Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingsrecht, APV en bijzondere wetten 2024

Voor u ligt het vergunning-, toezicht- en handhavingsbeleid (lees verder: VTH-beleidsplan) van de gemeente Zevenaar. Dit VTH-beleidsplan schetst het kader waarbinnen wij uitvoering geven aan de vergunning-, toezicht- en handhavingstaken (VTH-taken) binnen het omgevingsrecht, de Algemene plaatselijke verordening en bijzondere wetten (hierna: APV+). Onder omgevingsrecht vallen de instrumenten van de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en een aantal verordeningen zoals de verordening fysieke leefomgeving. De APV en bijzondere wetten vallen niet onder het omgevingsrecht. Echter zijn dit wel taken die onder de afdeling vergunningverlening, toezicht en handhaving vallen.

Dit plan gaat niet over de milieutaken. Als gemeente zijn wij wel bevoegd gezag, maar deze taken worden uitgevoerd door de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA).

Het beleidsplan is vastgesteld door het college van B&W. De gemeenteraad en de provincie zijn over de inhoud geïnformeerd. Het VTH-beleidsplan heeft als doelstelling om te komen tot een uniforme werkwijze en een integrale afweging van de beschikbare middelen. Dit beleidsplan vormt tevens de basis voor het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma voor de VTH-taken.

Vanwege de ontwikkelingen op het gebied van het omgevingsrecht, zoals de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), verandert er de komende jaren veel in de werkwijze van de VTH-taken. Om deze redenen is dit VTH-beleidsplan een dynamisch document dat tussentijds aangepast kan worden indien de veranderende wet- en regelgeving hierom vraagt.

De systematiek van de “BIG8”

Dit beleid volgt de systematiek van de BIG8-cyclus uit het omgevingsrecht. De verschillende stappen in de cyclus vormen samen het VTH-beleid en het uitvoeringsprogramma. Ook geven de stappen richting aan de systematiek van doorwerking en evaluatie. Om te laten zien dat beleid en uitvoering elkaar aanvullen, zonder dat er sprake is van een hiërarchische relatie, hebben we de BIG8 gekanteld. Op deze manier staan beleid en uitvoering naast elkaar. Deze gelijkwaardige, continu doorwerkende relatie is precies wat een correcte inrichting van de cyclus nodig heeft. In dit VTH-beleid geven wij de BIG8-cyclus weer aan de hand van iconen. Ieder icoon staat voor een bepaalde stap uit de cyclus. Op de volgende pagina schematiseren we de stappen van de BIG8-cyclus in een leeswijzer en leggen we per icoon uit waar we in het hoofdstuk inhoudelijk op ingaan.

Figuur 1 Big8-cyclus

Deze leeswijzer heeft als doel het duidelijk maken welk onderdeel van de BIG8-cyclus wij in welk hoofdstuk van dit VTH-beleid beschrijven. De onderstreepte, dikgedrukte woorden zijn de onderdelen van de BIG8-cyclus. De iconen komen bij elk hoofdstuk terug in dit beleid en in de overige documenten van de BIG8-cyclus.

Deze korte omgevingsanalyse richt zich op de omgeving waarbinnen de werkzaamheden van VTH zich afspelen. Dit hoofdstuk beschrijft een aantal relevante trends, gebeurtenissen en transities die van invloed kunnen zijn in de komende beleidsperiode. We starten met een beschrijving van de organisatie en bestuurlijke ambities van Zevenaar voor het fysieke domein. Daarna gaan we in op de impact van juridische en maatschappelijke ontwikkelingen op de VTH-werkzaamheden.

De organisatie

Sinds 2018 zijn de gemeente Zevenaar en de gemeente Rijnwaarden gefuseerd. De afgelopen jaren zijn de VTH-beleidsstukken geharmoniseerd. Voor 2018 – 2022 is er een toezicht- en handhavingsbeleid vastgesteld. Deze periode is in april 2023 geëvalueerd. Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat er veel werkzaamheden zijn uitgevoerd en dat stappen zijn gezet in het professionaliseren van toezicht en handhaving. De coronacrisis had veel impact op de inzet van de boa’s en toezichthouders. Gebleken is dat beschreven doelstellingen te algemeen waren geformuleerd. Om beter te kunnen sturen zullen deze meer SMART worden opgesteld in de uitvoeringsprogramma’s en dit VTH-beleid.

Bestuurlijke ambities

In 2022 is het coalitieakkoord ‘Het moet anders en het gaat anders, samen!’ vastgesteld voor de periode 2022 – 2026. Bij dit akkoord is een college programma geschreven. Overkoepelend staat het college voor tempo, duidelijkheid en daadkracht. Dit stroomt door in de dienstverlening, organisatiecultuur en participatie, de drie rode draden door het coalitieakkoord. Deze rode draden en kernwoorden geven aan hoe het college wil werken met de raad, de inwoners, ondernemers en andere belanghebbenden. Onder verschillende onderdelen in het coalitieakkoord kom je speerpunten tegen die VTH raken en uitwerking geven aan de kernwoorden van het college. Er is specifiek aandacht voor begrijpelijke dienstverlening, maatschappelijke onrust, ondermijning, infrastructurele bereikbaarheid, ontmoeten, welzijn, volksgezondheid, duurzaamheid, wonen en (onderhoud van) de openbare ruimte. Deze thema’s zijn verder uitgewerkt in de actiepunten uit de kadernota 2024 – 2027.

De beleidscyclus van de Omgevingswet

Figuur 1 geeft de beleidscyclus van de Omgevingswet weer. De opbouw van deze wet volgt deze cyclus, waardoor het structuur biedt om de instrumenten van de wet te ordenen. Het rechter boven kwart heet beleidsontwikkeling en staat voor visievorming (omgevingsvisie). De Omgevingswet ziet de input uit het kwart ervoor (terugkoppeling) van VTH als belangrijke input hiervoor. Wij kunnen de gewenste kwaliteiten van de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan vervolgens juridisch vastleggen en concreter maken in de vorm van omgevingswaarden en programma’s. Dit heet de beleidsdoorwerking.

