Operationele strategie vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht onder de Omgevingswet

We zetten voorlichting in om te voorkomen dat overtredingen ontstaan uit een gebrek aan informatie en kennis. Burgers en bedrijven worden door ons geïnformeerd over verandering van wet- en regelgeving, indieningsvereisten en mogelijkheden voor aanvragen:

• •

  Informatieverstrekking over beleid, wetgeving, regels en indieningsvereisten via onze gemeentelijke website, telefonisch, aan de balie en in gemeentelijke publicaties.

• •

  Benutten en vullen van het landelijk Digitale Stelsel Omgevingswet waar aanvragers een vergunningcheck, vergunningaanvraag of melding kunnen doen en waar de regels voor een locatie of gebied worden getoond.

• •

  Omgevingsoverleg (telefonisch, gesprek) over indieningsvereisten, globaal inzicht in kansrijkheid van initiatieven en informatie over de mogelijkheden voor indiening van aanvragen.

• •

  Terugkoppelen van (beoordelings)resultaten na het omgevingsoverleg

• •

  Informatieverstrekking tijdens controles. Sommige controles kondigen we vooraf aan waardoor voorzieningen toegankelijk en benodigde documenten beschikbaar zijn.

Voorlichting is een dienstverlening van onze gemeente zonder bijkomende kosten.

Een initiatiefnemer kan op basis van een conceptaanvraag een verzoek tot omgevingsoverleg doen via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Onze werkwijze met betrekking tot conceptaanvragen en het omgevingsoverleg is vastgelegd en de werkprocessen zijn opgenomen in ons systeem.

Onder de Omgevingswet gebeurt de beoordeling van conceptaanvragen door een omgevingsoverleg, waarbij we adviezen inwinnen bij de vakspecialisten en de initiatiefnemer waar nodig kunnen uitnodigen voor een opbouwende dialoog over de uitkomsten. Door de kortere besluitvormingstermijn voor aanvragen onder de Omgevingswet wordt het omgevingsoverleg vóór indiening van de aanvraag gevoerd. Indien nodig worden ketenpartners en andere overheden betrokken bij de complexere en omvangrijke initiatieven. Het eindresultaat van het omgevingsoverleg op basis van een conceptaanvraag betreft een indicatie van de haalbaarheid van een initiatief op maatgevende facetten. De aanvrager kan zijn initiatief zo nodig aanpassen en verder uitwerken ten behoeve van het formele indieningstraject.

Onze gemeenteraad stelt vast voor welke vergunningprocedures participatie verplicht is. Dit doen we aan de hand van het gemeentelijke participatiebeleid. Verder stimuleren we initiatiefnemers om een participatieproces te doorlopen. De initiatiefnemer kan met participatie zorgdragen voor voldoende bekendheid van het initiatief bij belanghebbenden en inbreng verkrijgen van die belanghebbenden. Dit kunnen wij als gemeente meenemen bij onze beoordeling van de vergunningaanvraag voor het initiatief. Wij kiezen als gemeente voor een neutrale rol in het participatieproces; we stimuleren de initiatiefnemer tot een participatieproces en stellen op verzoek feitelijke kennis en informatie beschikbaar aan alle partijen.

Bij de publicatie en actieve openbaarmaking van alle besluiten (waaronder het intrekken van vergunningen) volgen we de wettelijke basis van de Omgevingswet (o.a. artikel 16.6), de Algemene wet bestuursrecht (artikelen 3:41, 3:44 en 3:45) en de Wet open overheid:

• •

  Bekendmaken van het besluit aan de aanvrager / vergunninghouder

• •

  Mededeling van het besluit aan degenen die zienswijzen hebben ingebracht en aan de adviseur als het besluit afwijkt van het advies

• •

  Kennisgeving en ter inzagelegging in een door onze gemeente uitgegeven publicatie

Bij veranderende wetgeving of ontwikkelingen (zoals de Omgevingswet) werken we samen met partners zoals het waterschap, de veiligheidsregio, politie, en Omgevingsdienst West-Holland (ODWH) bij het verstrekken van kennis en informatie. Dit doen we met die partners door informatie op te nemen op websites, organiseren van bijeenkomsten of het gericht uitdoen van mailings.

De Omgevingswet leidt tot veranderingen in het vergunningenproces. Door de Omgevingswet wordt de huidige activiteit bouwen bijvoorbeeld ‘opgeknipt’ in een toetsing aan het ruimtelijk kader (omgevingsplanactiviteit) en de toets aan het huidige Bouwbesluit (bouwactiviteit). Met de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging bouwen (Wkb) vervalt de toetsing en het toezicht op het Bouwbesluit allereerst voor bouwwerken in gevolgklasse 1 (GK1). Onder de Omgevingswet zijn twee afzonderlijke vergunningen nodig bij een bouwproject als het gaat om een gevolgklasse 2 of 3 bouwwerk: één voor de bouwtechnische bouwactiviteit (‘de bouwtechnische omgevingsvergunning’) en één voor de omgevingsplanactiviteit (‘de ruimtelijke omgevingsvergunning’). Voor een GK 1 bouwwerk kan nog steeds een vergunning voor de omgevingsplanactiviteit van toepassing zijn.

Daarnaast is met de komst van de Omgevingswet de reguliere procedure met een termijn van 8 weken de standaard. Ook vervalt de vergunning van rechtswege als de termijn is verstreken. De gemeente neemt altijd een besluit op de vergunningaanvraag; bij het overschrijden van de termijn kan de initiatiefnemer een beroep doen op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.

Uitgangspunten bij vergunningverlening en het behandelen van meldingen zijn:

• •

  Initiatiefnemers zijn zelf verantwoordelijk voor het indienen van goede en volledige aanvragen en meldingen conform landelijke en lokale indieningsvereisten.

• •

  We houden ons bij de taakuitvoering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur: zorgvuldigheid, rechtszekerheid, gelijkheid;

• •

  Vergunningen zijn afgestemd op wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) en op lokaal en provinciaal beleid;

• •

  Vergunningen zijn begrijpelijk geformuleerd, naleefbaar en beoordeeld op handhaafbaarheid;

• •

  Inzichten vanuit de bezwaarcommissie worden actief gedeeld om de kwaliteit van vergunningen verder te verbeteren;

• •

  Besluiten op vergunningaanvragen worden tijdig genomen, conform de wettelijke termijnen of eigen streeftermijnen;

• •

  Er is afstemming met andere bestuurs- of adviesorganen indien een instemmings- of adviesplicht van kracht is.

Ons hoofdproces voor het beslissen op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgt onderstaande stappen. Daarbij volgen wij voor vergunningaanvragen de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb en de Omgevingswet.

• 1.

  Inboeken, registreren en eventueel digitaliseren van de aanvraag;

• 2.

  Bepalen casemanager;

• 3.

  Sturen ontvangstbevestiging;

• 4.

  Bespreking in intern werkoverleg

• 5.

  Behandelend ambtenaar omgevingsvergunning bepaalt:

  • a.

    Bevoegd gezag;

  • b.

    Uitgebreide of reguliere procedure;

  • c.

    Meervoudige of enkelvoudige aanvraag;

  • d.

    Publiceren aanvragen en (concept)beschikkingen;

  • e.

    Overzicht bewaken over lopende procedures en de voortgang.

• 6.

  De casemanager en de behandelend ambtenaren zijn verantwoordelijk voor het afhandelen van de aanvraag:

  • a.

    Toets volledigheid en ontvankelijkheid op basis van indieningsvereisten en samenloop met andere vergunningen/meldingen;

  • b.

    (Vak)inhoudelijke toets aan alle relevante beoordelingskaders;

  • c.

    Uitzetten bij interne- en externe adviseurs;

  • d.

    Bewaken van de termijn;

  • e.

    Aanspreekpunt voor de aanvrager en informeren aanvrager;

  • f.

