Erfgoedverordening gemeente Smallingerland 2023

Toelichting  

Algemeen

De regelgeving over het behoud en beheer van cultureel erfgoed is sinds 2016 ondergebracht in de Erfgoedwet. Samen met de Erfgoedwet maakt de nieuwe Omgevingswet, die in werking treedt op 1 januari 2024, een integrale bescherming van ons cultureel erfgoed mogelijk. De vuistregel voor de verdeling tussen Erfgoedwet en Omgevingswet is als volgt: de duiding van cultureel erfgoed en de zorg voor cultuurgoederen in overheidsbezit staat in de Erfgoedwet; de omgang met het cultureel erfgoed in de fysieke leefomgeving is geregeld in de Omgevingswet.

Voor gebouwde of aangelegde monumenten betekent dit dat de vergunningverlening voor het wijzigen van (rijks)monumenten is geregeld in de Omgevingswet. Ook aanwijzing en omgang met beschermde stads- en dorpsgezichten gebeurt straks op grond van de Omgevingswet. Datzelfde geldt voor de omgang met archeologie in de fysieke leefomgeving (vergunningverlening en integratie in de planvorming). Deze aspecten vallen nu nog onder het Overgangsrecht in de Erfgoedwet.

Onder de Omgevingswet zijn in principe gemeenten (college) bevoegd gezag voor

vergunningverlening voor de rijksmonumentenactiviteit bij zogeheten meervoudige aanvragen. Dus bijvoorbeeld in combinatie met een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een omgevingsplanactiviteit. De minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft dan recht van advies en instemming. In de praktijk is dit de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed. De minister van OCW blijft bevoegd gezag bij enkelvoudige aanvragen.

In het omgevingsplan moeten regels uit huidige verordeningen worden opgenomen die zien op het wijzigen van de fysieke leefomgeving. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat de Erfgoed verordening op onderdelen van rechtswege onderdeel uitmaken van het tijdelijke omgevingsplan. Dit geldt in ieder geval voor de archeologische monumentenzorg.

Paragraaf 1 Algemene bepalingen

Artikel 1 Begripsbepalingen

In dit artikel is een begripsbepaling opgenomen om de leesbaarheid van de verordening optimaal te maken. De wettelijke begripsbepalingen zoals opgenomen in de Erfgoedwet en Omgevingswet zijn ook van toepassing op deze verordening. In de verordening zijn begrippen daarnaast zo geformuleerd dat helder is wat daar in deze verordening mee wordt bedoeld.

Het begrip cultureel erfgoed wordt in de Erfgoedwet omschreven als:

Uit het verleden geërfde materiële en immateriële bronnen, in de loop van de tijd tot stand gebracht door de mens of ontstaan uit de wisselwerking tussen mens en omgeving, die mensen, onafhankelijk van het bezit ervan, identificeren als weerspiegeling en uitdrukking van zich voortdurend ontwikkelende waarden, overtuigingen, kennis en tradities, en die aan hen en toekomstige generaties een referentiekader bieden.

In de begripsbepalingen in deze verordening wordt bepaald dat onder cultureel erfgoed zoals bedoeld in deze verordening moet worden verstaan: de aangewezen beschermde monumenten, beschermde archeologische monumenten. Beschermde dorpsgezichten en cultuurlandschappen zijn binnen de gemeente Smallingerland niet aangewezen.

Elk monument is, zoals genoemd in de begripsbepaling van artikel 1.1 van de Erfgoedwet, per definitie een onroerende zaak (een bouwwerk of (groen)aanleg). Ieder archeologisch monument omvat ten minste één onroerende zaak. Een archeologisch monument wordt in de Erfgoedwet omschreven als een terrein, dat vanwege en samen met de daar aanwezige overblijfselen, voorwerpen of andere sporen van menselijke aanwezigheid in het verleden, met inbegrip van die overblijfselen, voorwerpen en sporen.

