| Organisatie | Overijssel |
|---|---|
| Organisatietype | Provincie |
| Officiële naam regeling | Landelijke Handhavingstrategie Seveso-inrichtingen |
| Citeertitel | Landelijke Handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen |
| Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
| Onderwerp | milieu |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Landelijke Handhavingsstrategie BRZO.
artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-01-2024 | nieuwe regeling | 21-11-2023 |
Gedeputeerde staten stellen de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) van 12 oktober 2022 vast als beleidsregel (bijlage 1).
Artikel 2 Vaststelling LHS Seveso-inrichtingen
Gedeputeerde staten stellen de Landelijke Handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen (LHS Seveso-inrichtingen) van 13 september 2023 vast als beleidsregel (bijlage 2).
Deze handhavingstrategie Brzo is in 2013 opgesteld door de werkgroep Handhaving in opdracht van de Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven (LAT RB). In 2010 is de werkgroep begonnen met het uitwerken van uniforme procedures en werkwijzen om hiermee de Werkwijzer Brzo II aan te vullen met het onderdeel handhaving. De tweede opdracht betrof het opstellen van een handhavingstrategie.
In 2011 bleek dat een omgekeerde werkwijze noodzakelijk was. Daarom is eerst een strategie opgesteld om vervolgens de andere acties uit te werken. De andere acties bestonden uit het opstellen van een beoordelingskader om de sancties te kunnen koppelen aan de ernst van de overtredingen van het Brzo in relatie tot het gevaar van een zwaar ongeval met gevaarlijke stoffen.
Voor het ontwikkelen van uniforme procedures en werkwijzen is aangesloten bij de uitkomsten van de pilot Brzo-handhaving in de regio Zuid. De producten uit regio Zuid zijn overgenomen als landelijke werkwijze voor de handhaving op het Brzo 1999.
Bij het opstellen van de strategie zijn alle stakeholders actief betrokken. Zo is voor het bepalen van de uitgangspunten van de strategie en de benodigde beoordelingskaders een extra stakeholder bijeenkomst georganiseerd (december 2011), is een uitgebreide consultatieronde gemaakt langs de stakeholders (begin 2012) en heeft een expertmeeting plaatsgevonden (mei 2012).
De juridische onderbouwing is een ander belangrijk onderdeel. Hiervoor is een aparte notitie opgesteld die ook is becommentarieerd door de betrokken ministeries. Deze notitie is onderdeel van dit document.
Deze handhavingstrategie is vastgesteld door de LAT RB Regiegroep op 6 december 2012. De gezamenlijke Brzo-toezichthouders committeren zich aan toepassing van deze strategie als onderdeel van het Brzo-toezicht door dit vast te leggen in de bestuurlijke inspectieprogramma’s en aanvullend waar nodig in het eigen beleid/de eigen beleidsregels omtrent toezicht en handhaving.
In 2015 is het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) in werking getreden. BRZO+ heeft destijds besloten om alleen tabel A behorende bij de LHS aan te passen en niet de gehele LHS te actualiseren. In verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de in 2017 gewijzigde tabel A behorende bij de landelijke handhavingstrategie Brzo aangepast naar de artikelen van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarnaast is de handhavingstrategie tekstueel aangepast aan de Omgevingswet en paragraaf 4.2 van het Bal. Aangezien de huidige landelijke handhavingstrategie Brzo alleen wetstechnisch is aangepast aan de Omgevingswet/Bal, bevat de strategie verouderde begrippen zoals LAT RB, verbeterprogramma BeteRZO en NIM 2. Deze verouderde begrippen worden aangepast bij een inhoudelijke actualisatie van de landelijke handhavingstrategie Brzo.
Met de implementatie van de Seveso II richtlijn in Nederland door het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo 1999) is een integrale benadering gekozen voor de bescherming van mens en milieu tegen de risico’s van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. Dit besluit leidde tot vergaande samenwerking bij het toezicht tussen de NL Arbeidsinspectie (NLA)e), de Veiligheidsregio’s en het Wabo bevoegd gezag (voorheen bevoegd gezag Wet Milieubeheer).
Evaluaties van de uitvoering van het Brzo 1999 in 2003 en 2004 lieten zien dat het complexe wetgeving en uitvoering betreft en dat de kwaliteit van de uitvoering en de samenwerking op veel punten verbeterd moest worden. Dit heeft geleid tot een omvangrijk verbeterprogramma (BeteRZO) en het instellen van landelijke regie (tegenwoordig: BRZO+) om voortdurend de kwaliteit van de uitvoering te volgen en waar nodig verdere verbeteringen door te voeren. Als resultaat van deze doorlopende inspanningen is de kwaliteit van de uitvoering op een hoog niveau gebracht door daadwerkelijk gezamenlijk en gecoördineerd toezicht te houden.
Omdat er een enorme opgave lag om het gezamenlijk toezicht op het gewenste niveau te krijgen en omdat ook in de wetgeving handhaving een eigenstandige verantwoordelijkheid is van de betreffende toezichthouder, is destijds gekozen om de gezamenlijke en gecoördineerde handhaving pas in een later stadium nader in te vullen.
Meer onderzoeken1 naar de uitvoering van het Brzo 1999 laten dan ook zien dat de kwaliteit van het toezicht fors is verbeterd, maar dat er nog een dringende behoefte bestaat aan uniformering van de gezamenlijke handhavingstrategie. Het is dan ook een logisch vervolg van de BeteRZO afspraken met betrekking tot o.a. uniformiteit, eenduidigheid (gezamenlijkheid) en tijdigheid, dat in het Eindbeeld Brzo Vernieuwing Toezicht Chemie van april 2010 is opgenomen dat handhaving als één van de belangrijke thema’s zal worden opgepakt door BRZO+. In 2010 is p opdracht gegeven aan de werkgroep Handhaving om uniforme werkwijzen en procedures voor de gezamenlijke handhaving van het Brzo te ontwikkelen.
Niet alleen de VROM Inspectie (nu Inspectie Leefomgeving en Transport: ILT) heeft geconcludeerd dat een uniforme handhavingstrategie zeer wenselijk is. Ook andere onderzoeken hebben conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan om de afzonderlijke handhavingstrategieën te uniformeren en het bestuursrecht en strafrecht beter op elkaar te laten aansluiten2.
In de uitgebrachte rapportage ‘Naleving en handhaving BRZO 2011’ van de voorgang van BRZO+ (LAT RB) zijn aanbevelingen gedaan voor een uniforme handhavingstrategie. Deze aanbevelingen zijn meegenomen in de totstandkoming van deze handhavingstrategie.
In verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de in 2017 gewijzigde tabel A behorende bij de landelijke handhavingstrategie Brzo aangepast naar de artikelen van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarnaast is de handhavingstrategie tekstueel aangepast aan de Omgevingswet en paragraaf 4.2 van het Bal. Aangezien de huidige landelijke handhavingstrategie Brzo alleen wetstechnisch is aangepast aan de Omgevingswet/Bal, bevat de strategie verouderde begrippen zoals LAT RB, verbeterprogramma BeteRZO en NIM 2. Deze verouderde begrippen worden aangepast bij een inhoudelijke actualisatie van de landelijke handhavingstrategie Brzo
Paragraaf 4.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is gebaseerd op meerdere wetten, kent meerdere toezichthouders met elk een afzonderlijk handhavingsbeleid en verschillende instrumenten en bevoegdheden. Er is echter geen gezamenlijk beleid in Nederland vastgesteld voor de sanctionering van overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal .
Het gebrek aan een gezamenlijke handhavingstrategie kan in de praktijk belemmerend werken voor een daadkrachtig optreden door de overheden tegen overtredingen die potentieel grote gevolgen kunnen hebben voor mens en milieu. Nu blijkt dat de betreffende bedrijven niet aantoonbaar eenduidig worden gesanctioneerd voor gelijksoortige overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal en is er niet altijd sprake van een level playing field voor de bedrijven.
De kwaliteit van het gezamenlijk toezicht is wel al geborgd door de inspanningen van de afgelopen jaren. De toezichtinformatie die hieruit voortvloeit, is een goede basis voor gezamenlijke handhaving. De bestaande handhavingbevoegdheden en de vanaf 1 januari 2013 beschikbare sanctiemiddelen worden als toereikend gezien om op basis van de gezamenlijke strategie daadkrachtig te kunnen optreden.
1.3 Doelstelling en afbakening
Een eenduidige landelijke handhavingstrategie voor paragraaf 4.2 van het Bal vastleggen zodat overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal altijd gevolgd worden door handhaving en dat voor gelijksoortige overtredingen dezelfde meest adequate sanctiemiddelen worden toegepast.
Deze handhavingstrategie is bedoeld voor de handhaving en sanctionering van overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal en is daarmee primair gericht op het voorkomen van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen bij inrichtingen waarop paragraaf 4.2 van het Bal van toepassing is. Deze strategie beperkt zich tot de sanctionering. Geconstateerde overtredingen volgen uit het al geüniformeerde gezamenlijke Seveso toezichtproces.
2.1 Doel van de handhavingstrategie
Ter bescherming van de veiligheid van werknemers, milieu en omwonenden treden de gezamenlijke Seveso-toezichthouders op adequate en uniforme wijze sanctionerend op tegen overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal, totdat deze overtredingen zijn opgeheven.
Bijkomend resultaat van de gezamenlijke strategie is het verbeteren van de uniformiteit van de landelijk beschikbare toezicht- en handhavinginformatie.
Welke eisen worden aan de handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal gesteld?
Burgers en politiek verwachten, vooral als het gaat om overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal en de daarmee samenhangende grote risico’s, dat de overheid adequaat, dwingend en voortvarend optreedt. Daarnaast lopen de toezichthoudende overheden zoals ook blijkt uit de uitspraak van de hoge raad inzake CMI grote bestuurlijke, financiële en imagorisico’s wanneer zij het toezicht niet adequaat uitvoeren. Als de toezichthouder niet aantoonbaar op de hoogte is van de veiligheidskritische afwijkingen van de norm waarbij de veiligheid in het geding is en niet voldoende dwingend en voortvarend optreedt, kan zij mede verantwoordelijk zijn voor de (financiële) gevolgschade die optreedt bij een eventuele calamiteit.
Er zijn meerdere beleidsdocumenten en werkmethodes opgesteld voor handhaving in het algemeen. Enkele belangrijke zijn Kaderstellende visie op toezicht (2001), de LOM handhavingstrategie en de Tafel van elf. Ook heeft elke toezichthouder haar eigen handhavingstrategie3. Deze strategie is vaak voor meerdere wetgeving opgesteld en niet exclusief voor paragraaf 4.2 van het Bal. Voor paragraaf 4.2 van het Bal specifiek is in het eindbeeld van LAT RB4 beschreven waar handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal aan moet voldoen. Voor deze handhavingstrategie zijn alle relevante documenten bestudeerd en onderstaand zijn de belangrijkste uitgangspunten benoemd.
Eenduidig (in gezamenlijkheid op basis van paragraaf 4.2 van het Bal)
De één-loket gedachte wordt doorgetrokken van inspectie en inspectiebevindingen naar het daadwerkelijk gezamenlijk handhaven. De verschillende handhavende instanties hebben eigenstandige handhavingsbevoegdheden en (veelal soortgelijke) handhavingsinstrumenten vanuit het bestuursrecht en/of het strafrecht. Gezamenlijk beschikken zij over een mix van handhavingsmogelijkheden die gecoördineerd zo slim mogelijk ingezet zullen worden.
Duidelijke termijnen waarbinnen handhaving moet worden ingezet door de overheden (aanschrijvingstermijn), waarbinnen maatregelen door het bedrijf moeten zijn genomen (hersteltermijn) en de overheid de verbetering heeft gecontroleerd. Voor ernstige overtredingen geldt hierbij direct optreden. De hersteltermijnen voor bedrijven worden per geval bepaald in overeenstemming met het risico voor werknemers, milieu en omwonenden.
Het effect (opheffen/beperken van risico als gevolg van overtreding door het bedrijf) staat voorop, maar ook het straffen van het bedrijf. Daarbij worden bestuurs- en strafrechtelijke middelen ingezet.
Andere niet wettelijke maatregelen kunnen ook effectief zijn zoals naming and shaming, het informeren van verzekeringsmaatschappijen en/of certificerende instellingen. Deze handhavingstrategie beperkt zich tot de wettelijke sanctiemiddelen.
Burgers en bedrijven hebben recht om te weten waar ze aan toe zijn. Daartoe moet transparant zijn welke bedrijven overtredingen hebben begaan en hoe de overheid daarop heeft gereageerd. Het publiceren van deze informatie maakt geen onderdeel uit van deze handhavingstrategie, maar zal deel uitmaken van de implementatie van Seveso III. Hoe de overheid op een overtreding reageert en welke sanctie wordt opgelegd en de zwaarte ervan behoort ook transparant te zijn. Dit document beoogt deze transparantie te geven voor het opleggen van sancties bij het overtreden van paragraaf 4.2 van het Bal.
Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid
Diegene die worden gestraft door de overheid vanwege het begaan van een overtreding moeten kunnen rekenen op gelijke bestraffing. Er mag geen sprake zijn van willekeur of persoonlijke interpretaties. Daarnaast moeten burger en bedrijven rechten en plichten in de verhouding tot het bestuur kunnen bepalen en daarmee weten waar zij bij het toepassen van het recht aan toe zijn.
2.2 Strategische keuzes en uitgangspunten
Strategische keuzes en uitgangspunten voor de Brzohandhavingstrategie:
Handhaving op overtredingen in een Seveso-inrichting die van invloed zijn op de beheersing van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen gebeurt in eerste instantie op basis van paragraaf 4.2 van het Bal. Als geen relatie met paragraaf 4.2 van het Bal kan worden gelegd, vindt handhaving plaats op basis van de onderliggende wetgeving.
Bestuursrecht en strafrecht zijn complementair. Uitgangspunt bij het opstellen van dit beleid is dat bij het constateren van het niet naleven van de bepalingen van de wetgeving op het bestuur de plicht rust daartegen op te treden. Handhaving berust op zowel bestuurlijke als strafrechtelijke pijlers. 5 Deze pijlers richten zich op twee doelen: afdwingen dat overtredingen worden opgeheven en bestraffen van gepleegde overtredingen. Bestuursrecht kent beide mogelijkheden (bestuursdwang en bestuurlijke boete), strafrecht is uitsluitend punitief (bestuurlijke strafbeschikking of schikking/bestraffing na een proces-verbaal). Het uitgangspunt is om eerst zoveel mogelijk via het bestuursrecht op te treden en strafrecht als ultimum remedium in te zetten tenzij direct al blijkt dat het bestuursrecht te beperkte mogelijkheden biedt om bestraffend op te treden. Dan worden beide pijlers complementair ingezet.