    Opstellen (concept)beschikking;

  • g.

    Opstellen legesfactuur

  • h.

    Registratie (behandelstappen en documenten)

• 7.

  Archiveren beschikkingen (analoog en/of digitaal). Een afschrift van de beschikking en/of melding wordt verstuurd aan alle adviserende externe adviseurs in verband met toezicht en handhaving op die beschikking.

• 8.

  Mogelijk zienswijze, bezwaar, beroep en hoger beroep, eventueel gecombineerd met een voorlopige voorziening.

Vergunningaanvragen worden digitaal behandeld. We sturen hierbij op digitale indiening. Afhankelijk van de complexiteit en het zwaartepunt van de aanvraag wordt bepaald welke medewerker de aanvraag behandelt. In het zaaksysteem wordt de aanvraag en de beschikking vastgelegd. De meest voorkomende correspondentie, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn gestandaardiseerd.

Bij ontvangst van meldingen, zoals voor brandveilig gebruik en onder Wkb voor bouwactiviteiten vindt een beoordeling plaats of de melding compleet is. Er volgt op een melding geen besluit. Indien toezicht nodig is, wordt dat werkproces gestart onder de voorwaarde dat er capaciteit voorhanden is om dat toezicht ook uit te oefenen. Indien een concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden maatwerkvoorschriften opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Dit zal verder invulling krijgen als de Wkb en Omgevingswet in werking zijn.

Vormen van vergunningverlening

De volgende vormen van vergunningverlening worden onderscheiden:

• •

  Uitgangspunt: reguliere procedure (8 weken, eenmalig te verlengen met 6 weken)

• •

  Uitzondering: Uitgebreide procedure (6 maanden, eenmalig te verlengen met 6 weken)

• •

  Opleggen van maatwerkvoorschriften of nadere voorwaarden.

Het opleggen van maatwerkvoorschriften gebeurt op basis van constateringen van toezichthouders waarbij op algemeen geldende voorschriften, aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid.

De korte afhandelingstermijn voor (bijna alle) vergunningaanvragen maakt het noodzakelijk om aandacht te geven aan de toets op ontvankelijkheid. Een inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen mogelijk als alle vereiste documenten aanwezig zijn. De indieningsvereisten voor aanvragen zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Aan de hand van het landelijk voorgeschreven aanvraagformulier voor de omgevingsvergunning is te bepalen of alle stukken bij de aanvraag zijn overgelegd.

Het consequent toetsen van een aanvraag op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. De gemeente verricht een ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen voor een vergunning. De gemeente streeft, mede afhankelijk van de procedure (regulier of uitgebreid), ernaar om binnen drie weken na ontvangst van de aanvraag schriftelijk om aanvullende gegevens te verzoeken. Als de gevraagde stukken niet, niet op tijd (binnen een redelijke termijn) of niet volledig worden aangeleverd, dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag om een omgevingsvergunning buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend.

Indien voor het verlenen van een vergunning een toestemming van een andere overheid nodig is om een bepaalde activiteit uit te voeren en deze niet of onvolledig is ingediend, kan de aanvraag om een omgevingsvergunning niet in behandeling worden genomen. Daarbij wordt gelegenheid gegeven om binnen een bepaalde termijn de aanvraag aan te vullen. In het kader van de Wet samenhangende besluiten bekijken wij, of voor het realiseren van de aangevraagde activiteit ook overige vergunningen of meldingen nodig zijn en informeren we de aanvrager.

Er kan een risico bestaan dat een vergunninghouder op basis van de verkregen vergunning in staat wordt gesteld om strafbare feiten te gaan plegen of uit strafbare feiten verkregen geld benut. De gemeente toetst hieraan conform haar beleidsregel¹, gestoeld op de Wet Bibob. Indien een Bibob-advies wordt gevraagd conform de Wet Bibob dan wordt de wettelijke behandeltermijn voor de omgevingsvergunning opgeschort.

In de Omgevingswet is vastgelegd dat bij een reguliere procedure de omgevingsvergunning van kracht is na de dag waarop het besluit bekend is gemaakt. De Omgevingswet geeft een mogelijkheid om gevallen aan te wijzen waarbij sprake is van uitgestelde inwerkingtreding. Binnen onze gemeente geldt uitgestelde inwerkingtreding bij activiteiten die kunnen leiden tot een wijziging van een bestaande toestand die niet kan worden hersteld (onomkeerbaarheid).

Het betreft:

• 1.

  Kappen

• 2.

  Slopen in beschermd stadsgezicht en op grond van ruimtelijke regels

• 3.

  Wijzigingen aan (gemeentelijke-, provinciale- en Rijks)monumenten

• 4.

  Aanleg (in de meeste gevallen)

Verleende vergunningen kunnen worden ingetrokken. Bijvoorbeeld voor vergunningen voor werken die niet zijn gestart of langer dan 6 maanden stilliggen. Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten gerealiseerd worden volgens verouderde normen in wetgeving, dat werken voor langere tijd onnodig blootstaan aan de elementen of dat omwonenden of dat belanghebbenden na lange tijd geen mogelijkheden meer hebben om tegen een onherroepelijk vergunning de gebruikelijke rechtsmiddelen aan te wenden. Het intrekken van vergunning heeft ook een meerwaarde om daarmee de het vergunningenbestand en de BAG-administratie actueel te houden. De Omgevingswet kent een termijn van minimaal een jaar waarna de gemeente de vergunning kan intrekken. Via het toezicht wordt beoordeeld of er activiteiten plaatsvinden en of intrekking aan de orde is.

De Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op besluiten op vergunningen onder de Omgevingswet. Voor belanghebbenden staan de mogelijkheden voor zienswijzen, bezwaar of beroep open. De mogelijkheden voor besluiten zijn als volgt (met enkele specifieke uitzonderingen die zijn vastgelegd in de Awb), waarbij we tevens het handhavingsbesluit weergeven:

Bij een handhavingsbesluit en afwijzing van een vergunningaanvraag wordt een voornemen verzonden waarop zienswijzen kunnen worden ingediend. De zienswijzen worden meegenomen bij de belangenafweging.

Omgevingsplan

Het omgevingsplan bevat onze lokale regels voor de fysieke omgeving. In combinatie met de landelijke regels blijkt welke activiteiten in de fysieke omgeving mogelijk zijn, voor welke een informatieplicht of melding nodig is, voor welke activiteiten een vergunning nodig is en welke activiteiten niet mogelijk zijn zonder een vergunning die toestemming geeft of zonder dat het omgevingsplan wordt gewijzigd voor die activiteit.

Aanvragen worden getoetst aan het omgevingsplan. Als blijkt dat een aanvraag niet voldoet dan beoordelen we of een buitenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit (BOPA) of wijziging omgevingsplan voor dat initiatief mogelijk is. Pas nadat een procedure geheel doorlopen is (en ook eventuele ingediende zienswijzen zijn beoordeeld en hierover besluiten zijn genomen) kan de omgevingsvergunning worden verleend.

Op de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikken we over een omgevingsplan van rechtswege: ons tijdelijke omgevingsplan. Vervolgens is er een transitieperiode tot 1 januari 2032 om ons omgevingsplan voor het grondgebied vast te stellen waarin alle regels zijn opgenomen voor de fysieke omgeving. De Omgevingswet kent geen actualisatieplicht. Wel is er de verplichting om de gemeentelijke omgevingsvisie, landelijk en provinciale instructieregels, beleid voor de fysieke omgeving en verleende vergunningen te vertalen naar en op te nemen in het omgevingsplan.

