr. 3, p. 580). Op grond daarvan moet waarschijnlijk worden aangenomen dat de aard van de bevoegdheid zich tegen mandatering aan het college verzet.

In de benoemingsregeling zijn beperkingen ogenomen om tegen te gaan dat leden te lang en ononderbroken de commissie bemensen. Dit om voor de hand liggende redenen dat persoonlijke voorkeuren al te zeer de praktijk van de advisering gaan bepalen.

Omdat het plaatsvervangend lidmaatschap een (veel) minder grote nauwelijks enige stempel drukt op de praktijk van de advisering, is hiervoor een minder strenge regeling voor herbenoeming.

In lid 5 is een vangnetregeling opgenomen voor schorsing en ontslag op eigen verzoek en in uitzonderlijke omstandigheden. Schorsing is te zien als een soort noodmaatregel / voorlopige maatregel, in relatie tot ontslag. Deze maatregel is niet definitief, en vergt in voorkomend geval ogenblikkelijke toepassing. Het is daarom mogelijk om schorsing door het college te laten toepassen. De wet bepaalt dat de raad de leden benoemt en ontslaat (artikel 17.7, tweede lid, van de wet). Het is vanzelfsprekend dat leden op eigen aanvraag worden ontslagen. Zij kunnen verder worden geschorst en ontslagen wegens ongeschiktheid, onbekwaamheid of op andere zwaarwegende gronden.

In lid 6 is de taak neergelegd voor zowel de voorzitter van de adviescommissie als voor het college van burgemeester en wethouders, om van alle leden en plaatsvervangende leden bij te houden de data van benoeming, herbenoeming en aftreden. Dit is ten behoeve van maximaal (eigen) zicht op het correcte verloop van aan- en aftreden.

Artikel 6. Ondersteuning van de commissie

Ondersteuning van de commissie wordt vooral verzorgd door de ambtelijk secretaris (vanuit de gemeente) en door de commissiesecretaris (vanuit de partij die de adviescommissie verzorgt, en bemenst voor zover het geen burgerleden betref).

De verordening voorziet er in dat de rol van de ambtelijk secretaris uiteen kan lopen. De secretaris kan een eigenstandig adviseur buiten de commissie zijn, bijvoorbeeld voor kleinere bouwplannen. De secretaris kan ook een administratieve functie betreffen. Er is bewust voor gekozen om de secretaris onder het college te laten opereren. De functie is ook de brugfunctie bij eventueel benodigd contact tussen de commissie en de ambtelijke organisatie.

Aansluitend op (complementair aan) de ondersteuning door de ambtelijk secretaris, is de ondersteuning door de commissiesecretaris. Deze functie is echter onder verantwoordelijkheid en gezag van de partij die die de adviescommissie verzorgt, en bemenst voor zover het geen burgerleden betreft. Voor nadere toelichting op de positie en taken van de commissiesecretaris, wordt verwezen naar de toelichting op artikel 1 van het Reglement van orde, waar de omschrijving van de functie commissiesecretaris is opgenomen.

Waar de ambtelijk secretaris ondersteuning verleent vanuit de regie van het college van burgemeester en wethouders, verleent de commissiesecretaris dit vanuit de regie van de partij die die de adviescommissie verzorgt. De meer directe en meer uitvoerende ondersteuning van de commissie zal logischerwijs meer bij de commissiesecretaris liggen.

Paragraaf 4. Advisering

Artikel 7. Adviestermijn

In artikel 7 is een en ander geregeld over de termijnen waarbinnen geadviseerd moet worden. In de wet is geen termijn gesteld waar binnen de commissie moet adviseren. Daarom kan het college op grond van het eerste lid een termijn voor het uitbrengen van advies stellen. Deze termijn mag volgens artikel 3:6 van de Algemene wet bestuursrecht niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen. Indien geen advies wordt uitgebracht binnen de geldende adviestermijn, staat dit de besluitvorming door het college niet in de weg (artikel 3:6, tweede lid, van de Awb).