De toezichthouders hebben diverse handhavingsinstrumenten ter beschikking, waarvan de last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, de bestuurlijke boete en het proces-verbaal sanctiemiddelen zijn. De inzet van één of meer handhavingsinstrumenten wordt bepaald door de aard van de overtreding:
Door toepassen van het model (hoofdstuk 4) volgt welk handhavingsinstrument wordt ingezet. Feiten en omstandigheden kunnen leiden tot afwijking van de handhavingstrategie. De inspecteur en het inspectieteam motiveren de afwijking op basis van goede kennis, kunde (dus opleiding) en inzichten in de relatie tussen overtreding en risico. Een afwijking wordt altijd schriftelijk en gemotiveerd vastgelegd. Er zal echter nooit worden afgezien van handhaving in geval van overtredingen.
Als onderdeel van de strategie worden termijnen vastgelegd waarbinnen handhaving ingezet moet worden. Het inzetten van de handhaving wordt gekoppeld aan het moment van verzenden van het inspectierapport, tenzij het om overtredingen en/of gevoelige situaties gaat waardoor direct handelen noodzakelijk is.
3 Wettelijke kaders en handhavingsbevoegdheden
3.1 Samenhang paragraaf 4.2 Bal verplichtingen en handhaafbaarheid
Artikel 4.9, eerste lid van het Bal kan worden gezien als de centrale bepaling van de rijksregels die zich richten tot de exploitant van de Seveso-inrichting: alle maatregelen worden getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de gezondheid en het milieu te beperken. De maatregelen die paragraaf 4.2 verder verlangt (naast concrete technische en organisatorische voorzieningen), zoals het opstellen van een preventiebeleid, een veiligheidsbeheerssysteem (VBS), een veiligheidsrapport, een intern noodplan en een stoffenlijst, geven mede een nadere invulling aan deze bepaling. Deze verlangde maatregelen zijn immers mede vereist om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen voor mens en milieu te beperken.
Uit de samenhang tussen de artikelen uit paragraaf 4.2 Bal volgt dat:
Zowel het opstellen van een VBS, met de elementen die zijn genoemd in bijlage III bij de Seveso-richtlijn, als het uitvoeren van het VBS zijn dus maatregelen die moeten worden getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Als niet op een correcte wijze uitvoering wordt gegeven aan een VBS levert dat derhalve een overtreding op van artikel 4.9, eerste lid, in samenhang met artikel 4.11, eerste lid, van het Bal.
Bijlage A geeft verder inzicht in de juridische handhavingsmogelijkheden van paragraaf 4.2 van het Bal.
Op grond van artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat er uitsluitend een bevoegdheid om bestuursrechtelijk te handhaven als deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet of besluit (zoals het Bal). Paragraaf 4.2 van het Bal is gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet), de Omgevingswet (Ow) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De bestuursorganen die bevoegd zijn op grond van deze drie onderliggende wetten, kunnen handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal. In de onderliggende wet is de handhavingsbevoegdheid toegekend aan het bestuursorgaan, zodat voor elk bestuursorgaan afzonderlijk de bevoegdheid om te handhaven op de artikelen uit paragraaf 4.2 Bal zich beperkt tot de bepalingen van het deze paragraaf die gebaseerd zijn op de onderliggende wet. De tabel in bijlage A geeft de bevoegdheidsverdeling weer per artikel(lid) van paragraaf 4.2 Bal.
De betrokken instanties wijzen Seveso-toezichthouders aan als toezichthouder in de zin van de bijzondere wet (Arbo-wet, Ow en Wvr). De Seveso-toezichthouders hebben dan de bevoegdheden die de Awb toekent aan toezichthouders, voor zover deze niet zijn uitgezonderd in de bijzondere wet. Alleen toezichthouders die tevens Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA) zijn hebben daarnaast de bevoegdheid om strafrechtelijke feiten op te sporen en hiervan proces-verbaal op te maken (opsporing). De BOA’s kunnen ook gebruik maken van de Bestuurlijke strafbeschikking.
Artikel 13.28 en 13.29 van het Omgevingsbesluit (Ob) wijzen de strafbare feiten aan, namelijk handelen of nalaten in strijd met:
Via de Wet op de economische delicten is overigens ook het niet voldoen aan voorschriften gesteld krachtens artikel 4.3 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, c, f, h en i, en tweede lid, aanhef en onder b en c van de Omgevingswet in samenhang met paragraaf 4.2 van het Bal een strafbaar feit.
De bevoegdheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal verschilt per artikel(lid). Er is echter steeds een mogelijkheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal vanuit het bestuurs- of strafrecht. Zie hiervoor ook de tabel in Bijlage A.
Zoals gezegd zijn de bestuursorganen voor de handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal gebonden aan de Arbo-wet, de Omgevingswet en de Wvr. In deze drie wetten zijn ook de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten vastgelegd. Hierbij past nog de opmerking dat in het eerste lid van artikel 5:32 van de Awb de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is gekoppeld aan de bestuursdwangbevoegdheid. Een bestuursorgaan dat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang is dus tevens bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom. Door deze koppeling in de Awb hoeft de dwangsombevoegdheid niet genoemd te worden in de Arbo-wet, de Omgevingswet en de Wvr.
Het intrekken van de omgevingsvergunning is geen doelmatig handhavingsinstrument voor het naleven van de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal, maar het kan wel als uiterst instrument dienen om een Seveso-inrichting verdere exploitatie te verbieden. Het intrekken van de omgevingsvergunning zal slechts in een enkel geval proportioneel zijn in relatie tot de overtreding(en). Gemeenten en provincies hebben de mogelijkheid om ter naleving van bepalingen uit paragraaf 4.2 van het Bal een bestuurlijke boete op te leggen op grond van artikel 18.11 Omgevingswet.
De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet de bevoegdheid om een eis tot naleving te stellen. De NLA geeft in een beschikking aan binnen welke termijn en op welke manier een artikel uit paragraaf 4.2 van het Bal moet worden nageleefd. Verder kan de NLA op grond van artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet met een mondeling bevel afdwingen dat werkzaamheden worden stilgelegd of dat werkzaamheden niet mogen aanvangen. Het mondelinge bevel wordt zo snel mogelijk bij beschikking bevestigd. De NLA heeft ook de bevoegdheid om – onder bestuursdwang of dwangsom - exploitant van de Seveso-inrichting te gelasten de Seveso-inrichting of een onderdeel daarvan niet in werking te brengen of te houden. Dit op basis van artikel 4.9 derde lid van het Bal. De NLA kan op grond van het bepaalde in artikel 13.27, eerste lid Omgevingsbesluit een bestuurlijke boete aanzeggen voor overtredingen van de in artikel 13.26 Omgevingsbesluit strafbaar gestelde artikelen, m.u.v. artikel 4.9, derde van het Bal.
Daarnaast kan de NLA voor al de strafbaar gestelde artikelen in artikel 13.26 Omgevingsbesluit een last onder bestuursdwang (of een last onder dwangsom) opleggen.
Het bestuur van de veiligheidsregio kan voor handhaving van het gestelde bij of krachtens de artikelen 31 en 48 van de Wvr een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 63 van de Wvr). Aangezien paragraaf 4.2 van het Bal mede is gebaseerd op de artikelen 31 en 48 van de Wvr (zie artikel 34 van het Brzo 1999) is het bestuur van de veiligheidsregio niet alleen bevoegd om die artikelen van de Wvr te handhaven, maar ook de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal die zijn gebaseerd op de Wvr. Ook hier geldt weer dat, gegeven de bestuursdwangbevoegdheid, eveneens het instrument van de last onder dwangsom kan worden toegepast.
