| Organisatie | Krimpenerwaard |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota reserves & voorzieningen 2023 |
| Citeertitel | Nota reserves & voorzieningen 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 22-12-2023 | nieuwe regeling | 07-11-2023 | 1175510 |
De basis van de gemeentelijke kaders voor de reserves en voorzieningen van de gemeente Krimpenerwaard is te vinden in de Financiële verordening Krimpenerwaard 2023 ex artikel 212 Gemeentewet.
In deze verordening staat in artikel 16, lid 1 dat de Nota reserves en voorzieningen eens per 4 jaar wordt geactualiseerd en ter vaststelling wordt aangeboden aan de raad.
De nota reserves en voorzieningen behandelt de kaders voor:
In 2015 is de Nota reserves en voorzieningen voor het eerst door de raad vastgesteld. In 2019 is de Nota reserves en voorzieningen voor de eerste maal geactualiseerd1. De thans voorliggende Nota reserves en voorzieningen betreft dus de tweede actualisatie van het reserve- en voorzieningenbeleid van de gemeente Krimpenerwaard.
De opbouw van deze nota is als volgt.
In hoofdstuk 2 wordt eerst enige theoretische achtergrond gegeven door het verschil tussen reserves en voorzieningen uit te werken. Daarna wordt kort stil gestaan bij de functies van reserves.
In hoofdstuk 3 treft u de wettelijke kaders, alsmede de zogenaamde stellige uitspraken die de commissie BBV in de afgelopen jaren heeft gedaan, aan. In dit hoofdstuk wordt tenslotte ook vermeld hoe de toedeling van bevoegdheden bij de reserves en voorzieningen is geregeld.
Hoofdstuk 4 behandelt een aantal keuzemogelijkheden. Hier wordt ingegaan op het wel/niet kiezen voor de bespaarde rente systematiek en de gevolgen van deze keuze voor de reserves en voorzieningen. Daarnaast wordt kort ingegaan op de relatie tussen reserves en het weerstandsvermogen. Tot slot worden enige bijstellingen voorgesteld voor de huidige reserves en voorzieningen.
In hoofdstuk 5 en bijlage 5 tenslotte wordt een actueel overzicht van de reserves en voorzieningen gegeven met daarbij een beschrijving van onder andere de doelstelling, de omvang en de uitgangspunten voor toevoeging en onttrekking.
Voor een actueel overzicht van de stand reserves en voorzieningen verwijzen we naar de programmabegroting 2024.
In dit hoofdstuk zal kort worden ingegaan op een aantal algemene aspecten met betrekking tot reserves en voorzieningen.
2.1 Onderscheid reserve – voorziening
Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is van belang vanwege de consequenties voor de indeling van het gemeentelijke vermogen. Reserves vormen het eigen vermogen van de gemeente, terwijl voorzieningen tot het vreemd vermogen (waaronder ook de aangetrokken geldleningen) worden gerekend. Omdat financiële tegenvallers met het eigen vermogen van een gemeente moeten worden opgevangen geeft de omvang van het eigen vermogen een indicatie van de financiële robuustheid van de gemeente.
Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is als volgt te definiëren:
Reserves vormen het eigen vermogen van de gemeente en zijn bedrijfseconomisch gezien vrij te bestemmen. Aan een reserve kan een bepaalde bestemming worden geven. Daardoor ontstaat een onderscheid in algemene reserves en bestemmingsreserves.
Voorzieningen vormen samen met leningen het vreemde vermogen van de gemeente en worden gevormd wegens voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per balansdatum min of meer onzeker doch redelijkerwijs in te schatten is/zijn, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan deze datum.
Bij voorzieningen bestaat niet of nauwelijks een keuze tot het al dan niet instellen ervan.
In de onderstaande tabel worden de verschillen in detail op een rij gezet:
Reserves hebben één of meer van de volgende vijf functies:
Rente over de eigen financieringsmiddelen komt beschikbaar door rente toe te rekenen aan de investeringen. Deze zogenaamde bespaarde rente geeft in feite de kosten weer die de gemeente zou maken indien geld geleend zou moeten worden om in de financieringsbehoefte te voorzien. De bespaarde rente kan, voor zover ze niet wordt toegevoegd aan de reserves, als dekkingsmiddel worden gebruikt.
Een uitgaaf kan incidenteel worden gedekt door een onttrekking aan een reserve. In dat geval drukken er geen of minder lasten op de begroting.
Ter dekking van onvoorziene zaken en incidentele tegenvallers.
Reserves en voorzieningen worden binnen de gemeente gebruikt om investeringen mee te financieren.
Uit het oogpunt van financiële continuïteit is het ongewenst dat lasten jaarlijks sterk fluctueren. Voor sommige overheidstaken is het evenwel onmogelijk de lasten jaarlijks (vrijwel) constant te houden. Door reservering in jaren met relatief geringe lasten kunnen de lasten in jaren met relatief hoge lasten worden afgevlakt.
3.1 Het Besluit begroting en verantwoording Provincies en gemeenten (BBV)
Sinds de vernieuwing van het BBV in 2017 worden alle investeringen bruto geactiveerd en mogen incidentele gemeentelijke middelen (waaronder reserves), zowel bij investeringen met een economisch nut als bij investeringen met een maatschappelijk nut, niet meer in mindering worden gebracht op de boekwaarde van het actief.