Essentieel is dat in principe door het college een termijn wordt gesteld. Als deze niet gelijk met het adviesverzoek wordt gesteld, kan deze daarna alsnog worden gesteld. Deze termijn zal in de praktijk in redelijkheid worden bepaald. Evengoed is hierbij de benodigde voortgang van de behandeling van het (bouw)plan wel maatgevend. Daarbij spelen wettelijke maximale termijnen een essentiële rol. Het is uiteraard de bedoeling dat de commissie er alles aan doet om het naleven van deze wettelijke mogelijk te maken. Als er respijt (uitstel) wordt verleend, moet dit nauw omschreven worden gedaan, en in principe zo beperkt als redelijkerwijs mogelijk.

In lid 2 is een regeling opgenomen waarmee rekening wordt gehouden met de organisatie met subcommissies (voorheen “kamers” welstand en monumenten). Ook hiervoor geldt echter dat de wettelijke behandeltermijnen het uitgangspunt zijn, en de commissie zich daarnaar moet richten.

Voor het geval er door het college geen expliciete termijn wordt gesteld, geldt een dubbele maximering voor deze termijn: binnen 5 werkdagen na de betreffende vergadering én tevens binnen 4 weken nadat om advies is verzocht.

Artikel 8. Openbaarheid, agenda, spreekrecht, beraadslaging en advisering

In lid 1 wordt aangaande de openbaarheid van de vergaderingen van de adviescommissie aangesloten op de wettelijke eisen ter zake (art. 17.9 Omgevingswet). Bij de wetgevingsoperatie rond de vernieuwing van welstand (2007), is openbaarheid als speerpunt aangemerkt. Dit is onder de nieuwe wetgeving (Omgevingswet) niet anders. Met openbaarheid hangen nauw samen transparantie en controleerbaarheid. Een goede regeling hiervan kan ook een positieve reflexwerking hebben op de kwaliteit van het werk. Openbaarheid van welstandsadvisering is een hoog goed. Dit zowel ten aanzien van de kwaliteit en de maatschappelijke aansluiting, als ten aanzien van het draagvlak.

De Omgevingswet geeft in artikel 17.9 lid 5 een uitzondering op openbaarheid. Het gaat daarbij om uitzonderlijke omstandigheden zoals genoemd in artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid en in gevallen waarin het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de in artikel 5.1, tweede lid, van die wet genoemde belangen.

Het gaat naar de huidige tekst van artikel 5.1 Wet open overheid (Woo) kort samengevat om de volgende gevallen

• 1.

  Het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover dit nadelig kan zijn in verband met:

  • a.

    De eenheid van de Kroon;

  • b.

    De veiligheid van de Staat;

  • c.

    Bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

  • d.

    Persoonsgegevens

  • e.

    Nummers betreft die dienen ter identificatie van personen.

• 2.

  Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

  • a.

    De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

  • b.

    De economische of financiële belangen van de Staat, etc.

  • c.

    De opsporing en vervolging van strafbare feiten;

  • d.

    De inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

  • e.

    De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

  • f.

    De bescherming van andere dan genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

  • g.

    De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

  • h.

    De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

  • i.

    Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Hiermee wordt aangesloten bij de algemene regeling omtrent openbaarheid en uitzonderingen daarop. Het wordt van belang geacht dat het college van burgemeester en wethouders beslist over deze uitzonderingen op openbaarheid. De voorzitter van de commissie heeft in artikel 5 lid 3 van het Reglement van orde een adviserende rol jegens het college van burgemeester en wethouders. Dit neemt niet weg dat er voor het college verschillende aanleidingen kunnen bestaan om een uitzondering op de openbaarheid toe te passen. Zo kan bijvoorbeeld een belanghebbende het college hiertoe verzoeken. Ook kan er ambtshalve van indicaties blijken, en kan het college de uitzonderingsregel ambtshalve toepassen.

Aansluitend op de opmerkingen rond lid 1, wordt ook belang gehecht aan een goede algemene bekendmaking vooraf, van de agenda. Zo kunnen belanghebbenden (initiatiefnemers en andere belanghebbenden) ook de agendering van de behandelingen die hen aangaan in de gaten houden.