Afwijkingen

Initiatieven die afwijken van de regels in het omgevingsplan kunnen gebruik maken van de vergunningprocedure voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Voor sommige ontwikkelingen is de procedure tot het wijzigen van het omgevingsplan beter passend of noodzakelijk. Hiervoor neemt de gemeenteraad een besluit (tenzij de raad delegeert aan college). Voor de vergunningprocedure is het college bevoegd. De gemeenteraad wijst gevallen aan waarvoor zij adviesrecht heeft en advies geeft aan het college voordat een besluit op de vergunningaanvraag wordt genomen. In die gevallen is het advies van de gemeenteraad bindend en mag het college daar niet van afwijken.

Elk plan wordt getoetst aan de regels van het omgevingsplan om na te gaan of er sprake is van strijdigheden met de voorschriften. Dit gebeurt op een grondige manier. Voor bouwactiviteiten wordt beoordeeld op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, welstandseisen en technische aspecten waarvoor de gemeente verantwoordelijk is en regels zijn opgenomen in het omgevingsplan.

Aanlegactiviteiten

Bij de beoordeling van aanvragen voor aanlegactiviteit zoals afgraven of ophogen ligt de prioriteit op archeologie, bodem, natuurwaarden, cultuurhistorie en landschappelijke waarden. Ons omgevingsplan bevat de gebiedswaarden waarop we beoordelen.

Welstand

In het omgevingsplan zijn ruimtelijke beleidskeuzes vertaald naar praktisch toepasbare voorschriften. In de welstandsnota worden door het vastgestelde kader de ruimtelijke uitstraling en kwaliteit van de gemeente waar nodig gewaarborgd.

Indien een aanvraag voor een omgevingsvergunning aan het omgevingsplan voldoet, of duidelijk is dat de omgevingsplanactiviteit (ruimtelijk deel) kan worden verleend, wordt het plan getoetst aan de eisen van welstand. Welstand is een belang dat wordt meegenomen in de ruimtelijke afweging. Concreet houdt dit in dat het bouwplan moet voldoen aan criteria die zijn opgenomen in de Welstandsnota.

Bij bouwplannen voor rijksmonumenten geldt een toets door Erfgoed Leiden en Omstreken (ELO) en de Welstands- en Monumentencommissie Leiden (WML) die adviseur is voor de gemeenten bij het toetsen van en toezicht houden op omgevingsvergunningaanvragen m.b.t. monumenten en beschermde stadsgezichten. De toetsing aan welstand gebeurt door de gemachtigde die is beschreven in de welstandsnota.

Voor de activiteit bouw vormt de gemeentelijke toets (de preventieve toets) een ‘aannemelijkheidstoets’: een vergunning voor de activiteit bouwen wordt verleend als voldoende aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan de technische voorschriften. Hiermee stelt de wetgever duidelijk dat de gemeente bij het toetsen van de bouwaanvraag niet de verantwoordelijkheid overneemt van de vergunninghouder of de bouwpartij.

De toetsingsstrategie voor (bouw)aanvragen heeft tot doel te komen tot een uniforme manier van toetsen door een kwaliteitsniveau vast te leggen. Ongeacht de behandelend medewerker vindt een eenduidige toetsing plaats. Tevens wordt aan de hand van de toetsingsstrategie gekomen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inzet van de beschikbare middelen.

Bouwtechnische toetsing

De landelijke bouwtechnische regels zijn opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl, voorheen Bouwbesluit). De bouwtechnische toetsing die de gemeente uitvoert is voor bouwwerken die niet onder GK 1 van de Wkb vallen. Het is praktisch onmogelijk om alle voorschriften uitputtend te toetsen. Hiervoor ontbreken de (financiële) middelen en capaciteit. Bovendien vraagt niet elk bouwwerk om deze toetsing. Voor de technische toetsing van aanvragen voor de omgevingsvergunning bouwen is het noodzakelijk tot een lokaal kader te komen waarin we aannemelijk maken of aan de regelgeving wordt voldaan.

Toetsingsniveaus

De toetsing van een aanvraag met een bouwactiviteit baseren we op de landelijke toetsingsmatrix. Deze werkt met vier niveaus van toetsing. Per type bouwwerk is afhankelijk van het risico bepaald op welk niveau ieder van de aspecten getoetst wordt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van toetsniveaus. Deze toetsniveaus beschrijven de diepgang die de beoordeling van bouwplannen moet hebben. Bij de keuze en omschrijving van de toetsniveaus is aangesloten bij de definities zoals die in het landelijk project Collectieve Kwaliteitsnorming Bouwvergunningen (CKB) zijn omschreven. Doelstelling daarbij is om de toetsingskwaliteit van aanvragen te waarborgen. Onder toetsingskwaliteit wordt verstaan: het afspreken van een minimaal toetsniveau waaraan wordt getoetst en waardoor inzicht wordt verschaft in hetgeen is getoetst. Het hierbij afgesproken collectieve minimum toetsniveau wordt gezien als een verantwoord niveau van toetsing.

Er zijn vier toetsniveaus waarbij de diepgang van de controle oploopt van niveau 1 naar niveau 4: uitgangspunten (sneltoets), globaal (visueel), gemiddeld (representatief) en grondig (integraal). Er is voor gekozen om de toetsniveaus algemeen te beschrijven en niet voor elk individueel voorschrift te definiëren wat onder het toetsniveau moet worden verstaan. Door middel van werkprocessen wordt bevorderd dat de hantering van de toetsniveaus door de bouwplantoetsers op uniforme wijze wordt toegepast.

Toetsingsmatrix

Uitgaande van de praktijk in veel gemeenten is geschat dat een 100%-toets circa tien keer zoveel tijd vergt als in de huidige situatie bij gemeenten en dit past niet binnen een verantwoorde bedrijfsvoering. Daarnaast is de ontwerpende en uitvoerende bouw in Nederland van een dermate niveau en zijn de belangen van opdrachtgevers, afnemers en verzekeraars zo evident dat een behoorlijk niveau ook zonder uitputtend vorm van toetsing en toezicht wordt gerealiseerd. Er moeten en kunnen keuzes gemaakt worden in de toetsing aan de voorschriften Bbl.

De keuzes zijn vastgelegd in het toetsprotocol. Hierbij wordt een belang gehecht aan veiligheids- en gezondheidsaspecten. Ook ligt het voor de hand om bouwwerken met gevoelige gebruiksfuncties intensiever te toetsen.

Het toetsprotocol is een matrix. In de matrix is het beleid voor vergunningverlening weergegeven. Horizontaal, in de rijen, zijn de typen bouwwerken terug te vinden.

Verticaal, in de kolommen, zijn de thema’s/aspecten van het Bbl aangegeven.

De toetsingsmatrix is opgenomen in de bijlage. Alhoewel bepaalde processen met dit toetsingsniveau worden geüniformeerd, kunnen specifieke (doorgaans risicovolle) bouwwerken om intensievere toetsing en toezicht vragen.

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Met de inwerkingtreding van de Wkb (per 1 januari 2024) vervalt voor de gemeente de toetsing en het toezicht op het grootste deel van het huidige Bouwbesluit allereerst voor bouwwerken in GK1 (minder complexe bouwwerken zoals woningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en risicodragende verbouwingen). De toetsing en het toezicht gaat over naar private kwaliteitborgers. Pas na minimaal drie jaar en na een landelijke evaluatie is voorzien dat ook de overige bouwwerken qua toetsing en toezicht overgaan naar de private partijen.

Onze toetsings- en toezichtstrategie geldt voor de bouwwerken die niet vallen onder GK1. Bouwwerken die vallen onder GK1 worden door ons niet meer bouwtechnisch getoetst; wel blijft bij deze bouwwerken de toetsing aan ons omgevingsplan via de vergunning voor de omgevingsplanactiviteit.

Van de GK1 bouwwerken ontvangen we voorafgaand aan de bouw een melding bouwactiviteit met een borgingsplan, risicobeoordeling en gegevens over de kwaliteitsborger. Na afloop van de bouw ontvangen we een melding met een verklaring van de kwaliteitsborger.