Het is wel toegestaan om eigen middelen, via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve kapitaallasten, te gebruiken voor de dekking van de kapitaallasten die uit de activering voortvloeien. Met de wijziging van het BBV in 2017 is derhalve de mogelijkheid vervallen om investeringen rechtstreeks te dekken uit reserves.
Het BBV biedt de mogelijkheid om lasten voor groot onderhoud door middel van een voorziening groot onderhoud te egaliseren.
Het vormen van een bestemmingsreserve ter dekking van de lasten van groot onderhoud is weliswaar mogelijk, maar is niet in lijn met het BBV.
Het BBV kent een viertal artikelen waarin bepalingen staan die betrekking hebben op reserves en voorzieningen. Daarnaast bestaat er een commissie BBV die ‘stellige uitspraken’ kan doen, waaraan gemeenten uitvoering moeten geven (of gemotiveerd van af kunnen wijken).
3.2 Stellige uitspraken van de commissie BBV
3.2.1 Notitie lokale heffingen 2021
Indien een voorziening onderhoud (artikel 44, lid 1, sub c BBV) onvoldoende is onderbouwd dan komen deze gelden niet in een reserve maar in een voorziening ex. artikel 44, lid 2 BBV. Dit geldt ook voor de baten uit lokale heffingen die aan het einde van het belastingjaar niet zijn besteed omdat de grote investeringen en (onderhouds-)werkzaamheden niet zijn uitgevoerd.
Het is toegestaan om de bijdragen van derden (baten van de heffing) in te zetten ten behoeve van tariefegalisatie. De middelen worden dan op begrotingsbasis gedoteerd aan een voorziening ex artikel 44, lid 2 BBV. Er moet extracomptabel worden aangetoond dat deze middelen binnen een redelijke termijn ingezet worden ter bestrijding van de lasten waarvoor een heffing is opgelegd.
Indien baten van lokale heffingen in één jaar geraamd en gerealiseerd worden en de lasten zich over meerdere jaren uitstrekken, is het toegestaan deze te matchen. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van een voorziening ex artikel 44, lid 2 BBV (baat gaat voor de last uit) of de balanspost ‘nog te verrekenen bedragen’ (last gaat voor de baat uit).
Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de Commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen.
3.2.4 Notitie grondbeleid 2019
Voor de bepaling van kosten van de Bouwgrond in exploitatie (BIE) die tot de vervaardigingkosten als bedoeld in artikel 63 lid 3 lid BBV kunnen worden gerekend, wordt aangesloten op de kostensoorten zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (artikel 6.13) en het Besluit ruimtelijke ordening (artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5). Dit betekent dat maximaal deze kostensoorten kunnen worden toegerekend aan de BIE, waarbij ten aanzien van de rente onder punt ‘n’ van de kostensoorten artikel 6.2.4 Bro alleen de rente over het vreemd vermogen mag worden toegerekend en geen rente over het eigen vermogen en waarbij dotaties/bijdragen aan een voorziening (fonds) voor bovenplanse kosten (artikel 6.13 lid 7 Wro) (bedoeld voor bovenwijkse voorzieningen) in de BIE niet zijn toegestaan.
Het is vanaf 2016 niet meer toegestaan om dotaties te doen aan een voorziening voor bovenwijkse voorzieningen. Bestaande voorzieningen per ultimo 2015 blijven gehandhaafd en kunnen volgens planning worden afgewikkeld. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen die na het afsluiten van een grondexploitatie zullen worden aangelegd, is nog wel mogelijk via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve. Toevoegingen aan deze bestemmingsreserve kunnen alleen plaatsvinden via resultaatbestemming of via een ander specifiek daartoe door de raad genomen besluit.
In onderstaande tabel is samengevat welke bevoegdheid toekomt aan wie:
Om praktische redenen wordt voorgesteld het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te mandateren om te beschikken over de reserve personeelsbeleid en de reserve egalisatie bedrijfsvoering.
4.1 Het huidige reserve en voorzieningenbeleid
Het huidige reserve- en voorzieningenbeleid dateert inmiddels van maart 2019. Voor reserves kan dit beleid gekenschetst worden als restrictief. De gemeente Krimpenerwaard kent een beperkt aantal reserves en is terughoudend met het instellen van nieuwe reserves. Daarvoor bestaan twee redenen:
In de eerste plaats kunnen reserves de integrale afweging door de raad belemmeren. Als er ergens een reserve voor bestaat is de verleiding groot in te stemmen met een bepaald voorstel: het voorstel heeft immers geen budgettaire consequenties. Bedacht moet echter worden dat de in de reserve vastgelegde middelen ook voor andere doeleinden gebruikt zouden kunnen worden. Zou er in het geheel geen reserve bestaan, dan zou het voorstel moeten concurreren met andere wensen.
Daarnaast moet er bij reserves steeds voor gewaakt worden dat er niet onnodig financiële middelen in worden vastgelegd. Dit vraagt om periodieke doorlichting van de saldi van reserves.