Het bestuur van de veiligheidsregio kan dus bij een spoedeisende situatie, als bijvoorbeeld sprake is van acuut gevaar voor de openbare veiligheid, een Seveso-inrichting stilleggen, buiten werking stellen, verzegelen of hetgeen zich binnen de Seveso-inrichting bevindt verwijderen.
In de Nota van Toelichting, Staatsblad 1999, nr. 234, is per artikel(lid) van het Brzo 1999 aangegeven op welke formele wet(ten) het desbetreffende artikel berust. Dit is de grondslag voor handhaving door de bestuursorganen. In de Nota van Toelichting op het Brzo 2015 (Staatsblad 2015, 272) was nog slechts in algemene bewoordingen opgenomen welke artikelen op welke wetgeving gebaseerd waren6. Ook in het Bal wordt niet nader gespecificeerd welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Gelet op de wetsgeschiedenis zoals hiervoor omschreven valt echter wel te achterhalen welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Deze hele geschiedenis is gebruikt voor de tabel in Bijlage A dat de bevoegdheidsverdeling per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal geeft.
3.4 Bestuursrecht en strafrecht
Bij professionele handhaving (conform het Besluit omgevingsrecht) moet er sprake zijn van “een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk – strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen”. Met onderstaand stroomschema wordt aangegeven met welk sanctie-instrumentarium gehandhaafd moet worden indien er sprake is van een te handhaven overtreding:
De keuze van inzet van een sanctie-instrumentarium hangt af van factoren die samenhangen met de overtreding en de overtreder. Centraal uitgangspunt is dat het bestuursrecht (met uitzondering van de bestuurlijke boete) vooral gericht is op herstel, terwijl het strafrecht vooral op straffen is gericht. Indien een overtreding en de gevolgen ervan niet meer ongedaan te maken zijn, is een bestuurlijke herstelactie niet aan de orde en blijft bestraffing over. Wanneer de overtreding en de gevolgen wel ongedaan te maken zijn, hangt het van een aantal aspecten af of het strafrecht ook een rol moet spelen. Deze zijn:
Recidive en de andere genoemde omstandigheden maken dat naast herstel een zogenaamde ‘tik op de vingers’ op zijn plaats is.
In bijzondere gevallen zijn afwijkingen van bovenstaand schema denkbaar. In gevallen waarin alleen het bestuursrecht niet effectief is of blijkt te zijn in een bepaalde zaak, zou het strafrecht als ‘ultimum remedium’ toch kunnen worden ingezet. Dat doet zich voor indien de bestuursrechtelijke sancties (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom) geen effect hebben, bijvoorbeeld doordat er sprake is van een ‘kale kip’ of de overtreder om andere redenen niet ontvankelijk is voor de ondernomen bestuursrechtelijke handhavingsacties.
In dit hoofdstuk is ingegaan op de wettelijke kaders van handhaving. In een zeer groot aantal gevallen maakt de overheid gebruik van een waarschuwingsbrief. Met deze brief sommeert de overheid een bedrijf een overtreding binnen een bepaalde termijn ongedaan te maken. Een waarschuwingsbrief is juridisch gezien geen handhavinginstrument is en is daarom in dit hoofdstuk niet genoemd. Ongeacht de strategie van de overheid om overtredingen van de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal te handhaven heeft het bedrijf de mogelijkheid hiertegen in beroep te gaan of bezwaar te maken. In de Awb is beschreven op welke wijze dit mogelijk is.
4 Handhavingstrategie, beoordeling zwaarte van de overtreding(en) en toepassen van sancties
Overtredingen volgen uit het gezamenlijke inspectieproces, waaronder inspectiebevindingen conform LBR, klachtenafhandeling, ongevallenonderzoek en beoordeling van het veiligheidsrapport. Uitgangspunt is hierbij steeds dat er altijd een handhavingsactie volgt door de Seveso-toezichthouders als er sprake is van een overtreding. Wanneer een bedrijf op één of meerdere onderdelen volgens de NIM 2 systematiek (goed-redelijk-matig-slecht) een ‘matig’, of ‘slecht’ scoort is er sprake van een overtreding en volgt handhaving. Bij een score ‘redelijk’ is in principe geen sprake van een overtreding, tenzij naar het oordeel van het inspectieteam handhaving wel noodzakelijk is om het bedrijf tot verbetering te dwingen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen ‘gedocumenteerd’, ‘geschikt’, of ‘geïmplementeerd’.
De Brzo-toezichthouders laten de inspectiegeschiedenis en het naleefgedrag van het bedrijf meewegen bij de bepaling van de in te zetten zwaarte en/of aard van de sanctie. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie uit de online database van de inspectieruimte (GIR) en eigen dossiers.
De beoordeling van de zwaarte van een overtreding vindt plaats volgens het afwegingskader zoals omschreven in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.3 staat omschreven welke sancties vervolgens ingezet worden en welke afwegingen daarbij een rol spelen.
Het proces van de daadwerkelijke handhaving gebeurt conform de procesbeschrijving in de werkwijzer.
4.2 Beoordelingskader: ernst van de overtreding
Na het vaststellen van overtreding(en) moet de ernst van deze overtredingen beoordeeld worden.
Er zijn verschillen in de mate waarin overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal bijdragen aan de kans op een zwaar ongeval en dus is een beoordelingskader nodig om de ernst van een overtreding te kunnen afwegen. Het begrip ‘zwaar ongeval’ uit de Seveso is hiervoor als uitgangspunt genomen. In Bijlage 1 van het Bal is een zwaar ongeval als volgt gedefinieerd:
zwaar ongeval als bedoeld in artikel 3, dertiende lid, van de Seveso-richtlijn.
Voor de Nederlandse situatie betekent dit dat er vier invalshoeken zijn op basis van de te beschermen ‘waarden’ verdeeld over drie toezichthoudersinspecteurs:
gezondheid van de mens binnen de Seveso-inrichting. Hiermee wordt bedoeld de veiligheid en gezondheid van de werknemer en andere personen die in de Seveso-inrichting of de onmiddellijke omgeving ervan aanwezig zijn. De bescherming van werknemers is wettelijk geregeld in de Arbeidsomstandighedenwet en is belegd bij de NLA;
Een overtreding kan een bedreiging vormen voor één, of meerdere van bovenstaande ‘waarden’ tegelijkertijd. Het inspectieteam besluit gezamenlijk wat het meest geschikte sanctie-instrument is om toe te passen.
Voor de afweging van de ernst van de overtreding heeft dit geen invloed, omdat de meest bedreigde waarde bepalend is voor de ernst van de overtreding. Met andere woorden, een overtreding met als gevolg een ernstige bedreiging van de veiligheid van werknemers, wordt niet minder ernstig omdat het milieu of de externe veiligheid niet in het geding zijn. Het wordt wel gebruikt om te bepalen welke toezichthouder het voortouw neemt bij de handhaving en welke sanctiemiddelen daarbij ingezet worden. De in te zetten sanctie(s) gerelateerd aan de ernst van de overtreding worden verderop in dit hoofdstuk nader uitgewerkt.
Wat wel invloed heeft bij de afweging van de ernst van de overtreding is de tijdfactor. Een onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval als gevolg van overtredingen vereist direct ingrijpen en rechtvaardigt de inzet van de zwaarste sanctiemiddelen.
Voorgaande leidt tot een indeling in drie categorieën overtredingen met daarbij behorende sancties:
Na het indelen van de overtredingen in één van bovenstaande categorieën volgt het bepalen van de sancties volgens de sanctiestrategie. De zwaarte van de sanctie wordt bepaald door het in te zetten middel, de hoogte van eventuele boetes of dwangsommen, en de te stellen hersteltermijnen. Dit is nader uitgewerkt in de volgende paragrafen.
