| Organisatie | Bunschoten |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota Beleidskaders Rechtmatigheidsverantwoording 2023 |
| Citeertitel | Nota Beleidskaders Rechtmatigheidsverantwoording 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 18-10-2023 | nieuwe regeling | 28-09-2023 |
Met ingang van het verslagjaar 2023 gaat het college van burgemeester en wethouders (verder: het college) via de jaarrekening 2023 verantwoording afleggen over de rechtmatigheid. De resultaten daarvan zullen voor het eerst te zien zijn in het eerste halfjaar 2024 bij het vaststellen van de jaarrekening over 2023.
Hiermee wordt verantwoording afgelegd over de naleving van de regels, die relevant zijn voor het financiële reilen en zeilen van de gemeente. Over de naleving van de voorwaarden voor subsidies en Europese aanbestedingen bijvoorbeeld, maar ook over misbruik en oneigenlijk gebruik en lasten, waarvoor geen voorafgaande dekking opgenomen was in de begroting.
Voor de vernieuwing van de rechtmatigheidsverantwoording is in BLNP-verband een projectplan geschreven. Dit onderwerp kan namelijk heel goed via de samenwerking tussen onze gemeenten worden uitgewerkt en ingevoerd.
Deze nota is daarom specifiek geschreven voor de raden van de BLNP-gemeenten. Als BLNP-gemeenten werken we al veel samen op het gebied van de interne controle en de rechtmatigheid en hebben we dezelfde accountant. Wij geloven in een gemeenschappelijk gedragen visie op de rechtmatigheidsverantwoording alsook in een gemeenschappelijk kader voor dit onderwerp. In basis verschillen wij als gemeenten niet zoveel en biedt die benadering ook kansen voor een betere en efficiëntere bedrijfsvoering. Deze kans voor een “gezamenlijke kwaliteit” past in de doelstelling van de samenwerking.
Met deze nota reiken wij de bouwstenen aan voor invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. De raad i.c. de (audit-)commissie kan hiermee het gesprek aangaan met het college. Uiteindelijk is het de bedoeling om deze nota met de “gemeenschappelijke visie en ambitie”, de “inhoudelijke kaderstelling” en de “wijze van rapporteren” (monitor) in elke gemeente via een raadsvoorstel vast te laten stellen door de afzonderlijke raden.
Deze nota bestaat uit 4 delen met 3 bijlagen, te weten:
Deel 1 Korte samenvatting van de veranderingen (samenvattend beeld)
2.1 Samenvatting visie en ambitie (hoe kijken we tegen rechtmatigheid aan?)
2.2 Uitwerking visie en ambitie (welke keuzevarianten zijn er?)
2.3 Keuze visie en ambitie (waar gaan we voor?)
3.3 Wijze waarop college de raad informeert over afwijkingen in de rechtmatigheid
3.4 Omgang onduidelijkheden interpretatie verordeningen
3.5 Omgang begrotingsonrechtmatigheden
3.6 Omgang jaarschijven bij investeringsbudgetten
3.7 Budgetoverhevelingen tussen begrotingsjaren
3.8 Omgang voorwaardencriterium
3.9 Omgang misbruik en oneigenlijk criterium en fraude
Deel 4 Monitor Rechtmatigheidsverantwoording
4.1 Uitwerking deel 3.3 in Monitor Rechtmatigheidsverantwoording (een voorbeeld hoe het werkt)
4.2 Nadere duiding omgang rechtmatigheidsfouten (een samenvattende tabel als leidraad)
1. Begrippenlijst (uitleg definities en begrippen)
2. Hoofdstuk 2 voor raadsleden uit de Kadernota Rechtmatigheid van de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) (specifiek geschreven voor raadsleden; betreft op onderdelen een nadere verdieping) (augustus 2021)
3. Voorbeeld verplichte Model Rechtmatigheidsverklaring (Modelverantwoording)
Bestuurlijke duiding deel 2 tot en met 4
De delen 2 tot en met 4 staan in een bepaalde verhouding tot elkaar. Met de onderstaande bestuurlijke duiding lichten we dat kort toe.
