Damoclesbeleid gemeente Purmerend - 2023

Het is belangrijk dat de overheid zichtbaar optreedt tegen diegene die verantwoordelijk zijn voor de productie en/of handel in verdovende middelen. Naast strafrechtelijke sancties kunnen ook bestuursrechtelijke maatregelen worden ingezet om de drugshandel te beëindigen dan wel te voorkomen. Artikel 13b Opiumwet is het juridisch instrument om bestuursrechtelijk op te treden tegen drugshandel vanuit een pand en/of het (het voorbereiden van) productie van drugs.

Bij het vinden van een productielocatie van drugs, een handelshoeveelheid hard- of softdrugs of voorbereidingshandelingen voor de productie van drugs in een pand kan de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet verschillende maatregelen nemen. De burgemeester kan een pand sluiten, maar zij kan ook een minder zware maatregel nemen door het opleggen van een last onder dwangsom of geven van een waarschuwing. In deze beleidsregel is het uitgangspunt het sluiten van het pand..

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) zag in 2019 aanleiding om het toetsingskader voor sluitingen weer te geven in een overzichtsuitspraak.¹ Daarmee is meer duidelijkheid gegeven over de manier waarop pandsluitingen worden getoetst, maar ook dat de burgemeester in haar beoordeling rekening moet houden met alle omstandigheden van de situatie. Het gevolg van deze uitspraak is dat in de eerste plaats de noodzaak van de sluiting wordt beoordeeld aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding. Als sluiting in principe noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de sluiting in verhouding is. Het sluiten van een pand kan ook hele grote gevolgen hebben voor met name bewoners die niet in verhouding staan tot de doelen in het beleid. Per casus wordt er maatwerk geleverd.

Op 2 februari 2022 deed de Afdeling opnieuw een belangrijke uitspraak² waarin die evenredigheidstoets preciezer is uitgelegd. De burgemeester moet meer maatwerk leveren en alle betrokken belangen nadrukkelijk en inzichtelijk tegen elkaar afwegen. De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet ongelijk zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daarmee bevestigt de hoogste bestuursrechter de ontwikkeling dat zij steeds nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel toetst en afstand neemt van het begrip ‘marginale toetsing’.

Deze ontwikkelingen gaven aanleiding tot het vernieuwen van het Damoclesbeleid.

Sinds 1 november 2020 geldt het Convenant Aanpak Drugslocaties Noord-Holland. Doel van het convenant is het integraal bestrijden en aanpakken van drugscriminaliteit en de daarmee samenhangende problematiek. Het convenant zorgt ervoor dat de partners onderling informatie uitwisselen om dit doel te kunnen behalen. Het convenant is ondertekend door 34 gemeenten, politie Noord-Holland, het Openbaar Ministerie Noord-Holland, woningcorporaties en woningbouwverenigingen, netwerkbeheerders, drinkwaterbedrijven, waterschappen, intergemeentelijke sociale diensten en omgevingsdiensten.

Bij het toepassen van de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet is de volgende wet- en regelgeving van belang.

Opiumwet:

Artikel 13b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang als in woningen of lokalen of op een daarbij behorend erf, een middel als bedoeld in de bij de Opiumwet behorende lijsten I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De burgemeester is ook bevoegd een pand te sluiten als sprake is van voorbereidingshandelingen die strafbaar zijn op grond van artikel 10a, eerste lid, onder 3° of artikel 11a van de Opiumwet. Het betreft voorwerpen zoals gereedschappen, instrumenten en apparatuur bedoeld voor het vervaardigen van soft- en harddrugs. Voor wat betreft stoffen gaat het om versnijdingsmiddelen en andere grondstoffen. Sinds 1 januari 2023 is ook lachgas opgenomen in lijst II van de Opiumwet.

Algemene wet bestuursrecht:

Uit artikel 5:32, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de burgemeester er ook voor kan kiezen om aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen. Ook behoort het geven van een waarschuwing tot de mogelijkheden.

Algemene plaatselijke verordening Purmerend

Artikel 2:41 van de Algemene plaatselijke verordening Purmerend 2023 (hierna te noemen: APV) bepaalt dat het verboden is een krachtens artikel 13b van de Opiumwet gesloten woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal, een bij die woning of dat lokaal behorend erf, een voor het publiek toegankelijk lokaal of bij dat lokaal behorend erf te betreden. Dit geldt niet voor personen van wie de aanwezigheid in de woning of het lokaal of het daarbij behorend erf wegens dringende reden noodzakelijk is.

