| Organisatie | Weert |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Controleprotocol 2023 |
| Citeertitel | Controleprotocol 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Controleprotocol 2022.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 06-12-2023 | nieuwe regeling | 21-11-2023 | DJ-2191096 |
Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de gemeenteraad aan BDO Audit & Assurance B.V. tot en met boekjaar 2022 opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in art. 213 Gemeentewet (GW) voor de gemeente Weert uit te voeren. Het contract is in 2022 met twee jaar verlengd, dus BDO zal ook de jaarrekeningen over de boekjaren 2023 en 2024 controleren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole 2023 moet de gemeenteraad een aantal zaken nader regelen, wat op hoofdlijnen in dit controleprotocol 2023 plaatsvindt.
Object van controle zijn de jaarstukken 2023 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2023 zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert.
2. Rechtmatigheidsverantwoording
Met ingang van boekjaar 2023 is de rechtmatigheidsverantwoording van kracht. De rechtmatigheidsverantwoording betreft een wetswijziging die naast de aanpassing van de Gemeentewet ook de aanpassing van het Besluit Begroting en Verantwoording voor Gemeenten (BBV) tot gevolg heeft. In de rechtmatigheidsverantwoording verklaart het college dat de jaarstukken rechtmatig tot stand zijn gekomen. De rechtmatigheidsverantwoording wordt een onderdeel van de jaarstukken van de gemeente waarover de accountant een getrouwheidsoordeel afgeeft. Voorliggend controleprotocol geldt voor zowel de rechtmatigheidsverantwoording als voor de controle van de accountant.
De beslispunten gemeenteraad, zoals bovenstaand geciteerd uit de rechtmatigheidsverantwoording 2023, zijn verwerkt in dit controleprotocol. De verantwoordingsgrens komt terug in paragraaf 6 van dit protocol. Over de invulling van de dialoog vindt afstemming plaats tussen college en raad op basis van de voorschriften vanuit het BBV. Deze voorschriften worden naar verwachting in het 1e kwartaal 2024 gepubliceerd door het BBV. Afhankelijk van de inhoud van de voorschriften ontvangt de raad een voorstel over invulling van de dialoog.
In het controleprotocol kan de raad aan het college voor de rechtmatigheidsverantwoording en aan de accountant nadere aanwijzingen geven over de reikwijdte van de controle, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarstukken 2023. Hierdoor kan de accountant gerichter te werk gaan en zullen er geen overbodige werkzaamheden plaatsvinden.
Voorgesteld wordt om de standaard toleranties voor de controle en rapportage over de jaarstukken 2023 van toepassing te verklaren. Deze zijn gelijk aan die van 2022.
5. Algemene uitgangspunten voor de controle
In overeenstemming met artikel 213 GW is de controle van de accountant gericht op het afgeven van een oordeel over:
Het Controleprotocol 2023 is gebaseerd op de door de commissie BBV uitgebrachte Kadernota Rechtmatigheid. Deze kadernota is bedoeld voor gemeenten en accountants. Inhoudelijk is de Kadernota Rechtmatigheid relevant om het controleprotocol goed te kunnen positioneren. De geïnteresseerde lezer wordt naar deze kadernota verwezen (https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979239/rechtmatigheid).
Het bij de controle 2023 te hanteren normenkader (zijnde een overzicht van geldende regelgeving) is vastgelegd in bijlage I bij dit controleprotocol.
6. Goedkeurings- en rapporteringstoleranties
In het BADO zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. De gemeenteraad mag deze toleranties scherper vaststellen. Dit moet dan worden toegelicht in de controleverklaring. Bij het benoemen van de accountant heeft de gemeenteraad tevens besloten om de goedkeurings- en rapporteringstoleranties vast te stellen overeenkomstig de minimumeisen in het BADO:
De goedkeuringstolerantie is het bedrag van de som van de fouten of onzekerheden in de jaarstukken, afgezet tegen het totaal van de begrote lasten, incl. stortingen in de reserves, conform de begroting. De goedkeuringstolerantie bedraagt op basis van deze begrote lasten voor 2023 circa € 1.830.000,- en een totaal van onzekerheden van circa € 5.490.000,-. Als de goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt in beginsel een goedkeurende controleverklaring afgegeven.