In het kwart links onderin de cyclus staat de uitvoering centraal. Dit gebeurt door de initiatiefnemers van activiteiten en projecten. Zij kunnen de regels voor activiteiten vinden in het Omgevingsplan en via een omgevingsvergunning toestemming vragen. De komende beleidsperiode wordt de Omgevingsvisie dan ook vertaald naar regels in het omgevingsplan. Op dat moment worden de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan de instrumenten waarmee VTH een afweging kan maken tussen hetgeen waar wij als gemeente voor staan en wat de inwoners en/of bedrijven van plan zijn.

Het kwart aan de linker bovenzijde staat voor terugkoppeling. Met vergunningverlening, toezicht en handhaving zien wij als gemeente toe op de naleving van algemene regels en vergunningvoorschriften. Via monitoring kunnen wij de effecten hiervan op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in beeld brengen en evalueren of we aanpassing van de Omgevingsvisie, programma of Omgevingsplan noodzakelijk vinden.

Later in dit beleid is te lezen dat wij de doelstelling hebben om een uniforme beleidscyclus te borgen in de organisatie. Onderdeel van deze doelstelling is ook de samenwerking, maar vooral de samenhang tussen beleid en uitvoering te intensiveren en onze rol in de terugkoppelingsfase te verstevigen. Deze doelstelling en bijbehorende activiteiten in het uitvoeringsprogramma dragen bij aan het opstellen van een meer specifieke analyse van inzichten in toekomstig beleid.

Figuur 2 Beleidscyclus ruimtelijke ontwikkeling

Juridische en maatschappelijke ontwikkelingen

Hieronder een greep uit de juridische ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de VTH-werkzaamheden. Er wordt een aantal wetten genoemd die per of rond 2024 in werking treden. Daarnaast is er aandacht voor hoe de gemeente Zevenaar omgaat met maatschappelijke ontwikkelingen.

Omgevingswet

De Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking is getreden beoogt het omgevingsrecht (Wabo) te vereenvoudigen en te harmoniseren. De wet bundelt en moderniseert diverse wetten voor de fysieke leefomgeving, waaronder wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Naast het samenvoegen van wetten vereist de wet een nieuwe manier van werken, waarbij participatie centraal staat. Een nieuw landelijk systeem (DSO) moet alle informatie rondom vergunningverlening, toezicht en handhaving inzichtelijk maken voor initiatiefnemers. De wet introduceert nieuwe instrumenten, zoals de omgevingsvisie, omgevingsprogramma, omgevingsplan en de omgevingsvergunning. De omgevingsvisie vervangt de structuurvisies en ander strategisch beleid over de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan vervangt de bestemmingsplannen en bevat regels voor het gebruik van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvergunning bundelt meerdere vergunningen in één en vereenvoudigt zo de aanvraagprocedure. Zie hierbij de toelichting over de beleidscyclus op de vorige pagina en figuur 1. Daarnaast is er een aantal belangrijke veranderingen voor vergunningverlening geïntroduceerd:

• 1.

  Minder vergunningsplichtige activiteiten

• 2.

  Reguliere procedure is hoofdregel. Deze procedure is 8 weken.

• 3.

  Criterium onlosmakelijkheid vervalt. Dit betekent dat activiteiten die sterk verbonden met elkaar zijn apart aangevraagd kunnen worden, dit kon onder de Wabo niet. Wel is er een plicht om in een omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit en een wateractiviteit gelijktijdig aan te vragen.

• 4.

  ‘Lex silencio positivo’ wordt afgeschaft. Vergunningen worden niet meer automatisch verleend als de beslistermijn voorbij is.

• 5.

  Maatwerk boven standaardvoorschriften.

• 6.

  Dwangsom en beroep bij niet op tijd beslissen (door bevoegd gezag).

Naast bovenstaande veranderingen wordt er sinds 2023 gewerkt met de ICT-systemen RX.Mission en ‘OpPad’ voor VTH. De veranderingen n.a.v. de wet en het gebruik van nieuwe software hebben gevolgen voor de manieren hoe er wordt gewerkt. Dit VTH-beleid is gebaseerd op deze nieuwe werkwijzen en processen. De komende jaren zijn een transitieperiode, daarom zijn er doelen in dit VTH-beleid gesteld t.b.v. monitoring en evaluatie van de processen en werkwijzen.

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) heeft als doel de kwaliteit van bouwprojecten te verbeteren en de positie van de bouwconsument te versterken. In veel gevallen wordt het technisch toetsen van bouwplannen en het technisch toezicht tijdens bouwprojecten uitgevoerd door een marktpartij (kwaliteitsborger). Dit betekent een taakverschuiving voor de toezichthouders bouw naar de markt. Gemeenten blijven wel verantwoordelijk voor het toezicht op het vlak ruimtelijke ordening en de welstand. Voorlopig geldt deze wet alleen voor bouwwerken gevolgklasse 1. Voor gevolgklassen 2 en 3 wordt de invoering nader bepaald. Werkprocessen zijn ingericht op de wet. Hierover meer in Hoofdstuk 4 strategieën en werkwijzen onder het kopje meldingen.

Wet goed verhuurderschap

Op 1 juli 2023 is de Wet goed verhuurderschap in werking getreden. Met de wet wil de regering ongewenste verhuurpraktijken voorkomen en tegengaan en woningzoekenden, huurders en arbeidsmigranten beschermen. Om dat te bereiken richt het voorstel zich tot verhuurders van reguliere woonruimte, verhuurders van verblijfsruimte voor arbeidsmigranten en verhuurbemiddelaars. Het voorstel introduceert verschillende instrumenten, waaronder (basis)normen voor goed verhuurderschap, de bevoegdheid om verhuurvergunningen te introduceren en de mogelijkheid voor gemeenten om het beheer van een woning over te nemen. Ook moeten gemeenten verplicht een meld- en informatiepunt inrichten voor 1 januari 2024. Optioneel kunnen gemeenten voor het invoeren van een aantal vergunningstelsels kiezen, zoals een algemene verhuurvergunning of een verhuurvergunning arbeidsmigranten. Wat de verdere impact is op de capaciteit voor Zevenaar op toezicht en handhaving zal verder onderzocht moeten worden. In ieder geval moeten de gevolgen van deze nieuwe wet geïmplementeerd worden in de organisatie en de werkprocessen VTH. De verplichtingen zullen meegenomen worden in het uitvoeringsprogramma van 2024.

Maatschappelijke ontwikkelingen

De maatschappij ontwikkelt zich continu. De komende jaren zijn er veel thema’s die een grote impact hebben op onze samenleving. Denk hierbij aan het woningtekort, huisvesting vluchtelingen, ondermijning, klimaatveranderingen (verzakkingen), etc. Deze thema’s hebben ook effect op het werk van VTH. Ontwikkelingen in de maatschappij vinden een weg in ambities, doelen en uitvoeringsplannen. In Zevenaar wordt hier aandacht aangegeven door deze ontwikkelingen een plek te geven in o.a. het collegeprogramma, wetgeving en beleid.

In dit hoofdstuk beschrijven wij onze missie, visie en doelstellingen voor de VTH-taken die voor ons liggen in de komende beleidsperiode. Onze missie vormt de basis voor wat wij doen. Aan de hand van deze missie, visie, de leerpunten van het vorige beleid en de eerder benoemde ontwikkelingen geven wij in onze visie aan hoe wij als VTH invulling geven aan deze missie. De visie werken wij in paragraaf 2.2 verder uit in doelstellingen. Deze visie en doelstellingen geven richting aan de komende beleidsperiode.

2.1. Missie en visie

Onze missie

Onze visie

2.2. Doelstellingen

Wij hebben vijf hoofddoelstellingen voor de komende beleidsperiode opgesteld. Deze vijf hoofddoelstellingen geven invulling aan de toekomstige ontwikkelingen en onze missie en visie. Allereerst zetten we neer wat we willen bereiken (de doelstellingen), daarna geven we aan wat we daarvoor gaan doen (de hoofdactiviteiten) en wanneer we tevreden zijn (het gewenste resultaat).

De doelstellingen zullen jaarlijks in het uitvoeringsprogramma worden uitgewerkt in specifiekere activiteiten voor dat jaar. Deze uitwerking is ook te vinden in de monitoringstool (zie bijlage 3). In de monitoringstool nemen we de activiteiten op, stellen we een planning vast, benoemen we de verantwoordelijke voor deze actie en de aanpak voor het komende jaar. Op die manier sturen wij en maken wij afspraken concreet. Deze monitoringtool is onderdeel van het afdelingsplan VTH.

Waarom prioriteren we?

Er zal nooit voldoende capaciteit zijn om alle VTH-taken uitputtend uit te voeren. Een VTH-beleidsplan opstellen betekent dan ook keuzes maken en prioriteiten stellen. Dit gebeurt aan de hand van een prioriteitstelling waar een risicoanalyse aan ten grondslag ligt. Hiermee maakt we keuzes voor de inzet van capaciteit en middelen.

Om de medewerkers zo effectief mogelijk in te zetten, is bepaald welke activiteiten binnen de gemeente prioriteit hebben en welke minder. Deze afweging vindt plaats door toepassing van een risicomodel. Het model biedt de mogelijkheid om op basis van een risico-inschatting en prioritering de inzet te bepalen. Deze inschatting wordt gezamenlijk gemaakt.

De inzet op activiteiten met een lage prioriteit is minder dan op activiteiten met een hoge prioriteit. Hierbij kan gedacht worden aan de diepgang van toetsing van een vergunningaanvraag of een toezichtmoment, de bezoekfrequentie van toezicht en de wijze waarop handhavingsverzoeken in behandeling worden genomen (nu doen of later inplannen).

In het kader van de beginselplicht tot handhaven, dienen handhavingsverzoeken altijd in behandeling genomen te worden.

Uitleg risicoanalyse en prioritering

Voor alle relevante activiteiten die in het kader van het omgevingsrecht worden uitgevoerd is een risico-inschatting gemaakt. Dit risico is bepaald volgens een vaste methodiek. Elke activiteit wordt beoordeeld op de impact van slecht naleefgedrag op basis van vier beoordelingscriteria. Omdat voor sommige activiteiten vaker sprake is van overtredingen, nemen we ook de kans op slecht naleefgedrag mee in de risicoanalyse. De berekening die volgt is het gemiddelde van de vier criteria maal de kans van optreden (van slecht naleefgedrag). De score noemen we het gemiddelde risico van slecht naleefgedrag.

Tabel 1 Scenariotabel risico-prioriteit

Het gemiddelde risico van slecht naleefgedrag is gekoppeld aan de prioritering van laag tot hoog. De prioritering is sturend voor onze inzet op Toezicht en Handhaving waarbij wij uitgaan van 3 scenario’s (zie tabel 1). Een gemiddeld risico van 0 tot 2 wordt gezien als scenario 1. Een gemiddeld risico van 2 tot 3 valt onder scenario 2 en 3 tot 6 is scenario 3. Naast de wijze van toezicht en handhaving in de tabel hieronder, let wel op het beginselplicht toegelicht in het grijze vak hierboven.

In de tabellen 2 & 3 zijn de categorieën met de hoogste en de laagste prioriteit opgenomen. Het volledige overzicht van de prioritering staat in bijlage 2.

De beoordelingscriteria die in acht zijn genomen:

• -

  Veiligheid

• -

  Volksgezondheid

• -

  Kwaliteit van de leefomgeving

• -

  Imago

Tabel 2 tot 5 Top 5 hoogste/laagste prioriteit omgevingsrecht en APV

Wij hanteren als gemeente verschillende uitvoeringsstrategieën voor het uitvoeren van vergunningverlening, toezichthouden en handhaven. De werkwijzen leggen uit op welke manier we werken. De strategieën en werkwijzen hebben als doel de visie en de doelen uit hoofdstuk 2 te realiseren. In de figuur hieronder is de samenhang tussen de strategieën weergegeven. In de paragrafen hierna zijn deze verder uitgewerkt. Ten opzichte van de vorige beleidsplannen zijn de strategieën herzien, mede door de toekomstige inwerkingtreding van de Omgevingswet en Wkb. De komende beleidsperiode gaan we de uitvoering van deze nieuwe strategieën monitoren en evalueren zoals benoemd in de doelen van hoofdstuk 2. Indien hiertoe voldoende aanwijzing is n.a.v. jaarlijkse evaluatie, moet er worden bepaald of de strategieën moeten worden herzien. Zo ja, dan zal dit VTH-beleid moeten worden geactualiseerd.

4.1 Uitvoeringsstrategieën

Preventiestrategie

De gemeente Zevenaar zet in op preventie door duidelijk te zijn over de regels en consequenties wanneer de regels niet worden nageleefd. Met inzet op preventie willen wij risico’s en onwenselijke effecten verminderen. Door duidelijkheid bevorder je bewustwording bij inwoners, verenigingen en ondernemers. Hierdoor vergroten wij de naleving van de regels en voorschriften die op hen of op hun activiteiten van toepassing zijn. Er is dan minder toezicht nodig en repressieve handhaving hoeft niet of minder toegepast te worden. Dit kan alleen als de regels zelf ook duidelijk, eenduidig en handhaafbaar zijn. Daarnaast moeten ze voor iedereen bekend zijn en gelijkwaardig worden toegepast. Hieronder geven we aan wat we doen om dit bevorderen.

1. Handhaafbaarheid van regelgeving

Wetten worden landelijk vastgesteld. In deze wetten wordt bepaald of er een taak ligt voor de gemeente om deze wetten te handhaven. Wij maken ook zelf regels. Wij doen dit in onze verordeningen (o.a. Algemene Plaatselijke Verordening, Verordening fysieke leefomgeving), in ons beleid (Omgevingsvisie), Omgevingsplan en vergunningvoorschriften (o.a. evenementen, bouw, milieu). Regels zijn relevant als ze nodig, actueel en uitvoerbaar zijn. Eenduidige regels zijn niet tegenstrijdig en op één manier uitlegbaar. Wanneer regels zijn gebaseerd op zichtbare en/of meetbare feiten zijn ze controleerbaar. Bij het vaststellen van nieuwe regels toetsen wij hierop. Wij stellen daarbij de volgende vraag: Zijn de regels relevant, eenduidig en controleerbaar?

Handhaafbare regels moeten voldoen aan de volgende criteria:

• •

  Relevantie;

• •

  Eenduidigheid;

• •

  Controleerbaarheid.

1.2. Voorlichting en overleg vooraf

Wij gaan er van uit dat inwoners, verenigingen en bedrijven het logisch vinden om de regels na te leven. Dit kan alleen als de regels bekend zijn voor degenen op wie ze van toepassing zijn. Als dit niet het geval is, neemt het risico toe dat overtredingen worden begaan. Wij vinden voorlichting daarom een belangrijk onderdeel van toezicht en handhaving. Wij zetten in op voorlichting over de onderwerpen waar de meeste overtredingen op worden gesignaleerd en/of waarover onduidelijkheid bestaat. Wij geven in een vroeg stadium voorlichting over vergunning trajecten. Naast voorlichting is communicatie over onze resultaten en het toetsen van de effectiviteit van ons handhavingsbeleid ook onderdeel van deze strategie om spontane naleving te stimuleren.

Vergunningenstrategie

Met vergunningverlening wordt de basis gelegd voor de uitvoering door de vergunninghouder. Als de vergunning duidelijk is over de regels en consequenties stimuleert dat goed naleefgedrag en vermindert het aantal noodzakelijke handhavingsacties. Hieronder volgen de uitgangspunten die de gemeente hanteert bij de behandeling van vergunningaanvragen en de afhandeling van meldingen:

• •

  Dienstverlenend: De gemeente heeft dienstverlening hoog in het vaandel. Dit betekent dat wij in direct contact staan met de aanvrager / initiatiefnemer. Hiervoor worden per aanvraag zogenoemde casemanagers aangesteld. Deze casemanagers zijn verantwoordelijk voor het proces van de aanvraag en voor de communicatie naar de aanvrager.

• •

  Positief: De gemeente behandelt vergunningaanvragen vanuit een positieve blik. De gemeente zet zich in om een aanvraag samen met de aanvrager te kunnen realiseren. Ofwel, de gemeente hanteert een ‘ja, mits’ houding.

• •

  Rechtvaardig en gelijkwaardig: De gemeente hanteert uiteraard een gelijke behandeling voor iedere inwoner. Daarnaast handelt de gemeente conform wet- en regelgeving. Dit betekent in de praktijk dat de gemeente niet alle aanvragen kan vergunnen.

• •

  Verantwoordelijkheid bij inwoners: De gemeente acht de aanvrager verantwoordelijk voor het indienen van een volledige aanvraag. Echter, dit betekent niet dat de gemeente zich afzijdig houdt aan de ‘voorkant’. De gemeente zet zich in om de (potentieel) aanvrager te informeren, begeleiden en faciliteren. Dit doet de gemeente onder andere doordat op de website informatie te vinden is over het indienen van een aanvraag. Medewerkers binnen het Omgevingsloket en betreffende casemanagers staan initiatiefnemers graag te woord (telefonisch, fysiek). Ook kunnen er informatieavonden worden gehouden worden indien het onderwerp daarom vraagt.

Scheiding van functies

Om de objectiviteit van onze werkzaamheden te waarborgen, hanteren we een strikte scheiding tussen vergunningverlening en toezicht -handhaving. Dit houdt in dat de behandelaar van een vergunningaanvraag geen toezicht houdt op de uitvoering daarvan. Ook bij toezicht en handhaving is er een duidelijke functiescheiding. De toezichthouder, die een overtreding constateert, draagt het dossier over aan een jurist voor het opleggen van sancties. We stimuleren wel de samenwerking tussen de verschillende rollen, zodat kennis voldoende wordt gedeeld en de kwaliteit van de gehele VTH-keten gewaarborgd blijft.

Samenwerking ketenpartners

Een goede samenwerking tussen de gemeente en haar partners is van groot belang voor een effectieve en efficiënte aanpak van vraagstukken in de leefomgeving. Bij sommige aanvragen hebben wij te maken met meerdere bevoegde gezagen. Door de samenwerkende partners elkaar te laten versterken, kan de kwaliteit en veiligheid van de leefomgeving verbeteren. Het bevordert kwalitatief betere adviezen, gebaseerd op gedeelde informatie en uitgangspunten. Om deze reden hebben wij integrale afstemming bij aanvragen. Complexe aanvragen zullen daarbij lopen via de Omgevingstafel waarbij intern- en extern betrokken adviseurs integraal afstemmen. Op deze manier kunnen wij als gemeente samen met onze ketenpartners de behandeling van de concept- en vergunningaanvraag efficiënt doorlopen. Over samenwerking met ketenpartners kan je meer lezen in bijlage 4.

Werkwijze Vergunningen

Voordat een inwoner of ondernemer een vergunningaanvraag doet voor een omgevingsplan activiteit (afgekort: ‘OPA’), kan er ook gekozen worden om het initiatief eerst via het intaketeam en/of de omgevingstafel te laten lopen. Wij raden initiatiefnemers aan om bij complexe aanvragen gebruik te maken van het vooroverleg. Bij het intaketeam wordt gekeken of het initiatief (vanuit wet en regelgeving bezien) maatschappelijke waarde heeft, bestuurlijk wenselijk en haalbaar is. Is dat het geval? Dan kan de aanvraag naar de Omgevingstafel. Hier wordt het initiatief integraal beoordeeld (evt. met ketenpartners) en worden verdere mogelijkheden voor het initiatief bekeken.

Het resultaat van de intake- of de Omgevingstafel kan een conceptaanvraag (binnen- en buitenplanse-Omgevingsplanactiviteiten) zijn maar ook de verzoek om het Omgevingsplan te wijzigen. De gemeente begeleidt de initiatiefnemer in het proces. Het Intaketeam en de Omgevingstafel hebben als doel dat complexere vergunningen binnen de wettelijke termijn van 8 weken van de reguliere procedure kunnen worden behandelen.

Na binnenkomst van de aanvraag volgen wij standaard werkwijzen op hoofdlijnen, die per type vergunning kunnen verschillen. De processtappen van de standaardwerkwijzen zijn vastgelegd in het VTH-zaaksysteem. Het verloop van de afhandeling van vergunningaanvragen of meldingen wordt in dit systeem bijgehouden. In algemeenheid ziet dit proces er uit zoals hieronder beschreven, behalve dat de APV geen reguliere of uitgebreide procedure kent.

Beschrijving proces vergunningverlening

De gemeente volgt bij de behandeling van een vergunningaanvraag de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure, zoals vastgelegd in de Awb en het omgevingsrecht. Het vergunningsproces voor APV+ wordt op dezelfde werkwijze uitgevoerd. In algemeenheid ziet het proces vergunningverlening er uit zoals hieronder beschreven.

Tabel 6: Algemene processtappen vergunningverlening

Boordelingscriteria

Beoordelingscriteria omgevingsrecht vergunningen

De gemeente Zevenaar hanteert objectieve criteria voor het beoordelen van aanvragen en het afhandelen van meldingen. De criteria bestaan zowel uit wettelijke bepalingen, als uit lokale beleidsregels en verordeningen. Hieronder een opsomming van de belangrijkste criteria:

• •

  Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl);

• •

  Besluit activiteiten leefomgeving (Bal);

• •

  Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

• •

  Omgevingsbesluit (Ob)

• •

  De Omgevingsregeling

• •

  Het invoeringsbesluit (met daarin de bruidsschat)

• •

  Omgevingsplan (van rechtswege)

• •

  Omgevingsvisie

• •

  Verordening fysieke leefomgeving

• •

  Hemelwaterverordening

Beoordelingscriteria APV en Bijzondere wetten

De volgende wetten en (gemeentelijke) regelingen zijn van toepassing op de beoordeling van de vergunningen in het kader van de APV+:

• •

  Algemene plaatselijke verordening 2023

• •

  Alcoholwet

• •

  Wet op de kansspelen

• •

  Winkeltijdenwet

• •

  Opiumwet

• •

  Huisvestingwet

• •

  Wet Bibob

• •

  Leegstandwet

• •

  Telecommunicatiewet

• •

  Wegenverkeerswet

• •

  Wet goed verhuurdersschap

• •

  En verdere lokale verordeningen en gemeentelijke regelingen.

Werkwijze meldingen

Voor meldingen geldt de grondslag van het Bal en Bbl. In tegenstelling tot vergunningaanvragen wordt bij meldingen alleen een beoordeling op volledigheid uitgevoerd. Wanneer de melding niet volledig is, wordt deze niet in behandeling genomen. De melder wordt hiervan op de hoogte gebracht. Meldingen worden via het DSO bij de gemeente ingediend en wij hanteren een risico gestuurde aanpak voor de afhandeling ervan. Als er behoefte is aan inhoudelijk advies wordt dit opgevraagd bij interne adviseurs en/of externe ketenpartners.

Wkb-meldingen

Met de inwerkingtreding van de Wkb verandert het toezicht op bouwactiviteiten gevolgklasse 1. Gemeenten blijven bevoegd gezag en daarmee verantwoordelijk voor het toezicht op vergunningen bouwactiviteiten in gevolgklasse 1, bestaande bouw, bouw- en sloopveiligheid. Bouwtoezicht voor gevolgklasse 1 bouwwerken is vanaf 1 januari 2024 primair belegd bij private kwaliteitsborgers. Er werd voorheen voor gevolgklasse 1 een preventieve toetsing van het bouwplan uitgevoerd. Deze is vervangen door toetsing en toezicht door kwaliteitsborgers op het bouwwerk zelf. Er zijn wel vaste momenten in het proces ingebouwd waarin de initiatiefnemer verantwoording moet afleggen aan de gemeente over de naleving van de bouwtechnische voorschriften. Dit gaat in de vorm van meldingen. Dit zijn de melding bouwactiviteit, melding start van de bouw, de gereedmelding en melding einde bouwwerkzaamheden. Het behandelen van deze meldingen gaat anders dan voorheen. Hier meer over in bijlage 1. Het inrichten van toezichthouden gaat op dezelfde manier als voor overige meldingen, risico-gestuurd.

Meldingen sloop en asbestverwijdering

Inwoners van de gemeente dienen voor het uitvoeren van sloopwerkzaamheden en/of asbestverwijdering digitaal een melding te doen via het Omgevingsloket.

Voor slopen geldt een meldingsplicht of een vergunningplicht. In de behandeling van de sloopmelding of –aanvraag worden verschillende thema’s meegenomen. Denk hierbij aan omgeving, archeologie, cultuurhistorie, bodem, asbest, milieugevaarlijke stoffen en sloopafval. Waar nodig worden betreffende adviseurs betrokken bij de beoordeling. Na behandeling van de sloopmelding of -aanvraag met asbest wordt het toezicht uitgevoerd door de ODRA. Voor de handhaving is de gemeente verantwoordelijk. Sloopmeldingen zonder asbest worden volledig afgedaan door de gemeente. Bij het beoordelen van de melding asbestverwijdering moet er gelet worden opdat de melder deze tijdig heeft ingediend. Afhankelijk van de hoeveelheid asbest dat moet worden verwijderd verschilt het termijn waarvoor de melding moet zijn ingediend.

Overige meldingen omgevingsrecht

Zevenaar ontvangt ook de melding brandveilig gebruik. Deze wordt doorgestuurd naar de Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland-Midden (Hierna: VGGM) voor beoordeling. Na beoordeling wordt de melding in Zevenaar afgehandeld. Daarnaast is nog de melding gesloten bodemenergiesysteem (GBES). Deze wordt intern beoordeeld en afgestemd met beheer. Als de melding akkoord is en afgehandeld wordt het verwerkt in de landelijke registratie die ter informatie wordt gedeeld met de ODRA.

Werkwijze meldingen APV+

Voor een aantal activiteiten eist de APV en een aantal bijzondere wetten expliciet dat vooraf een vergunning/ontheffing wordt aangevraagd dat er een melding wordt gedaan. Denk hierbij aan melding evenement, incidentele festiviteit, melding wijziging leidinggevende alcoholvergunning, etc. Vergunningverlening, verlenen van ontheffingen en het beoordelen van meldingen verschillen weinig van de werkwijzen onder het omgevingsrecht. Bij de wet Bibob zijn er wat aandachtspunten, daarover in de volgende paragraaf meer.

Wet Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur)

In de Omgevingswet is ook een artikel opgenomen op grond waarvan de Wet Bibob een rol kan spelen bij activiteiten die omgevingsvergunning plichtig zijn (artikel 5.31). Bibob staat voor ‘Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur’. Met de Bibob-toets kan de gemeente onderzoek doen naar de partijen die een vergunning of subsidie aanvragen of participeren in een vastgoed/grondtransactie met de gemeente. Bij aanvragen om alcohol- en exploitatievergunningen moet altijd rekening worden gehouden met de Bibob-toets. Bij andere vergunningen kán de Bibob een rol spelen wanneer daar aanleiding voor is. In de ‘Beleidsregels Wet Bibob gemeente Zevenaar 2021’ is de Bibob-toets nader uitgewerkt.

Toezichtstrategie

We gaan uit van vertrouwen in onze inwoners, verenigingen en ondernemers. Wij zetten in op preventie om spontane naleving te stimuleren. Dit neemt niet weg dat het belangrijk is dat wij ook daadwerkelijk toezicht houden op naleving van de regels. Wanneer regels niet worden nageleefd is ingrijpen noodzakelijk. Vanuit onze toezichthoudende rol voeren wij controles uit. Omdat we niet overal tegelijkertijd kunnen zijn werken wij risico-gestuurd. Aan de hand van een risicoanalyse (zie bijlage 2) wordt een activiteit een prioriteit gegeven van hoog naar laag. De prioriteit van een activiteit bepaalt namelijk de wijze waarop aan toezicht uitvoering wordt gegeven. Daarnaast sturen wij data-gedreven. De toezichthouders registeren de controlezaken in Rx.Mission. In verband met de komst van de Omgevingswet is in 2023 een nieuw digitaal toezicht- handhavingstool (Op Pad) geïmplementeerd. In onderstaande opsomming worden de verschillende gehanteerde vormen van toezicht beschreven:

• 1.

  Actief toezicht

• 2.

  Toezicht op vergunningen en meldingen

  • a.

    Vergunningsgericht toezicht is toezicht op verleende omgevingsvergunningen tijdens de uitvoeringsfase.

• 3.

  Gebieds- en projectgericht toezicht

  • a.

    Als er vanuit bestuurlijke wensen of calamiteiten bepaalde thema’s, objecten en/of gebieden een hoge prioriteit krijgen en projectmatig opgepakt worden, borgen wij dit in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma VTH.

• 4.

  Toezicht op basis van meldingen (klachten)

  • a.

    Meldingen (klachten en/of handhavingsverzoeken) kunnen telefonisch binnenkomen via het Klant Contact Centrum, Fixi of andere kanalen (directe mail, collega’s, politie, brandweer).

• 5.

  Toezicht op basis van thema’s

  • a.

    Naast meldingen vindt er tevens planmatig toezicht plaats op basis van de volgende thema’s:

    • i.

      Openbare Orde en Veiligheid;

    • ii.

      Omgevingsrecht.

Hoe wordt toezicht voorbereid?

Voordat een toezichtcontrole wordt uitgevoerd, worden altijd eerst de relevante documenten beoordeeld die bij een casus horen. Als toezicht plaatsvindt naar aanleiding van een omgevingsvergunning zijn deze documenten samengevoegd in een dossier en terug te vinden in het zaaksysteem. Als een toezichtzaak nieuw binnenkomt, maakt de toezichthouder dit dossier aan door alle relevante documenten te verzamelen. Vervolgens worden de stukken door de toezichthouders beoordeeld op volledigheid en de vergunningsvoorwaarden. Wanneer voor het betreffende bouwplan ook een bouwveiligheidsplan nodig is, wordt ook deze getoetst op volledigheid. Indien gewenst wordt eerst een overleg gehouden met verschillende betrokkenen (intern- en extern) alvorens een toezichtcontrole wordt uitgevoerd.

Hoe wordt toezicht gerapporteerd?

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden door de toezichthouders verifieerbaar en transparant opgeslagen in ons zaaksysteem. De mate en de inhoud van de rapportage is afhankelijk van het toetsniveau dat hierbij wordt gehanteerd. Het toetsniveau is afhankelijk van de prioriteit (zie Bijlage 2: Werkwijze prioritair werken). Het controlerapport wordt niet actief gedeeld met betrokkenen en wordt alleen openbaar gemaakt op verzoek van belanghebbenden of in het kader van juridische procedures (of in het kader van de Wet open overheid).

Toezicht Wkb gevolgklassen

Toezicht op bouwwerken gevolgklassen 1 hebben prioriteit wanneer de veiligheid en/of (volks)gezondheid in gevaar is. Bij vermoedens van slechte bouwveiligheid en/of veiligheid op de bouwplaats kan de toezichthouder optreden. Onder de Wkb is er een nadruk op privaat recht, de initiatiefnemer is verantwoordelijk voor zijn eigen project. Als gemeente treden wij niet mediërend op.

Handhavingsstrategie/sanctiestrategie

Als bevoegd gezag om handhavend op te treden geldt de beginselplicht tot handhaven. In het kader van de beginselplicht tot handhaven, dienen handhavingsverzoeken altijd in behandeling genomen te worden. Op basis van de prioritering kan dus aangegeven worden dat dit niet direct, maar op een later moment uitgevoerd wordt. Uitgangspunt daarin is de overtreding weg te nemen en/of om herhaling in de toekomst te voorkomen. Handhaven is maatwerk. Per overtreding maken wij daarom een gedegen afweging. De gestelde prioritering uit de risicoanalyse bepaalt wanneer wij handhavend optreden. Op welke wijze wij handhavend optreden bepalen wij aan de hand van de landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (hierna: LHSO). Deze strategie dient het doel om een uniforme toepassing van sancties te borgen door passend te interveniëren bij iedere bevinding. De handhaver kan hiermee de overtreding in een/de interventiematrix van het LHSO plaatsen en behorende bij die positionering handelen. Zo is de LHSO vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders in handhaving. Door de LHSO te volgen kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners (politie en Openbaar Ministerie)¹. Aangezien de gemeente een voorbeeldfunctie heeft naar haar burgers en bedrijven toe, geldt bovenstaande werkwijze in het bijzonder voor overtredingen gemaakt door de eigen organisatie of medeoverheden.

Bestuursrechtelijk Handhavingsproces

Hieronder beschrijven wij het handhavingsproces dat wordt doorlopen bij de constatering van een overtreding. Het gaat hier om het proces waarbij een bestuursrechtelijke sanctie wordt opgelegd. Deze processtappen zijn voor de toepassing van de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang grotendeels identiek.

De in deze paragraaf beschreven procedure komt overeen met wat in Hoofdstuk 5 van de AWB wettelijk is bepaald ten aanzien bestuursrechtelijke handhaving.

Tabel 7 Bestuursrechtelijke handhavingsprocesstappen

Gedoogstrategie

Gedogen betekent dat een instantie die de wettelijke bevoegdheid heeft om op te treden tegen een overtreding, er toch voor kiest om niet op te treden. Voor de gemeente is het uitgangspunt om wel op te treden, en het gedogen van overtredingen is daarom een uitzondering. Wij gedogen alleen in de volgende situaties:

• 1.

  In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als:

  • a.

    handhaving zou leiden tot onbillijkheid (bijvoorbeeld overmacht, overgangssituatie, zicht op legalisatie, tijdelijke overtreding, experiment, disproportionaliteit, nieuwe wet- en regelgeving).

  • b.

    het belang dat beschermd moet worden duidelijk beter gediend is met gedogen (rekening houdend met andere belangen).

• 2.

  Gedogen moet zoveel mogelijk worden beperkt in omvang en/of tijd.

• 3.

  Er moet sprake zijn van een zorgvuldige, kenbare belangenafweging.

• 4.

  Gedogen moet aan controle worden onderworpen.

De gemeente streeft ernaar om het gedogen zo veel mogelijk te beperken. Dit betekent dat er altijd een zorgvuldige afweging moet worden gemaakt tussen het belang van handhaving en het belang van gedogen. Als er toch wordt besloten om te gedogen, dan moet dit goed worden gemotiveerd en er moet controle plaatsvinden om te voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van deze uitzondering.

5.1 organisatie en middelen

Financiële middelen

Om de VTH-taken vanuit het omgevingsrecht en APV+ uit te kunnen voeren en de beleidsdoelen te realiseren, zijn financiële en personele middelen nodig. Dit benodigd budget is geborgd in onze begroting. In de begroting zijn verschillende kostenposten gelabeld voor de uitvoering van de VTH-taken.

Personele middelen

Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken. Deze kwaliteitscriteria bestaan uit twee elementen, namelijk de procescriteria en de eisen aan de kritieke massa (kwaliteitscriteria 2.3). De procescriteria schrijven eisen voor die ervoor zorgdragen dat er een sluitende beleids- en operationele cyclus ontstaat, zodat resultaatgericht gestuurd kan worden. De kwaliteitscriteria stellen eisen ten aanzien van vakmanschap voor de uitvoering van de VTH-taken. Ze beschrijven de minimale kwaliteitseisen op verschillende indicatoren. Deze indicatoren zijn opleiding, kennis, ervaring, frequentie van uitvoeren (aantal ‘vlieguren’) en menskracht. Er is hierbij onderscheid gemaakt tussen 28 verschillende deskundigheidsgebieden. Aan deze deskundigheidsgebieden zijn specifieke activiteiten gekoppeld. Landelijk zijn er ter voorbereiding op de Omgevingswet de eisen aan de kritieke massa aangepast. Voor invoering van de wet zal onderzocht worden op welke wijze gemeente Zevenaar de kwaliteitscriteria waarborgt in de organisatie. In de kwaliteitsverordening VTH zal worden opgenomen welke eisen wij stellen aan de uitvoeringsorganisatie en hoe hieraan wordt voldaan (en motiveren indien we daarvan afwijken). Het vaststellen van deze verordening is een verplichting onder het omgevingsrecht.

Uitvoering proces

De werkwijzen van vergunningverlening, afhandeling van meldingen en toezicht en handhaving zijn vertaald naar procesbeschrijvingen. Deze procesbeschrijvingen zijn geborgd in de VTH-applicatie RX Mission. Processen zullen daarnaast worden beschreven in het programma Engage om uniformiteit in afhandeling te borgen. Werkprocessen zijn aangepast door de komst van de Omgevingswet en Wkb. Deze zullen we de komende beleidsperiode gaan monitoren en aanpassen indien gewenst.

Afstemming ketenpartners

Een goede samenwerking tussen de gemeente en haar partners is van belang. Samenwerking levert kwalitatief sterkere adviezen op die zijn gebaseerd op gedeelde informatie en uitgangspunten. De onderdelen van dit VTH-beleid die gaan over de strafrechtelijke handhaving hebben wij afgestemd met de politie en het OM. Daarnaast hebben wij met verschillende ketenpartners, zoals de ODRA, de VGGM, en woningcorporaties afspraken gemaakt over de afstemming, advisering en samenwerking op het gebied van VTH-taken. In de strategieën en werkwijze is opgenomen hoe dat per uitvoeringsstrategie vorm krijgt. Een volledig overzicht van de samenwerking met onze ketenpartners is opgenomen in bijlage 4.

5.2 Monitoring en Evaluatie

Uitvoeringsprogramma

Het VTH-beleidsplan werken wij jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma voor zowel vergunningverlening, als toezicht en handhaving. Het uitvoeringsprogramma bevat de werkvoorraad, prioriteiten, doelen, activiteiten en methoden op operationeel niveau. Het uitvoeringsprogramma is dan ook een concreet actieplan voor het betreffende jaar. In de monitoringstool wordt vastgelegd welke acties dat jaar worden uitgevoerd om de voortgang van de doelen te kunnen monitoren. Het uitvoeringsprogramma geeft ook aan hoe de (financiële en personele) middelen van dat jaar worden ingezet en vergelijkt deze met de beschikbare capaciteit en de werkvoorraad. Eventuele verschillen hierin worden geanalyseerd en kunnen leiden tot aanpassingen in het plan. Het uitvoeringsprogramma wordt uiterlijk 1 april van het betreffende jaar naar de provincie (IBT) gestuurd en ter kennisname naar de gemeenteraad.

Evaluatie uitvoeringsprogramma’s

Evaluatie is nodig om te beoordelen of het gevoerde beleid effectief is en of het uitvoering geeft aan de gestelde prioriteiten en doelen. De evaluatie verzorgt de sluiting van de BIG-8 en tevens de opening voor het opnieuw doorlopen van de cyclus. Jaarlijks rapporteren wij in het jaarverslag over de uitvoering van het vastgestelde uitvoeringsprogramma. Hierbij beoordelen we minimaal of:

• ▪

  Voorgenomen activiteiten uit het uitvoeringsprogramma zijn uitgevoerd;

• ▪

  De uitvoering van deze activiteiten uit het uitvoeringsprogramma heeft bijgedragen aan de voortgang van de beleidsdoelen uit het VTH-beleidsplan;

• ▪

  We het VTH-beleidsplan (mede op basis van bovenstaande) moeten aanpassen.

De monitoringstool (zie bijlage 3) wordt gebruikt om de eerste twee punten te evalueren. De evaluatie wordt vastgelegd in een jaarverslag en gebruikt voor het uitvoeringsprogramma van het volgende jaar.

Evaluatie VTH-beleidsplan

Periodiek, maar in ieder geval nadat een beleidsperiode is verstreken, wordt het VTH-beleidsplan geëvalueerd om te beoordelen of:

• ▪

  Vastgestelde beleidsdoelen uit het VTH-beleidsplan zijn bereikt.

• ▪

  De voorgenomen activiteiten uit het uitvoerings- en handhavingsbeleid zijn uitgevoerd.

• ▪

  Er aan de afspraken is voldaan die met externe partijen zijn gemaakt.

Deze evaluatie kan de basis vormen voor nieuw op te stellen VTH-beleid. Het geeft inzicht in de bijdrage van het uitgevoerde beleid aan de gestelde visie en doelen en het naleefgedrag. De gegevens kunnen aanleiding geven om de risicoanalyse aan te passen en doelen bij te stellen.

Figuur 2: de Big8-cyclus