Dit beleid ziet alleen op bestuursrechtelijke maatregelen tegen panden, niet zijnde gedoogde coffeeshops. Voor gedoogde coffeeshops is afzonderlijk beleid vastgesteld. Zie het geldende coffeeshopbeleid van de gemeente Purmerend (“Coffeeshopbeleid gemeente Purmerend 2022”).

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

• -

  drugs: harddrugs en softdrugs;

• -

  drugshandel: de verkoop, vervaardiging, aflevering of verstrekking van drugs in al zijn verschijningsvormen, dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs in een pand of op de daarbij behorende erven;

• -

  handelshoeveelheid: een hoeveelheid hard- of softdrugs waarvan in beginsel, behoudens tegenbewijs, aannemelijk is dat de drugs bestemd zijn voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Bij het bepalen van deze hoeveelheden wordt aangesloten bij het bepaalde in de ‘Aanwijzing Opiumwet’ van het Openbaar Ministerie³:

  • •

    onder een handelshoeveelheid softdrugs wordt verstaan een hoeveelheid van meer dan 5 gram van een middel opgenomen in lijst II behorend bij de Opiumwet⁴ of een hoeveelheid van meer dan 5 hennepplanten (= beroeps- of bedrijfsmatig handelen);

  • •

    onder een handelshoeveelheid harddrugs wordt verstaan een hoeveelheid van meer dan 0,5 gram⁵ van een middel opgenomen in lijst I behorend bij de Opiumwet of een consumptie-eenheid van meer dan 5 ml GHB;

• -

  harddrugs: een middel opgenomen in lijst I van de Opiumwet;

• -

  hennep: elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden. Een hennepstek wordt aangemerkt als een individuele hennepplant;

• -

  lachgas: In de Nota van Toelichting bij het Lachgasbesluit wordt een norm voor legaal thuisgebruik van lachgas, zoals door hobbykoks, aangehouden van maximaal 10 ampullen/ballonnen. In deze beleidsregel wordt vooralsnog uitgegaan van deze ‘gedoogde’ gebruikersgrens;

• -

  pand: woningen en al dan niet voor publiek toegankelijke lokalen met bijbehorende erven, niet zijnde gedoogde verkooppunten voor softdrugs (coffeeshops). Ook (woon)wagens, -schepen en -keten kunnen vallen onder het begrip pand;

• -

  softdrugs: een middel opgenomen in lijst II van de Opiumwet;

• -

  strafbare voorbereidingshandelingen: het in een pand voorhanden hebben van een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3° of artikel 11a van de Opiumwet.

De toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 13b Opiumwet betreft een herstelmaatregel. Deze maatregel is erop gericht de verkoop, aflevering, verstrekking of het aanwezig zijn van drugs, in of vanuit een woning, lokaal of bijbehorend erf (definitief) te beëindigen, beëindigd te houden en herhaling daarvan te voorkomen. En verder de negatieve gevolgen daarvan weg te nemen en ook voorbereidingshandelingen (de aanvang) van drugshandel- en/of drugsproductie tegen te houden.

Daarnaast gelden de volgende doelstellingen. Dit betreft geen limitatieve opsomming:

• -

  de bekendheid van het pand als drugspand in het drugscircuit te doorbreken en te verhinderen dat het pand (weer) wordt gebruikt voor het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel;

• -

  een duidelijk en zichtbaar signaal af te geven dat de handel in en productie van drugs niet wordt getolereerd en dat daartegen wordt opgetreden;

• -

  het woon- en/of leefklimaat in en rondom het pand te beschermen en gevaar voor (nieuwe) bewoners, ondernemers en omwonenden te voorkomen;

• -

  de openbare orde, veiligheid en/of gezondheid te herstellen en rust terugbrengen in de directe omgeving van het pand.

Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht moet de burgemeester volgens deze beleidsregel handelen. Er kan hiervan worden afgeweken als dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen heeft, die door bijzondere omstandigheden niet in verhouding staan tot het doel van deze beleidsregel.

7.1 Toepassen beleid

Dit beleid is van toepassing op de volgende objecten:

• -

  woningen en/of daarbij behorende erven;

• -

  lokalen en/of daarbij behorende erven.

Bij de maatregel gericht tegen voorbereidingshandelingen wordt gekeken naar de aard en de hoeveelheid van de gevonden voorwerpen of stoffen in het pand en de onderlinge samenhang.