Bij de aanwending van reserves is de gemeente eveneens terughoudend. Structurele lasten worden in principe niet gedekt met onttrekkingen aan reserves.
Bij de instelling van voorzieningen heeft de gemeente vrijwel geen beleidsruimte. Alleen het instellen van egalisatievoorzieningen is voor de gemeente een keuzemogelijkheid.
4.2 Het nieuwe reserve en voorzieningenbeleid
Wij willen het in 2019 door de raad vastgestelde beleid voortzetten. Dit betekent dat met de instelling van reserves en voorzieningen terughoudend dient te worden omgegaan en dat de gemeentelijke reserve/voorzieningenpositie inzichtelijk (“transparant”) dient te zijn.
Wij voegen daar aan toe dat wij voorstaan dat de gemeente de lopende uitgaven dekt door lopende inkomsten en dat slechts uitgaven met een meerjarig nut mogen worden gefinancierd. Vertaald naar het stelsel van baten en lasten betekent deze norm onder andere dat uitgaven met een structureel karakter structureel in de begroting moeten worden geraamd.
4.2.1.1 Het instellen en opheffen van bestemmingsreserves
Terughoudendheid bij het instellen van bestemmingsreserves werken wij in deze nota als volgt uit. Het instellen van bestemmingsreserves kan uitsluitend als er een noodzaak bestaat om gelden van de algemene reserves af te zonderen. Deze noodzaak achten wij aanwezig indien:
Als de vastgestelde einddatum van een bestemmingsreserve wordt bereikt wordt de bestemmingsreserve opgeheven en dient het saldo van de bestemmingsreserve vrij te vallen in de algemene reserve. Als een verlenging van de bestemmingsreserve noodzakelijk is dient hiervoor een nieuw raadsbesluit te worden genomen.
4.2.1.2 Dotaties en onttrekkingen aan bestemmingsreserves
De voeding van bestemmingsreserves kan op drie manieren plaatsvinden: door in de begroting geraamde stortingen, bij de bestemming van een positief jaarresultaat en door overheveling van een saldo van een reserve naar de bestemmingsreserve.
Met de overheveling van saldi tussen reserves kan niet steeds op voorhand in de begroting rekening worden gehouden. Op grond van het BBV dient deze overheveling via de resultaatbestemming te lopen.
Algemene reserves mogen een negatief saldo hebben2. Dit is echter ongewenst. Daarom moet een negatief saldo zo snel mogelijk weer terug gebracht worden naar een positief saldo.
Anders is dit bij bestemmingsreserves. Wanneer bij de realisatie van het bestemmingsdoel blijkt dat het saldo van een bestemmingsreserve ontoereikend is kan maximaal het in de betreffende reserve aanwezige saldo aan de reserve onttrokken worden. De na onttrekking aan de bestemmingsreserve nog te vinden dekking van het restant bedrag kan op drie manieren worden gevonden:
Omdat mutaties in reserves altijd via de resultaatbestemming plaats moeten vinden en de raad het resultaat bestemt moet een, na de tweede tussentijdse rapportage noodzakelijk gebleken, bijstelling van een begrote dotatie of onttrekking aan een reserve plaatsvinden door:
Het rechtstreeks, dat wil zeggen via de programma´s, aan reserves doteren of onttrekken van middelen is niet meer toegestaan. Dotaties en onttrekkingen vinden plaats via het overzicht van baten en lasten, na berekening van het exploitatieresultaat.
Mutaties in reserves (instellen, stortingen en onttrekkingen) kunnen slechts met medewerking van de raad tot stand komen3.
Het is mogelijk dat de raad in de loop van het jaar een aparte beslissing neemt over reservevorming of mutaties daarin. Via het resultaat bestemmende deel van de begroting kunnen ook tijdens een boekjaar mutaties in reserves worden aangebracht.
Stortingen in en onttrekkingen aan reserves worden opgenomen in de staat van reserves en voorzieningen.
4.2.1.3 Tussentijdse resultaatbestemming
Bij de begroting wordt inzicht gegeven in de stand en de ontwikkeling van de reserves. De gemeenteraad staat met het vaststellen van de begroting de voorgenomen onttrekkingen aan- en stortingen in de reserves toe (budgetrecht van de raad). In de realisatie (jaarrekening) kunnen mutaties in de reserves alleen plaatsvinden tot maximaal het bedrag dat door de gemeenteraad is goedgekeurd, tenzij de gemeenteraad het college heeft gemandateerd. Daarboven is een raadsbesluit noodzakelijk.
In zijn algemeenheid geldt dat tussentijdse resultaatbestemming de integrale afweging van middelen doorkruist. Deze integrale afweging vindt plaats bij de kadernota en de programmabegroting. De tussentijdse rapportages zijn daarvoor niet het juiste product in de P&C- cyclus, omdat ze zijn gericht op bijsturen.
4.2.1.4 Onttrekkingen aan egalisatiereserves
Egalisatiereserves zijn bedoeld voor de egalisatie van ongewenste grote schommelingen van lasten en baten in een afgebakend deel van de begroting. De gemeenteraad bepaalt waartoe egalisatiereserves in het leven worden geroepen. De stortingen en onttrekkingen worden op basis van werkelijkheid verricht en indien deze afwijken van de raming is hiervoor geen afzonderlijk raadsbesluit noodzakelijk.