4.3 Toepassen van handhavinginstrumenten en sancties
De sanctiestrategie gebruikt de onderverdeling in drie categorieën volgend uit het beoordelingskader voor het kiezen van de toe te passen sancties. In de hierna volgende tabel is per categorie vastgelegd welke sanctiemiddelen moeten worden toegepast door NLA, Ow bevoegd gezag en/of veiligheidsregio. De in te zetten sancties liggen hiermee vast. De Seveso-toezichthouders kunnen hierbinnen nog wel afwegingen maken ten aanzien van de hoogte van eventuele boetes of dwangsommen en de te stellen hersteltermijnen. Per geval zal bekeken moeten worden welke sancties, door wie en met welke hersteltermijnen worden opgelegd.
Paragraaf 4.4 gaat in op de hersteltermijnen en eventuele verzwarende omstandigheden ten aanzien van hersteltermijnen en sancties.
Voor het bepalen van welke toezichthouder handhavend optreedt naar aanleiding van een geconstateerde overtreding en welke sanctiemiddelen worden toegepast, gelden de volgende uitgangspunten:
Het internationaal erkende rechtsbeginsel “ne bis in idem” houdt in dat iemand niet twee maal voor hetzelfde feit kan worden vervolgd of berecht. In de Awb is daarom vastgelegd dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd. Met andere woorden: als voor een overtreding aan iemand reeds een strafrechtelijke sanctie is opgelegd, kan hem voor dezelfde overtreding niet ook nog eens een bestuurlijke boete worden opgelegd, en omgekeerd.
4.4 Verzwarende omstandigheden en de hersteltermijn
In deze strategie wordt geen uitspraak gedaan over de duur van de hersteltermijn. Gezien de complexiteit van de bedrijven, de vele verschillende soorten overtredingen en de daarmee samenhangende risico’s als gevolg van de overtredingen is dit altijd maatwerk.
Het uitgangspunt is dat het bepalen van de hersteltermijn om tot naleving van de wet- en regelgeving te komen, vanuit paragraaf 4.2 Bal dient te geschieden op basis van risico’s: gekozen dient te worden voor de kortst mogelijke termijn. Indien de technisch uitvoerbare termijn niet acceptabel is in verband met de (potentiële) risico’s op een zwaar ongeval, dan dient de activiteit te worden beëindigd, dan wel dienen direct aanvullende (nood) maatregelen te worden getroffen totdat naleving is gegarandeerd. De snelst mogelijke uitvoerbare correctie door het bedrijf is dus in het kader van paragraaf 4.2 Bal niet maatgevend voor de te verlenen hersteltermijn.
Wel zijn er met inachtneming van het voorgaande nog enkele andere punten die invloed kunnen hebben op de termijnen en de zwaarte van de in te zetten sancties:
Als de overtreding een herhaling is (binnen 5 jaar voor gewone overtredingen en binnen 10 jaar voor ernstige overtredingen!), zal een kortere hersteltermijn en een zwaardere sanctie worden toegepast, bij een volgende (soortgelijke) overtreding kunnen de boetes afhankelijk van de aard van de overtreding met 100 of 200% worden verhoogd.
Om te voorkomen dat een bedrijf opnieuw (soortgelijke) overtredingen begaat, kan de NLA een zogenaamde waarschuwing preventieve stillegging geven. Wordt dan binnen 5 jaar na die waarschuwing toch een (soortgelijke) overtreding geconstateerd, dan kan de preventieve stillegging worden geëffectueerd. Dat wil dan zeggen dat het betreffende onderdeel van het bedrijf waar de overtreding is begaan voor maximaal 3 maanden kan worden stilgelegd of zelfs het gehele bedrijf.
In verschillende handhavingstrategieën zijn ook verlichtende omstandigheden opgenomen. Van belang voor de LAT RB is de samenloop van dit document met het werk van de werkgroep die een aanpak voor systeemgericht toezicht voorbereidt. Dit document mag de uitgangspunten van die werkgroep niet in de weg staan. Een van belang zijnde vraag is op welke wijze de overheid optreedt als een bedrijf zelfstandig en zonder overheidsinterventie in staat is afwijkingen van de eigen managementsystemen waar te nemen en passende maatregelen te treffen om die afwijkingen ongedaan te maken. Deze afwijkingen kunnen ook overtredingen van wetgeving zijn. Mocht een bedrijf aantoonbaar in staat zijn zichzelf te corrigeren, kan dit mogelijk gezien worden als een verlichtende omstandigheid. Voorgesteld wordt de stand van zaken over dit onderwerp mee te nemen met de evaluatie van de handhavingstrategie na één jaar.
Bijlage A: Juridische handhavingsmogelijkheden paragraaf 4.2 Bal
Er zijn vragen gesteld over de handhavingsmogelijkheden van paragraaf 4.2 van het Bal. Uiteraard is hierbij de reikwijdte van paragraaf 4.2 van het Balvan belang.
Informatie is ontleend aan diverse websites. Bron van informatie is eveneens vaste rechtspraak van de Raad van State.
Het blikveld van de werkgroep handhaving omvat alle acties naar aanleiding van het Brzo-toezicht, die door of namens het bevoegd gezag (NLA/Veiligheidsregio/Provincie) worden genomen, gericht op het ongedaan maken of bestraffen van een overtreding. Handhaving start waar toezicht met de constatering van een overtreding stopt. Onder handhaving worden dus alle vervolgacties begrepen vanaf het moment dat het definitief eindrapport naar het bedrijf is verzonden en ook handhaving naar aanleiding van een beoordeling van een veiligheidsrapport.
De werkgroep handhaving richt zich niet op incidenten en zware ongevallen en handhaving naar aanleiding daarvan, omdat dit een onderdeel is van de Nieuwe Onderzoek Methodiek (NOM).
Wat is de reikwijdte van de Brzo-plicht?
De reikwijdte van paragraaf 4.2 van het Bal wordt voor een belangrijk deel bepaald door de artikelen 4.2 tot en met 4.4 van het Bal. Paragraaf 4.2 van het Bal is van toepassing op locaties waar gevaarlijke stoffen krachtens vergunning aanwezig mogen zijn of gevormd kunnen worden als gevolg van een onbeheersbaar geworden industrieel chemisch proces7. Binnen een Seveso-inrichting kunnen technische eenheden als (afzonderlijke) installaties worden opgevat. Paragraaf 4.2 van het Bal is echter van toepassing op de Seveso-inrichting als geheel.
Zijn er belemmeringen om te handhaven op Paragraaf 4.2 van het Bal?
Paragraaf 4.2 van het Bal is de wettelijke verankering van de zogenoemde Seveso-III-richtlijn (Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad (PbEU 2012, L 197)). Correcte handhaving van Paragraaf 4.2 van het Bal doet recht aan het (Europese) beginsel van gemeenschapstrouw en betekent tegelijk dat wordt voldaan aan artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, namelijk het doeltreffend toepassen van het gemeenschapsrecht.
Hieraan kan nog worden toegevoegd dat het voor de naleving van bestuursrechtelijke normen van groot belang is dat deze gehandhaafd worden. Indien immers niet stelselmatig op de naleving van deze normen wordt toegezien en tegen overtreding ervan niet consequent wordt opgetreden, zullen deze normen aan betekenis verliezen.
Er zijn diverse (duidelijke) verplichtingen vastgelegd in paragraaf 4.2 van het Bal. Zie bijvoorbeeld de artikelen 4.5, 4.6, 4.10 tot en met 4.20, 4.22, 4.24 en 4.26 tot en met 4.28 van het Bal. In het jaarlijkse inspectieprogramma moet in ieder geval worden gecontroleerd of wordt voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal Dit vloeit voort uit de artikelen 13.20 en 13.21 van het Omgevingsbesluit.