Verder voeren we een administratieve check uit op de kwaliteitsborger en de te gebruiken instrumenten door die kwaliteitsborger. Deze check is om te beoordelen of de kwaliteitsborger en de instrumenten in het register zijn opgenomen van de landelijke Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.

Bij GK1 bouwwerken ontvangen we een borgingsplan. Bij de beoordeling van dit plan bekijken we of de wettelijk en lokaal bepaalde eisen ook zijn opgenomen (volledigheidstoets).

Wij kunnen de melding bouwactiviteit en de gereedmelding bouw registreren zonder verdere toetsing, steekproefsgewijs beoordelen of volledig beoordelen. Gelet op het niveau van ons huidige beleid en op het feit dat het een nieuwe taak betreft voor de kwaliteitsborgers zullen we starten met een volledige beoordeling van de gegevens die kwaliteitsborgers aanleveren.

Dit betekent dat we:

• •

  De meldingen en kennisgevingen registreren die via het DSO - Landelijke Voorziening worden ingediend.

• •

  Een administratieve check uitvoeren of de in te zetten kwaliteitsborger is opgenomen in het register van de landelijke toelatingsorganisatie.

• •

  De bij de melding bouwactiviteit aangeleverde risicobeoordeling, borgingsplan en borgingsinstrumenten zullen toetsen.

• •

  De signalen van de kwaliteitsborger over geconstateerde afwijkingen tijdens de realisatie zullen opvolgen door eigen toezicht en eventueel handhaving. We zullen zelf een aantal bouwinspecties uitvoeren om te constateren of het toezicht van de kwaliteitsborger conform het borgingsplan plaatsvindt en om zelf te ervaren hoe het private toezicht wordt uitgeoefend.

• •

  De bij de gereedmelding aangeleverde dossier bezag zullen toetsen om tot een afgewogen oordeel te komen over de ingebruikname van het bouwwerk.

Onze beoordeling van de meldingen of het borgingsplan kan ertoe leiden dat we contact opnemen met de kwaliteitsborger om gezamenlijk toezicht uit te oefenen tijdens de realisatie. Daarbij kunnen we als gemeente de aspecten beoordelen die niet onder reikwijdte van de kwaliteitsborger vallen (delen van het Bbl, welstand, omgevingsplan).

Er kan een bouwmelding worden ingediend zonder gelijkwaardige oplossing, terwijl tijdens de bouw afwijkend wordt gebouwd met een gelijkwaardige oplossing. Dit kan tot gevolg hebben dat niet langer sprake is van een GK1 bouwwerk en er onterecht een melding is ingediend, terwijl een vergunning is vereist. Wanneer dit gebeurt zal de kwaliteitsborger contact op dienen te nemen met de gemeente. Wij dienen te beoordelen welke vervolgstappen nodig zijn en de uitkomst terugkoppelen aan de kwaliteitsborger. Stillegging van de bouwwerkzaamheden is daarbij een van de mogelijkheden.

Het proces is in de afbeelding aangegeven zoals dat onder de Wkb geldt.

Voor slopen geldt een vergunningplicht bij karakteristieke objecten (monumenten en panden gelegen in een stads- en dorpsgezicht) zoals vastgelegd in het omgevingsplan. De sloopvergunning wordt beoordeeld op ontvankelijkheid en inhoudelijk beoordeeld op basis van het omgevingsplan en het Bbl. Voor overige objecten geldt een meldingsplicht. De sloopmelding wordt op diverse thema’s uitvoerig beoordeeld. De toetsresultaten worden waar nodig vertaald naar nadere voorwaarden in de vergunning of aan de melding.

Het toetsen van meldingen voor alle typen gebouwen in relatie tot brandveiligheid gebeurt op basis van een 100% toets aan wettelijke regelgeving, zowel ten aanzien van volledigheid als inhoud. In paragraaf 6.1.2 van het Bbl staan de regels over de meldingsplicht voor het gebruiken van een bouwwerk. Per gebruiksfunctie van een bouwwerk is vastgesteld vanaf welk aantal van mogelijk aanwezige personen, een meldingsplicht geldt voor het bouwwerk.

De regionale brandweer checkt integraal of de in artikel 6.8 van het Bbl (melding brandveilig gebruik) genoemde gegevens zijn aangeleverd. Als de melding niet op al deze punten voldoet, dan is de conclusie dat er geen melding is in de zin van het Bbl. Aanvragen om vergunning in verband met nieuwbouw, uitbreiding en verbouw worden ter beoordeling voorgelegd aan de regionale brandweer.

Het omgevingsplan legt de beschermingsgraad vast van erfgoed. Rijksmonumenten zijn aangewezen op grond van de Erfgoedwet en we hoeven deze niet op te nemen in ons omgevingsplan om ze te beschermen.

De omgevingsvergunning voor monumenten vergt bijzondere aandacht om te voorkomen dat onomkeerbare schade wordt toegebracht aan cultuurhistorisch erfgoed. Dit betreft gebouwde rijksmonumenten en het gemeentelijk archeologisch erfgoed. Beiden worden nadrukkelijk meegenomen in de planvorming. Naast de gebruikelijke beoordeling van de aanvraag ligt het voor de hand dat bij de toetsing van aanvragen voor een omgevingsvergunning voor monumenten wordt aangesloten bij de toetsingsstrategie voor omgevingsvergunningen activiteit bouwen. Immers, voor veranderingen aan een monument is ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. Door de intensiteit van toetsing en toezicht te vergroten als het een monument betreft kan een afdoende waarborg tegen vernietiging van monumentale waarden worden verkregen. Bij grondwerkzaamheden beoordeelt de gemeente of er een archeologisch onderzoek moet plaatsvinden.

Voor de milieubelastende activiteit is een bedrijf verantwoordelijk voor een milieuverantwoorde bedrijfsvoering, binnen kaders die hiervoor door de overheid zijn gesteld. De werkzaamheden rondom vergunningverlening milieu hebben betrekking op het beoordelen van aanvragen ingevolge de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

Hoofdstuk 3 van het Bal wijst de milieubelastende activiteiten aan waarvoor rijksregels gelden. Voor milieubelastende activiteiten die niet in het Bal zijn aangewezen gelden geen algemene regels. Voor die activiteiten kan de gemeente regels stellen in het omgevingsplan. Tot slot geldt dat als er geen specifieke regels door het Rijk of door de gemeente zijn gesteld de algemene zorgplicht en het algemene verbod uit de Omgevingswet van toepassing is. Door de bruidsschat komt de bevoegdheid van honderden rijksregels over naar gemeenten. Deze regels komen in het omgevingsplan en we hebben de keuze om de regels ongewijzigd te laten, aan te passen of te schrappen. Er zitten milieuregels in de bruidsschat. Dat kan betekenen dat milieuregels deel gaan uitmaken van onze beoordeling van initiatieven met een omgevingsplanactiviteit.

Anders dan bij bouwen zijn voor milieu geen vaststaande methodieken voor het uitvoeren van een beoordeling. Weliswaar zijn de indieningsvereisten voor een milieubelastende activiteit vastgelegd maar de beoordeling van de aanvraag en de vertaling in vergunningvoorschriften kent een bepaalde mate van vrijheid. Dit komt omdat de milieutoets betrekking heeft op een grote variëteit aan bedrijfsactiviteiten, waarbij ook de locatie en aard en omvang van de bedrijvigheid een belangrijke rol speelt. Voor een bedrijf dat is gevestigd op een industrieterrein worden doorgaans andere milieueisen gesteld dan aan een bedrijf dat is gevestigd in een woonwijk.

De uitvoering van de milieutaken is ondergebracht bij de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH). De ODWH draagt zorg voor behandeling van vergunningaanvragen, meldingen en ook het toezicht. De ODWH heeft regionaal uitvoeringsbeleid opgesteld voor de (basis)taken die zijn opgedragen; daar gaan we in deze strategie niet op in.