Indien in de realisatie blijkt dat onttrekkingen aan reserves lager zijn dan geraamd, dan wordt onttrokken op basis van de realisatie. Indien onttrekkingen zouden plaatsvinden op basis van de hogere ramingen dan ontstaan rekeningoverschotten. Deze dienen weer bij de jaarrekening verklaard te worden en de reserve moet weer op niveau gebracht worden om de toekomstige onttrekkingen te kunnen opvangen.
4.2.1.5 Dekken van structurele lasten met onttrekkingen uit reserves
De gemeenteraad heeft beleidsvrijheid in de omgang met reserves. Er zijn geen wettelijke restricties voor de gemeenteraad om reserves in te stellen, op te heffen of de bestemming ervan te wijzigen. De regelgeving met betrekking tot reserves in het BBV is hoofdzakelijk beperkt tot definities en de wijze van rapporteren in begroting en jaarrekening. In paragraaf 4.2.1.1 hebben wij aangegeven wanneer het instellen van bestemmingsreserves opportuun is.
Onttrekkingen aan reserves zijn incidentele dekkingsmiddelen. Daarom worden er geen structurele lasten ten laste van de reserves gebracht. Het risico is anders aanwezig dat de begroting in de toekomst zwaarder belast wordt, indien een reserve is uitgeput, terwijl de activiteit door blijft gaan. De kosten moeten dan in de begroting worden opgevangen.
4.2.1.6 Reserve dekking kapitaallasten
Een uitzondering in het BBV op de regel dat onttrekkingen aan reserves incidentele dekkingsmiddelen zijn, is de reserve dekking kapitaallasten4. In dit geval worden rente en afschrijvingen uit reserves gedekt. Deze uitzondering is ingesteld nadat het dekken van investeringen uit reserves werd verboden en dit problemen gaf voor gemeenten die spaarden voor investeringen.
Op grond van het BBV is het niet toegestaan om gemeentelijke middelen ineens op een actief (investering) in mindering te brengen. Investeringen moeten bruto worden geactiveerd en afgeschreven. Indien het wenselijk is om eenmalige middelen (reserves of exploitatiebudgetten) in te zetten voor investeringen kunnen deze gestort worden in een (afzonderlijke) bestemmingsreserve. Via de vorming van een (afzonderlijke)bestemmingsreserve dekking kapitaallasten kunnen de kapitaallasten, die in de exploitatie op de betreffende programma’s staan, worden afgedekt door jaarlijks een bedrag gelijk aan de kapitaallasten uit die bestemmingsreserve te laten vrijvallen. Op die manier kan worden bereikt dat deze lasten budgetneutraal zijn. Een kapitaallastenreserve heeft derhalve administratieve, financieel-technische achtergronden. Wanneer geen rente aan deze bestemmingsreserve wordt toegevoegd kunnen alleen de afschrijvingslasten aan de reserve worden onttrokken.
Bedacht moet worden dat het aanspreken van het vermogen in deze reserve direct gevolgen voor de exploitatie heeft.
Wij dekken alleen de afschrijvingslasten met onttrekkingen aan de reserve dekking kapitaallasten omdat wij dan steeds kunnen volstaan met een storting die gelijk is aan het bedrag van de investering.
4.2.1.7 Reserves met een negatief saldo
Negatieve bestemmingsreserves zijn volgens het BBV niet toegestaan. In feite zijn het geactiveerde tekorten die aan de passiefzijde van de balans worden opgenomen. Het opnemen van negatieve bestemmingsreserves zou tot een kunstmatige verhoging van de algemene reserve leiden. Dit is bezwaarlijk voor het inzicht in de financiële positie, waar een verkeerde signaalwerking van uit kan gaan.
Het is wel mogelijk dat een situatie ontstaat, waarbij sprake is van een negatieve algemene reserve. Hiermee wordt bedoeld dat de omvang van de totale reservepositie van de gemeente onvoldoende is om een rekeningtekort te dekken. Het provinciaal toezichtkader stelt dat wanneer de algemene reserve negatief wordt, de gemeente deze negatieve stand van de algemene reserve binnen de termijn van de meerjarenraming moet wegwerken. Lukt dit niet, dan wordt een gemeente onder preventief toezicht geplaatst.
4.2.1.8 Stille reserves & geheime reserves
Het kan voorkomen dat de boekwaarde van een activum lager is dan de daadwerkelijke economische waarde van dat activum5. Bij herwaardering zou een herwaarderingsreserve ter grootte van het verschil tussen de boekwaarde en de actuele waarde ontstaan. Zonder herwaardering spreken we van een stille reserve. Herwaardering is op grond van artikel 63, lid 1 van het BBV niet mogelijk want gemeenten moeten activeren tegen de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Stille reserves zijn dus niet ongebruikelijk bij gemeenten.
Stille reserves moeten worden onderscheiden van geheime reserves. In tegenstelling tot een stille reserve is een geheime reserve niet uit de balans of de toelichting daarop af te leiden. Het betreffende activum komt dan immers in het geheel niet op de balans voor.