7.2 Uitgangspunt bestuursdwang

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid een pand te sluiten als er sprake is van overtreding van de verboden opgenomen in de artikelen 2, 3, 10a en 11a van de Opiumwet. Deze maatregel is alleen niet in alle gevallen passend. Deze beleidsregel gaat daarom uit van een getrapt systeem van beoordeling en toepassing van de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet. De toepassing van deze bevoegdheid vindt plaats aan de hand van 4 stappen:

• -

  Is de burgemeester bevoegd? Er moet bepaald worden of aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet wordt voldaan en de burgemeester bevoegd is deze in het concrete geval te gebruiken.

In het geval wordt vastgesteld dat de burgemeester in principe bevoegd is toepassing te geven aan artikel 13b van de Opiumwet moeten de volgende 3 onderdelen beantwoord worden:

• -

  Is de maatregel (sluiting) geschikt om het doel/de doelen genoemd in hoofdstuk 5 van deze beleidsregel te realiseren?

• -

  Is de maatregel noodzakelijk ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning en voor het herstel van de openbare orde?

• -

  Is de maatregel evenredig?

Zie voor nadere toelichting hoofdstuk 8 (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de maatregel).

In deze paragraaf is de handhavingsmatrix opgenomen die aangeeft welke maatregel de burgemeester in principe toepast op basis van de feiten en omstandigheden vanwege overtreding van de verbodsbepalingen van de Opiumwet. Daarna moet per casus nog afgewogen worden of de maatregel volgens de handhavingsmatrix ook geschikt, noodzakelijk en in verhouding is. Deze vervolgstappen komen in hoofdstuk 8 aan de orde.

Het uitgangspunt van deze beleidsregel is dat de burgemeester overgaat tot sluiting van een pand als sprake is van een ernstig geval. Een sluitingsmaatregel heeft een direct effect. Het pand wordt namelijk gesloten. De overtreding is beëindigd, herhaling van de overtreding wordt zo tegengegaan en het pand verliest zijn bekendheid als drugslocatie. Bijkomend voordeel van een zichtbare sluiting is dat voor gebruikers van en handelaren in drugs duidelijk is dat het pand geen onderdeel meer uitmaakt van het drugscircuit. Maar ook dat voor omwonenden, voorbijgangers en omliggende ondernemingen, duidelijk is dat de burgemeester staat voor de veiligheid en de bescherming van het woon- en leefklimaat.

Bij het vinden van een kleine handelshoeveelheid volgt bij een eerste overtreding in principe een waarschuwing. Behalve als bij de beoordeling van feiten en omstandigheden blijkt dat er voldoende noodzaak bestaat tot een zwaardere maatregel. In dat geval is de situatie beoordeeld als een ernstig geval en volgt in principe een sluiting.

Afhankelijk van de omstandigheden van de situatie kan op grond van artikel 5:32, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht gekozen worden om gebruik te maken van een andere lichtere maatregel, zoals een last onder dwangsom of een waarschuwing.

7.3 Spoedeisende bestuursdwang

Afhankelijk van de ernst van de situatie en de mate van gevaarzetting is het mogelijk om gebruik te maken van spoedeisende bestuursdwang. Het gaat daarbij om situaties waarbij onmiddellijk optreden is vereist en aan belanghebbenden niet eerst de mogelijkheid wordt geboden tot het geven van een zienswijze en begunstigingstermijn. In een zo’n situatie gaat het feitelijke handelen vooraf aan het schriftelijke besluit dat zo spoedig mogelijk na sluiting van het pand volgt.

7.4 Recidive

Een tweede overtreding van de artikelen 2, 3, 10a en 11a van de Opiumwet binnen 3 jaar na de verzenddatum van een bestuursrechtelijke maatregel of een waarschuwing wordt aangemerkt als recidive (herhaling van strafbaar gedrag). Bij herhaling van een overtreding zal de bekendheid van het pand groter zijn en is een langere sluitingstijd nodig om de openbare orde te herstellen en de met dit beleid beoogde doelen te bereiken. In principe sluit de zwaarte van de maatregel aan op de ernst en omvang van de overtreding.

Wanneer bij de eerste overtreding sprake was van een kleine handelshoeveelheid drugs waarvoor een waarschuwing is opgelegd, dan volgt bij een tweede overtreding bij een kleine handelshoeveelheid binnen 3 jaar in principe een sluiting van 3 maanden.

7.5 Handhavingsmatrix:

Woningen en/of daarbij behorende erven; drugshandel en voorbereidingshandelingen

Kleine handelshoeveelheid bij woningen en/of bijbehorende erven

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet volgt bij een eerste overtreding en bij een kleine handelshoeveelheid in principe een schriftelijke waarschuwing. Hiervan kan worden afgeweken als sprake is van feiten en omstandigheden die zijn benoemd in hoofdstuk 8.