Deel 2 De Visie en ambitie voor rechtmatigheidsverantwoording
Als eerste leggen we de visie en ambitie vast. Dat is nodig om een basis te hebben voor de beleidskaders en de keuzes die we voorstellen. Ook het vaststellen van een visie en ambitie voor de rechtmatigheidsverantwoording behoort tot de kaderstellende rol van de raad.
Deel 3 De beleidskaders voor rechtmatigheidsverantwoording
Het college is verantwoordelijk voor het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid. Het college heeft daarvoor duidelijke spelregels en richtlijnen nodig in de vorm van beleidskaders. Het vaststellen van de beleidskaders voor de rechtmatigheidsverantwoording behoort eveneens tot de kaderstellende rol van de raad. De basis voor die beleidskaders wordt onder meer gevormd door de landelijke wetgeving en de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV (Besluit, Begroting en verantwoording).
Deel 4 De Monitor Rechtmatigheidsverantwoording
De operationele vertaling van de beleidskaders vindt plaats in de “Monitor Rechtmatigheidsverantwoording”. Op die manier wordt de raad navolgbaar meegenomen in de ontwikkeling en het verloop van de rechtmatigheid. Het college legt op die manier op transparante en daarmee zichtbare wijze verantwoording af. Met deze monitor kan de raad invulling geven aan zijn toetsende en controlerende rol. Bovendien stelt die monitor het college in staat af te wegen of zij wel of niet een model Verklaring Rechtmatigheid voor de raad moet opstellen. De monitor wordt, met toelichting, elk jaar opgesteld en opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening.
Focus op kernbegrippen rechtmatigheid
In de nota komen meerdere keren enkele kernbegrippen voor. Deze kernbegrippen lichten we hieronder, en bewust aan het begin van deze nota, toe.
Het begrotingscriterium is een criterium van rechtmatigheid dat betrekking heeft op de grenzen van de baten en lasten in de door de raad geautoriseerde begroting van exploitatie en investeringskredieten en de hiermee samenhangende programma’s, waarbinnen de financiële beheershandelingen tot stand moeten zijn gekomen;
Het voorwaardencriterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.
Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium
Het misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op het voorkomen, detecteren en corrigeren van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden en gemeentelijke eigendommen bij financiële beheershandelingen.
Betrokkenheid van de accountant
Als BLNP-gemeenten hebben allemaal dezelfde accountant Eshuis. De accountant heeft in de afgelopen periode onder andere in de Managementletters, maar ook mondeling in de (audit-)commissies gewezen op de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. Daarom hebben we de accountant deze nota ook voorgelegd en om een zienswijze gevraagd met de volgende 3 vragen, te weten:
Voorzien jullie wel/geen problemen bij de toetsende rol van jullie als accountant, ook in relatie tot de interpretatie, toepassing en uitvoering van de beleidskaders en denken jullie hiermee dat er in basis een goede vertreksituatie ligt voor het vaststellen van de getrouwheid door jullie als accountant van de rechtmatigheidsverantwoording door het college.
De accountant heeft op alle vragen positief bevestigend geantwoord. Wel wijst de accountant nog op volgende aandachtspunten:
Wat betreft het eerste punt zullen we met de accountant afstemmen hoe hier schriftelijk of mondeling invulling aan te geven. Ook verwijzen we naar bijlage 1 en 2 van deze nota.
Wat betreft de laatste twee punten gaat de monitor rechtmatigheidsverantwoording ons zeker helpen, met daarbij een goede toelichting. Voorts kan ook nog verwezen worden naar de twee bijlagen met uitleg voor de raadsleden. Daarnaast is het complete plaatje gevisualiseerd.
Documentatie en vastlegging rechtmatigheidsverantwoording
De commissie BBV adviseert de kaderstelling op het gebied van de rechtmatigheid niet bij de begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven. Het heeft daarentegen de voorkeur de kaderstelling aan de raad voor te leggen door middel van de financiële verordening ex. artikel 212 gemeentewet of een beleidsnota rechtmatigheid/normenkader.