Lid 2, over de bekendmaking van de agenda, is bewust ruim geformuleerd, zodat enerzijds duidelijk is aan welke vereisten de bekendmaking van de agenda voor de vergaderingen moet voldoen, en er anderzijds voldoende flexibiliteit wordt ingebouwd om dit vorm te geven binnen de praktische mogelijkheden. Hierbij geldt dat de regelgeving rond (elektronische) bekendmaking redelijk vaak pleegt te wijzigen. De gebruikelijke manier van bekendmaking van de agenda zal worden vermeld op de gemeentelijke website.

In lid 3 is spreekrecht voor belanghebbenden geborgd. De beperking tot deze kring (belanghebbenden) is bewust gekozen.

Het begrip (belanghebbende) is in de wet bepaald, en in de jurisprudentie nader vormgegeven. In het kort komt het er op neer of men in het bijzonder door een besluit (en in dit geval een bouwplan) in zijn of haar rechten of belangen kan worden beïnvloed. Het gaat er om dat een partij afdoende specifiek en meer dan miniem belang heeft bij een bepaalde omgevingsrechtelijke kwestie. Naast de aanvrager kan het ook gaan om omwonenden, of om vertegenwoordigers van algemeen belang-verenigingen.

Het criterium van lid 3 (spreekrecht voor belanghebbenden en hun gemachtigden) lijkt het beste evenwicht tussen enerzijds het belang van spreekrecht (en daarmee van democratie en contact tussen burger en bestuur), en het anderzijds niet onbeperkte bemoeienis van mensen die objectief gezien geen direct betrokken belang hebben.

Het begrip spreekrecht moet breed worden opgevat. Het gaat niet alleen om een technische toelichting op het eigen plan, maar in principe over alle aspecten van welstand en erfgoed, en is even breed als de adviestaak van de commissie. Dit sluit aan op het idee van een open dialoog, met volwaardig spreekrecht. Evengoed moet de commissie ook kunnen beraadslagen. Dit wil zeggen onderling bespreken wat zij van een initiatief vindt, op het gebied van welstand en monumenten (erfgoed). Tijdens deze beraadslagingen is er geen spreekrecht, om de commissie zijn werk te kunnen laten doen. De voorzitter kan als dit dienstig is, tijdens de beraadslagingen alsnog op maat het woord aan anderen geven. De beraadslagingen zijn echter wel openbaar, Openbaarheid van vergadering van de adviescommissie is een wettelijke eis, waar alleen afgedaan kan worden in de wettelijk bepaalde gevallen (zie hierboven, bij lid 1).

Uiteraard kunnen belanghebbenden zich ook laten vertegenwoordigen. Bijvoorbeeld door architecten of juridische adviseurs. De mogelijkheid van vertegenwoordiging sluit aan op een belangrijke grondregel in het bestuursrecht, namelijk dat iedereen zich in het verkeer met bestuursorganen kan laten vertegenwoordigen (art. 2:1 lid 1 Algemene wet bestuursrecht).

In lid 4 is bepaald dat van gemachtigden een machtiging kan worden verlangd als de betreffende belanghebbende er zelf niet bij is. Dit om te verzekeren dat deze gemachtigden ook bevoegd zijn en om de goede orde te bewaken.

Lid 5 bevat een quorum-regeling: een minimumaantal leden om advies uit te kunnen brengen. Het is zo geregeld dat van het minimum 7-tal leden (art. 4), er ten minste 3 leden nodig zijn om een advies te kunnen uitbrengen. Ook hier werkt de minimale eis aan deskundigheid van de participerende leden door, als het gaat om een rijksmonument (rijksmonumentenactiviteit).

In lid 6 is een verschoningsregeling opgenomen. Deze regeling spreekt voor zich in het licht van het tegengaan van belangenverstrengeling, en ook van zelfs de schijn ervan. In artikel 5 lid 4 van het Reglement van orde is bepaald dat de voorzitter hier een zelfstandige beoordelende verantwoordelijkheid in heeft. Zodoende hebben zowel het lid als de voorzitter hier een eigen verantwoordelijkheid in.

De geheimhoudingsplicht van lid 7 is in feite een herhaling van een algemene bestuursrechtelijke regeling (artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht). Deze regel wordt hier voor de duidelijkheid ook in de verordening opgenomen.