Artikel 13.28 en 13.29 van het Omgevingsbesluit (Ob) wijzen de strafbare feiten aan, namelijk handelen of nalaten in strijd met:
Via de Wet op de economische delicten is overigens ook het niet voldoen aan voorschriften gesteld krachtens artikel 4.3 van de Omgevingswet in samenhang met paragraaf 4.2 van het Bal, een strafbaar feit.
Op grond van artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat er uitsluitend een bevoegdheid om bestuursrechtelijk te handhaven als deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet in formele zin buiten de Awb. Paragraaf 4.2 van het Bal is gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet), de Omgevingswet (Ow) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De bestuursorganen die bevoegd zijn op grond van deze drie onderliggende wetten, kunnen handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal. In de onderliggende wet is de handhavingsbevoegdheid toegekend aan het bestuursorgaan, zodat voor elk bestuursorgaan afzonderlijk de bevoegdheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal zich beperkt tot de bepalingen van paragraaf 4.2 van het Bal die gebaseerd zijn op de onderliggende wet. De tabel in deze bijlage geeft de bevoegdheidsverdeling weer per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal.
De Omgevingswet (Ow) heeftde plaats ingenomen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor vergunningverlening en handhaving. In deze notitie wordt daarom de Wabo niet meer genoemd. De Wabo heeft de omgevingsvergunning geïntroduceerd.
Voor de goede orde: de betrokken instanties wijzen Seveso-inspecteurs aan als toezichthouder in de zin van de bijzondere wet (Arbo-wet, Ow en Wvr). De Seveso-inspecteurs hebben dan de bevoegdheden die de Awb toekent aan toezichthouders, voor zover deze niet zijn uitgezonderd in de bijzondere wet.
Opsporing kan plaatsvinden door Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA). De Inspecteurs van de NLA die toezien op naleving van paragraaf 4.2 van het Bal zijn BOA. Provincies en de veiligheidsregio’s kennen geen of in een enkel geval inspecteurs die BOA zijn. Voor BOA’s geldt een aparte opleidingseis. Tevens is vereist dat beëdiging van de BOA heeft plaatsgevonden.
De bevoegdheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal verschilt per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal . Er is echter steeds een mogelijkheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal vanuit het bestuurs- of strafrecht.
Welke maatregelen moeten worden getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken?
Artikel 4.9 van het Bal bevat een aantal verplichtingen voor degene die een Seveso-inrichting exploiteert. Op de eerste plaats geldt de algemeen gestelde verplichting dat alle maatregelen moeten worden getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken (eerste lid). Deze bepaling kan worden gezien als de centrale bepaling van paragraaf 4.2 van het Bal. Alle maatregelen die paragraaf 4.2 van het Bal verlangt, zoals het opstellen van een preventiebeleid, een veiligheidsbeheerssysteem (VBS), een veiligheidsrapport, een intern noodplan en een stoffenlijst, geven een nadere invulling aan deze bepaling. Alle verlangde maatregelen zijn immers vereist om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen voor mens en milieu te beperken.
Dat alle door paragraaf 4.2 van het Bal vereiste maatregelen een nadere uitwerking geven aan artikel 4.9 van het Bal volgt ook uit de opzet van de Seveso-richtlijn, waarin artikel 1 de preventie van zware ongevallen en de beperking van de gevolgen daarvan als doelstelling voorop stelt. Artikel 5 van de Seveso-richtlijn stelt vervolgens de algemene verplichting voorop dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de exploitant alle maatregelen treft om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. De artikelen 6 tot en met 11 van de Seveso-richtlijn geven daaraan vervolgens een nadere uitwerking.
Op de tweede plaats bevat artikel 4.10 van het Bal de verplichting om een document voorhanden te hebben waarin het gevoerde beleid ter voorkoming van zware ongevallen is vastgelegd (Preventiebeleid Zware Ongevallen (PBZO)). Met de formulering van deze verplichting wordt duidelijk gemaakt dat dit beleid dient als maatregel ter voorkoming van zware ongevallen.
Artikel 4.11 van het Bal bevat op de derde plaats de verplichting een VBS in te voeren waarmee ervoor gezorgd moet worden dat het preventiebeleid wordt uitgevoerd8.
Uit de samenhang tussen de artikel 4.9, 4.10 en 4.11 van het Bal volgt dat:
In bijlage III, onderdeel b van de Seveso-richtlijn zijn de elementen opgesomd die aan de orde moeten komen in een VBS. De wetgever ziet het opnemen van deze elementen in het VBS alsmede het daaraan uitvoering geven als (essentiële) maatregelen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken.
Concluderend geldt dat zowel het opstellen van een VBS, met de elementen die zijn genoemd in bijlage III, onderdeel b van de Seveso-richtlijn, als het uitvoeren van het VBS maatregelen zijn die moeten worden getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Als niet op een correcte wijze uitvoering wordt gegeven aan een VBS levert dat derhalve een overtreding op van artikel 4.9 in samenhang met artikel 4.11eerste lid van het Bal.
Welke handhavingsinstrumenten kunnen worden ingezet?
Zoals gezegd zijn de bestuursorganen voor de handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal gebonden aan de Arbo-wet, de Ow en de Wvr. In deze drie wetten zijn ook de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten vastgelegd. Hierbij past nog de opmerking dat in het eerste lid van artikel 5:32 van de Awb de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is gekoppeld aan de bestuursdwangbevoegdheid. Een bestuursorgaan dat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang is dus tevens bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom. Door deze koppeling in de Awb hoeft de dwangsombevoegdheid niet genoemd te worden in de Arbo-wet, de Ow en de Wvr.
Het intrekken van de omgevingsvergunning kan niet worden gezien als een (doelmatig) handhavingsinstrument voor het naleven van de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal. Intrekken van de vergunning zal slechts in een enkel geval proportioneel zijn in relatie tot de overtreding. Provincies hebben daarnaast de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen.
De NLA kan de handhavingsinstrumenten van de Arbo-wet gebruiken. De NLA kan bijvoorbeeld een eis stellen. De Inspectie SZW geeft dan aan binnen welke termijn en op welke manier een artikel uit paragraaf 4.2 van het Balmoet worden nageleefd. Verder kan de NLA met een bevel afdwingen dat het werk wordt stilgelegd.
Het bestuur van de veiligheidsregio is in het kader van zijn taak met betrekking tot de brandweerzorg en de rampbestrijding bevoegd om locaties waarop één of meer van de milieubelastende activiteiten zoals opgenomen in artikel 7.1 van het Besluit veiligheidsregio’s worden uitgevoerd aan te wijzen als bedrijfsbrandweerplichtig (artikel 31 Wvr). In de aanwijzingsbeschikking kunnen eisen worden gesteld aan de bedrijfsbrandweer inzake personeel en materieel. Seveso-inrichtingen kunnen onder andere door het bestuur van de veiligheidsregio worden aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtig. Voor een ieder die beschikt over relevante veiligheidstechnische gegevens geldt de verplichting om het bestuur van de veiligheidsregio die informatie te verschaffen die nodig is voor een adequate voorbereiding van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing (artikel 48, eerste lid, van de Wvr).