Ernstig geval bij woningen en/of bijbehorende erven

Lokalen en/of daarbij behorende erven; drugshandel en voorbereidingshandelingen

Kleine handelshoeveelheid bij lokalen en/of daarbij behorende erven

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet volgt in principe bij een eerste overtreding een schriftelijke waarschuwing. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken op het moment dat sprake is van feiten en omstandigheden die zijn benoemd in hoofdstuk 8.

Ernstig geval bij lokalen en/of bijbehorende erven

7.6 Samenloop

Als er sprake is van samenloop (cumulatie) van overtredingen is op grond van dit beleid de zwaarst gestelde maatregel van toepassing of kan worden afgeweken van dit beleid zoals opgenomen in hoofdstuk 6.

7.7 Intrekken vergunningen

Naast bestuursrechtelijke handhaving op grond van artikel 13b Opiumwet wordt in geval van vergunningplichtige inrichtingen ook beoordeeld of er aanleiding bestaat om de vergunningen in te trekken (zoals een alcohol-, huisvestings- of exploitatievergunning).

Naar aanleiding van verschillende uitspraken van de Afdeling moet de burgemeester toetsen of de bovenstaande termijnen passend zijn bij de maatregel die ze kan opleggen. Dit wordt getoetst aan de hand van de criteria geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid.

8.1 Geschiktheid van de maatregel

De maatregel die de burgemeester oplegt, moet geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken. Het wettelijke doel van artikel 13b Opiumwet is het beëindigen van de overtreding en het voorkomen van herhaling. Daarnaast geeft het beleid in hoofdstuk 5 nog een aantal specifiekere doelen die met de maatregel wordt bedoeld. In de afweging komt dit aan de orde als bijvoorbeeld uit de zienswijze blijkt dat de op te leggen maatregel niet geschikt is om één of meerdere van de doelen te bereiken.

8.2 Noodzaak en evenredigheid sluitingsmaatregel

De burgemeester is in principe bevoegd tot toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet en kan overgaan tot sluiting van een pand volgens bovenstaande sluitingstermijn. Daarbij moet de burgemeester wel rekening houden met de noodzaak en evenredigheid van een maatregel. De burgemeester moet bepalen of ook daadwerkelijk de noodzaak bestaat tot sluiting van het pand en zij dient vervolgens te bepalen of een op zichzelf noodzakelijke sluiting evenredig is in verhouding tot de met de sluiting te dienen doelen.

8.2.1 Bestaat de noodzaak tot sluiting?

Bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting is de vraag aan de orde of met een minder ingrijpende maatregel kan en moet worden volstaan om het beoogde doel te bereiken. Aan de hand van feiten en omstandigheden van de situatie moet worden beoordeeld in hoeverre een sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat. In recente uitspraken heeft de Afdeling het beoordelingskader verder verduidelijkt over de noodzaak van woningsluiting⁶.

De volgende feiten en omstandigheden zijn onder andere van belang om de noodzaak te beoordelen:

• -

  Is er sprake van gevaar voor de openbare orde;

• -

  De mate van gevaarzetting en de risico’s voor de omgeving, waaronder de aard en omvang van de aangetroffen stoffen en goederen;

• -

  Het soort verdovende middelen in samenhang met de hoeveelheid gevonden drugs.

• -

  Is er sprake van herhaling van strafbaar gedrag ;

• -

  De ligging van een woning of lokaal in een voor (drugs)criminaliteit kwetsbare wijk;

• -

  De drugshandel of hennepteelt / drugsproductie heeft een professioneel karakter;

• -

  Feitelijke handel in/vanuit pand: voor de beoordeling van de ernst en de omvang van de overtreding is mede van belang of de gevonden drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld en of sprake is van een ‘loop’ naar het pand;

• -

  Een combinatie van aanwezigheid van middelen als bedoeld op Lijst I en II Opiumwet;

• -

  De mate van (ernstige) overlast rondom de locatie;

• -

  Overige feiten en/of omstandigheden die duiden op georganiseerde drugshandel en/of ernstige ondermijnende criminaliteit in (georganiseerd) verband.

Verzwarende omstandigheden

Er kan ook sprake zijn van feiten en omstandigheden die al bij de beoordeling van de noodzakelijkheidstoets zijn meegenomen, maar dat deze feiten en omstandigheden aanleiding geven voor een langere sluitingsduur. Dit betekent dat er sprake is van een grotere inbreuk op het woon- en leefklimaat. Verzwarende omstandigheden kunnen leiden tot een zwaardere maatregel dan in de matrix is aangegeven. Wanneer een langere sluitingsduur noodzakelijk is, wordt in principe aansluiting gezocht bij de sluitingsduur van de volgende constatering. Wanneer een sluiting in plaats van een waarschuwing noodzakelijk is, wordt aansluiting gezocht bij de sluitingsduur van een eerste constatering.