In lid 8 wordt in algemenere zin geregeld dat de specifieke deskundigheid en de specifiek deskundigen binnen de commissie, ook worden betrokken bij betreffende advisering. De eisen aan specifieke deskundigheid zouden anders illusoir kunnen worden.

Artikel 9. Instelling subcommissie en afdoening onder verantwoordelijkheid van de commissie

Dit artikel is de grondslag voor een praktische maatregel: het advies vragen aan specifieke smaldelen van de commissie. Dit wil zeggen aan één of meer losse leden of aan een subcommissie. De commissie blijft verantwoordelijk voor het advies.

In lid 1 is de grondslag voor het instellen van een subcommissie opgenomen. Het college heeft hier regie over, en kan dit zelf ter hand nemen, of het aan de commissie overlaten. In het laatste geval, kan het college hierover aanwijzingen geven.

Artikel 9 voorziet tevens in de mogelijkheid dat het college stuurt op verschillende vormen van samenstelling van het smaldeel van de commissie dan wel van andere adviseurs. Daarbij is de mogelijkheid opgenomen dat het college het aan de commissie zelf overlaat om op dossierniveau te beoordelen of inzake een plan kan worden geadviseerd door een smaldeel van de commissie.

Voorts heeft het college de bevoegdheid om in voorkomende gevallen te bepalen of het zich laat adviseren door genoemde smaldelen van de commissie. Ook daarbij kan het college besluiten om dit aan de commissie zelf over te laten.

Zowel bij het instellen van subcommissies als het vragen van advies aan smaldelen van de commissie moet uiteraard wel rekening worden gehouden met de wettelijke eis, dat enkele leden die deskundig zijn op het gebied van de monumentenzorg in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (artikel 17.9, eerste lid, van de wet).

In lid 5 is geregeld hoe besluiten, opdrachten, volmachten of mandateringen op basis van dit artikel schriftelijk en duidelijk worden vastgelegd. Een goede vastlegging met omschrijving is nodig om geen twijfel over bevoegdheden en verantwoordelijkheden te laten bestaan. Dit vergt van zowel het college van burgemeester en wethouder als van de commissie dat er bewust en accuraat wordt gehandeld, en dat er administratie wordt bijgehouden.

Aangaande advies door specifieke smaldelen van de commissie, moet ook gewezen worden op art. 12 van het Reglement van orde. Daar is een uitgewerkte regeling opgenomen voor de nadere organisatie van deze afdoening onder verantwoordelijkheid en de instelling van subcommissies.

Tevens is hierin bepaald dat er smaldelen van de commissie worden ingesteld voor gevallen waarin alleen welstand of alleen monumenten aan de orde zijn.

Aansluitend daarop wordt opgemerkt dat tot op heden is gewerkt met het begrip “kamers” binnen de commissie. Zo is er tot 1 januari 2024 sprake van een welstandskamer en van een monumentenkamer. Omdat dit begrip niet zo duidelijk wordt geacht als het begrip “subcommissie” (letterlijk: ondercommissie), wordt voor het laatstgenoemde begrip gekozen. Het gaat echter over hetzelfde.

Om ten aanzien van het verschil tussen monumenten en welstand de oogmerken en onderbouwingen zuiver te houden, is in artikel 11 lid 4 van de verordening bepaald dat bij geïntegreerde welstands- en monumentenadviezen in het advies navolgbaar en zichtbaar onderscheid wordt gemaakt tussen de monumentenbeoordeling en de welstandsbeoordeling.

Het college – dan wel onder regie van het college de commissie - kan ervoor kiezen de opdrachten aan smaldelen van de commissie te beperken tot de plannen met relatief geringe ruimtelijke betekenis, of plannen waar gelet op meer dan één afdoende identieke gevallen de mening van de commissie als bekend mag worden verondersteld. Voor een ruimere volmacht is noodzakelijk dat de betrokken leden of de subcommissies beschikken over afdoende professionele deskundigheid die in een specifiek geval nodig is voor de advisering (bijvoorbeeld deskundig op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie, restauratiearchitectuur, landschap, stedenbouw, architectuur en archeologische monumentenzorg).