Op grond van de Omgevingswet paragraaf 4.1.2 kunnen maatwerkvoorschriften worden gesteld over onderwerpen die daarvoor zijn aangewezen. Het bevoegd gezag (college) kan met

maatwerkvoorschriften algemene regels nader invullen of aanvullende eisen opstellen die strenger of minder streng zijn dan de algemene regels of afwijken van een verbod in algemene regels.

Het bevoegd gezag kan een maatwerkvoorschrift bijvoorbeeld gebruiken voor:

• 1.

  Onvoorziene situaties;

• 2.

  Bijzondere gevallen;

• 3.

  Lokale omstandigheden;

• 4.

  Het bereiken van ambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Artikel 2 Oogmerk

In de Omgevingswet en AMvB’s wordt gewerkt met oogmerken. Een regel is gesteld met een bepaalde doelstelling. Ook in het omgevingsplan kan met oogmerken worden gewerkt. Oogmerken maken duidelijk wat de doelstelling is die in de regels worden beoogd. Met de regels in de Erfgoedverordening wordt beoogd cultureel erfgoed te beschermen en te behouden. Alle regels in deze verordening zijn met dit doel opgenomen.

Artikel 3 Specifieke zorgplicht met betrekking tot cultureel erfgoed

In artikel 1.6 van de Omgevingswet is een algemene zorgplicht opgenomen. Deze luidt:

Eenieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving.

In de Erfgoedwet is een instandhoudingsplicht opgenomen voor rijksmonumenten. Als aanvulling daarop is in deze verordening een zorgplicht opgenomen ten aanzien van alle beschermde monumenten binnen de gemeente Smallingerland. Deze zorgplicht sluit aan bij de algemene zorgplicht die wordt gegeven in de Omgevingswet.

Een eigenaar voldoet niet aan de zorgplicht wanneer onderdelen van het beschermde monument aantoonbaar niet onderhouden zijn en de eigenaar langdurig nalaat om het noodzakelijke onderhoud uit te voeren. Achterstallig onderhoud aan dak, aan de constructie maar ook aan schilderwerk leidt tot verval, waardoor het behoud van het monument niet verzekerd is. Het maakt niet uit of de verwaarlozing opzettelijk of onbewust gebeurt.

Met de instandhoudings- en zorgplicht kan een gemeente een eigenaar aanspreken die zijn monument niet onderhoudt. In het uiterste geval kunnen gemeenten handhavend optreden om het noodzakelijke onderhoud af te dwingen. Deze handhaving moet proportioneel zijn. Dit houdt in dat de gemeente niet moet wachten tot een alomvattende restauratie nodig is, maar zij moet ook niet bij elk ontbrekend likje verf bij de eigenaar op de stoep staan.

Artikel 4 Voorbescherming monumenten

Wanneer het college voornemens is om onroerend goed als beschermd monument aan te wijzen, is het niet wenselijk dat in de tussenliggende tijd tot een definitief besluit is genomen, onwenselijke wijzigingen aan het onroerend goed plaatsvinden. Om die reden gelden vanaf het moment dat het college een voornemen kenbaar heeft gemaakt of een ontwerpbesluit heeft genomen, alle voorwaarden die van toepassing zijn op een aangewezen beschermd monument. Deze bepalingen zijn opgenomen in paragraaf 3 van deze verordening.

Paragraaf 2 Aanwijzing van cultureel erfgoed

Artikel 5 De aanwijzing tot cultureel erfgoed

Dit artikel geeft uitvoering aan de bepalingen genoemd in artikel 3.16 van de Erfgoedwet. Hier is opgenomen dat de gemeenteraad een erfgoedverordening kan vaststellen en op grond van deze verordening het college de bevoegdheid kan geven gemeentelijke monumenten (cultureel erfgoed) aan te wijzen. Dat kan al dan niet op aanvraag van een belanghebbende. Het kan hier gaan om monumenten en archeologische monumenten.

Voor de aanwijzing moet een belangenafweging plaatsvinden tussen het met de aanwijzing te dienen belang en de overige bij de aanwijzing betrokken belangen, waaronder planologische en/of economische belangen of het gebruik van het monument of archeologisch monument.

