Beleidsnota Peilbesluiten

Hoofdstuk 1 start met de juridische basis voor de peilbesluiten. De ambities van Aa en Maas en beleidsuitgangspunten vindt u in Hoofdstuk 2. De concrete stappen voor het opstellen van een peilbesluit en welke regels ervoor gelden kunt u terugvinden in hoofdstuk 3. In de Toelichting op de Beleidsnota peilbesluiten van Aa en Maas 2023 geven we in een apart document achtergrondinformatie en onderbouwing.

Het waterschap wil met de peilbesluiten bijdragen aan twee ambities: ten eerste het zodanig instellen en in stand houden van een oppervlaktewaterpeil dat de functies en belangen in de polder faciliteert. Dit doel komt voort uit artikel 2.1 van de Waterwet (artikel 1.3 Omgevingswet). Het tweede doel is bijdragen aan een klimaatbestendig, robuust, veerkrachtig en stuurbaar watersysteem. Dit is als streefbeeld voor 2050 in ons Waterbeheerplan 2022-2027 opgenomen. Beide aspecten worden hieronder toegelicht.

Functies en belangen in de polder faciliteren

De keuze voor een peil hangt samen met de functies waarvoor de polder wordt gebruikt. Rijk, provincies en gemeenten bepalen welke functies waar bestemd worden, onder ander in omgevingsvisies en omgevingsplannen. De taak van het waterschap is om de vastgelegde functies te faciliteren. Dit wordt uitdagend als de functies bebouwing, landbouw, natuur en recreatie dicht bij elkaar zitten. Elke functie kan andere eisen stellen aan het peil. Zelfs binnen een functie kunnen de waterbelangen verschillen, zoals bij laag of hoog maaiveld, akkerbouw en veeteelt of bij droge en natte natuur. Gezien de vele belanghebbenden, wensen en opgaven die binnen een gebied aanwezig zijn, zal het regelmatig voorkomen dat keuzes moeten worden gemaakt. Het waterschap streeft ernaar het maatschappelijk belang en zoveel mogelijk individuele belangen te dienen. Het waterschap is bij het maken van de keuzes transparant, duidelijk en zoveel mogelijk uniform. De belanghebbenden worden actief betrokken bij de afweging in een gebiedsproces.

Een klimaatbestendig, robuust, veerkrachtig en stuurbaar watersysteem inrichten

In het waterbeheerplan is voor 2050 het streefbeeld van een klimaatbestendig, robuust, veerkrachtig en stuurbaar watersysteem geschetst. Dit watersysteem kan de gevolgen van weersextremen verkleinen en bufferen, na wateroverlast en droogte relatief snel en zonder permanente schade aan het ecosysteem herstellen en zich met de klimaatverandering mee ontwikkelen. Voor de polders van Hertogswetering en Koningsvliet betekent dit voldoende berging in het watersysteem om regenbuien op te vangen en voldoende mogelijkheid om in droge tijden alle functies van water te voorzien. Hiervoor zijn zowel het peil zelf als een ruime beheermarge voor de stuurbaarheid van groot belang. Tegelijkertijd is het peilbesluit geen oplossing voor een watersysteem dat nu niet voldoet aan de normen uit het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW-normen). Voor deze wateroverlast knelpunten liggen andere oplossingen in de lijn zoals aanpassing van het watersysteem.

Klimaatbestendig en robuust is echter niet enkel een kwestie van waterkwantiteit, maar ook van waterkwaliteit, ecologie en biodiversiteit. Een voorbeeld hiervoor is wateraanvoer: dit zal in drogere tijden nodig blijven om aan de afgesproken peilen te voldoen. Deze aanvoer kan echter positieve ofwel negatieve gevolgen hebben voor de waterkwaliteit, ecologie en biodiversiteit. Ook hebben de afgesproken waterstanden invloed op de ecologische ontwikkeling aan en op de oevers en de aanwezigheid van weidevogels. Ook deze effecten worden in de afwegingen van het toekomstige peil meegenomen. De verplichtingen vanuit de Kaderrichtlijn Water wegen hierbij bijzonder zwaar.