Advies

Bij een omgevingsvergunning komen milieu-aspecten aanbod. Bij een groot gedeelte van de aanvragen wordt een advies vanuit milieu gevraagd. De meest voorkomende aspecten zijn:

• •

  Meldingsplicht of vergunningsplicht vanuit Wet milieubeheer (Bal);

• •

  Bodem (bodemonderzoek nodig;

• •

  Wet geluidhinder (akoestisch onderzoek);

• •

  Externe veiligheid;

• •

  Milieuzonering: gemeente of ODA;

• •

  Wet natuurbescherming (Aerius berekening nodig of een vergunning) bij de provincie;

• •

  Areius berekening stikstof door de gemeente.

Na het advies over de milieuaspecten die op de betreffende casus van toepassing zijn volgt het beoordelen van de aangeleverde onderzoeken en rapporten. Mocht blijken dat het niet correct is zal het nogmaals aangepast en herbeoordeeld worden.

Voor het realiseren van activiteiten die als wettelijke basis in de APV zijn geregeld, vindt toetsing primair plaats op basis van de bepalingen in de APV en de omgevingsverordening Zuid-Holland. De bepalingen gaan – op termijn – over naar ons omgevingsplan. Naast deze publiekrechtelijke toetsing, worden vaak ook privaatrechtelijke afspraken gemaakt als de activiteiten plaatsvinden op publieke gronden (bijvoorbeeld bij de aanleg van inritten). Afstemming vindt plaats met wegbeheerders. Binnen onze gemeente zijn dit de gemeente, het waterschap of de provincie.

We vragen instemming aan het betreffende bevoegd gezag (ministerie of provincie) indien een vergunningaanvraag de activiteit handelen in een natuurbeschermingsgebied bevat, of de activiteit nadelige gevolgen kan veroorzaken voor de aanwezige flora en fauna.

De inhoudelijke toetsing ten aanzien van natuurbescherming en/of flora en fauna vindt plaats door deze overheden. We nemen de resultaten van deze over in onze beschikking.

De casemanager beoordeelt of collegiaal overleg nodig is, onder andere om benodigde disciplines te laten beoordelen of een toetsing noodzakelijk is of collega’s met specialistische kennis te betrekken.

Een deel van de VTH (milieu)taken wordt door de ODWH uitgevoerd. Toetsing van de brandveiligheidsaspecten vindt plaats door de regionale brandweer. Bij milieuvergunningen en –meldingen is er afstemming met het waterschap. Aanvragen voor monumenten worden, naast de gebruikelijke beoordeling voor slopen/bouwen, getoetst door ELO.

Toezicht in vindt plaats op basis van:

• •

  het beleidsplan/uitvoeringsprogramma waarin prioriteiten voor het toezicht zijn verwerkt;

• •

  aangevraagde vergunningen en ontvangen meldingen;

• •

  specifieke thema’s of projecten;

• •

  ontvangen klachten, handhavingsverzoeken en calamiteiten;

• •

  afspraken met handhavingspartners (zoals provincie, waterschap, omgevingsdienst, brandweer)

• •

  waarnemingen in het vrije veld: oog en oor.

Het uitvoeren van toezicht is gericht op bescherming van de leefomgeving, veiligheid, gezondheid en leefbaarheid. Daarnaast is het toezicht van belang voor onze bedrijfsvoering doordat we de registratie actualiseren in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) en waar onder andere de Waardering van onroerende zaken (WOZ) gebruik van maakt.

Bij het houden van toezicht kunnen verschillende methoden worden gebruikt.

De effectiviteit van de methode hangt af van het beleidsterrein, de aanleiding en de aspecten waar het toezicht zicht op richt.

Vormen van toezicht zijn:

• •

  Administratief toezicht bij een registratieverplichting (bijvoorbeeld bij stoffenstromen zoals grond of secundaire bouwstoffen of bij energieregistraties) en bij gegevens die worden overlegd;

• •

  Structurele (routinematige) controles: periodiek toezicht op vergunningen en meldingen. In de regel worden aspecten van een vergunning getoetst;

• •

  Ad hoc toezicht vanwege bijzondere omstandigheden of klachten;

• •

  Thematische controles. Deze zijn gericht op bepaalde onderwerpen;

• •

  Gebiedsgerichte controles, bijvoorbeeld op bedrijfsterreinen;

• •

  Hercontroles. De hercontrole bevat toezicht op één of enkele aspecten en vindt plaats naar aanleiding van een geconstateerde overtreding.

Voor deze vormen is in het VTH-registratiesysteem een hoofdproces ingericht waarin de stappen worden doorlopen. Van de controle waarbij één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd wordt een rapportage opgemaakt. Daarin staan de feitelijke bevindingen en administratieve gegevens.

Bij het uitvoeren van toezicht gaan we zorgvuldig om met de belangen van de rechthebbende(n). In beginsel worden de toezichtbevoegdheden uitgeoefend met medewerking ofwel toestemming van burger of bedrijf. Als toestemming wordt geweigerd wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheden van inspecteurs en toezichthouders volgens de Algemene wet bestuursrecht en/of Algemene wet op het binnentreden als dit redelijkerwijs voor de invulling van de taak nodig is. Op basis van een analyse van de situatie vooraf, wordt bepaald of de controle aangekondigd of onaangekondigd plaatsvindt.

Het toezicht op de ruimtelijke aspecten vindt met name plaats naar aanleiding van een verleende vergunning en op basis van meldingen. Daarnaast wordt bekeken of activiteiten plaatsvinden conform de regels van het omgevingsplan. Verder houden we toezicht op specifieke bepalingen in ons omgevingsplan indien die zijn opgenomen in de vergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

Net als bij het toetsen van bouwplannen in de vergunningfase geldt ook dat tijdens de bouw- of realisatiefase keuzes moeten worden gemaakt wat we controleren en hoe dit wordt gecontroleerd. Voor deze fase hebben we het toezichtprotocol uitgewerkt. Het toezicht op bouwen verandert met de inwerkingtreding van de Wkb.

Vergunningsvrije bouwwerken

We controleren niet actief op de bouw van vergunningsvrije bouwwerken. In samenwerking met collega’s van BAG en Belastingen wordt getracht zoveel mogelijk inzichtelijk te krijgen welke bouwwerken zonder vergunning zijn gebouwd.

Bouwwerken onder GK1 (meldingsplichtige bouwwerken)

Op de realisatie van bouwwerken die vallen onder GK1 van de Wkb vindt door ons geen bouwtechnisch toezicht meer plaats. Onze beoordeling van het borgingsplan kan ertoe leiden dat we contact hebben opgenomen met de kwaliteitsborger om gezamenlijk toezicht uit te oefenen tijdens de realisatie. Zo kunnen we aanvullend toezicht uitoefenen op onderdelen waar we bevoegd voor zijn (omgevingsveiligheid, bouwveiligheid, welstand).

De kwaliteitsborger treedt niet handhavend op; deze taak blijft bij de gemeente. Dit betekent dat de gemeente een signaal krijgt van de kwaliteitsborger als deze overtredingen constateert die de initiatiefnemer niet oplost. De gemeente vult haar handhavende rol in op signalen van de kwaliteitsborger. De wijze van opvolging is op basis van de ervaringen met het nieuwe stelsel; in beginsel zal de gemeente per geval beoordelen welke opvolging passend is. Uitblijven van de verklaring van de kwaliteitsborger betekent dat de gemeente in beginsel geen goedkeuring geeft aan de ingebruikname van het bouwwerk. Er is dan sprake van een verbod op ingebruikname en dan is controle vanuit toezicht noodzakelijk.