Voor de aanwijzing als gemeentelijk monument voegt de bepaling over het gebruik van het (archeologisch) monument geen belang toe dat niet al op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet worden meegewogen. Volgens vaste jurisprudentie

van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat het bij een besluit over de aanwijzing als beschermd monument om de afweging van het algemeen belang dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed, tegen de belangen die de eigenaar heeft bij al dan niet aanwijzen van een monument. Het gebruik van het monument wordt beschouwd als een aspect van de belangen van de eigenaar en hoeft daarom niet afzonderlijk te worden benoemd.

Het college heeft beleidsvrijheid bij de aanwijzing van een monument of archeologisch monument als gemeentelijk beschermd monument. De voorheen gehanteerde vijftigjarengrens voor monumenten geldt niet meer.

Artikel 6 Specifieke bepalingen over een aanwijzing

Eerste lid

Voor alle zakelijke gerechtigden op de betreffende onroerende zaken is het van belang om hen op de hoogte te brengen van het voornemen en het definitieve besluit tot aanwijzing van een gemeentelijk beschermd monument Het voornemen en het definitieve besluit wordt schriftelijk bekend gemaakt.

Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken

Het aanwijzen van een monument houdt een beperking in ten opzichte van het gebruik van het monument. Het wordt dan ook wel een beperkingenbesluit genoemd. De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken is van toepassing op de bekendmaking van de aanwijzing tot cultureel erfgoed.

Tweede lid

De aanwijzing van kerkelijke monumenten vereist voorafgaand overleg met de eigenaar. Het gaat dan per definitie om een monument dat eigendom is van een kerkgenootschap, een zelfstandig onderdeel daarvan, een lichaam waarin kerkgenootschappen zijn verenigd, of van een ander genootschap op geestelijke grondslag en dat uitsluitend of voor een overwegend deel wordt gebruikt voor het gezamenlijk belijden van de godsdienst of levensovertuiging (artikel 1.1 van de Erfgoedwet). Dit lid stemt overeen met de vergelijkbare eis in artikel 3.1 van de Erfgoedwet en artikel 16.58 van de Omgevingswet (kerkelijk Rijksmonument) en doet recht aan de bijzondere positie van het kerkelijk monument als plaats voor het gezamenlijk belijden van godsdienst of levensovertuiging. Dit geldt naast de algemene regel van artikel 4:8 van de Awb op grond waarvan belanghebbenden zoals eigenaren moeten worden gehoord.

Derde lid

Een monument dat door het Rijk of de provincie is aangewezen als respectievelijk rijksmonument of provinciaal monument kan niet als gemeentelijk monument worden aangewezen. Het Rijk of provincie kan de gemeente wel verzoeken deze monumenten als zodanig op te nemen in het omgevingsplan. Zie hiervoor ook de toelichting bij artikel 10.

Artikel 7 Advisering commissie over een aanwijzing

Voor rijksmonumenten geldt op grond van artikel 17.9 van de Omgevingswet, een verplichting om advies te vragen bij een adviescommissie. Het is wenselijk deze verplichte advisering door te trekken naar al het cultureel erfgoed binnen de gemeente. Dit sluit aan bij de Verordening Adviescommissie Omgevingskwaliteit 2021

Artikel 8 Wijzigen of intrekken aanwijzing gemeentelijk cultureel erfgoed

Het college kan naast het aanwijzen van cultureel erfgoed, een bestaande aanwijzing ook wijzigen of intrekken. Lid drie van dit artikel bepaalt dat voor het wijzigen of intrekken van een aanwijzing in het Erfgoedregister dezelfde bepalingen van toepassing zijn als voor de aanwijzing van cultureel erfgoed. Deze bepalingen zijn opgenomen in paragraaf 2 van de verordening. Wanneer het een kleine wijziging betreft kan dit achterwege blijven.

Artikel 9 Beslistermijn van het aanwijzingsbesluit

De beslistermijn van 26 weken genoemd in dit artikel sluit aan bij de beslistermijn genoemd in artikel 3.2 van de Erfgoedwet. Het gaat hier om de beslistermijn die de Minister heeft voor het aanwijzen van Rijksmonumenten.