Met ingang van boekjaar 2023 neemt het college een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarstukken van de gemeente. Voor de rechtmatigheidsverantwoording geldt eveneens een percentage van 1 % als verantwoordingsgrens.
Ten aanzien van de rapporteringstolerantie zal de accountant aan de raad gespecificeerd rapporteren over al de geconstateerde fouten en onzekerheden die per programma dezelfde omvang hebben als de hiervoor genoemde percentages voor de goedkeuringstoleranties. Bij het overschrijden van de rapporteringstolerantie worden alle gesignaleerde fouten c.q. onzekerheden opgenomen in het verslag van bevindingen. Dezelfde rapporteringstoleranties gelden voor de rechtmatigheidsverantwoording.
Voor de in de jaarstukken opgenomen verantwoordingsinformatie betreffende specifieke uitkeringen en de Wet Normering Topinkomens (WNT) geldt een afwijking. Voor deze specifieke uitkeringen geldt de hieromtrent in het BADO voorgeschreven rapporteringstolerantie. De raad kan door het vaststellen van de jaarstukken deze verschillen alsnog goedkeuren.
Komt de raad echter tot het oordeel dat uitgaven in de begroting niet rechtmatig zijn gedaan dan kan de raad een zgn. indemniteitsprocedure starten. Deze indemniteitsprocedure geeft de gelegenheid om deze posten uit het geheel van de rekening te lichten en via een aparte procedure te behandelen. Bij het onderdeel “Reikwijdte toetsing rechtmatigheid” en het “begrip rechtmatigheid” wordt hier nader op ingegaan.
Op grond van de wettelijke voorschriften is de gemeente verplicht voor een aantal specifieke uitkeringen de verantwoordingsinformatie hieromtrent op te nemen in de SiSa-bijlage (Single Information/Single Audit) bij de jaarstukken, waarvoor het te hanteren model door het Ministerie van Binnenlandse zaken is voorgeschreven. De SiSa-bijlage is een vast onderdeel van de jaarstukken. Het oordeel over getrouwheid en rechtmatigheid heeft betrekking op de gehele jaarstukken, dus inclusief de SiSa-bijlage.
7. Reikwijdte toetsing rechtmatigheid
De controle op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2023 is limitatief gericht op:
De naleving van de overige kaders zoals opgenomen in bijlage 1 “Inventarisatie interne en externe wet- en regelgeving gemeente Weert” van dit controleprotocol, eventuele nieuwe raadsvoorstellen en collegebesluiten die op basis van wettelijke verplichtingen/verordeningen deel uitmaken van de rechtmatigheidscontrole. Dit voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of redelijkerwijs kunnen betreffen.
Voor wat betreft het hierboven gestelde gelden de volgende beperkingen in de reikwijdte:
Voor het begrotingsjaar 2023 wordt het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgesloten van controle. Het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt tevens uitgesloten van controle voor contracten die zijn aangegaan vóór begrotingsjaar 2023, waarmee toekomstige kosten die voortvloeien uit deze reeds aangegane contracten, voor de resterende looptijd van dit contract niet meewegen als fout in de rechtmatigheidsverantwoording. Uitsluiting van (fouten en onzekerheden van) Europese aanbestedingen is wettelijk niet mogelijk. Deze zijn altijd onderdeel van het onderzoek. De controle op de aanbestedingen is dan met name gericht op juistheid en rechtmatigheid van de Europese aanbestedingsrichtlijn.
Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvingslasten in de volgende jaren. Dit uiteraard alleen voor zover een en ander passend is binnen bestaand beleid. Een budgetoverschrijding van het investeringsbudget in het jaar zelf telt wel mee als onrechtmatigheid voor de controle.