Stille en geheime reserves kunnen ontstaan wanneer de bezittingen van de gemeente niet (geheel) worden gewaardeerd of niet tegen de economische waarde worden gewaardeerd of door wijziging van een bestemming van bijvoorbeeld gronden of panden.
Omdat het BBV strenge eisen stelt aan het activeren van gemeentelijke uitgaven, er mag immers nog slechts bruto geactiveerd worden, zullen geheime reserves nu niet snel meer ontstaan. Onder het BBV is de aanwezigheid van stille en geheime reserves nog steeds toegestaan6.
Een bijzondere categorie activa7 waarin stille reserves aanwezig kunnen zijn, is de categorie financiële vaste activa. Het gaat dan om de aandelen in gemeenschappelijke regelingen, de deelnemingen en het effectenbezit. Onder het BBV moet aan deze deelnemingen aandacht worden geschonken in de paragraaf “Verbonden partijen”.
Artikel 11, lid 2 BBV geeft aan dat de paragraaf “Weerstandsvermogen” een inventarisatie bevat van de weerstandscapaciteit van de gemeente. De gemeentelijke reservepositie speelt hierbij nadrukkelijk een rol. In activa besloten stille reserves staan als zodanig niet op de balans. Voor het weerstandsvermogen kunnen ze echter wel een rol spelen. Met name activa met stille reserves die op korte termijn liquide gemaakt kunnen worden (verkoop)8 zijn van belang omdat deze in voorkomende gevallen kunnen bijdragen aan het oplossen van financiële problemen.
Voorzieningen worden gevormd ten laste van het betreffende taakveld/product in de exploitatiebegroting. Vorming van voorzieningen telt dan ook mee in het resultaat vóór bestemming (resultaatbepaling). De aanwendingen komen verplicht rechtstreeks ten laste van de voorziening. Dit in tegenstelling tot reserves (resultaatbestemming).
4.2.2.1 Het instellen en opheffen van voorzieningen
De noodzaak tot het instellen van een voorziening vloeit voort uit de wet. In het BBV is aangegeven dat voorzieningen worden gevormd wegens:
Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker doch redelijkerwijs te schatten is | ||
Op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten | ||
Kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren9 | ||
De bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b. | ||
Van derden verkregen middelen die specifiek moeten worden besteed |
De verplichting tot instellen betekent dat noodzakelijk te vormen voorzieningen ook daadwerkelijk gevormd moeten worden, ongeacht of de gemeenteraad hiertoe vooraf heeft besloten.
De omvang van voorzieningen dient dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Te veel en te weinig dekking is niet toegestaan.
Indien sprake is van een schatting van de onderliggende verplichting of risico, dan moet deze schatting betrouwbaar zijn. Dit hangt samen met de eisen die aan de getrouwheid van een jaarrekening worden gesteld. Het is niet toegestaan om de vorming van een voorziening voor bestaande verplichtingen achterwege te laten op grond van bijvoorbeeld beleidsmatige overwegingen.
Het is niet mogelijk om de bestemming van een voorziening rechtstreeks te wijzigen. Indien dit nodig blijkt te zijn, dient eerst het betreffende bedrag vanuit de voorziening vrij te vallen in de exploitatie, waarna op basis van een nieuw plan de gemeenteraad opnieuw een besluit kan nemen om een nieuwe voorziening in te stellen.
Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Het gaat hier bijvoorbeeld om vakantiegeld en verlofdagen. Voor verlofdagen kan een onderscheid worden gemaakt tussen:
Wettelijk verlof moet na het jaar waarin dit is opgebouwd, binnen korte termijn worden opgemaakt en is voor iedere werknemer (per fte) hetzelfde. Hier is derhalve sprake van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume en mag dus geen voorziening voor worden gevormd.
Anders is dit voor bovenwettelijk verlof en spaarverlof. Dergelijk verlof is langer aanwendbaar en de opbouw ervan verschilt per werknemer. Voor deze verlof vormen wordt een voorziening gevormd.
Voorzieningen worden door het college opgeheven als de verplichting of het risico waarvoor de voorziening is gevormd niet meer actueel is.
4.2.2.2 Dotaties en onttrekkingen aan voorzieningen
Omdat het benodigde saldo van een voorziening redelijkerwijs is in te schatten dient de voeding van voorzieningen (de dotaties) in de begroting te worden geraamd. Via de vaststelling van de programma´s besluit de raad tot dotaties aan- en het instellen van voorzieningen. Het doteren aan- en het instellen van voorzieningen bepaalt derhalve het exploitatieresultaat: het doteren en instellen loopt via de resultaatbepaling.
Uitgaven worden in voorkomende gevallen rechtstreeks afgeboekt van een voorziening en dus niet als last, waar tegenover een onttrekking aan een voorziening staat, begroot. Onttrekkingen aan voorzieningen10 blijven daarmee buiten de resultaatbepaling.
Wanneer een voorziening onvoldoende saldo heeft om een uitgaaf te dekken moet het restant worden gedekt door ten laste van een programma een extra storting in de voorziening te doen, zodat de uitgaaf alsnog geheel ten laste van de voorziening kan worden gebracht zonder dat in de voorziening een negatief saldo ontstaat.