Artikel 10 Registratie in het gemeentelijke erfgoedregister

Het gemeentelijk erfgoedregister heeft betrekking op al het gemeentelijk (beschermd) aangewezen cultureel erfgoed, dat op grond van deze verordening (ook onder overgangsrecht) is aangewezen. De grondslag voor het bijhouden van een gemeentelijk erfgoedregister is gegeven in artikel 3.16 lid 3 van de Erfgoedwet 2016.

Wanneer het Rijk een monument aanwijst als Rijksmonument moet de minister daarvan mededeling doen aan de gemeente. Het gaat hier dan om een beperkingenbesluit. Dit volgt uit artikel 3.3 lid 5 van de Erfgoedwet 2016. Datzelfde geldt wanneer de provincie een monument aanwijst als provinciaal monument.

Opnemen functieaanduiding in omgevingsplan

Instructieregels provincie

Artikel 2.33 lid 1 onder a van de Omgevingswet geeft Gedeputeerde Staten van de provincie de grondslag om instructieregels over het omgevingsplan te geven aan de gemeente. Het moet dan gaan over regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Paragraaf 3 Vergunningplicht voor activiteiten met betrekking tot cultureel erfgoed

Artikel 11 Verbodsbepaling ter bescherming van cultureel erfgoed

Dit artikel geeft invulling aan de instructieregel opgenomen in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het gaat hier om regels die nodig zijn ter bescherming van een beschermd monument. Met een vergunningplicht voor een activiteit met betrekking tot een beschermd monument behoudt de gemeente het zicht op de staat van een monument. Het onderhouden van het monument is opgenomen in het artikel over de zorgplicht.

Lid 2 bepaalt dat ook activiteiten in de nabijheid van een monument vergunningplichtig zijn wanneer door deze activiteiten het monument aangetast, ontsierd of beschadigd kan raken. Hier is ook beeldkwaliteit van belang. Past bijvoorbeeld een nieuwe ontwikkeling in de nabijheid van een monument. Het is aan het college om te bepalen wanneer daar sprake van is.

Artikel 12 Verbodsbepaling ter bescherming van archeologische monumenten

In artikel 5.130 van het Bkl is ook een instructie opgenomen over archeologische monumentenzorg. Dit ter uitvoering van het Verdrag van Valletta. Bij een ontwikkeling moet altijd rekening worden gehouden met mogelijk aanwezige archeologische monumenten. Om te zien of er sprake is van een archeologisch monument moet onderzoek worden uitgevoerd. Afhankelijk van de uitkomsten kan worden bepaald hoe omgegaan wordt met het veiligstellen van een archeologisch monument. Het monument kan bijvoorbeeld in situ worden bewaard. Dat houdt in dat het monument in de grond blijft liggen. Er kan ook gekozen worden om een monument op te graven. Om te achterhalen of onderzoek in een bepaald gebied nodig is, moeten de geldende archeologische verwachtingskaarten worden geraadpleegd. Op dit moment zijn dat nog de FAMKE kaarten. Op termijn zal de gemeente Smallingerland eigen archeologische verwachtingskaarten hebben die de grondslag zijn voor archeologische monumentenzorg.

Artikel 13 Uitzondering verbod met betrekking tot archeologische monumenten

Op de geldende Archeologische verwachtings- en beleidsadvieskaart is maatvoering opgenomen. Deze maatvoering is bepalend of archeologisch onderzoek noodzakelijk is. Wanneer werkzaamheden kleiner zijn dan deze maatvoering dan geldt er geen beperking. Ook kunnen er in het omgevingsplan bepalingen zijn opgenomen over archeologische monumentenzorg.

In artikel 5.130 lid 4 van het BKL wordt bepaald dat in het omgevingsplan regels met betrekking tot archeologische monumenten niet gelden voor activiteiten met een oppervlakte van minder dan 100 m². Lid 5 bepaalt dat in een omgevingsplan een andere oppervlakte kan worden gesteld. In het bestemmingsplan Buitengebied geldt op verschillende gronden een oppervlakte van 50 m². Er zijn gedeelten waar een hoge archeologische verwachtingswaarde geldt.

Het college kan eisen stellen over de uitvoering van werkzaamheden. Om die eisen te kunnen stellen is een archeologisch onderzoek wel noodzakelijk. Een dergelijk onderzoek geeft aan wat de waarde is van een gevonden archeologisch monument. Het kan zijn dat een dergelijk vondst alleen wordt opgetekend en kennis biedt over de historie van een gebied. Dat kan bijvoorbeeld zo zijn wanneer er alleen vuurstenen worden gevonden. Anders is het als er bijvoorbeeld fundamenten worden aangetroffen. Dan moet worden bepaald of dit kan worden opgegraven of dat dit in de grond bewaard moet worden. Dus in situ beschermen. Op het doen van een opgraving is artikel 18 van deze verordening van toepassing.

Artikel 14 Het stellen van maatwerkvoorschriften

In bepaalde gevallen kan worden volstaan met het geven van voorschriften over bepaalde werkzaamheden. Dit kan wanneer de werkzaamheden van ondergeschikt belang zijn maar het college hier wel invloed op wil kunnen uitoefenen. In dergelijke gevallen is een omgevingsvergunning niet nodig maar kan het college maatwerkvoorschriften geven. De bevoegdheid van het college om een maatwerkvoorschrift te geven volgt uit artikel 4.8 lid 1 onder c van de Omgevingswet. Het kunnen stellen van een maatwerkvoorschrift moet wel volgen uit regelgeving zoals bijvoorbeeld het omgevingsplan of deze verordening.

Artikel 15 Weigeringsgronden

Er moet een belangenafweging worden gemaakt waarbij rekening moet worden gehouden met het gebruik van het monument. Wanneer het belang van monumentenzorg hoger is dan het doel van de omgevingsvergunning kan een vergunning worden geweigerd. Het spreekt voor zich dat dit per geval moet worden beoordeeld. Er moet met de aanvrager van de vergunning worden gekeken hoe bijvoorbeeld een activiteit toch doorgang kan vinden zonder de historische elementen van het monument te beschadigen .

Met deze bepaling genoemd in het tweede lid is aangesloten bij artikel 16.58 van de Omgevingswet waar het gaat om een vergunning voor een rijksmonument.

Artikel 16 Adviesaanvragen aan de commissie

In de Omgevingswet is het advies vragen bij een adviescommissie verplicht gesteld voor activiteiten met betrekking tot rijksmonumenten. Het ligt voor de hand om dit ook voor gemeentelijke beschermde monumenten verplicht te stellen. Het college kan afwijken van een advies van de adviescommissie. Dit moet wel goed gemotiveerd worden. Regels over advies door de adviescommissie zijn gesteld in de ‘Verordening Adviescommissie Omgevingskwaliteit 2021..

Artikel 17 Intrekken van de omgevingsvergunning

In de Omgevingswet zijn alleen bepalingen opgenomen over een omgevingsvergunning voor een activiteit met betrekking tot een rijksmonument . In artikel 8.97 van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden alleen regels gegeven voor het intrekken van een omgevingsvergunning voor een rijksmonument. In de Omgevingswet is geen artikel opgenomen over het intrekken van een vergunning waar het gaat over monumentenzorg anders dan bij een Rijksmonument. In de Omgevingswet zijn in de artikelen 5.39 en 5.40 wel algemene regels opgenomen over het intrekken van een omgevingsvergunning. Deze zijn dan ook van toepassing op een omgevingsvergunning die op grond van deze verordening is verleend.

Paragraaf 4 Opgravingen en begeleiding

Artikel 18 Opgravingen en begeleiding

Lid 3 van artikel 5.130 van het Bkl bepaalt het volgende:

In het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen in een omgevingsplan ook:

• a.

  regels worden gesteld over eisen aan onderzoek naar de archeologische waarde van een locatie of aan de wijze van het verrichten van opgravingen of archeologische begeleiding van andere activiteiten die tot bodemverstoring leiden en

• b.

  gevallen worden aangewezen waarin kan worden afgezien van onderzoek naar de archeologische waarde van een locatie of het opleggen van plichten met die strekking.