In BLNP-verband is ervoor gekozen om de kaderstelling niet nu op te nemen in de financiële verordening, maar in een afzonderlijke nota, deze nota dus. Dat is voor dit moment een bewuste keuze. Deze nota wordt periodiek herzien. Daarbij kan ook overwogen worden om de kaderstelling te zijner tijd alsnog op te nemen in de financiële verordening. Voor de duidelijkheid, de transparantie en het expliciet zijn van de nieuwe kadestelling voor rechtmatigheid is er vooralsnog voor gekozen deze in een afzonderlijke nota op te nemen. In de beginfase van deze nieuwe ontwikkeling heeft het integraal, samenhangend en overzichtelijk presenteren in één nieuwe nota de voorkeur.
Daar komt nog een argument bij. Inmiddels heeft de VNG nieuwe modelverordeningen uitgebracht. Daarin is inmiddels ook aandacht geschonken aan de rechtmatigheidsverantwoording. Het op dit moment opnemen van de kaderstelling in een “nieuwe, gewijzigde” financiële verordening, houdt feitelijk in dat de complete verordening zou moeten worden herzien/aangepast. Dat maakt het extra ingewikkeld. Het vraagt bovendien meer voorbereidingstijd en doordenking.
Wel kunnen wij melden dat de kaderstelling zoals wij u die wij thans voorstellen heel goed aansluit op en in overeenstemming is met de modelbepalingen van de VNG.
Deel 1 De veranderingen in essentie; een samenvatting in vijf punten
De nieuwe accountant Eshuis en/of de ambtelijke organisatie heeft voor de raden van de BLNP-gemeenten een presentatie verzorgd over de vernieuwing van de rechtmatigheidsverantwoording. Daar is meer uitgebreid stil gestaan bij de betekenis en het belang van de veranderingen en wat dit betekent voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
In aanvulling op die presentaties schetsen wij daarom in samenvattende zin nog een keer de belangrijkste veranderingen. Daarmee beogen we om het onderwerp rechtmatigheidsverantwoording inzichtelijk en overzichtelijk te houden en ook om deze nota zelfstandig leesbaar te maken.
Een overzicht van de veranderingen in 5 punten en het waarom:
1. De verantwoordelijkheid voor het rapporteren over de rechtmatigheid gaat van accountant naar college (doel: niet de accountant is verantwoordelijk voor bijvoorbeeld een begrotingsoverschrijding, maar het college; de raad voert daarover het gesprek met het college en niet (meer) met de accountant);
2. De verantwoordingsgrens waarboven afwijkingen moeten worden toegelicht wordt bepaald door de raad en bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (doel: door het stellen van een duidelijke “norm” is voor college en raad duidelijk waar de “grens” ligt voor bijvoorbeeld begrotingsoverschrijdingen; dit draagt bij aan scherpte in de financiële beheersing en het financieel vinger aan de pols houden);
3. De accountant geeft alleen nog een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening en dit omvat ook een oordeel over de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording (doel: zie ad.1 en verder om vast te stellen of het college een juiste en volledige rechtmatigheidsverantwoording heeft afgelegd en tevens de toets door de accountant of het college terecht tot de oordeelsvorming is gekomen);
4. Getrouwheidsfouten zijn niet meer per definitie rechtmatigheidsfouten; bijvoorbeeld het niet correct toepassen van de voorschriften uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en getrouwheidsfouten hoeven niet in de rechtmatigheidsverantwoording te worden opgenomen (doel: scheiding aan brengen in de verantwoordelijkheden; accountant gaat over de getrouwheid en college over de rechtmatigheid);
5. Het college neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening en geeft een toelichting op de (financiële) rechtmatigheid in de paragraaf bedrijfsvoering (doel: verantwoording college aan raad over rechtmatigheid expliciet zichtbaar maken en in verklarende zin de oorzaken, de beheersing en de maatregelen naar de toekomst nader toelichten).
Deel 2 Visie en ambitie rechtmatigheidsverantwoording
Wij herhalen hier de bestuurlijke duiding:
Deel 2 De Visie en ambitie voor rechtmatigheidsverantwoording
Als eerste leggen we de visie en ambitie vast. Dat is nodig om een basis te hebben voor de beleidskaders en de keuzes die we voorstellen. Ook het vaststellen van een visie en ambitie voor de rechtmatigheidsverantwoording behoort tot de kaderstellende rol van de raad.