Het bestuur van de veiligheidsregio kan voor handhaving van het gestelde bij of krachtens de artikelen 31 en 48 van de Wvr een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 63 van de Wvr). Aangezien paragraaf 4.2 van het Bal mede is gebaseerd op de artikelen 31 en 48 van de Wvr (zie aanhef Bal en Nota van Toelichting op paragraaf 4.2 Bal) is het bestuur van de veiligheidsregio niet alleen bevoegd om die artikelen van de Wvr te handhaven, maar ook de artikelen van paragraaf 4.2 van het Baldie zijn gebaseerd op de Wvr. Ook hier geldt weer dat, gegeven de bestuursdwangbevoegdheid, eveneens het instrument van de last onder dwangsom kan worden toegepast.
Daarnaast heeft het bestuur van de veiligheidsregio de bijzondere bevoegdheid aan te bevelen dat een milieubelastende activiteit op een locatie (waaronder een Seveso-inrichting) niet wordt verricht of geëxploiteerd, indien niet aan de verplichting van artikel 48 van de Wvr tot informatieverstrekking wordt voldaan (artikel 48, tweede lid, van de Wvr). De bevoegdheid van het bestuur van de veiligheidsregio tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom en een bevel op grond van artikel 48, tweede lid, van de Wvr geldt alleen ten aanzien van Seveso-inrichtingen die verplicht zijn een veiligheidsrapport op te stellen op grond van paragraaf 4.2 van het Bal (artikel 63 van de Wvr in samenhang met artikel 17 van de Wvr en artikel 6.1.1 van het Bvr).
Uit artikel 64 van de Wvr volgt dat het strafbaar is te handelen in strijd met de verplichtingen die gelden ten aanzien van de bedrijfsbrandweer.
De bevoegdheid tot het aanwijzen van ambtenaren die belast zijn met het toezicht op de naleving van de artikelen 31 en 48 van de Wvr en de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal die gebaseerd zijn op deze beide artikelen, berust, op grond van artikel 61, eerste lid, van de Wvr, bij het bestuur van de veiligheidsregio.
De instrumenten van de diverse instanties verschillen nogal. De variatie in (de inzetbaarheid van) het handhavingsinstrumentarium geeft aanleiding om de mogelijkheden en beperkingen van de instrumenten in een specifiek geval goed te bekijken. Overigens is, daar waar repressieve handhaving noodzakelijk is, het ook van belang om in onderling overleg afspraken te maken over het terugkoppelen van geconstateerde onrechtmatigheden, vanwege het algemene uitgangspunt in de rechtspraak dat iemand niet via twee wegen kan worden aangesproken voor dezelfde overtreding. In Seveso-verband is het daarom vereist dat de betrokken organisaties met elkaar afspraken maken over het toepassen van handhavingsmiddelen.
Tabellen handhavingsmogelijkheden paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) ter vervanging van de tabel in bijlage A van de Landelijke Handhavingsstrategie Brzo 1999
In de tabellen hieronder is weergegeven welke bestuursorganen bevoegd zijn om de naleving van de verschillende wettelijke verplichtingen van paragraaf 4.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) te handhaven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Onder bestuursrechtelijke handhaving wordt verstaan het toepassen van een bestuurlijk handhavingsinstrument (last onder bestuursdwang/dwangsom) of een bestuursrechtelijke sanctie (bestuurlijke boete). Ook is aangegeven wat de wettelijke grondslag is voor de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.
De organisaties waarom het gaat zijn:
Handhavingsmogelijkheden paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving (voorheen: Brzo 2015 en Rrzo)
* In de tabel zoals deze is opgenomen in de Landelijke Handhavingsstrategie Brzo 1999 stond aangegeven dat de veiligheidregio’s hierop konden handhaven. Hierbij is aangegeven dat deze bevoegdheid weliswaar niet blijkt uit de nota van toelichting maar dat de veiligheidsregio’s ervan uitgaan dat het toezicht op en de handhaving van met name het VBS een taak is in het kader van de rampenbestrijding. De praktijk wijst echter uit dat dit een te ruime interpretatie is van de handhavingsmogelijkheden van de veiligheidsregio’s. Weliswaar leveren het PBZO en het VBS informatie op waarmee de voorbereiding op de rampenbestrijding kan worden verbeterd maar dit impliceert niet dat de veiligheidsregio zelfstandig handhavend kan optreden ten aanzien van het PBZO en het VBS. Gelet hierop is in de versie van de tabel n.a.v. het Brzo 2015 de “+” gewijzigd in een “-“. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat tijdens een inspectie uiteraard informatie mag worden gevraagd die van belang is voor een adequate voorbereiding op de rampenbestrijding en crisisbeheersing en om de volledigheid en juistheid van de ingediende informatie te controleren. Het kan hierbij ook gaan om gegevens uit het VBS of het PBZO. Het verlangen van informatie is immers een bevoegdheid die voortvloeit uit artikel 48 Wvr. Als deze informatie niet wordt overgelegd of onvolledig wordt overgelegd is sprake van een overtreding van artikel 48 Wvr. Daarnaast zal het VBS de borging van maatregelen uit de bedrijfsbrandweeraanwijzing verder moeten verbeteren, indien daarin ten aanzien van dit aspect onvolkomenheden worden geconstateerd kan de bedrijfsbrandweeraanwijzing als grondslag voor de handhaving dienen.
**onder het Brzo’99 was dit opgenomen in artikel 22 eerste lid. Dit artikel was volgens de toelichting gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet. In het Brzo 2015 is dit in gewijzigde vorm in artikel 11, eerste lid, opgenomen. In artikel 22 was destijds opgenomen dat het intern noodplan moest worden opgesteld voor de binnen de inrichting ten uitvoer te leggen maatregelen gericht op het beperken en beheersen van zware ongevallen en de gevolgen ervan voor de werknemers. In artikel 11 eerste lid is daaraan toegevoegd “het milieu en de zaken, genoemd in artikel 10, tweede lid, onderdeel c, en voor de externe communicatie ter zake wanneer zich een zwaar ongeval voordoet”. Gelet op deze toevoegingen moeten dus ook de beperkingsmaatregelen voor het milieu in het intern noodplan zijn opgenomen en moeten maatregelen met betrekking tot de externe communicatie zijn opgenomen. Indien deze maatregelen ontbreken c.q. onvolledig zijn kan het Wabo BG respectievelijk de veiligheidsregio op deze aspecten handhaven. Voor de overige aspecten van het intern noodplan blijft Inspectie SZW de handhavende partij. In het Bal is de toevoeging milieu en externe communicatie niet meer expliciet opgenomen maar gelet op de omschrijving in het eerste lid van artikel 4.22 Bal omvat het noodplan maatregelen in het kader van milieu en rampenbestrijding en over het verstrekken van gegevens. Gelet hierop blijft het hiervoor gestelde van kracht t.a.v. artikel 4.22 eerste lid Bal. Indien deze maatregelen ontbreken c.q. onvolledig zijn kan het BG Omgevingswet respectievelijk de veiligheidsregio op deze aspecten handhaven naast Inspectie SZW.
*** Hetgeen hierboven onder ** is gesteld t.a.v. het intern noodplan geldt ook voor het derde en vierde lid van artikel 4.22 en voor artikel 4.28 Bal (driejaarlijks bezien en indien nodig bijwerken van intern noodplan en termijn voor het opstellen van het intern noodplan)
**** Hoofdstuk 17 Wm blijft ook van toepassing en hierop kan het bevoegd gezag Omgevingswet handhaven in geval van het niet (juist) melden.