Als het totaal geautoriseerde lastenbedrag van het betreffende programma hierdoor lopende het jaar wordt overschreden, is er een door de raad vast te stellen begrotingswijziging nodig.
Als het totaal geautoriseerde lastenbedrag van het programma niet wordt overschreden is er in principe geen door de raad geautoriseerde begrotingswijziging nodig (tenzij er sprake is van een belangrijke beleidswijziging). In dit geval kan het college van burgemeester en wethouders of een ambtenaar krachtens mandaat extra doteren aan de voorziening en daar budget voor vrijmaken door met budgetten te schuiven (“budgetcompensatie”).
Stortingen in en onttrekkingen aan voorzieningen worden opgenomen in de staat van reserves en voorzieningen.
4.2.2.3 Beheer-/onderhoudsplannen
Omdat het kenmerk van een voorziening is dat een inschatting is te maken van de financiële risico´s / verplichtingen / kosten waarvoor de voorziening wordt ingesteld dient aan deze inschatting een berekening ten grondslag te liggen. Deze berekening behoort te zijn gebaseerd op een beheerplan, onderhoudsplan of risico analyse.
Uit het vereiste dat voorzieningen te allen tijde precies toereikend moeten zijn voor de afdekking van de onderliggende risico’s en verplichtingen vloeit voort dat de investeringsplannen en risico analyses, die ten grondslag liggen aan de saldi van voorzieningen ex artikel 44, lid 1, sub a, sub b en sub d BBV, ieder jaar geactualiseerd moeten worden.
Voor de onderhoudsplannen en beheerplannen die ten grondslag liggen aan de saldi van voorzieningen ex artikel 44, lid 1, sub c BBV is in de financiële verordening actualisatie iedere 4 jaar voorgeschreven11.
Bij voorzieningen kan ook sprake zijn van voorzieningen voor dubieuze debiteuren, grondexploitaties en vastgoed met economisch nut (bijv. strategische verwervingen). Dit zijn voorzieningen die op basis van het BBV (presentatie technisch) verplicht in mindering moeten worden gebracht op het totale debiteurensaldo c.q. de boekwaarde van de grondexploitaties en gemeentelijk bezit met economisch nut. Het betreft hier boekhoudkundige correcties op boekwaarden op de actiefzijde van de balans. Deze maken geen onderdeel uit van de nota reserves & voorzieningen 2023 omdat de hierin genoemde voorzieningen er zijn voor de exploitatiebegroting en –rekening en niet voor balanscorrecties.
4.2.2.5 Egalisatievoorzieningen groot onderhoud
Voorzieningen ter egalisatie van lasten van groot onderhoud worden uitsluitend bij raadsbesluit ingesteld, omdat aan dergelijke voorzieningen beleidskeuzes ten grondslag liggen (bijvoorbeeld ten aanzien van het onderhouds- en kwaliteitsniveau). Per voorziening kunnen de beleidskeuzes verschillen. De gemeenteraad stelt jaarlijks budget beschikbaar om de betreffende kwaliteitsniveaus te kunnen handhaven. De door de gemeenteraad genomen beleidskeuzes komen tot uitdrukking in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen.
per type reserve en voorziening de volgende onderbouwing van het benodigde saldo en de daarbij te hanteren tijdshorizon te hanteren: |
Het BBV staat toe dat er een rentevergoeding over de eigen financieringsmiddelen12 wordt toegerekend aan de taakvelden als ware het een rentelast13. Deze rentevergoeding wordt ook wel ‘bespaarde rente’ genoemd.
Momenteel is het zeer gebruikelijk dat gemeenten bespaarde rente berekenen. Ook de gemeente Krimpenerwaard hanteert deze systematiek. Reden om bespaarde rente over de eigen financieringsmiddelen te berekenen is dat deze dienen als financieringsbron. De beschikbaarheid van eigen financieringsmiddelen vermindert de behoefte aan rentedragend vreemd vermogen, waardoor de rentekosten worden verlaagd. Dit werkt door in het resultaat van de exploitatie. Indien het uitgangspunt is dat de financieringswijze in beginsel geen rol mag spelen bij de kostprijsberekening van een gemeentetaak rekenen gemeenten aan elke taak de kosten toe die samenhangen met het beslag op het gehele vermogen. Het onderscheid tussen eigen financieringsmiddelen en vreemde financieringsmiddelen speelt hierbij geen rol. Ook Krimpenerwaard volgt deze werkwijze en werkt daarom met de zogenaamde totaalfinanciering. Het gevolg van deze lijn is dat in de regel ook rente wordt berekend over de ter financiering ingezette eigen financieringsmiddelen. In de kostensfeer is dus sprake van rentelasten over de eigen financieringsmiddelen. Omdat deze rentelasten niet aan een externe financier behoeven te worden afgedragen maar ten goede komen aan de gemeente staan tegenover de rentelasten de hiermee corresponderende rentebaten.
Het BBV laat de mogelijkheid open om (een deel van) de bespaarde rente als baat op te nemen in de exploitatiebegroting of toe te voegen aan de reserves/het eigen vermogen.