Hoofdstuk 2.1 Samenvatting visie en ambitie
Onze visie en ambitie kan in de volgende trefwoorden worden samengevat.
“Basis op orde, transparante verantwoording rechtmatigheid en stap voor stap beter willen worden”
In dit deel van de nota schetsen wij een drietal varianten voor de “diepgang en reikwijdte” van de rechtmatigheidsverantwoording. Een keuze voor een van de varianten heeft gevolgen voor de (organisatie) van de interne beheersing en bedrijfsvoering en raakt ook de kaderstellende rol van de raad. Wij stellen een keuzevariant voor om mee te starten en we geven koers en richting voor de toekomst door onze ambitie uit te spreken.
Hoofdstuk 2.2 Uitwerking visie en ambitie; Keuzevarianten verantwoording
Onze vorige accountant BDO als ook onze huidige accountant heeft in de managementletters en accountantsverslagen van de afgelopen twee jaar de raden al geïnformeerd over de vernieuwing van de rechtmatigheidsverantwoording. In iets andere bewoordingen heeft de accountant daarbij een drietal varianten geschetst, te weten:
2.2.1. Variant Basis; gericht op financiële rechtmatigheid en hantering wettelijke normen.
In deze variant wordt een rechtmatigheidsverantwoording opgesteld door het College die alleen iets zegt over het naleven van wet- en regelgeving en die betrekking heeft op financiële beheershandelingen. Dit is gelijk aan de reikwijdte in de huidige situatie, waarbij de accountant ook op dit moment al over de rechtmatigheid een oordeel geeft. De Variant Basis past goed bij de wettelijke norm voor de verantwoordingsgrens van 3%. (bij de beleidskaders wordt daar nader op ingegaan). De interne beheersing is dus ook specifiek gericht op die rechtmatigheidsverantwoording. Dat geldt ook voor de interne controles. Die worden zodanig systeem- of gegevensgericht gepland, dat het college tot een gedegen onderbouwd oordeel kan komen over de rechtmatigheid.
2.2.2 Variant Basis++, gericht op financiële rechtmatigheid en een aantal relevante processen/thema’s die de aandacht krijgen
In deze variant gaat de organisatie een stapje verder en gebruikt de rechtmatigheidsverantwoording als impuls om de bedrijfsvoering verder te verbeteren. De ambitie in de organisatie ligt hoger als het gaat om de administratieve organisatie en interne beheersing (AO / IB) en is meer systeemgericht. Dat geldt ook voor IT-beheer en de verbijzonderde interne controlefunctie. Verder wordt bij deze variant de organisatie meer nadrukkelijker betrokken en waarbij ook de lijnmanagers een grotere verantwoordelijkheid krijgen voor het rechtmatigheidsbeheer.
De raad kan in deze variant in overleg met college of zelfstandig extra onderwerpen toevoegen aan de rechtmatigheidsverantwoording. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan naleving Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), fiscale regelgeving of Sociaal Domein (zoals de levering van zorg). Een dergelijke variant vraagt wel tijd om die in te voeren en vraagt ook extra controle-inspanningen (middelen en formatie) om die uit te voeren.
2.2.3. Variant ICS , gericht op de bredere verantwoording, zogenaamde In Control Statement (ICS)
Deze variant gaat nog weer een stap verder. In de gedachte van een verdere optimalisatie van de bedrijfsvoering en interne beheersing kan het een logisch stap zijn om over het gehele functioneren van de organisatie een “In Control Statement” af te geven. Dit gaat verder dan de rechtmatigheidsverantwoording en zegt ook iets over het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen en ICT-systemen. Elke gemeente kan zelf besluiten om een In Control Statement in te voeren.
Deze variant stelt nog weer hogere eisen aan het systeem van interne beheersing en risicomanagement. Het gaat ook verder dan alleen interne procedures. Het gaat ook om beheersmaatregelen voor operationele en strategische doelen, bijvoorbeeld over prestaties van duurzaamheid. Het bereiken van deze variant vraagt een veel langere doorlooptijd en navenant extra controle-inspanningen.