Bij uitvoering van de interne regelgeving dient de gemeente te handelen conform wat zij zelf in haar verordeningen en besluiten heeft bepaald, maar ook aan de verordeningen en (raads-)besluiten zelf zijn in zekere mate eisen te stellen, willen zij uitvoerbaar zijn c.q. daadwerkelijk rechtskracht krijgen dan wel houden. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen.
Een toets naar hoogte, duur en recht (doelgroep/object) van deze interne regelgeving zal voor de rechtmatigheidsbeoordeling altijd moeten plaatsvinden, doch kan uiteindelijk worden beperkt tot de meest basale aspecten daarvan.
Op basis van een inventarisatie is onderzocht welke specifieke bepalingen per regelgeving niet in de rechtmatigheidstoets betrokken behoeven te worden. Voor de uitsluitingen wordt verwezen naar bijlage 3 “Uitsluitingen”.
Gelet op bovenstaande goedkeurings- en rapporteringstoleranties wordt in het kader van de rechtmatigheid aandacht gevraagd voor het volgende.
In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) wordt onderscheid gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet o.a. worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.
In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium (1), het voorwaardencriterium (2), het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (3), het calculatiecriterium (4), het valuteringscriterium (5), het adresseringscriterium (6), het volledigheidscriterium (7), het aanvaardbaarheidscriterium (8) en het leveringscriterium (9). In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt extra aandacht besteed aan de volgende rechtmatigheidscriteria:
Uitgangspunt bij het begrotingscriterium is dat de afwijkingen in de jaarstukken ten opzichte van de begroting (na wijziging) goed herkenbaar dienen te worden opgenomen en toegelicht. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de raad is gerespecteerd. Het college betrekt alle afwijkingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is1. Het kan hier ook gaan om begrotingsonrechtmatigheden waarbij het college binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn. Overwegingen die daarbij meegenomen kunnen worden zijn bijvoorbeeld:
Uit deze opsomming blijkt dat college en raad eenduidige afspraken moeten maken op welke wijze begrotingsonrechtmatigheden benaderd worden2. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald en door de gemeenteraad nader ingevuld. Voor de gemeente Weert is de invulling hiervan vastgelegd in:
De begroting is op programmaniveau geautoriseerd. Hierdoor hebben enkel overschrijdingen van de lasten op programmaniveau gevolgen voor de rechtmatigheidsverantwoording.
Compensatie tussen de programma’s onderling of dekking van een overschrijding via de algemene dekkingsmiddelen (zoals bedoeld in BBV art. 8 lid 5) zal door de raad moeten worden goedgekeurd, wat uiterlijk gebeurt bij de tussentijdse rapportages en jaarstukken.
Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarstukken hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige lasten. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet.
In het kader van de Financiële verordening ex art. 212 GW zal voor de navolgende situaties geen indemniteitsprocedure worden gestart maar zullen eventuele overschrijdingen via vaststelling van de jaarstukken worden geaccordeerd.
Het betreft begrotingsoverschrijdingen die:
Ten slotte zal voor de navolgende situaties geen indemniteitsprocedure worden gestart maar zullen eventuele overschrijdingen via vaststelling van de jaarstukken worden geaccordeerd.
Het betreft begrotingsoverschrijdingen die:
De toelichting op de begrotingsoverschrijdingen worden opgenomen bij de toelichting op de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf bedrijfsvoering. Zodra de raad de verantwoording en de jaarstukken vaststelt, wordt ook ingestemd met alle begrotingsonrechtmatigheden.
9.2. Misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium
Onder misbruik wordt verstaan het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik is onrechtmatig.
Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.
In verschillende wetten waaraan de gemeente zich dient te houden, zijn bepalingen opgenomen die misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan, zoals een legitimatieplicht of de verplichting tot het overleggen van bepaalde gegevens bij een aanvraag. Daarnaast zijn ook in verschillende door de raad vastgestelde verordeningen en besluiten criteria opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.