Uitgangspunt bij de gehele regeling over het instellen en inschakelen van smaldelen van de commissie, is dat het college hierin een bepalende rol heeft, in zijn rol als uitvoerend orgaan. Daar komt nog bij dat aan het college het advies wordt uitgebracht en dat het college de advisering moet organiseren. Het college zal zijn keuzes hierover uiteraard laten afhangen van zijn oordeel over aan welke advisering in de praktijk behoefte zal zijn. Dit uiteraard binnen de door de gemeenteraad gegeven kaders en genomen besluiten. Zo is bij een deregulering zoals die onder de Omgevingswet mogelijk en veelal zelfs wenselijk wordt gemaakt, goed denkbaar dat ook welstandstoezicht meer dan voorheen wordt vervat in algemene regels in plaats van in toetsing op vergunningenniveau.

Dit alles neemt niet weg dat het college ook kan bepalen dat de toetsing voor bepaalde (categorieën van) gevallen, ook ambtelijk kan worden afgedaan. Zie art. 2 lid 4 verordening

Artikel 10. Advies aan de adviescommissie

Het kan in zeer specifieke gevallen voorkomen dat voor een advies over welstand of monumenten, expertise nodig is vanuit de ambtelijke organisatie of vanuit extern.

Een bekend voorbeeld wordt gevormd door stedenbouwkundige regels en mogelijkheden. Welstandsadvisering moet zich richten naar hetgeen binnen stedenbouwkundige en planologische randvoorwaarden mogelijk is. Binnen deze randvoorwaarden kan er in het kader van welstand een voorkeur zijn voor een bepaalde nadere situering of vorm, maar kan niet worden afgedaan aan de stedenbouwkundige / planologische mogelijkheden (gegeven vanuit een omgevingsplan of vanuit een afwijkingsbesluit, onder de Omgevingswet een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“Bopa”)). Het kan daarbij voorkomen dat er vanuit welstandsadvisering behoefte is aan nadere toelichting op of uitleg van stedenbouwkundige / planologische randvoorwaarden. Daarnaast is bijvoorbeeld denkbaar dat er in verband met monumentenadvies behoefte is aan gespecialiseerde expertise.

In principe moeten adviseurs, ook die op het gebied van welstand en monumenten, eigenstandig kunnen adviseren, binnen en vanuit hun eigen expertise. Het is dan ook niet de bedoeling dat het ene advies voorwaardelijk wordt aan het andere, dat een adviseur een andere adviseur nodig heeft om zijn werk te kunnen doen of dat argumenten worden gezocht buiten eigen competenties of het eigen taakveld. Het adviseren aan de adviescommissie is iets waar de gemeente terughoudend mee wil omgaan. Om in voorkomende gevallen toch de mogelijkheid te bieden om de adviescommissie van advies te laten dienen, is de regeling van artikel 10 opgenomen. Hierbij houdt het college wel regie op advisering aan de adviseurs.

Artikel 11. Totstandkoming, inhoud en openbaarmaking advies

Dit artikel vormt de kern van de eisen over deugdelijke advisering.

In de leden 1 en 2 zijn twee bepalingen opgenomen over de totstandkoming van het advies binnen de commissie. Het gaat met andere woorden over democratie binnen de adviescommissie. Indien nodig kan de voorzitter overgaan tot hoofdelijke stemming. Bij het staken der stemmen, geeft het standpunt van de voorzitter de doorslag. Ook moet op deze plaats worden verwezen naar artikel 7 lid 3 van het Reglement van orde, over het desgevraagd vermelden van een minderheidsstandpunt binnen de adviescommissie.

De wet (art. 17.9 lid 4 Omgevingswet) eist een deugdelijke motivering van de advisering, niet alleen bij negatieve advisering en ook niet alleen als er om motivering wordt gevraagd.

Verder is van belang dat bij de inhoud van artikel 11 wordt aangesloten op de eisen en noties die zijn ingevoerd bij de wetswijziging van 1 januari 2003, Modernisering en vermaatschappelijking van het welstandstoezicht. In de kern gaat het er om dat welstandsadvisering (en vooral –beoordeling) deugdelijk, begrijpelijk en controleerbaar moet zijn. Verder dienen initiatiefnemers van tevoren na te kunnen gaan welke welstandsregels voor hun plannen gelden. In dit kader moet de advisering begrijpelijk en ook overigens deugdelijk gemotiveerd zijn, en moeten adviezen exclusief en controleerbaar terug te voeren zijn op de ter zake geldende regels. De kern van deze eisen zijn vervat in leden 1 tot en met 5 van artikel 11.

De voor welstand geldende regels zijn voor het overgrote deel te vinden in de welstandsnota. Deze welstandsnota is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een zogenoemde zelfstandige beleidsregel (artikel 12a Woningwet). Per datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze welstandsnota automatisch (“van rechtswege”) een beleidsregel die “onder het omgevingsplan hangt” (de beleidsregels van artikel 4.19 Omgevingswet, dus de uitwerking van de welstandsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen). Inhoudelijk maakt dit echter niet uit: het gaat om dezelfde regels en criteria. Op termijn kunnen welstandsregels ook direct onderdeel worden van het omgevingsplan (dus overgeheveld worden van de beleidsregel welstandsnota, naar het omgevingsplan zelf) of mogelijk ook van de omgevingsvisie.

Voor rijksmonumentenactiviteiten (vergunningplichtige activiteiten aan of bij rijksmonumenten) geldt dat daarvoor in de Omgevingswet een specifiek beoordelingskader is bepaald (art. 5.22 Omgevingswet). Uiteraard dient ook de advisering zich te houden aan dit (exclusieve) beoordelingskader.

In lid 2 is bepaald dat ook voor het overige (dus buitenom welstand en rijksmonumenten) de advisering geheel terug te voeren moet zijn op de als beoordelingskader geldende wettelijke regels en beleidsregels. Hierbij is met name te denken aan overige monumentenadvisering.

In lid 5 is bepaald dat in het geval er een negatief advies wordt uitgebracht, daarbij zo veel als mogelijk moet worden aangegeven hoe het plan volgens de commissie wel zou kunnen voldoen. Hierbij is uiteraard niet de bedoeling dat de commissie het werk van (de architect van) de initiatiefnemer gaat doen, maar wel dat wordt aangegeven op welke wijze wel zou kunnen worden voldaan. Dit moet worden gezien als een eis van deugdelijke en bruikbare advisering en motivering. Als de stedenbouwkundige / planologische mogelijkheid voor een bouwwerk er is, kunnen er daarbinnen vanuit welstandszorg bepaalde randvoorwaarden worden gesteld. Deze moeten dan uiteraard wel tot op bouwplanniveau concreet worden gemaakt, en worden onderbouwd. Ook eisen van een dienstbare overheid en sobere omgang met schaarse publieke middelen maken dat er in dat geval moet worden aangegeven wat er wel mogelijk is.

In lid 7 is bepaald dat de commissie er zorg voor draagt dat de advisering over dezelfde plannen in de verschillende planfases (fases van vormen van vooroverleg, fases van formele processen, etc.), consistent blijft. Met name moet voorkomen worden dat er in een voorfase anders wordt geadviseerd dan in de vergunningenfase. Inconsistentie tussen adviezen over dezelfde kwestie, op basis van dezelfde regels, draagt niet bij aan de geloofwaardigheid van de toetsing en de besluitvorming. Ook vanuit efficiëntie en goede interne afstemming is het noodzakelijk dat eerdere advisering over dezelfde ontwikkeling / locatie wordt betrokken bij latere en dat het één zich navolgbaar verhoudt tot het andere. Het is aan de commissie zelf om te waken over de consistentie van haar advisering.

In de leden 8 en 9 wordt aangesloten op de vereisten van artikel 17.9 lid 4 Omgevingswet van schriftelijke openbaarmaking.

Artikel 12. Verwerking van het advies

Ten aanzien van de kwaliteit van advisering geldt vanuit het algemene bestuursrecht de zogenoemde “vergewisplicht” van artikel 3:9 Algemene wet bestuursrecht:

Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Een zorgvuldige bestuurlijke omgang met advisering kan in voorkomende gevallen met zich brengen dat een tweede opinie nodig is. Dit is juridisch in principe altijd mogelijk en soms zelfs aangewezen. Om dit extra duidelijk te maken, is deze mogelijkheid ook omschreven in artikel 12 lid 1.

In lid 2 van dit artikel is erin voorzien dat in het geval een besluit wordt genomen in afwijking van het advies van de commissie, een afschrift van dat besluit (tot het verlenen of weigeren van die aanvraag), wordt gezonden aan de commissie. Het kan daarbij zowel om een positieve als om een negatieve beschikking gaan. Het wordt van belang geacht dat de commissie zicht houdt op de manier waarop met haar advisering wordt omgegaan, en in het bijzonder hoe de bruikbaarheid er van wordt ervaren door het college.

Op zich staat deze regeling in lid 2 geheel los van die over een tweede opinie, in lid 1. Echter, het gaat wel in beide gevallen om het (mogelijk) afwijken van het advies van de commissie.

Paragraaf 5. Werkwijze

Artikel 13. Reglement van orde

In dit artikel wordt een bondige grondslag gegeven voor het bepalen van nadere regels over de werkwijze van de adviescommissie en de overige aspecten rond de advisering. Met opzet is er voor gekozen om de onderwerpen hiervan niet in de verordening uit te werken of in te kaderen, maar om een brede mogelijkheid voor nadere uitwerking te schappen. Hier komt bij dat het voor de bruikbaarheid van het geheel, logisch is om de uitwerking in het Reglement van orde zelf te concentreren. Het idee is dat voor de duidelijkheid bij elkaar horende regels zo veel mogelijk bij elkaar horen te staan. De regelgeving is zo opgesteld dat de verordening de algemene regels, kaders en inhoudelijke normen bevat, en dat in het reglement hier meer praktische uitwerking aan wordt gegeven.

Voor de inhoud wordt verwezen naar het Reglement van orde zelf, en naar de onderstaande toelichting op het Reglement.

Artikel 14. Relatie met andere adviseurs

In deze regel is één en ander bepaald over afstemming tussen adviseurs op het gebied van welstand en monumenten. De kern is dat alle betrokken adviseurs zelf én het college verantwoordelijk zijn voor goede onderlinge afstemming. Van het college kan niet worden gevergd dat zij deze afstemming tussen 2 andere partijen aan zich trekt en ook niet dat zij verantwoordelijk wordt voor het goed afstemmen door de andere partijen in het geheel van deze verhoudingen. Dat is veelal praktisch onmogelijk en zeker niet effectief en efficiënt. Van het college kan op dit punt wel een zekere coördinerende rol worden gevergd. Echter, de concrete afstemming dan wel de concrete inhoudelijke invulling daarvan, is aan de betrokken adviseurs zelf. In voorkomende gevallen moet van adviseurs worden verwacht dat zij het nodige ondernemen om hun werk af te stemmen. In dat verband is in het tweede lid opgenomen dat het college aanwijzingen kan geven over onderlinge afstemming. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanwijzing om bepaalde (concept)advisering voor te leggen aan een andere betrokken adviseur of aan het college.

Artikel 15. Vergoeding

Het college dient de vergoeding te bepalen. Dit zal allicht naar redelijkheid en in aansluiting op de algemeen gebruikelijke gang van zaken moeten gaan. Dit ook in verband met het (ook) hiervoor geldende uitgangspunt van sobere omgang met schaarse publieke middelen, en de eis van rechtmatigheid van uitgaven van het openbaar bestuur. De noodzaak tot nadere bepaling en uitwerking hiervan, en indexering, maakt dat hiervoor op deze plaats geen concrete (norm)bedragen of zelfs benaderingen genoemd kunnen worden. De vergoeding kan op basis van een gemeentelijke vergoedingsregeling zijn, of van een overeenkomst met een adviesorganisatie dan wel adviseurs.