2.2.4 Keuze visie en ambitie en de overwegingen daarbij
Het vanaf 2023 opnemen van een In Control Statement (ICS) is de jaarstukken is geen verplichting voor gemeenten. Wat de gemeenten vanaf 2023 wel in de jaarrekening moeten opnemen is een rechtmatigheidsverantwoording. Het staat de gemeenten echter vrij om die verantwoording uit te breiden.
De rechtmatigheidsverantwoording zoals de wet die voorschrijft betreft alleen de rechtmatigheid. Dit is qua inhoud hetzelfde als waarover de accountant in de huidige situatie een oordeel geeft.
De overwegingen die bij de visie en ambitie een rol spelen zijn:
De BLNP-gemeenten handelen op dit moment al rechtmatig. Binnen de organisaties leeft het besef dat financiële transacties rechtmatig moeten zijn. Dat besef en ook de bewustwording kunnen nog wel verbeterd worden. De controleverklaring van de accountant en het bijbehorende verslag bevestigen overigens op dit moment het rechtmatig handelen en het voldoen aan de normen van de BLNP-gemeenten;
De tweede variant, maar zeker de derde variant vragen extra werkzaamheden en dus extra tijd en middelen. Op dit moment vinden wij het, ook tegen de achtergrond van de extra werkzaamheden voor diverse maatschappelijke opgaven, niet verantwoord om die inspanning te doen. Uitgangspunt is om de vernieuwing van de rechtmatigheidsverantwoording vooralsnog in te voeren en uit te voeren binnen de bestaande formatie en bezetting. De formatie voor de interne controlefunctie is niet zodanig dat deze werkzaamheden er bij gedaan kunnen worden. Wij pleiten daarom voor een realistische, haalbare en uitvoerbare invoering en uitvoering op niveau Variant Basis. De accountant Eshuis begrijpt die keuze en staat ook achter die keuze.
De grote verandering is dat de BLNP-gemeenten nu zelf de rechtmatigheid van baten en lasten moet vaststellen. Tot op heden liggen deze werkzaamheden bij de accountant. De werkzaamheden die de BLNP=gemeenten gaan verrichten om de rechtmatigheid vast te stellen vragen op zich al een extra inspanning en moeten, al het zo ver is, wel de toets der kritiek van de accountant kunnen doorstaan. De conclusie is dat de Variant Basis al de nodige inspanning vraagt. Meer vragen en doen dan de Variant Basis zou niet realistisch, haalbaar en uitvoerbaar zijn. Onze vorige accountant BDO, maar ook onze huidige accountant hebben die constatering ook min of meer bevestigd is de Managementletters en Contoleverslagen.
Onze ambitie is te groeien in de richting van Variant Basis++ en stap voor stap beter te willen worden. Wij zien daartoe zeker mogelijkheden. Op dit moment werken we al samen in BLNP-verband op de interne controlefunctie. Dat willen we uitbouwen. Samen met de nieuwe accountant Eshuis, die voor de samenwerking op dit taakveld ook kansen en mogelijkheden ziet. Daar komt bij dat wij op middellange termijn voorzien dat controles meer “gedigitaliseerd” zullen worden. In die nieuwe digitale technieken zien wij ook kansen om stap voor stap beter te worden. Budget neutraal groeien is de uitdaging en tegelijk onze werkzaamheden efficiënter kunnen gaan doen. Daarmee ontstaat er ook ruimte om te groeien.
Hoofdstuk 2.3 Samenvattende conclusie en afweging; keuze visie en ambitie
Wij herhalen hier de bestuurlijke duiding:
Deel 3 De beleidskaders voor rechtmatigheidsverantwoording
Het college is verantwoordelijk voor het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid. Het college heeft daarvoor duidelijke spelregels en richtlijnen nodig in de vorm van beleidskaders. Het vaststellen van de beleidskaders voor de rechtmatigheidsverantwoording behoort eveneens tot de kaderstellende rol van de raad. De basis voor die beleidskaders wordt onder meer gevormd door de landelijke wetgeving en de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV (Besluit, Begroting en verantwoording).