Voortbouwen op investeringen van de afgelopen tijd

Hoe kan het waterschap zijn ambities waarmaken? De huidige peilen stammen grotendeels nog uit de tijd van de ruilverkaveling en zijn meerdere decennia oud. Tegelijkertijd heeft het waterschap de afgelopen jaren fors in de stuurbaarheid van het systeem geïnvesteerd, door gemalen te moderniseren en stuwen te automatiseren. Op deze manier is ruimte gecreëerd voor een toekomstbestendig peilbesluit en peilbeheer. We kunnen dus zowel de ecologische situatie verbeteren en de uitdagingen van droogte en hevige buien aangaan. In het volgende hoofdstuk is beschreven hoe het waterschap dit vorm geeft.

Dit hoofdstuk gaat in op de beleidsuitgangspunten voor het peilbesluit. Deze vormen het eigen beleid van Aa en Maas. Naast wetgeving en landelijk beleid zijn deze de basis voor het opstellen van een nieuw peilbesluit.

Sinds het opstellen van onze laatste beleidsnota in 2011 hebben we ontwikkelingen meegemaakt die vragen om aanvullingen en wijzigingen in ons beleid. Ten eerste hebben we nog een opgave om onze doelstellingen vanuit de Kaderrichtlijn Water in de polder te halen. Ten tweede hebben we steeds vaker te maken met de gevolgen van extreem weer in alle seizoenen. Om hierop antwoord te kunnen geven gaan we naar jaarrond vaste peilen met beheermarge en- waar dit niet mogelijk is- naar kleinere verschillen tussen zomer- en winterpeil. De nieuwe peilen mogen niet hoger zijn dan het huidige zomer- en niet lager dan het huidige winterpeil.

Op weg naar een jaarrond peil

Tot 2027 moeten en willen we voldoen aan de doelstellingen vanuit de Kaderrichtlijn Water. In ons rapport Ecologische Streefbeelden Watersysteem uit 2021 is toegelicht hoe we per waterloop met de juiste inrichting en beheer deze doelen kunnen halen. Voor de sloten in de polder (types zwak gebufferde sloten op minerale bodem (M1a) en Ondiepe regionale kanalen zonder scheepvaart (M3&M6a)) is idealiter een natuurlijk peil in te stellen. In natuurgebieden is dit al het geval: het peil is in de zomer lager door meer verdamping en in de winter hoger door meer neerslag. In een groot deel van de polder wordt echter van oudsher agrarisch peilbeheer gevoerd, met een hoog zomer- en laag winterpeil. Dat maakte een maximale ontwatering in de winter mogelijk en vergrootte in de zomer de mogelijkheden voor beregening. In de toekomst gaan we de variatie tussen de twee situaties terugbrengen en realiseren waar mogelijk een jaarrond peil. Naast de ecologische voordelen biedt dit ook voordelen voor de oeverstabiliteit. Grote verschillen in waterpeil kunnen namelijk leiden tot afkalving van taluds, met name bij een overgang van hoger naar lager peil. Met een jaarrond peil verwachten we minder onderhoud en/of schade aan de oevers. Zoals onder 2.1.3 beschreven zijn stabielere peilen haalbaar dankzij de betere stuurbaarheid van het watersysteem ten opzichte van de tijd waarin de huidige peilen ooit zijn bepaald.

Extreem weer en calamiteiten

We hebben in toenemende mate te maken met extreem weer. Vier droge zomers sinds 2018 en uitzonderlijk hoogwater in juli 2021 zorgden ook in het peilbeheer voor grote uitdagingen. Om de stuurbaarheid van het systeem in tijden van droogte en hevige neerslag te waarborgen, blijven er ook in de toekomst beheermarges voor onze peilbeheerders.

Er kunnen zich ook buitengewone omstandigheden voordoen waarbij het waterschap vanwege overmacht niet gehouden kan worden aan het peilbesluit. Dit speelt bijvoorbeeld bij hoge rivierstanden van de Maas of de uitval van een gemaal. Ook voor inrichting en onderhoud (maaien en baggeren) in de watergangen verlagen we het peil, bijvoorbeeld voor de aanleg van natuurvriendelijke oevers, of verhogen we de waterstanden voor maaionderhoud met de boot. De marges hiervoor worden benoemd in het peilbesluit.