Paragraaf 6. Jaarverslag

Artikel 16. Jaarverslag

Deze bepaling sluit aan op hetgeen hierover in de Omgevingswet is bepaald (artikel 17.9 lid 6 Omgevingswet).

In lid 2 is een aantal inhoudelijke eisen aan het jaarverslag gesteld. Het gaat daarbij ten eerste over de manier waarop in het voorbije jaar is omgegaan met de kernvereisten voor en essentiële aspecten van goede advisering. Het gaat dan bijvoorbeeld om eisen van motivering en onderbouwing, de openbaarheid, en de toepassing van het inhoudelijke toetsingskader (vooralsnog met name de welstandsnota en de regels voor monumenten). Ten tweede gaat het om de manier waarop de advisering organisatorisch en praktisch is uitgevoerd.

In artikel 14 van het Reglement van orde zijn aan het jaarverslag gekoppeld het jaarlijkse evaluatiegesprek met de wethouders, en de eventuele presentatie aan de gemeenteraad.

Paragraaf 7. Overgangs- en slotbepalingen

Artikel 17. Overgangsrecht

Voor het overgangsrecht wordt aangesloten op het overgangsrecht van de Omgevingswet en de daaronder hangende wetgeving. Dit kan praktisch ook niet anders, omdat anders het overgangsrecht rond besluitvorming en het overgangsrecht rond advisering daarover uiteen zouden kunnen gaan lopen.

De hoofdregels van het overgangsrecht van de Omgevingswet – voor zover relevant voor deze verordening – zijn als volgt.

Op aanvragen van voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, is het oude recht van toepassing. Dit geldt zowel voor procedures als voor inhoudelijke bepalingen. Het gaat daarbij niet om een volledige (“ontvankelijke”) aanvraag, maar gewoon om een aanvraag.

Bij procedures op aanvraag waarbij de uitgebreide procedure (UOV, zienswijzenprocedure) wordt toegepast is dit niet anders. Onder de Wabo en andere wetten die opgaan in de Omgevingswet, gaat het daarbij om grotere meer ingrijpende projecten. Ook bij deze gevallen waarin de uitgebreide procedure wordt toegepast, is bepalend of de aanvraag uiterlijk de dag voor het van kracht worden van de Omgevingswet is ingediend.

In artikel 17 tweede volzin, is een specifieke overgangsregel overgenomen. Hier wordt bepaald dat de bestaande welstandskamer en monumentenkamer, automatisch (van rechtswege) worden omgezet in subcommissie welstand en subcommissie monumenten. Dit om de juridische continuïteit te borgen tussen de ongewijzigd te laten oude en nieuwe regeling hierover.

Artikel 18. Vervallen en intrekken oude regeling

Tot het moment van van kracht worden van de verordening en het (nieuwe) Reglement van orde, geldt het oude Regelement van orde uit 2014. Er is in de praktijk van gemeentelijke wetgeving vaak discussie over het al dan niet automatisch (van rechtswege) vervallen van oude regels die zijn gebaseerd op ingetrokken landelijke wetgeving. Om alle onduidelijkheid en eventuele discussie tegen te gaan, wordt er echter voor gekozen om het oude Reglement van orde uit 2014 uitdrukkelijk in te trekken.

Artikel 19. Inwerkingtreding en citeertitel

Ook voor de inwerkingtreding wordt aangesloten bij de Omgevingswet. Dit heeft verschillende praktische redenen. Het is altijd (in elk geval in theorie) mogelijk dat de Omgevingswet later dan gepland of toch niet in werking treedt. Alsdan zou een vreemde en onzekere situatie ontstaan als deze verordening wel in werking zou treden. Het is gebruikelijk om de inwerkingtreding van gemeentelijke wetgeving te verbinden aan die van landelijke wetgeving waar deze gemeentelijke wetgeving op is gebaseerd en uitwerking van is. Verder zou bij enig verder uitstel van de Omgevingswet (de inwerkingtreding van de Omgevingswet is 6 maal uitgesteld), de inwerkingtreding van de verordening eenvoudig meelopen met die van de Omgevingswet zelf.

De citeertitel spreekt voor zich: Verordening op de gemeentelijke adviescommissie welstand en monumenten Zaanstad.