Wel blijft bij de GK1 bouwwerken het toezicht op basis van het omgevingsplan (waaronder welstand) gelden. Wanneer er bij GK1 bouwwerken sprake is van werkzaamheden met een onomkeerbaarheid of wanneer door de werkzaamheden verder onderzoek onmogelijk wordt, zeggen we een onderzoek aan. Er mogen dan geen werkzaamheden plaatsvinden die het onderzoek belemmeren. Dit kan leiden tot het opleggen van een bouwstop.

Voor een invulling van het toezicht op bouwwerken die onder GK1 vallen verwijzen we naar paragraaf 2.8

Overige bouwwerken (GK2/3; vergunningsplichtige bouwwerken)

Bij werken die niet onder GK1 van de Wkb vallen, moeten tijdens de bouw- of realisatiefase keuzes gemaakt worden over de intensiteit van ons toezicht. Voor deze fase hebben we het toezichtprotocol uitgewerkt. Het landelijke toezichtprotocol© van de Vereniging BWT Nederland heeft als basis gediend voor het gemeentelijk protocol.

Het toezichtprotocol is een matrix waarin per bouwfase en gebruiksfunctie is aangegeven hoe we controleren. Deze is opgenomen in de bijlage. Het toezichtprotocol wordt weergegeven met een matrix. In de matrix zijn per bouwfase en categorie van bouwwerken de voorschriften aangegeven waarop wordt gecontroleerd. Bij het vaststellen van het minimumniveau is per controlepunt vastgesteld of dit relevant is voor wat betreft brandveiligheid, constructieve veiligheid en/of volksgezondheid omdat hierbij de ingeschatte risico’s het grootst zijn. Is dit niet het geval dan is volgens het MAiTP controle hierop niet 'verplicht'. Voor die controlepunten die wel relevant zijn is een inschatting gemaakt van het risico. Afhankelijk van deze risico-inschatting wordt per controlepunt een minimum toezichtniveau vastgesteld.

Daarbij worden de volgende niveaus onderscheiden:

• S:

  Steekproefsgewijze controle

• 1:

  Visuele controle

• 2:

  Beoordeling van hoofdlijnen en hoofdaspecten

• 3:

  Beoordeling van hoofdlijnen en enkele kenmerkende details

• 4:

  Integrale controle van alle onderdelen

Met het toezichtprotocol leggen we de diepgang en aandachtspunten vast van onze controles. De verdeling naar de categorieën werkt als voorbeeld als volgt voor de controle van brandblussers:

• S:

  Controle op aanwezigheid brandblussers bij deel van te controleren panden.

• 1:

  Visuele controle of er brandblussers zijn.

• 2:

  Beoordeling of er voldoende brandblussers zijn.

• 3:

  Controle van een brandblusser in detail (druk, datum, etc)

• 4:

  Controle van alle aanwezig brandblussers in detail.

Uit de matrix blijkt dat het om verschillende fasen in het bouwproces gaat en dat op een groot aantal onderdelen is aangegeven met welke diepgang de controle plaatsvindt. Het verder uitwerken van het exacte controleniveau kan door middel van checklisten. Daarin kan gedetailleerder worden benoemd waarop gecontroleerd dient te worden en per inspectie kan de inspecteur vastleggen waarop is gecontroleerd en met welke mate van diepgang.

Bij het toezicht ondervinden we in toenemende mate dat we aandacht moeten geven aan het inspecteren van bestaande panden op landelijke aandachtspunten. De afgelopen jaren zagen we onder meer landelijke eisen om te inspecteren op energielabel, breedplaatvloeren en brandveiligheid van gevels. Dergelijke landelijke eisen nemen we op in ons jaarlijks uitvoeringsprogramma.

De voorschriften die tijdens sloopwerkzaamheden moeten worden nageleefd en waar toezicht op moet worden gehouden zijn:

• •

  de wijze van slopen;

• •

  de veiligheid van het sloopterrein en de directe omgeving;

• •

  het omgaan, verwerken en afvoeren van diverse soorten vrijkomend sloopafval, waaronder asbest.

Het toezicht slopen vindt plaats volgens het landelijke (risicogerichte) toezichtprotocol voor sloopwerken met en zonder asbest en wordt uitgevoerd door de ODWH.

Het toezicht op de meldingen bestaande bouw voor brandveilig gebruik ligt bij de brandweer. Afhankelijk van de aard van het bouwwerk en het gebruik worden met de Veiligheidsregio afspraken gemaakt op welke toezichtsmomenten de Veiligheidsregio integraal met het bouwtoezicht gaat controleren. Bij grote projecten wordt de Veiligheidsregio al vroeg in het proces betrokken. Afstemming kan dan plaats hebben over bijvoorbeeld de aan te leveren certificaten en de toezichtmomenten. De Veiligheidsregio stelt jaarlijks een toezichtsplan op waarin zij aangeven hoe zij vorm en inhoud geven aan het brandveiligheidstoezicht. We hebben werkafspraken met de brandweer over hun bijdrage aan controles op brandveiligheidsaspecten in ons toezicht op bouwwerken en bouwtechnische aspecten voor nieuwbouw.

Nadat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouw en monumenten (rijksmonumentenactiviteit dan wel gemeentelijke omgevingsplan activiteit) is afgegeven of een aanpassing aan een monument vergunningsvrij plaatsvindt, nemen we de monument specifieke en cultuurhistorische aspecten mee in de reguliere bouwinspecties.

In de gebruiksfase houden we toezicht op monumentale waarden. Door het specifieke karakter van monumenten is de uitvoering van het toezicht maatwerk. De eigenaar is zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de onderhoudsverplichtingen voor monumenten of beschermde panden. We reageren op meldingen uit ons algemene vrije veld toezicht als dat aan de orde is.

Bij bouwwerken in archeologisch waardevol gebied wordt toezicht gehouden op basis van de vergunningvoorschriften.

Het toezicht op milieubelastende activiteiten ligt bij ODWH voor vergunningen en meldingsplichtige activiteiten. Voor deze basistaken heeft de ODWH uitvoeringsbeleid vastgesteld. De ODWH is 24/7 bereikbaar en beschikbaar voor en behoeve van de milieu-incidenten .

In geval van een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit wordt volstaan met maximaal één toezichtmoment tijdens een gebiedscontrole.

Voor de omgevingsplanactiviteit kappen van bomen beperken wij ons tot het toezicht op basis van klachten en meldingen. In dit kader gaan wij uit van de eigen verantwoordelijkheid van de uitvoerder van de werkzaamheden.

De inritvergunningen worden gecontroleerd door de opzichter.

Het toezicht op de bescherming van natuur, flora en fauna vindt gebiedsgericht plaats en op basis van klachten en meldingen die we doorzetten naar de provincie als bevoegd gezag.

Klachten en meldingen kunnen per telefoon, schriftelijk, per e-mail, via de website van de gemeente of via de app binnenkomen. Bij een verzoek van een burger wordt contact opgenomen. Vervolgens wordt besproken wat het belang en doel van het verzoek is en wat verwacht mag worden van de gemeente. In overleg wordt gezocht naar een oplossing van het probleem. Als dit niet mogelijk blijkt, dan wordt bij een herhaalde constatering een definitieve afweging gemaakt. Bij verzoeken van derden of bedrijven wordt in eerste instantie schriftelijk gecommuniceerd. Door in een vroeg stadium in overleg te gaan met een ondernemer, worden ieders verwachtingen duidelijk en mogelijke toekomstige problemen voorkomen. Bij anonieme verzoeken wordt de impact ingeschat. Afhankelijk van deze inschatting wordt eventueel verdere actie ondernomen. Een verzoek om handhaving heeft een wettelijke beslistermijn. Op basis van de Algemene wet bestuursrecht wordt een afhandeltermijn van 8 weken als redelijk beschouwd. Het streven is om de klager binnen twee werkdagen op de hoogte te stellen dat de klacht is ontvangen en te informeren over het vervolg. Het protocol voor klachten en handhavingsverzoeken is opgenomen in het zaaksysteem.