Nieuw peil tussen zomer- en winterpeil

De nieuwe beleidsuitgangspunten vragen om een andere benadering van de gewenste peilhoogte. Tot nu toe gingen we uit van droogleggingsadviezen uit het cultuurtechnisch vademecum en de hierin opgenomen HELP-tabellen. Volgens informatie uit de Waterwijzer Landbouw ¹ zijn deze methodes gebaseerd op oude, niet-reproduceerbare berekeningen met weergegevens uit de jaren 1950-1980. Gebruikers van deze methodes dringen al geruime tijd aan op vernieuwing. Om te beginnen omdat door klimaatverandering het weer is veranderd, net als de omstandigheden voor landbouwproductie. Daarnaast geven de HELP-tabellen alleen langjarige gemiddelde effecten weer, terwijl wij met het peilbeheer ook willen anticiperen op de effecten van weersomstandigheden (Bron: Waterwijzer Landbouw). Verschillende waterschappen hebben de drooglegging daarom al aangepast op hun specifieke situatie en uitdagingen.

Samen met de belanghebbenden gaan we het nieuwe peil zoeken tussen het huidige zomer- en winterpeil. Dat betekent dus geen verlagingen ten opzichte van het bestaande winterpeil. Door winterpeilen te verlagen, zouden de uitlaatgemalen meer draaiuren draaien en kan de drainerende werking van de polders voor de hogere zandgronden toenemen. Tegelijkertijd faciliteren we ook geen verhogingen ten opzichte van het bestaande zomerpeil. Met het verhogen van het zomerpeil zou meer inlaat van gebiedsvreemd water nodig zijn, wat ecologisch gezien niet wenselijk is en meer draaiuren van de inlaatgemalen vraagt. Bovendien wordt het risico op wateroverlast vergroot, omdat het watersysteem bij zomerse piekbuien het meest gevoelig is voor inundatie.

Het proces begint met een weergave van de huidige situatie. Dit noemen we de waterhuishoudkundige toets. Hierbij hoort een beschrijving van het gebied en van het watersysteem. De volgende vragen komen aan bod: Welke functies en belangen zijn aanwezig in het gebied? Hoe is het systeem ingericht? Daarnaast kijken we naar onze eigen evaluatie: Hoe functioneert het watersysteem nu? Welke knelpunten en kansen zijn gemeld? Komen de praktijkpeilen nog overeen met de peilen uit het besluit?

Daarna wordt gekeken naar andere opgaven die we kunnen koppelen aan het peilbesluit. Dit zijn opgaven vanuit de programma’s in het Waterbeheerplan 2022-2027 (waterveiligheid, klimaatbestendig en gezond watersysteem en schoon water) van het waterschap en overige ruimtelijke ontwikkelingen en opgaven.

De inzichten uit de evaluatie en koppelkansen met andere opgaven worden meegenomen in het nieuwe peilbesluit. Voor de peilvakken van de GGA Vlijmens Ven/Moerputten geldt: peilveranderingen die tijdens het gebiedsproces al breed gedragen worden nemen we mee in het nieuwe peilbesluit. Voor andere peilwijzigingen kunnen de gebiedspartners het besluit op een later moment laten herzien.

We toetsen de bestaande situatie niet alleen aan de praktijkervaringen en de reacties uit de omgeving, maar ook aan de beleidsuitgangspunten (hoofdstuk 2). Vooral de nieuwe uitgangspunten over het streven naar een jaarrond peil geven aanleiding en handvaten voor de nieuwe peilbesluiten. De uitgangspunten dienen als richtlijn en niet als harde eis. De bedoeling is om te werken vanuit het realiseren van de ambities zoals genoemd in paragraaf 2.1.

Participatie vormt een integraal onderdeel van het proces om te komen tot een nieuw peilbesluit. Per peilbesluit, in enkele gevallen wellicht zelfs per peilvak, wordt vooraf beschreven op welk niveau welke belanghebbenden betrokken worden en hoe het totale proces tot en met vaststelling eruit zal zien. De opzet van dit gebiedsproces is in overeenstemming met het participatiebeleid van ons waterschap. Tijdens het proces wordt duidelijk gecommuniceerd welke inbreng en invloed betrokkenen hebben op de afweging.

Per peilvak wordt gekeken welke functies en overige belangen aanwezig zijn, en welke opties voor peilhoogte hieruit voortkomen. Voor de agrarische percelen gebruiken we hiervoor voor de Basisregistratie Gewaspercelen (BRP). Soms prevaleert in de afweging een functie boven de andere, zoals het geval is bij het Natura 2000-gebied Vlijmens Ven en Moerputten. Hierbij wordt het waterpeil optimaal voor deze functie ingesteld. In de huidige weidevogelgebieden en daar waar door de eigenaar gewenst wordt rekening gehouden met de behoeftes van weidevogels.

Soms spelen in een gebied ook andere factoren een rol. Denk bijvoorbeeld aan boven- en ondergrondse infrastructuur, archeologie, waterkeringen, recreatie en landschapswaarden. Ook deze brengen we in beeld. De peilbesluiten in en om het bebouwd gebied worden in nauw overleg met de gemeente opgesteld. Voor riooloverstorten is het van belang dat deze goed kunnen afwateren op het oppervlaktewater dan wel bergingsmogelijkheden hebben. Bij nieuw te realiseren woonwijken verlaagt het waterschap het waterpeil niet als het enige doel is om voldoende drooglegging te creëren.

In veel gevallen zijn meerdere oplossingen voor het peilbesluit mogelijk. Het waterschap neemt het voortouw en brengt verschillende varianten in beeld. Voor elke variant wordt uitgewerkt hoe het peilbeheer eruit komt te zien met aandacht voor de peilhoogte, de peilgebiedsgrootte, de effecten op andere wateropgaves en de kosten. Samen met de betrokkenen kijken wij welke het best de verschillende algemene en individuele belangen dient. Het waterschap onderzoekt of negatieve effecten voor individuele belangen kunnen worden voorkomen of gemitigeerd. Het voorgaande wordt betrokken in de belangafweging bij de totstandkoming van het ontwerp-peilbesluit. Hieronder volgt een korte toelichting op de criteria.

Peilhoogte: Met de peilhoogte faciliteren we voldoende drooglegging of nattigheid voor verschillende gebruiks- en bodemtypes in landelijk of bebouwd gebied. Het waterschap stuurt op het afgesproken peil. De grondeigenaar verzorgt zelf de gewenste ontwatering en grondwaterstanden op zijn of haar gronden.

De aanwezigheid van drainage is geen reden om de peilen niet te verhogen.

Peilgebiedsgrootte: De gewenste grootte van een peilgebied wordt bepaald door diverse factoren. Hierbij horen bijvoorbeeld de waterbeschikbaarheid en de waterkwaliteit van de Maas en de sloten, de verwevenheid van landbouw en natuur en wensen en belangen uit het gebied. We gaan uit van de huidige situatie en wijzigen deze alleen als de evaluatie of de beleidsnota hier aanleiding voor geeft.

Overeenstemming met de integrale opgaves: Bij het afwegen van varianten wordt ook gekeken naar de overeenstemming met de integrale opgave van het waterschap. Dan wordt aangegeven in welke mate de varianten bijdragen aan verschillende doelen en tegen welke kosten. Denk aan droogte en verdroging, wateroverlast, waterkwaliteit en waterveiligheid.

Kosten: Veel doelen van het waterschap liggen op het maatschappelijke vlak en zijn moeilijk in geld uit te drukken. Bij de afwegingen van verschillende varianten vormen (beheer) kosten één van de weegfactoren. Dit betreft zowel directe kosten ten behoeve van het peilbeheer als indirecte kosten voor bijvoorbeeld taludherstel als gevolg van het gevoerde peilbeheer. Daarbij voldoen meestal grove schattingen.

Op basis van de varianten wordt een ambtelijk advies opgesteld aan het bestuur voor de keuze van één variant: de gewogen situatie oftewel het peil dat het beste recht doet aan de combinatie van alle functies en belangen in een gebied afgewogen tegen de maatschappelijke kosten.

De voorgestelde variant wordt vastgelegd in het ontwerp peilenplan en het ontwerp peilbesluit. Het peilenplan beschrijft de veranderingen ten opzichte van het geldende peilbesluit en de gevolgen voor de diverse belangen. Het peilenplan geeft hiermee de onderbouwing van de belangenafweging met de uiteindelijke gewogen situatie. Het peilbesluit bevat een kaart met de peilgebiedsbegrenzing, de waterlopen en kunstwerken, het type peilbeheer en de te voeren peilen voor een peilgebied.

Het kan voorkomen dat er nog maatregelen moeten worden uitgevoerd voordat het peilbesluit in werking kan treden. In het peilenplan wordt aangegeven welke kunstwerken worden aangepast, verwijderd of aangelegd en welke overige maatregelen worden uitgevoerd om het nieuwe peil en peilbeheer goed te kunnen voeren. Reserveren van budget en programmering van eventuele maatregelen vindt plaats parallel aan vaststelling van het peilbesluit.

Het peilbesluit en het bijbehorende peilenplan worden vastgesteld conform de afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het peilbesluit bestaat uit de besluittekst, een kaart en een toelichting op het besluit (Art. 5.2 Waterwet/2.41 Omgevingswet, Paragraaf 4.3.4 Art. 4.17 Interim omgevingsverordening Noord-Brabant). Het dagelijks bestuur legt het ontwerp-peilbesluit ter inzage voor zes weken. Tijdens deze zes weken kunnen belanghebbenden hun zienswijze indienen. De zienswijzen worden verzameld en voorzien van een reactie opgenomen in een nota van zienwijzen. Waar van toepassing worden de voorgestelde wijzigingen verwerkt in het definitieve peilbesluit en daarna samen voorgelegd aan het algemeen bestuur. Na vaststelling door het algemeen bestuur hebben belanghebbenden zes weken de tijd om bij de rechtbank direct in beroep te gaan tegen het besluit.

De peilen op grond van het nieuwe besluit kunnen worden ingesteld nadat de noodzakelijke inrichtingsmaatregelen (zoals het plaatsen of verwijderen van stuwen) zijn afgerond. Het tijdstip wordt door het dagelijks bestuur bepaald en bekend gemaakt via het waterschapsblad. Wanneer voor het ene peilgebied alle noodzakelijke maatregelen zijn getroffen, hoeft met het instellen van de nieuwe peilen niet te worden gewacht tot ook in alle andere peilgebieden de beoogde maatregelen zijn getroffen. Cultuurtechnische kunstwerken die komen te vervallen worden pas ontmanteld wanneer blijkt dat het watersysteem in de nieuwe situatie naar behoren functioneert.

Het waterschap is verantwoordelijk voor het peilbeheer in de poldergebieden. Het kan vóórkomen dat in bepaalde gebieden het peil beheerd wordt door andere overheden of particulieren. Deze situaties zijn vaak in het verleden ontstaan. Tijdens het opstellen van het peilbesluit wordt een afweging gemaakt of gewenst is dat deze situaties voortgezet worden. In het peilbesluit wordt vastgelegd welke (peil)gebieden of stuwen door derden beheerd worden. In de andere gevallen wordt het beheer overgenomen door het waterschap.

Een particuliere beheerder heeft een watervergunning nodig op grond van de Keur (per 01-01-2024 de waterschapsverordening). Mogelijke situaties die voor een vergunning in aanmerking komen, zijn onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen, natuurgebieden, peilvakken in stedelijk gebied en waterconserveringsstuwen. Onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen passen in principe niet binnen een robuust watersysteem, omdat het leidt tot versnippering binnen peilvakken. Daarnaast is er minder controle op het beheer en onderhoud van de peilafwijkingen door derden. Verder wordt voor onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen geen brede belangenafweging uitgevoerd zoals voor de peilvakken. Uitgangspunt is daarom dat er geen nieuwe onderbemalingen of hoogwatervoorzieningen worden vergund.

Het waterschap baseert het peilbeheer op inzichten in het watersysteem. Hiervoor zijn actuele en historische waterstanden nodig, die worden verkregen via monitoring. Deze gegevens zijn noodzakelijk bij het opstellen van het peilbesluit. Ook in het veld is monitoring van de actuele waterstanden van belang, zodat we met ons beheer optimaal kunnen anticiperen op weersomstandigheden en belanghebbenden kunnen nagaan of de peilen in overeenstemming zijn met wat is afgesproken. Als na vijf jaar uit de omgeving, vanuit het beheer of vanuit de beleidsafdeling het signaal komt dat de peilen moeten worden geëvalueerd, is er ruimte voor een tussentijdse evaluatie. Anders is na 10 jaar de evaluatie een belangrijke bron voor het volgende peilbesluit.