De gemeente Weert heeft in 2023 een overkoepelend M&O-beleid vastgesteld. Dit was wenselijk, omdat wet- en regelgeving een maatschappelijk belang dient. Om die reden is het initiatief genomen om een beleidskader op te stellen. Het beleidskader vormt een paraplu én een kapstok voor de kaders die de gemeente Weert gebruikt om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Het beleidsstuk bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyses ook een overzicht van maatregelen ter voorkoming en afdoening van misbruik en oneigenlijk gebruik. Tevens is een bijlage toegevoegd waarin een overzicht is gegeven van de geldende regelgeving ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik binnen de gemeente Weert. Het bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving dient een maatschappelijk belang. Een goede balans tussen rechten en plichten van burgers is bij ieder beleidsstuk van belang. Bij misbruik en oneigenlijk gebruik legt men ten onrechte beslag op gemeenschapsgeld en -goederen. Misbruik en oneigenlijk gebruik verstoort de balans en doet afbreuk aan de effectiviteit van het gevoerde beleid. Het is daarbij in ieders belang om de gemeentelijke middelen zo effectief mogelijk in te zetten.
Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre in de uitvoering deugdelijke maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarbij gelden de randvoorwaarden van redelijkheid richting derden en een kosten/baten-afweging.
Besteding en inning van gelden door een gemeente is aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop kan worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:
Toe te passen aspecten hierbij zijn:
Gezien de omvang van de wet- en regelgeving en de veelheid aan voorwaarden die in de diverse wetten en regels gesteld worden, is het niet haalbaar om alles te betrekken in de rechtmatigheidscontrole over 2023. Inzake het voorwaardencriterium worden daarom de volgende uitgangspunten genomen:
Voorwaarden zoals gesteld in eigen interne regelgeving behoren alleen tot het normenkader voor zover het bepalingen betreft die zijn vastgesteld door de raad inzake recht, hoogte en duur. Hiermee worden bepalingen bedoeld die aangeven voor wie een subsidie, bijdrage of uitkering bedoeld is, hoe hoog die moet zijn en voor welke periode die geldt.
Nevenvoorwaarden zoals de termijn van aanlevering van verantwoordingen, de vorm van de verantwoording en allerlei andere formele vereisten worden hiermee buiten het normenkader gehouden. Dat wil overigens niet zeggen dat hier niets mee gedaan wordt. Deze vormen geen onderdeel van de rechtmatigheidscontrole bij de jaarrekening.
Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de controle bij gemeenten en provincies wordt verwezen naar de “Kadernota Rechtmatigheid” van de commissie BBV (zie link op blz. 3).
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 21 november 2023.
De griffier,
mr. M.H.R.M. Wolfs-Corten
De voorzitter,
mr. R.J.H. Vlecken
Bijlage 1: Inventarisatie interne en externe wet- en regelgeving gemeente Weert
Ter verdere implementatie van de uitvoering van de algemene wet- en regelgeving heeft de gemeenteraad eigen verordeningen en/of beleidsregels vastgesteld waarmee een nadere invulling wordt gegeven aan de lokale uitvoering van het daaraan verbonden financiële beheer.
In deze bijlage zijn, naast de landelijke wet- en regelgeving, díe verordeningen en (raads-)besluiten opgenomen die direct of indirect een financieel belang of financieel risico omvatten. Daarbij zijn verordeningen en besluiten die slechts tot een zeer beperkte financiële geldstroom leiden achterwege gelaten.
Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidscontrole, tenzij de controle hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Indien het opstellen en nemen van een collegebesluit verplicht wordt gesteld, wordt er alleen getoetst of het voorgeschreven besluit daadwerkelijk door het college is genomen.
In onderstaand overzicht worden de als gevolg van de plaatsgevonden screening voorgestelde uitsluitingen weergegeven.