Voor milieucalamiteiten (bijvoorbeeld een brand waarbij asbest vrijkomt of een lozing) is de ODWH voor alle milieu activiteiten oproepbaar. De ondersteuning vindt plaats door middel van het verlenen van kennis, toezicht (monsteropnames, meedenken bij oplossingen) en materiaal (zoals meetapparatuur). Hiervoor is met hen een overeenkomst gesloten. Hierbij geldt een 24-uurs bereik- en beschikbaarheid met een (maximale) opkomsttijd van één uur. Voor overige rampen/grote incidenten maakt de gemeente gebruik van een regionaal crisisbeheersingsplan.

Zolang geen (nieuwe) activiteiten plaatsvinden, vindt beheer van het grondgebied plaats. Tijdens het beheer gaan we met toezicht na of het gebruik volgens de regels plaatsvindt. Gebiedsgericht toezicht wordt toegepast met aandacht voor diverse, vastgelegde controlepunten ten aanzien van ruimtelijke ordening, bouwen, (brand)veiligheid en milieu. Afhankelijk van het type gebied en/of bestuurlijke prioriteit kan de nadruk meer of juist minder op enig rechtsgebied liggen.

Externe afstemming is ambtelijk en bestuurlijk met instanties als politie, Veiligheidsregio, ODWH, het Openbaar Ministerie (OM), Belastingdienst, de Algemene Inspectiedienst (AId0 en het Waterschap.

Er kan sprake zijn van een formele afwijking van voorschriften, terwijl er maatregelen zijn getroffen die het door de rechtsregel beschermde belang in dezelfde mate of beter waarborgen. Indien op een andere wijze dezelfde veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt gerealiseerd, kan deze oplossing voldoen en is geen vervolgactie noodzakelijk.

Is er sprake van een formele overtreding en is geen sprake van een gelijkwaardige oplossing, dat is de eerste vraag of het in principe een vergunbare situatie is. Als dit het geval is, wordt in beginsel een vergunningprocedure gestart. Afhankelijk van de ernst van de overtreding (is er een verhoogd risico? Is er al schade opgetreden?) en het profiel van de overtreder zijn er de volgende aanvullende opties:

• •

  Vergunnen met sanctioneren

  Indien de illegale situatie is ontstaan uit calculerend/malafide gedrag en/of sprake is van recidive, wordt proces-verbaal opgemaakt.

• •

  Vergunnen

  Indien bij een vergunbare situatie geen sprake is van calculerend/malafide gedrag en geen sprake van recidive, wordt afgezien van sanctioneren.

• •

  Vergunnen met bestuursrechtelijke handhaving

  Als een situatie legaliseerbaar is, kunnen we bestuursrechtelijk toch handhavend optreden zolang de illegale situatie voortduurt en/of de vergunningaanvraag nog niet is ingediend.

We kunnen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten inzetten na het constateren van overtredingen. Bestuursrechtelijk zijn dat:

• •

  Een bestuursrechtelijke sanctiebeschikking:

  • o

    last onder dwangsom (LOD);

  • o

    last onder bestuursdwang (LOB).

• •

  Schorsen of intrekken van de vergunning, certificaat of erkenning;

• •

  Het (tijdelijk) stilleggen van activiteiten: bouwstop;

• •

  Verscherpt toezicht;

• •

  De bestuurlijke boete.

Bij een bestuursrechtelijke sanctiebeschikking (last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) krijgt de overtreder een hersteltermijn waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Als de overtreding na deze termijn niet is beëindigd dan wordt de sanctie geëffectueerd. In samenhang met de sanctiebeschikking of los daarvan kan de strafrechtelijke sanctie worden toegepast.

Strafrechtelijke instrumenten zijn:

• •

  Een proces verbaal (PV);

• •

  De bestuurlijke strafbeschikking (BSB).

In onze organisatie zijn toezichthouders aangewezen om strafrechtelijk op te treden binnen het domein II (Omgevingswet). Bij strafrechtelijke handhaving is naast het bereiken van de gewenste situatie tevens het bestraffende element van belang.

De keuze voor het instrumentarium bij constatering van een overtreding is gebaseerd op:

• 1.

  Onafhankelijkheid – slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties. Handhaving vindt consequent en vasthoudend plaats op basis van de geldende wet- en regelgeving en voorliggende strategie.

• 2.

  Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling. Toezichthouders wegen de ernst van de bevinding, het gedrag en de feiten en omstandigheden van de situatie. Zij bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit, vakmanschap en uitwisseling van kennis en leerervaringen.

• 3.

  Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen. Handhavend optreden is eerlijk uit het oogpunt van een ‘level playing field’ en tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat inspecteurs zodanig optreden dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

• 4.

  Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daartoe te komen. In vergelijkbare zaken worden vergelijkbare keuzes gemaakt. Een passende interventie leidt zo effectief en efficiënt mogelijk tot spoedig herstel van de situatie, waarborgt naleving, voorkomt herhaling en/of bestraft.

• 5.

  Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden. Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerd uitvoeringsprogramma onontbeerlijk.

Op basis van twee variabelen bepaalt de toezichthouder met welk instrumentarium gehandhaafd wordt bij een geconstateerde overtreding:

• 1.

  de gevolgen voor milieu, veiligheid, gezondheid of maatschappelijke relevantie:

  • a)

    vrijwel nihil; of

  • b)

    beperkt; of

  • c)

    van belang - aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of doden of gewonden (mens èn dier) tot gevolg heeft; of

  • d)

    aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar - onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of doden of gewonden (mens èn dier) tot gevolg heeft.

• 2.

  het gedrag van de overtreder door het meenemen van diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie:

  • a)

    goedwillend, pro-actief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of

  • b)

    neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of

  • c)

    is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend, recidive; of

  • d)

    is crimineel of maakt deel uit van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.

Als we niet in staat zijn om het gedrag te typeren, dan is “goedwillend” het uitgangspunt.

Beide variabelen bepalen of bestuursrechtelijk (lichte segmenten), strafrechtelijk (donkere segmenten) of in een combinatie van beide (middensegmenten) wordt opgetreden. Zie de interventiematrix die hieronder wordt weergegeven. Voor de donkere segmenten volgen we een 2-staps strategie. De waarschuwingsbrief wordt altijd voorzien van een voornemen voor het opleggen van een dwangsom, zodat in de volgende stap de dwangsom kan worden opgelegd. Bij de lichte segmenten volgen we een 3-staps strategie waarbij we eerst een redelijk termijn opnemen voor het beëindigen van de overtreding en een termijn voor het indienen van een eventuele zienswijze.

Door verzwarende of verzachtende argumenten kan een verschuiving van het instrumentarium plaatsvinden. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst en andersom bij verzwarende argumenten.

In lijn met de landelijke handhavingsstrategie kunnen de volgende argumenten verzwarend werken:

• 1.

  De overtreder heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of het behalen van financieel voordeel was het doel.

• 2.

  De overtreder is een maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon met een voorbeeldfunctie.

• 3.

  Een financiele sanctie heeft vermoedelijk geen effect.

• 4.

  De overtreder heeft ook andere relevante handelingen gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrifte, corruptie of witwassen.

• 5.

  De overtreder werd ondersteund door een deskundige derde.

• 6.

  Het doel van de handhaving ligt bij het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of een breder publiek (normbevestiging).

• 7.

  Door strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden kan meer toereikend zijn om de waarheid boven tafel te brengen.

In aanvulling op de landelijke handhavingsstrategie kunnen de volgende argumenten verzachtend zijn:

• 1.

  De overtreder heeft door zijn handelen al een ander (dan gesanctioneerd) financieel nadeel behaald.

• 2.