Uitgangspunten rechtmatigheidsverantwoording
Bij de verantwoording over rechtmatigheid wordt gekeken naar negen criteria. Burgemeester en wethouders leggen verantwoording af over alle negen criteria in de jaarrekening. Zie hiervoor bijlage 2 van deze nota voor de criteria en bijbehorende toelichting. De eerste zes criteria zijn niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze betreffen verantwoording met betrekking tot getrouwheid en rechtmatigheid. Ze komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. Dit zijn het calculatiecriterium, valuteringcriterium, adresseringscriterium, volledigheidscriterium, aanvaardbaarheidscriterium en leveringscriterium.
Daarnaast is er een aantal criteria waarbij de verantwoording specifiek gaat over rechtmatigheid. Deze komen wel tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording:
In totaal hebben we 9 concept beleidskaders in 9 afzonderlijke artikelen geformuleerd. We beginnen telkens met de omschrijving van het beleidskader. Daarna volgt de nadere toelichting en motivering Dit is vergelijkbaar met de opzet van de financiële verordening.
Voor de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden (de afwijkingen) hanteren burgemeester en wethouders een verantwoordingsgrens van 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves.
Toelichting en motivering artikel 1
De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverklaring. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. Voor zowel fouten als voor onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden worden niet bij elkaar opgeteld.
De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverklaring worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden eveneens pas in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen.
Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Dit gesprek binnen de gemeente tussen college en de raad moet ten tijde van het bepalen van de verantwoordingsgrens gevoerd worden. Dit besluit kan gevolgen hebben voor de inrichting van de interne beheersing. Bij het bepalen van de verantwoordinggrens is de informatiebehoefte van de raad het vertrekpunt. Daarbij kunnen vervolgens de inspanningen die door de organisatie gedaan moeten worden om de informatie op een goede wijze te verkrijgen, het kwaliteitsniveau van interne beheersing, ervaringen met rechtmatigheid in het verleden, risicovolle processen zoals aanbestedingen, betrouwbaarheid begrotingsproces en visie op de sturingsfilosofie van de gemeente worden betrokken. In artikel 1 is de verantwoordingsgrens bepaalt op 3%. Die keuze is ingegeven door de keuze Variant Basis (variant 1) zoals verwoord in deel 1 van deze nota over de visie en ambitie. Een keuze die aansluit bij de mate van interne beheersing en bedrijfsvoering en die op dit moment haalbaar en verantwoord is. Omdat we wel ambitie hebben en willen doorgroeien zullen we in de monitor rechtmatigheid ook inzichtelijk maken wat de ontwikkeling van de rechtmatigheid is bij een lager verantwoordingspercentage.
Voor de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden (de afwijkingen) hanteren burgemeester en wethouders per individuele afwijking een rapportagegrens van € 30.000.
Toelichting en motivering artikel 2
De rapportagegrens voorkomt detailverantwoording, helpt het sturen op hoofdlijnen en beperkt de administratieve belasting en draagt daarmee bij aan een efficiëntere verantwoording. Beneden de rapportagegrens wordt er niet in de jaarrekening gerapporteerd. Rechtmatigheidsfouten beneden de verantwoordingsgrens en boven de rapportagegrens kunnen heel goed in algemene zin toegelicht worden bij de programma’s, als onderdeel van de verschillenverklaring begroot versus realisatie. Eventueel kan toelichting ook plaatsvinden in de paragraaf bedrijfsvoering.
In artikel 2 is de rapportagegrens bepaalt op € 30.000. Er is voor dit bedrag gekozen omdat dit aansluit bij het bedrag wat bij de accountantscontrole als rapportagegrens wordt gehanteerd. Het bedrag heeft daarmee herkenbaarheid en sluit tevens goed aan bij de materialiteitsgrens in relatie tot de grootte van onze gemeente.
Door voor de verantwoordingsgrens en de rapportagegrens duidelijk, toetsbare kaders vast te leggen wordt de beleidsruimte die de raad heeft concreet ingevuld en vertaald maar de eigen gemeente.