Artikel 18 voorziet in de bepalingen genoemd in het Bkl. Hoofdstuk 5 van de Erfgoedwet bepaalt dat opgravingen gedaan moeten worden door een gecertificeerd bedrijf. Een certificaat wordt door de verantwoordelijk Minister verleend. Op deze wijze worden opgravingen altijd uitgevoerd door professionele bedrijven of personen.

Paragraaf 5 Toezicht en handhaving

Artikel 19 Toezicht en handhaving

Op toezicht en handhaving zijn de regels uit de Awb van toepassing. Toezichthouders zijn personen die bij of op grond van wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 5:11 Awb). Toezichthouders kunnen zowel individueel als categoraal worden aangewezen. In de artikelen 5:15 tot en met 5:19 Awb worden bevoegdheden aan toezichthouders toegekend.

Bestuursrechtelijk handhaving is verder geregeld in paragraaf 8.1 van de Omgevingswet. Artikel 18.6 lid 1 van de Omgevingswet bepaalt dat:

Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast de personen die daartoe bij besluit van het college van burgemeester en wethouders zijn aangewezen.

Handhavend optreden.

Lid 3 van artikel 19 bepaalt dat handhavend kan worden opgetreden. Dit kan conform de bepalingen zoals vastgesteld in de 'Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Smallingerland houdende regels omtrent VTH-beleidsplan.

Strafbaarstelling onder de Omgevingswet

Handhavend optreden zal in eerste instantie gericht zijn op herstel. Daarvoor worden in de eerste plaats de instrumenten last onder dwangsom en bestuursdwang ingezet. Pas wanneer dat onvoldoende werkt kan gedacht worden aan bestraffende sancties zoals de bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie. Bij de laatste kan sprake zijn van een bestuurlijke strafbeschikking of strafbaarstelling op grond van de Wet op de economische delicten (Wed).

In de Wed wordt het overtreden van voorschriften strafbaar gesteld die vanuit sectorale wetten zijn overgeheveld naar de Omgevingswet. Overtreders worden vervolgd door het Openbaar Ministerie en

krijgen hun staf opgelegd door de strafrechter. Dit geldt vooral bij overtredingen van de milieuregelgeving. Het strafrecht biedt ook de mogelijkheid om eigen dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden in te zetten.

Het verdient aanbeveling om bij handhavend optreden de hiervoor genoemde volgorde aan te houden.

Specifiek voor cultureel erfgoed

Voor overtreding van regels met betrekking tot cultureel erfgoed zijn in artikel 18.13 van de Omgevingswet regels opgenomen. Het gaat hier over de bestuurlijke boete bij overtreding van erfgoedregels. De bestuurlijke boete die opgelegd kan worden, bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dat is anders dan de maximale boete die de gemeenteraad op overtreding van verordeningen kan stellen. In artikel 154 lid 2 van de Gemeentewet is aangegeven dat dit een geldboete is van de tweede categorie.

Paragraaf 6 Slotbepalingen

Artikel 20 Intrekken oude regeling

Met de inwerkingtreding van deze verordening trekken we de 'Erfgoedverordening Smallingerland 2010' in.

Artikel 21 Overgangsrecht

Monumenten die zijn aangewezen al voor de inwerkingtreding van deze verordening behouden deze status. Aanvragen om een vergunning die voor de inwerkingtreding van deze verordening zijn aangevraagd kunnen worden afgehandeld met het oog op de bepalingen genoemd in de vervallen Erfgoedverordening 2010. Dit kan voor zover de bepalingen in die verordening gunstiger zijn voor de aanvrager. Om die reden is een 'kan bepaling' opgenomen.

Artikel 22 Inwerkingtreding en citeertitel

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze verordening en bepaalt de rechts geldende titel van de verordening.