  De overtreder heeft al adequate maatregelen genomen om dergelijke voorvallen in de toekomst te voorkomen.

• 3.

  Volledige legalisatie van de handeling is een redelijke mogelijkheid.

Na positionering van de overtreding in de interventiematrix kan de bijbehorende interventie worden bepaald. In onderstaande versie van de interventiematrix is per situatie de eerste insteek voor sanctioneren opgenomen. De toezichthouder kiest voor de minst zware van de opgenomen interventies, tenzij de toezichthouder motiveert dat een andere interventie passender is.

Dit betekent dus dat de matrtix behulpzaam is om op basis van de gevolgen (de verticale as) en het gedrag van de overtreder (de horizontale as) tot een kwadrant te komen. Binnen dat kwadrant kan gestart worden met het minst zware instrument en bij uitblijven van naleven kan dit worden verzwaard. De matrix werkt dus in principe “van beneden naar boven”. Het doel van de matrix is om weloverwogen tot de juiste stappen en beslissingen te komen en om deze transparant vast te leggen.

De toezichthouder zet de interventie in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de bepaalde termijn uitblijft dan zetten we een zwaardere interventie in uit hetzelfde segment van de interventiematrix, tenzij de toezichthouder motiveert dat een zwaardere interventie uit een ander segment van de interventiematrix passender is. De interventiematrix is een hulpmiddel om gemotiveerd tot een afweging van instrumenten te komen en om de inzet van deze instrumenten – waar nodig – af te stemmen met andere handhavingspartners.

De toe te passen sanctie moet proportioneel zijn en dient zoveel mogelijk transparantie te bieden over de lengtes van begunstigingstermijnen en de hoogten van dwangsommen:

• •

  Leiderdorp kiest qua begunstigingstermijn voor een redelijke termijn waarbinnen aan de last kan worden voldaan. De termijn is zodanig, dat het praktisch haalbaar is om aan de last te voldoen. Verder is de te stellen termijn afhankelijk van de aard van de overtreding en mag de termijn niet zodanig lang zijn, dat sprake is van (impliciet) gedogen van de overtreding. In het toezicht komt het veelvuldig voor dat de geconstateerde afwijkingen direct of binnen een afzienbaar tijdsbestek kunnen worden hersteld. In deze gevallen wordt volstaan met een mededeling van de toezichthouder dat de geconstateerde afwijking bij een volgende controle hersteld moet zijn. Hiervan wordt melding gemaakt in het controlerapport;

• •

  De hoogte van een dwangsom moet op grond van de Algemene wet bestuursrecht in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom. Leiderdorp relateert de hoogte van de dwangsom aan de aard en ernst van de overtreding, de potentiële schade en de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken. In ieder geval moet het bedrag belangrijk hoger zijn dan het economisch voordeel dat met de overtreding wordt behaald. Het moet aantrekkelijker zijn de overtreding ongedaan te maken dan de dwangsom te betalen;

• •

  Het verbeuren van dwangsommen gebeurt van rechtswege. In Leiderdorp wordt de stelregel gehanteerd dat een dwangsom direct na het verbeuren wordt geïnd tenzij er om juridische redenen (zoals een schorsingsverzoek) uitstel is overeengekomen;

• •

  Bij het opleggen van een dwangsom wordt de overtreding opgenomen in de registratie Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb).

• •

  Het bevoegd gezag kan in sommige gevallen de vergunning ook geheel of gedeeltelijk intrekken als niet overeenkomstig de vergunning wordt gehandeld. Dit instrument wordt in Leiderdorp in uitzonderlijke gevallen toegepast als andere maatregelen geen effect sorteren;

• •

  De handhaving van voor een andere overheid of een onderdeel van de eigen organisatie geldende voorschriften is voor de gemeente Leiderdorp niet anders dan voor burgers en bedrijven.

In de interventiematrix is opgenomen bij welke type overtredingen afstemming plaatsvindt met partners die strafrechtelijke sancties kunnen opleggen. Situaties waarin gelijktijdige handhavingbevoegdheid een rol speelt, zijn opgenomen in de bestuursovereenkomst. Tevens staan daarin de afspraken daaromtrent opgenomen. Nadat een overtreding in het vrije veld wordt geconstateerd, wordt aan de hand van de bestuursovereenkomst beoordeeld welke instantie als eerste de bestuurlijke handhavingbevoegdheid moet toepassen. Indien de bestuursovereenkomst geen duidelijkheid ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling biedt, wordt de volgende stap in het protocol uitgevoerd.

In situaties waarbij een andere overheid ná of vóór ons college handhavingsbevoegd is, vindt afstemming plaats met de betreffende overheidsorganisatie.

Het is niet mogelijk om op een zinvolle manier alle specifieke en concrete situaties te omschrijven waarop het gedoogbeleid van toepassing kan zijn. Het belang is om vast te leggen langs welke, op een met rechtswaarborgen omklede wijze, naar het oordeel van het bestuur gedogen kan plaatsvinden.

Uitgangspunt bij het gedogen is het uitzonderlijke karakter. Slechts in bepaalde gevallen mag er worden overgegaan tot gedogen. Gedogen is mogelijk als wordt voldaan aan één of (bij voorkeur) meerdere van de volgende voorwaarden:

• 1.

  De te gedogen activiteit is verantwoord uit het oogpunt van bescherming van de fysieke leefomgeving;

• 2.

  Er bestaat concreet uitzicht op legalisatie van de te gedogen activiteit;

• 3.

  Indien vooruitlopend op besluitvorming omtrent vergunningverlening wordt gedoogd, is een ontvankelijke vergunningaanvraag ingediend;

• 4.

  Indien vooruitlopend op besluitvorming betreffende vergunningverlening wordt gedoogd, is een voorlopige inschatting gemaakt waaruit blijkt dat de te gedogen activiteit vergunbaar is;

• 5.

  Er dient sprake te zijn van bijzondere omstandigheden die gedogen in het concrete geval rechtvaardigen.

Er wordt niet tot gedogen overgegaan:

• •

  Indien bij de overtreder sprake is van recidiverend of calculerend gedrag;

• •

  Indien blijkt dat de te gedogen activiteit strijdig is met enige andere bij of krachtens wettelijk voorschrift gestelde regel en het voor de handhaving van die regel bevoegde gezag kenbaar heeft gemaakt dat het met bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten tegen deze overtreding optreedt dan wel zal optreden;

• •

  Bij bouwen zonder of in afwijking van een vergunning, tenzij er sprake kan zijn van een tijdelijk bouwwerk.

• •

  Als belangen van derden zich daartegen verzetten.

Passief gedogen van niet vergunde situaties mag niet voorkomen. In gevallen waarin naar het oordeel van de toezichthouder sprake is van een lichte overtreding (interventiematrix overtreding in segment A1, A2 of B1), zal de overtreding schriftelijk worden gerapporteerd in het controlerapport en wordt de overtreder correctief geïnformeerd. Teneinde het actieve gedogen tot een minimum te beperken, wordt het volgende in acht genomen:

• •

  In potentie lange handhavingstrajecten worden aangegaan wanneer de niet vergunde handelingen afdoende gehandhaafd kunnen worden met de bestaande voorschriften. Zo niet, dan dient gekozen te worden voor een gedoogbeschikking met goed handhaafbare gedoogvoorschriften. Dit betekent dat een handhavend traject wordt ingezet als we overtredingen constateren die niet zijn vergund en die we met bestaande voorschriften ook feitelijk kunnen handhaven. Als dat niet het geval is dan maken we gebruik van de mogelijkheid tot een gedoogbeschikking met voorschriften.

• •

  In controlebrieven wordt de datum aangegeven waarop de vergunning afloopt.

Gedogen komt zeer sporadisch voor. Afhankelijk van de situatie wordt dan samengewerkt met overige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners, zoals de provincie, het Openbaar Ministerie en buurgemeenten.