Te denken valt aan de volgende niet limitatieve (verzwarende) omstandigheden:

• -

  Hoeveelheid van de gevonden verdovende middelen en/of aanwezigheid van wapens en/of munitie in de zin van de Wet wapens en munitie;

• -

  Aanwijzingen van betrokkenheid bij grootschalige (internationale) drugshandel; en/of in combinatie met verdenking witwassen;

• -

  de aanwezigheid van grote sommen contant geld;

• -

  ernstige gewelds- of andere openbare orde delicten verbonden aan de locatie (waaronder ripdeals, aanslagen, bedreiging, mensenhandel, prostitutie, illegaal vuurwerk);

• -

  de aannemelijkheid dat er ook andere locaties betrokken zijn bij de drugshandel;

• -

  zeer ernstig gevaar voor en/of bedreiging van de woon- en leefomgeving.

De burgemeester zal aan de hand van bovenstaande feiten en omstandigheden per geval beoordelen of er voldoende noodzaak bestaat om af te wijken van de termijnen uit de tabellen in hoofdstuk 7. .

8.2.2 Is de sluiting evenredig?

Als bepaald is dat voldoende noodzaak tot sluiting van een pand bestaat moet een evenredigheidstoets plaatsvinden. Bij deze beoordeling zijn de volgende omstandigheden van belang:

• a.

  de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven (rechts)persoon;

• b.

  de gevolgen van de sluiting:

  • -

    medische situatie van belanghebbende;

  • -

    is er een bijzondere binding met de woning;

  • -

    de mogelijkheid om weer in de woning terug te keren;

  • -

    de overtreder door de overtreding op een bepaald soort lijst bij de woningcorporatie komt te staan;

  • -

    zijn er minderjarige kinderen in de woning.

De mate van verwijtbaarheid en de (nadelige) gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester de sluiting noodzakelijk mocht vinden. Hiervoor moet de burgemeester maatwerk leveren. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig. De burgemeester kan er ook voor kiezen om af te wijken van de handhavingsmatrix door een kortere sluitingsduur te nemen, als dit noodzakelijk is.

8.2.3 Overige (minder ingrijpende) maatregelen

Uit de beoordelingstoets kan volgen dat sluiting van een pand niet noodzakelijk is of niet in verhouding staat en dat er moet worden afgezien van deze bestuursrechtelijke maatregel. De gevolgen van de sluiting staan dan niet in redelijke verhouding tot het doel dat met de sluiting wordt bedoeld. In dat geval kan de burgemeester een last onder dwangsom inzetten gericht aan de overtreder(s) of een waarschuwing.

De hoogte van een op te leggen dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtreding. Dat wil zeggen dat het bedrag een voldoende afschrikwekkend effect moet hebben zodat voorkomen wordt dat nogmaals een overtreding van artikel 13b Opiumwet plaatsvindt.

8.2.4 Tussentijdse heropening en opheffing

Na de sluiting mag een pand of een daarbij behorend erf niet meer worden betreden (artikel 2:41, tweede lid, van de APV). In uitzonderlijke gevallen kan ontheffing worden verleend van dat verbod. De burgemeester gaat hier zeer terughoudend mee om. Er wordt alleen toestemming gegeven om een pand of daarbij behorend erf te betreden als sprake is van dringende en zwaarwegende omstandigheden, bijvoorbeeld voor het uitvoeren van een (spoed-)reparatie.

De burgmeester gaat ook zeer terughoudend om met de mogelijkheid tot opheffing van de sluiting. Alleen als aannemelijk is dat met de sluiting geen enkel doel meer wordt bereikt, is het mogelijk om een sluiting op te heffen. Hierbij wordt rekening gehouden met de aard, ernst en duur van de overtreding en de uitgangspunten van dit beleid.

Dit beleid treedt in werking op de eerste dag na datum van bekendmaking. Tegelijkertijd komt het eerder vastgestelde ‘Beleid artikel 13b Opiumwet Gemeente Purmerend – 2021” te vervallen.

Handhavingsprocedures met betrekking tot de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet die zijn opgestart en anders dossiers waarin handhavingsstappen al zijn genomen voor de inwerkingtreding van dit beleid worden afgehandeld volgens het nieuw vastgestelde beleid.’

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: ‘Damoclesbeleid gemeente Purmerend - 2023’.