Op grond van artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat er uitsluitend een bevoegdheid om bestuursrechtelijk te handhaven als deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet in formele zin buiten de Awb. Paragraaf 4.2 van het Bal is net als het Brzo 1999 en 2015 gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet), de Omgevingswet (Ow) (voorheen Wet milieubeheer) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De bestuursorganen die bevoegd zijn op grond van deze drie onderliggende wetten, kunnen op paragraaf 4.2 van het Bal handhaven. In de nota van toelichting, Staatsblad 1999, nr. 234 en de nota van toelichting, Staatsblad 2006, nr. 417, is per artikel(lid) van het Brzo aangegeven op welke formele wet(ten) het desbetreffende artikel berust. In de Nota van Toelichting op het Brzo 2015 (Staatsblad 2015, 272) was nog slechts in algemene bewoordingen opgenomen welke artikelen op welke wetgeving gebaseerd waren9. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Brzo opgegaan in paragraaf 4.2 van het Bal. Ook in het Bal wordt niet nader gespecificeerd welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Gelet op de wetsgeschiedenis zoals hiervoor omschreven valt echter wel te achterhalen welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Deze hele geschiedenis is gebruikt voor de tabel in Bijlage A dat de bevoegdheidsverdeling per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal geeft. Uit de tabel kan worden afgeleid welke bestuursorganen bevoegd zijn voor de handhaving van de verschillende artikelen van het Bal.
Wettelijke grondslag handhavingsbevoegdheden
Hieronder is per bestuursorgaan aangegeven wat de wettelijke grondslag is voor de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving. Deze grondslagen moeten vermeld worden in de bestuursrechtelijke sancties.
In artikel 13.30 Omgevingsbesluit is bepaald dat het handelen of nalaten in strijd met het krachtens artikel 6, eerste lid, tweede zin, van de Arbeidsomstandigenhedenwet in de artikelen 4.4, 4.5, eerste en derde lid, 4.6, eerste lid, 4.7, 4.9 tot en met 4.15, 4.18, 4.19, 4.20, 4.22, 4.23, 4.24, 4.26, 4.27 en 4.28 van het Bal bepaalde een strafbaar feit is als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Deze artikelen van het Bal kan de NLA dus strafrechtelijk handhaven. In artikel 13.27, eerste lid Omgevingsbesluit worden bovenstaande artikelen m.u.v. 4.9, derde lid Bal aangemerkt als overtredingen ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd door de NLA. Artikel 13.30 Omgevingsbesluit regelt de bevoegdheid voor het opleggen van een last onder bestuursdwang voor alle betreffende artikelen uit het Bal.
Het bevoegd gezag (Ow) kan de artikelen 4.5, 4.6 eerste lid, 4.8 tweede lid, 4.9 t/m 4.13, 4.14 tweede en derde lid, 4.15, 4.16, 4.19, 4.20, 4.24 eerste en tweede lid, 4.25 t/m 4.27 van het Bal zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaven. De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving vloeit voort uit de artikelen 18.2, lid 1 Ow en de artikelen 4.13 jo 4.3 Ow en 2.9 Bal jo 4.6 tot en met 4.17 Ob.
De bevoegdheid tot strafrechtelijke handhaving is gebaseerd op de Wet op de economische delicten (Wed) waarin het handelen in strijd met voorschriften gesteld krachtens artikel 4.3 van de Omgevingswet in samenhang met paragraaf 4.2 van het Bal, is aangewezen als economisch delict (zie artikel 1a, onder 1 Wed).
Het bestuur van de veiligheidsregio is bevoegd om de artikelen 4.5 eerste, derde en vierde lid, 4.6 eerste lid, 4.13, 4.14, 4.15, 4.16 eerste lid onder a, b, e en f en tweede lid, 4.17, 4.19, 4.20, 4.22, 4.24, 4.27, 4.28 van het Bal te handhaven. De handhavingsbevoegdheid is gebaseerd op artikel 63 juncto artikel 48 van de Wvr in samenhang met het desbetreffende artikel van het Bal. Paragraaf 4.2 van he Bal is namelijk een AMvB die o.a. een nadere uitwerking geeft aan de verplichting van artikel 48 Wvr (verplichting tot het verschaffen van informatie). Uit artikel 63 Wvr vloeit voort dat de handhavingsbevoegdheid is beperkt tot Seveso-inrichtingen waarvoor een rampbestrijdingsplan moet worden opgesteld. Concreet gaat het dan om hogedrempel-inrichtingen. Op artikel 4.9 Bal kan door het bestuur van de veiligheidsregio niet worden gehandhaafd. Dit artikellid geeft namelijk geen nadere uitwerking aan artikel 48 Wvr (verschaffen van veiligheidstechnische gegevens). In de tabel is dan ook een minnetje opgenomen bij dit artikellid.
De bevoegdheid om strafrechtelijk te handhaven is beperkt tot de artikelen 4.14, 4.15, 4.17, 4.19, 4.20 en 4.24. Dat vloeit voort uit artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten in samenhang met artikel 13.28 van het Omgevingsbesluit.
Afspraken over inzet handhaving
Uit het overzicht blijkt dat voor een aantal artikelen van paragraaf 4.2 Balmeer dan één bestuursorgaan bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving. Per geval zullen de bevoegde bestuursorganen moeten afstemmen wie een bestuursrechtelijk handhavingsmiddel oplegt voor een bepaalde overtreding. Op grond van de Awb is het namelijk niet toegestaan om voor dezelfde overtreding tegelijkertijd twee of meer bestuursrechtelijke sancties toe te passen.
Bijlage B: Begrippen en gebruikte afkortingen
Een brief waarin aan de overtreder wordt gevraagd (de gevolgen van) een overtreding ongedaan te maken binnen een in de brief genoemde termijn en waarin ook wordt gemeld, dat een specifiek handhavingsinstrument kan worden ingezet als binnen de gestelde termijn geen gehoor is gegeven aan het verzoek om (de gevolgen van) een overtreding ongedaan te maken.
In deze nota wordt onder handhaving verstaan de handhaving in enge zin zoals door de Inspectieraad in hun begrippenkader is opgenomen.
Handhaving in enge zin is een vorm van het toepassen van of dreigen met dwang in geval van geconstateerde niet-naleving gericht op een individueel geval. Er wordt daarbij wel gesproken van repressieve handhaving. Het is te onderscheiden in strafrechtelijke handhaving en bestuursrechtelijke handhaving.
Het doel van de inzet van handhaving in dit kader is:
De bestuursrechtelijke handhaving heeft betrekking op het toepassen of dreigen met dwang die door het bestuur wordt ingezet en in zijn geheel via het bestuursrecht wordt afgedaan.
De strafrechtelijke handhaving wil zeggen dat bij niet-naleving een proces-verbaal wordt opgemaakt voor de Officier van Justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen. Dit gebeurt al dan niet na een door het bestuur ingezette dreiging met dwang.
Om dwang toe te passen of te dreigen met dwang worden zogenaamde handhavingsinstrumenten ingezet. Deze worden schriftelijk ingezet, dan wel na een concrete actie of bevel schriftelijk bevestigd.
In deze strategie zijn als handhavinginstrument te beschouwen: de waarschuwing, de eis tot naleving, de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang, de bestuurlijke boete, de stillegging, het exploitatieverbod onder dwangsom en het proces-verbaal.
AMvB Algemene maatregel van bestuur
Awb Algemene wet bestuursrecht
Bal Besluit activiteiten leefomgeving
BOA Buitengewoon opsporingsambtenaar
Brzo Besluit risico’s zware ongevallen
Bvr Besluit veiligheidsregio’s
LAT RB Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven
LBR Landelijke Benadering Risicobedrijven
NLA Nederlandse Arbeidsinspectie
PBZO Preventiebeleid zware ongevallen
Seveso Seveso-richtlijn: Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad (PbEU 2012, L 197)
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid