| Organisatie | Tilburg |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota financiële positie gemeente Tilburg 2023 |
| Citeertitel | Nota financiële positie gemeente Tilburg 2023 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp | |
| Externe bijlage | Notitie Auditcommissie |
Deze regeling vervangt de Nota financiële positie gemeente Tilburg 2019.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 04-11-2023 | nieuwe regeling | 26-09-2023 |
Tilburg beschikt over een solide financiële positie waarmee we kunnen investeren in de stad. Deze toekomstige investeringen leiden tegelijkertijd tot een verandering in onze financiële positie. Het is daarom belangrijk om hier als raad periodiek informatie over te ontvangen en het gesprek over te voeren met het college, zoals ook is opgenomen en verwoord in het Akkoord 2022-2026 ‘Meer voor elkaar’. Deze gewijzigde Nota financiële positie bevat hiervoor de kaders. Dit in tegenstelling tot de vorige Nota financiële positie van 2019, die vooral informatief van aard was.
2. Het begrip financiële positie en kengetallen
De financiële positie van gemeenten is een onderwerp dat bij de gemiddelde gemeente, vanuit de rijks- en provinciale overheid en in de literatuur relatief beperkt aandacht krijgt. De focus ligt vooral op de (structurele) exploitatieruimte van gemeenten. Ook in het financieel toezicht op gemeenten ligt de focus primair op het reëel en structureel sluitend zijn van de begroting. De financiële positie van een gemeente is echter zeer relevant. De aard van de positie is immers bepalend voor de financiële ruimte die beschikbaar is om investeringen te doen en impulsen te geven om bij te dragen aan het bereiken van geformuleerde (strategische) doelstellingen. Daarnaast is de financiële positie van belang om onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen.
In de integrale afweging van en besluitvorming over nieuwe activiteiten en investeringen gaat bij de meeste gemeenten primair aandacht uit naar de dekking ervan in termen van baten en lasten. De wijze van financiering, vanuit eigen liquide middelen (geld op de bank) of door het aantrekken van een lening, krijgt over het algemeen minder aandacht. Aangezien dit direct effect heeft op de financiële positie van een gemeente, is het van belang om ook het aspect financiering in ogenschouw te nemen.
Reëel ramen is in het kader van de financiële positie eveneens van belang. Het te vroeg en/of te ruim ramen van investeringen en onttrekkingen uit reserves maakt immers het goed voorspellen van de ontwikkeling van de financiële positie lastig. De betrouwbaarheid van de doorrekening van het effect van besluitvorming op de financiële positie en de hieruit afgeleide kengetallen komt dan onder druk te staan.
Relevant is verder dat Tilburg beschikt over een Nota financieel beleid. Deze nota is kaderstellend en bevat de financiële spelregels, samengevat in een tiental ‘gouden’ regels. Een deel van deze regels speelt ook een rol in het borgen van een solide financiële positie. Dit betreft onder andere:
Met kengetallen kan inzicht worden gegeven in de financiële positie van een gemeente. De in het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) opgenomen kengetallen zijn het meest bekend en gebruikt. Gemeenten zijn verplicht deze op te nemen in de begroting en de jaarrekening. Ze geven in samenhang informatie over de financiële positie van de gemeente. Overigens geeft het BBV geen normering voor de kengetallen.
Deze kengetallen worden bijvoorbeeld gebruikt in de jaarlijkse BDO-benchmark Nederlandse gemeenten. Maar ook door ‘Findo’, een website gelanceerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken die onder andere financiële informatie over gemeenten ontsluit en benchmarking faciliteert. Daarnaast zijn deze kengetallen opgenomen in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK 2020) dat provincies hanteren bij hun toezichthoudende rol, hoewel de primaire focus van het toezicht ligt op het reëel en structureel sluitend zijn van de begroting.
De VNG heeft de ‘Houdbaarheidstest’ als instrument ontwikkeld. Met deze relatief complexe houdbaarheidstest kan de financiële conditie van een gemeente in beeld gebracht aan de hand van de volgende 10 financiële kengetallen (cursief overlapt met de BBV-kengetallen):
De rode draad in zowel de kengetallen van de BBV als die uit de houdbaarheidstest van de VNG is dat de ontwikkeling van de financiële positie sterk wordt bepaald door de ontwikkeling van schulden in relatie tot de ontwikkeling van het eigen vermogen en de omvang van de jaarlijkse exploitatie. Aanvullend hierop en voortvloeiend hieruit is de ontwikkeling van de (geraamde) rentelasten zeer relevant. Toenemende rentelasten, als gevolg van oplopende schulden, leggen immers beslag op toekomstig inkomen. Bij gelijkblijvende baten zou er bezuinigd moeten worden op andere onderdelen/beleidsterreinen in de begroting. Alternatief is het vergroten van de baten in de vorm van belastingen [hiervoor is het kengetal belastingcapaciteit relevant], of een combinatie. Elke variant vraagt om een zorgvuldige bestuurlijke afweging.
Naast de kengetallen die hiervoor aan bod zijn gekomen is het weerstandsvermogen van een gemeente van belang. In de begroting is hiervoor een gelijknamige, verplichte, paragraaf opgenomen. Deze paragraaf bevat ook de BBV-kengetallen en een beknopte reflectie op de financiële positie. Het weerstandsvermogen is het vermogen om incidentele financiële risico's op te kunnen vangen en daarmee de gemeentelijke structurele taken te kunnen voortzetten. We bepalen (de ratio van) het weerstandsvermogen door de relatie te leggen tussen de weerstandscapaciteit (de middelen die beschikbaar zijn om niet begrote kosten te dekken) en de risico's die we als gemeente lopen en waarvoor op onze balans geen voorzieningen zijn getroffen. In onze financiële verordening is opgenomen wat wij tot onze weerstandscapaciteit rekenen. De weerstandscapaciteit bestaat in Tilburg uit:
Het weerstandsvermogen geeft een indicatie van de robuustheid van de begroting. Een algemeen gehanteerd uitgangsprincipe is dat de weerstandsratio minimaal 1 moet zijn. In dat geval kunnen de geïdentificeerde risico’s worden afgedekt met beschikbare middelen.
Bijlage 2 bevat enkele informatieve onderdelen uit de vorige Nota financiële positie (van 2019). Hiermee kan indien gewenst een nader verdiepend inzicht worden verkregen in het effect op de financiële positie van verschillende manieren van dekken en financieren van nieuwe activiteiten en soorten investeringen.
Voor de te hanteren kengetallen om onze financiële positie in beeld te brengen is van dat de kengetallen:
Op basis van deze criteria zijn de BBV-kengetallen geschikt. De kengetallen zijn immers niet complex, zijn in samenhang betekenisvol en passend voor Tilburg, vanuit het BBV reeds verplicht op te nemen in de begroting en de jaarrekening en worden landelijk veel gebruikt waardoor ook benchmarking goed mogelijk is.
De kengetallen uit de VNG ‘Houdbaarheidstest’ worden landelijk zeer beperkt gebruikt, benchmarking is daardoor niet mogelijk en ze zijn minder begrijpelijk. Daarmee dragen ze niet bij aan een betere duiding van de financiële positie van Tilburg en worden niet opgenomen in de set van kengetallen. Dit is in lijn met het beeld bij andere gemeenten.
Een ander kengetal dat een aantal gemeenten gebruikt betreft de kapitaallastenratio. Deze ratio geeft aan in hoeverre lasten vastliggen in de vorm van kapitaallasten. Hoe hoger de ratio, hoe minder flexibel de begroting is. De kapitaallastenratio wordt berekend door het totaal van rente- en afschrijvingslasten af te zetten tegen de totale baten. Dit kengetal is gezien de in komende jaren oplopende investeringsvolumes relevant voor en passend bij Tilburg.
Er zijn echter nog meer kengetallen die reeds in onze huidige begroting zijn opgenomen. Dit betreft de weerstandsratio, het EMU-saldo, de kasgeldlimiet, de renterisiconorm en de (ontwikkeling van de) rentelasten. De eerste 4 kengetallen zijn vanuit het BBV verplicht op te nemen in de begroting en de jaarrekening. Rentelasten en het risico op fluctuatie van rente zijn zeer relevant zoals hiervoor geschetst in paragraaf 2. In het bijzonder voor Tilburg is dit relevant aangezien er veel investeringen komende jaren staan gepland waarvoor leningen moeten worden aangetrokken.
Samengevat is de set met kengetallen voor Tilburg als volgt:
Inclusief het lopende jaar wordt 4 jaar teruggekeken en 4 jaar vooruit. Een compacte benchmark wordt daarnaast aanvullend opgenomen in de informatievoorziening aan de raad. Deze informatie wordt opgenomen in één paragraaf in de begroting en de jaarrekening en voorzien van een reflectie door het college door de kengetallen en de ontwikkeling hierin in samenhang te beschouwen. In bijlage 1 is hiervoor een indicatief voorbeeld opgenomen. Aanvullend wordt hierbij kwalitatief geschetst wat de positieve effecten zijn van investeringen in de stad op de lange termijn financiële positie en wat het realisatiepercentage van geraamde investeringen is.
Bij de perspectiefnota is de uiteenzetting meer kwalitatief van aard en gebaseerd op de begroting van het lopende jaar aangevuld met inzichten vanuit tussentijdse besluitvorming en de uitkomsten van de jaarrekening. Dit omdat een gedetailleerde doorrekening alleen bij de begroting mogelijk is vanuit de voorstellen nieuw beleid en de herijkingen.
Uit voorgaande paragrafen blijkt het belang van de financiële positie van een gemeente en de ontwikkeling hiervan. Met een aantal kengetallen brengen we de financiële positie in beeld. Voor de nadere duiding en beoordeling kan gebruik worden gemaakt van normen of signaalwaarden.
Het stellen van absolute normen is weinig zinvol door de financiële dynamiek waarmee gemeenten inherent te maken hebben. Er zullen enerzijds altijd verschillen blijven bestaan tussen raming en realisatie en anderzijds doen er zich in de gemeentelijke financiën altijd onverwachte incidentele en/of structurele voor- en/of nadelen voor. Een voorbeeld hiervan zijn onverwachte mee- of tegenvallers vanuit het gemeentefonds. Of een grote subsidiebijdrage voor woningbouwontwikkeling die vooruit wordt ontvangen van het rijk en pas in de jaren daarna tot uitgaven leidt. Daarnaast is de constatering dat er geen eenduidige landelijke normering beschikbaar is. Een norm die ‘veilig’ voelt is vaak afhankelijk van persoonlijke en/of politieke voorkeuren.
We koppelen daarentegen signaalwaarden aan de BBV-kengetallen. Met het toepassen van signaalwaarden worden geen harde conclusies verbonden aan de stand van een kengetal. Het ‘verspringen’ naar een andere categorie door het passeren van een signaalwaarde, leidt primair tot een verdere verdieping in het gesprek over de ontwikkeling van de financiële positie. Niet enkel ten aanzien van het specifieke kengetal maar juist ook in de samenhang met de ontwikkeling van de andere kengetallen. De nadelen van absolute normering worden hiermee ondervangen. We passen de signaalwaarden van GTK/BDO/Findo toe. Deze signaalwaarden worden landelijk het meest toegepast en zijn het meest passend bij de financiële positie van Tilburg. De signaalwaarden met bijbehorende risicocategorieën zijn:
Voor de kengetallen kasgeldlimiet en renterisiconorm gelden wettelijke normen. Voor de weerstandsratio ontbreekt een geobjectiveerde norm of signaalwaarde. De ontwikkeling van dit getal kan daarentegen periodiek worden gevolgd en beschouwd. Ook voor het EMU-saldo, de kapitaallastenratio en de rentelasten is dit geval.
In eerdere paragrafen is geschetst hoe de informatievoorziening aan de raad eruit ziet. Jaarlijks in de aanloop naar de Perspectiefnota wordt een sessie met een afvaardiging van de raad georganiseerd om het gesprek over (de (ontwikkeling van) de financiële positie te voeren. De financieel woordvoerders vormen de afvaardiging namens de raad en voeren het gesprek met de wethouder financiën.
Het gesprek wordt gevoerd op basis van de (verwachte) ontwikkeling van de kengetallen, ook in relatie tot de signaalwaarden. Hierbij kunnen, niet uitputtend, daarnaast de volgende zaken aan de orde komen:
Ook zou aan de orde kunnen komen of de verwachte ontwikkeling van de financiële positie mogelijkerwijs om bijsturing vraagt. En op welke wijze zou dit kunnen plaatsvinden [bijvoorbeeld: stoppen, doorschuiven of beperken van investeringen, verhogen van inkomsten, bezuinigen, vrijval van bestemmingsreserves].
Voor de beoordeling van de financiële positie is het belangrijk dat zowel naar de exploitatie als naar de balanspositie wordt gekeken. De kengetallen netto schuldquote, solvabiliteitsratio, grondexploitatie en weerstandsvermogen hebben betrekking op de balans. De kengetallen EMU-saldo, structurele exploitatieruimte, belastingcapaciteit, kapitaallastenratio en rentelasten op de exploitatie. De kasgeldlimiet en renterisiconorm betreffen tenslotte wettelijk eisen/normen op gebied van financiering van de gemeente.
Onderstaande kengetallen geven in samenhang informatie over de financiële positie van de gemeente. De kengetallen zijn een weerspiegeling van het gevoerde beleid binnen een gemeente. De kengetallen moeten in samenhang worden beoordeeld, wat ook de onderlinge vergelijkbaarheid met andere gemeenten bemoeilijkt.
* ruimte (+) / overschrijding (-)
Onze financieringsstructuur is zodanig dat we veel met eigen vermogen financieren en daardoor weinig schulden hebben. Dit is ook zichtbaar aan de relatief grote ruimte binnen de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. We beschikken over een gezonde financieringspositie. Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid. Doorrekening van ons huidige ambitieniveau in combinatie met het geprognosticeerde moment van realisatie laat een flinke daling zien van de solvabiliteitsratio van 67% in 2021 aflopend naar 44% in 2026. In lijn hiermee stijgt ook de netto schuldquote oplopend van 23% in 2021 naar 79% in 2026. Ondanks de ervaring dat de prognoses in de tijd gedeeltelijk naar latere jaren verschuiven, waardoor de kengetallen aan het einde van het jaar op basis van werkelijke realisatie afwijken van deze geprognosticeerde kengetallen, zijn bovenstaande kengetallen op basis van ons huidige ambitieniveau wel het toekomstbeeld van onze gemeente.
Onderstaande grafiek (links) laat zien hoe de schuldpositie zich in de afgelopen jaren (2019-2021) heeft ontwikkeld en hoe de verwachte ontwikkeling in de periode 2022 tot en met 2026 op basis van de Begroting 2023 is. In de afgelopen jaren was sprake van een relatief beperkte toename van de schuldpositie hetgeen zich vertaalt in een beperkt negatief EMU-saldo en een beperkte oploop van de schuldquote. In de jaren 2022-2026 lopen het EMU-tekort en de schuldquote op. In de laatste jaren vlakt de oploop af. Eind 2026 blijft de schuldquote daardoor binnen de signaleringswaarde van 90%.
De geprognosticeerde groei van de schuldpositie is ook terug te zien in de oploop van de rentelasten in tabel 1. Dit zorgt ervoor dat een groter deel van de gemeentelijke inkomsten nodig is om rente te kunnen betalen. Daardoor zijn minder middelen beschikbaar voor overige uitgaven. Daarnaast zorgt de toename van rentelasten voor een stijging van het renterisico. Dit is het risico dat de werkelijke rente afwijkt van de rente waarmee in de begroting is gerekend. Dit kan zowel een positief risico (lagere rente) als een negatief risico (hogere rente) zijn. In de paragraaf Weerstandsvermogen is de financiële impact van dit risico aangegeven.
Onderstaande grafiek laat zien hoe de schuldquote zich (cijfers op basis van resp. begrotingen) ontwikkelt ten opzichte van de overige 100.000+ gemeenten. De grafiek laat zien dat Tilburg richting het gemiddelde van de referentiegemeenten groeit.
Onderstaande grafieken laten zien hoe de solvabiliteit zich in de periode 2019-2026 naar verwachting ontwikkelt en hoe zich dit verhoudt tot de ontwikkeling bij de 100.000+ gemeenten (op basis van resp. begrotingen). De afname van de solvabiliteit is niet zo zeer het gevolg van een daling van de vermogenspositie, maar komt vooral door een toename van de investeringen en schulden. Zie hiervoor ook de geprognosticeerde balans.
Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering en de opbrengst OZB. Een negatief percentage bij de structurele exploitatieruimte betekent dat onze structurele baten niet toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van leningen) te dekken. Een positief percentage betekent dat we structureel niet meer uitgeven dan wat er structureel binnenkomt.
In de nota Financiële positie geldt dan ook als uitgangspunt voor duurzaam financieel beleid dat er structureel niet meer geld wordt uitgegeven dan dat er binnenkomt. We zien dat onze structurele exploitatieruimte op grond van onze huidige prognoses over de komende jaren positief is. In 2026 is sprake van een tekort. Dit tekort moet in samenhang worden gezien met de discussie over de financiële verhouding met het Rijk.
Onze grondpositie, hier gedefinieerd als de waarde van de grond ten opzichte van onze baten, is met 4% in 2023 beperkt, waardoor we ook een beperkt risico lopen.
De belastingcapaciteit geeft de mate aan waarin de lokale lasten, en hiermee de gemeentelijke baten, eventueel kunnen worden verhoogd om financiële tegenvallers op te kunnen vangen of om ruimte voor nieuw beleid te creëren. Onze woonlasten van meerpersoonshuishoudens bedragen in 2023 72% van het landelijk gemiddelde. Ten opzichte van het landelijk gemiddelde hebben we dus nog voldoende ruimte om de woonlasten te verhogen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat feitelijk alleen het onderdeel OZB verhoogd kan worden, omdat wij bij de tariefstelling voor riool- en afvalstoffenheffing uitgaan van 100% kostendekkendheid.
Hieronder zijn een drietal scenario's uitgewerkt:
In alle scenario's wordt uitgegaan van een uitgave van € 50 miljoen, een rente op leningen van 2%, een looptijd/gebruiksduur van 20 jaar en een exploitatiesaldo van € 0 (sluitende begroting). Omvang eigen vermogen is € 750 miljoen en het vreemd vermogen is € 250 miljoen. Dit houdt in dat de solvabiliteit in de uitgangspositie 75% bedraagt. Per scenario zijn meerdere varianten uitgerekend. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het financieren met eigen geld of geleend geld en het dekken van de last vanuit de exploitatie of een dekkingsreserve.
Een eenmalige impuls betekent dat er incidenteel een last van € 50 miljoen ontstaat. Bijvoorbeeld door eenmalig subsidies te verstrekken voor de energietransitie. Dit wordt niet uitgegeven aan een investering met meerjarig nut, althans niet aan gemeentelijke eigendommen.
Eenmalige impuls (dekking vanuit reserve) betaald met eigen middelen
In deze variant wordt de eenmalige impuls betaald met eigen middelen. Er hoeft dus geen lening te worden aangetrokken om deze uitgaven te kunnen doen.
Eenmalige impuls (dekking vanuit reserve) betaald met geleend geld
In deze variant moet er wel een lening worden aangetrokken.
2. Investering met meerjarig nut
Een investering met meerjarig nut, bijvoorbeeld de bouw van een school of bibliotheek, moet worden geactiveerd als materieel vast actief. Dit houdt in dat de uitgave niet leidt tot een eenmalige last, maar dat het wordt toegerekend aan de gebruiksduur van het actief. Hierdoor ontstaan afschrijvingslasten.
Investering met meerjarig nut betaald met eigen middelen en structurele dekking van de afschrijving uit een reserve
In deze variant wordt de investering betaald met eigen middelen en worden de afschrijvingslasten structureel gedekt vanuit een reserve (dekkingsreserve kapitaallasten).
Investering met meerjarig nut betaald met eigen middelen en structurele dekking van de afschrijving in de exploitatie
In deze variant wordt de investering betaald met eigen middelen en worden de afschrijvingslasten structureel gedekt in de exploitatie.
Investering met meerjarig nut betaald met geleend geld en structurele dekking van de afschrijving uit een reserve
In deze variant wordt de investering betaald door een geldlening aan te gaan en worden de afschrijvingslasten structureel gedekt vanuit een reserve (dekkingsreserve kapitaallasten).
Investering met meerjarig nut betaald met geleend geld en structurele dekking van de afschrijving in de exploitatie
In deze variant wordt de investering betaald door een geldlening aan te gaan en worden de afschrijvingslasten structureel gedekt in de exploitatie.
3. Oprichting revolverend fonds
Vanuit een revolverend fonds worden leningen verstrekt aan particulieren, bedrijven en/of instellingen om bijvoorbeeld duurzaamheidsinvesteringen te doen. Rentebetalingen en aflossingen vloeien terug in het fonds. Dit wordt gebruikt om nieuwe leningen te verstrekken. Bij een dergelijk fonds worden alle risico's die ermee gepaard gaan, verwerkt in het rentetarief. Hiermee is het fonds over de hele looptijd in principe neutraal en is er aan het einde net zoveel geld beschikbaar als bij het begin.
Oprichting revolverend fonds vanuit eigen middelen
In deze variant wordt het fonds gefinancierd vanuit eigen middelen. In de uitwerking wordt er vanuit gegaan dat het gehele bedrag in één keer wordt uitgeleend en dat dit in de jaren erna gelijkmatig wordt terugbetaald. De renteopbrengst compenseert eventuele wanbetaling, waardoor dit per saldo geen effect heeft.
Oprichting revolverend fonds vanuit geleend geld
In deze variant wordt het fonds gefinancierd met geleend geld. In de uitwerking wordt er vanuit gegaan dat het gehele bedrag in één keer wordt uitgeleend en dat dit in de jaren erna gelijkmatig wordt terugbetaald. De renteopbrengst moet niet alleen eventuele wanbetaling compenseren, maar ook de rente die de gemeente betaald op de aangetrokken geldlening. Het rentetarief zal dus een stuk hoger zijn dan wanneer het fonds wordt gefinancierd met eigen geld.