Wanneer de bespaarde rente wordt toegevoegd aan het eigen vermogen kan dit ook worden beschouwd als een “inflatievergoeding” om “de waarde” van het eigen vermogen (koopkracht) in stand te houden.Toevoeging van de bespaarde rente aan reserves is dus toegestaan, maar dient, zoals alle mutaties in de reserves, plaats te vinden via de resultaatbestemming.
In artikel 45 van het BBV staat expliciet beschreven dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet zijn toegestaan. Reden is dat voorzieningen naar beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s.
Er zijn echter twee uitzonderingen. Indien sprake is van een voorziening, waarvan het saldo tegen contante waarde is berekend, zijn jaarlijkse toevoegingen in verband met de contante waarde-rente wel toegestaan. Deze zijn immers nodig om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Ook in het geval het Rijk rentebijschrijving eist, is sprake van een storting ten laste van de exploitatie die nodig is om de voorziening op peil te houden en is de storting daarom toegestaan. Deze toevoeging moet plaatsvinden ten laste van het desbetreffende programma of product.
De commissie BBV is van mening dat de systematiek van de bespaarde rente een fictieve rentelast creëert en leidt tot het (onnodig) opblazen van de programmalasten en daarmee ten koste van de eenvoud en transparantie gaat. De commissie doet daarom de aanbeveling om geen rente over de eigen financieringsmiddelen te berekenen.
Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen wordt berekend, dan moet deze vergoeding op een realistisch niveau liggen. Daarom mag deze vergoeding maximaal het rentepercentage zijn dat door de gemeente over extern aangetrokken financieringsmiddelen wordt vergoed. Aangezien het hierbij veelal om een samenstel van meerdere langlopende en kortlopende leningen gaat, zal hiertoe het gewogen percentage 14 moeten worden berekend.
De gemeente Krimpenerwaard hanteert op dit moment de systematiek van de bespaarde rente bij een drietal reserves. Deze systematiek kent een viertal voordelen:
Bij het activeren van kosten15 wordt ook een rentecomponent meegenomen voor de inzet van de eigen financieringsmiddelen, hetgeen resulteert in dekking voor de exploitatiebegroting/-rekening;
Nadeel van het gebruik van bespaarde rente is dat er in de begroting een fictieve rentelast wordt opgenomen, waardoor de begroting in volume groeit. Daarnaast leidt de systematiek tot minder transparantie van de gemeentefinanciën.
De reserves waarop bespaarde rente in onze gemeente wordt bijgeschreven zijn op dit moment:
De jaarlijkse bespaarde rentelast in de gemeente Krimpenerwaard is beperkt van omvang, onder andere omdat op dit moment maar drie reserves in de berekening worden betrokken.
Omdat alle bespaarde rente over de reserve dekking kapitaallasten ten gunste van de exploitatie wordt gebracht is de bespaarde rente volledig budgettair neutraal verwerkt. Afschaffen van de bespaarde rente is hier dus budgettair neutraal.
Bij de reserve sport wordt jaarlijks de rente op de reserve bijgeschreven. Omdat alleen de afschrijvingen worden onttrokken aan de reserve valt in de exploitatie de bespaarde rentelast weg en resteert een structureel voordeel ter hoogte van de rentelast.
De reserve legaten wordt omgezet in een voorziening zonder dat hierover bespaarde rente wordt berekend. De huidige bespaarde rentelast verdwijnt. Daarvoor komt een subsidielast in de plaats. Afschaffen van de bespaarde rente is hier dus budgettair neutraal.
Het budgettaire effect van stoppen met de systematiek van bespaarde rente is dus als volgt:
4.4 Weerstandsvermogen, incidentele en structurele weerstandscapaciteit
De financiële positie van gemeenten kan onder andere op het weerstandsvermogen worden beoordeeld. Het weerstandsvermogen wordt gedefinieerd als de weerstandscapaciteit in relatie tot de strategische risico’s. Kenmerk van strategische risico’s is dat deze onvoorspelbaar zijn (doen zich niet met enige regelmaat voor en zijn niet goed kwantificeerbaar). Voor deze risico’s is het derhalve niet mogelijk voorzieningen te treffen of verzekeringen te sluiten.
Strategische risico’s kunnen worden opgevangen door de weerstandscapaciteit aan te spreken. De weerstandscapaciteit is te verdelen in een structureel deel en een incidenteel deel.
De structurele weerstandscapaciteit stelt in staat een hernieuwd (meerjarig) evenwicht in de begroting te realiseren. Het gaat hierbij met name om het structurele saldo van de begroting, de nog niet benutte belastingcapaciteit en de post voor onvoorzien. De structurele weerstandscapaciteit is in het kader van deze nota minder van belang.
De incidentele weerstandscapaciteit omvat de vrij aanwendbare reserves die kunnen worden ingezet om tegenvallende rekeninguitkomsten en strategische risico’s op te vangen.
De incidentele weerstandscapaciteit van de gemeente Krimpenerwaard wordt gevormd door de algemene reserve vrij vermogen en de algemene reserve weerstandsvermogen.
De algemene reserve vrij vermogen heeft geen specifieke bestemming. Deze reserve heeft als belangrijkste functie het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers.
Tot slot kent de gemeente nog de algemene reserve grondzaken, die is gevormd door het toevoegen van winsten uit grondcomplexen. En wordt gebruikt om verliezen op een grondexploitatie te dekken. Deze reserve heeft in vergelijking met de algemene reserve vrij vermogen wel een specifieke bestemming en dient als buffer om fluctuaties binnen de grondexploitaties op te kunnen vangen.
Jaarlijks wordt bij de opstelling van de begroting en de jaarstukken de benodigde incidentele weerstandscapaciteit alsmede de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit van onze gemeente bepaald. De benodigde incidentele weerstandscapaciteit wordt bepaald op basis van een risico-inventarisatie.
4.5 Aanpassingen reserves en voorzieningen
Wij stellen uw raad voor om met de vaststelling van deze nota reserves en voorzieningen de navolgende besluiten te nemen:
4.5.1.2 Nog op te heffen reserves
De reserve weerstandsvermogen: het afsplitsen van een deel van de algemene reserve voor het opvangen van tegenvallers is niet nodig omdat dat ook de functie is van het vrij besteedbare deel van de algemene reserve. Daarom stellen wij uw raad voor om de reserve weerstandsvermogen samen te voegen met de algemene reserve vrij vermogen tot de algemene reserve.
De reserve legaten: Het legaat is bij raadsbesluit van 22 oktober 1973 van de voormalige gemeente Schoonhoven overgeheveld van het Gereformeerde Weeshuis naar de gemeente. Het legaat is naar de gemeente gekomen onder uitdrukkelijke voorwaarde, dat het legaat nimmer mag worden aangetast. In het raadsbesluit van 18 september 1997 heeft de raad ingestemd met de nieuw op te richten Stichting Barend van Hoeff-fonds en de daarbij behorende voorwaarden. Op grond van het BBV behorende de gelden in een voorziening legaten ex artikel 44, lid 2 te worden gestort (zie hier onder).
4.5.1.3 Nog in te stellen voorzieningen
De voorziening legaten: deze voorziening wordt gevoed met een storting van gelden uit de huidige reserve legaten. Het afschaffen van de systematiek van de bespaarde rente houdt voor deze reserve in dat rentebijschrijving niet meer plaatsvindt. Op dit moment wordt uit de rentebijschrijving jaarlijks subsidie verstrekt. Ter vervanging hiervan zijn wij voornemens in de begroting 2024 een structureel subsidiebedrag te ramen ter hoogte van de huidige rentebijschrijving.
5. Details reserves en voorzieningen
In reserves en voorzieningen worden financiële middelen vastgelegd. Voor deze vastlegging moeten goede argumenten bestaan omdat de financiële middelen ook voor andere bestedingsdoeleinden kunnen worden aangewend. Daarom is het noodzakelijk de reserves en voorzieningen jaarlijks kritisch te bekijken op noodzaak en omvang. De noodzaak en omvang van reserves en voorzieningen stoelt op zogenaamde onderbouwingen die per reserve/voorziening beschikbaar zijn.
In de onderbouwing van een reserve of voorziening is onder andere bepaald welk minimum/maximum saldo die reserve of voorziening moet/mag hebben. Jaarlijks wordt bij het opstellen van de rekening het actuele saldo getoetst aan het in de onderbouwing vermelde minimum/maximum saldo. Wanneer het actuele saldo boven het maximum saldo ligt wordt de voorziening of reserve afgeroomd. Wanneer het actuele saldo onder het minimum saldo ligt wordt bijgestort.
Voor voorzieningen geldt dat voorafgaand aan de toetsing moet worden bepaald of het voorgeschreven saldo nog steeds precies de onderliggende verplichting dekt en dat de, uit de toetsing voortvloeiende, storting of onttrekking moet worden meegenomen bij de resultaatbepaling.
Bij reserves moet de, uit de toetsing voortvloeiende, storting of onttrekking worden meegenomen bij de resultaatbestemming.
Bij de beoordeling van iedere reserve en/of voorziening hanteren we een checklist.
Hierna volgt een toelichting van de bovengenoemde onderwerpen.
Het is belangrijk voor een reserve een bestedingsplan op te stellen voor de duur van de reserve. Voor de voorziening is dat verplicht. Is er geen einddatum bepaald, dan geldt afhankelijk van de bestemming van de reserve of voorziening, een periode van 4 jaar. Het plan geeft aan wat de gewenste ontwikkeling van een reserve of voorziening is. In de begroting kunnen we hiermee rekening houden.
Bijlage 1 – Wettelijke basis reserves en voorzieningen
Na verwerking van de in deze nota voorgestelde besluiten kent de gemeente Krimpenerwaard de volgende reserves en voorzieningen:
Bijlage 2 – Besluiten na nota reserves en voorzieningen 2019
Na vaststelling van de nota reserves en voorzieningen 2019 heeft uw raad de volgende besluiten genomen:
b. Gewijzigde bevoegdheden reserves
d. Nieuw ingestelde voorzieningen
Onttrekkingen zijn te onderscheiden in de zogenaamde aanwendingen voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld enerzijds (art. 55, lid 2d BBV) en de ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijvallende bedragen als gevolg van aanpassingen van het noodzakelijke niveau van voorzieningen anderzijds (art. 55, lid 2c BBV). Het dekken van een last is in dit verband dus een aanwending.