3.3 Wijze waarop burgemeester en wethouders de raad informeren over afwijkingen in de rechtmatigheid
Toelichting en motivering artikel 3
De operationele vertaling van de beleidskaders vindt plaats in de “Monitor Rechtmatigheidsverantwoording”. Op die manier wordt de raad navolgbaar meegenomen in de ontwikkeling en het verloop van de rechtmatigheid. Het college legt op die manier op transparante en daarmee zichtbare wijze verantwoording af. Met deze monitor kan de raad invulling geven aan zijn toetsende en controlerende rol. Bovendien stelt die monitor het college in staat af te wegen of zij wel of niet een model Verklaring Rechtmatigheid voor de raad moet opstellen. De monitor wordt, met toelichting, elk jaar opgesteld en opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening. Voor een nadere toelichting op (de werking) de monitor wordt verwezen naar deel 4 van deze nota.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen de “Rechtmatigheidsverantwoording” en de “Rechtmatigheidsverklaring”. Afwijkingen bestaan uit rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Een goed en transparant inzicht in de ontwikkeling en het verloop van de rechtmatigheid is voor de controlerende rol van de raad belangrijk. Bovendien moet aan de hand van de verantwoordingsgrens en de rapportagegrens bepaald worden wat er wel en niet moet worden opgenomen in de Rechtmatigheidsverklaring. Dat inzicht wordt verkregen door de Monitor Rechtmatigheidsverantwoording. Deze monitor wordt, zoals gezegd, opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering.
Burgemeester en wethouders leggen via het verplichte model (het Model Rechtmatigheidsverklaring) verantwoording af in de jaarrekening. Dit is een aparte, verplichte verklaring bij de jaarrekening.
Alle rechtmatigheidsafwijkingen boven de verantwoordingsgrens worden kort en bondig in de Rechtmatigheidsverklaring benoemd. In de verklaring zelf moet ook een nadere toelichting gegeven worden. Als het totaal van de afwijkingen beneden de verantwoordingsgrens ligt, is het wettelijk zo geregeld dat burgemeester en wethouders geen verplichting hebben om een Rechtmatigheidsverklaring opstellen. Deze afwijkingen worden uit een oogpunt van transparantie als bedrag wel opgenomen in de monitor. De nadere toelichting op die bedragen vindt vervolgens plaats in de verschillenverklaring bij de programma’s of in de paragraaf bedrijfsvoering.
De paragraaf bedrijfsvoering i.c. de Monitor Rechtmatigheidsverantwoording is verder de plek om een nadere toelichting te geven door het college ten aanzien van onderwerpen die de rechtmatigheid raken en hoe de beheersing is vormgegeven. Aspecten die hierbij aan de orde komen zijn de tussentijdse communicatie met de raad, of de reden waarom deze achterwege is gebleven, alsmede de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om het handelen conform wet- en regelgeving afdoende in processen te waarborgen.
Burgemeester en wethouders zijn wettelijk verplicht om een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen van onrechtmatigheden. Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid of onduidelijkheid.
Toelichting en motivering artikel
4 Van “onduidelijkheden” is sprake als burgemeester en wethouders in het kader van de verslaggeving niet kunnen aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet. Het voortbestaan van een dergelijke situatie is niet wenselijk. Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordening of beleidsnota. Onduidelijkheden in de verordeningen over financiële consequenties moeten worden opgelost. Zodra onduidelijkheden in de interpretatie zijn geconstateerd, dient de raad aan te geven welke interpretatie hij geeft. Het achteraf sanctioneren (het nadien door de raad laten aangeven aan welke bepalingen geen financiële consequenties worden verbonden) van het niet naleven van gemeentelijke regelgeving, is niet transparant en daarom niet wenselijk.
De volgende begrotingsafwijkingen zijn niet in strijd met het budgetrecht van de raad:
begrotingsafwijkingen als gevolg van een onttrekking aan een bestemmingsreserve op basis van realisatie voor zover deze onttrekking daarmee voor een gelijk bedrag overeenkomt met de realisatie van de last, en de activiteit of het project nog niet is beëindigd en de resterende lasten volgen in het jaar na het verantwoordingsjaar. Is de activiteit of het project wel beëindigd en zijn de lasten definitief lager dan begroot, dan vindt de onttrekking overeenkomstig het begrote bedrag plaats en wordt de raad een voorstel gedaan tot nadere aanwending van de restant-bestemmingsreserve.
De begrotingsafwijkingen als bedoeld in lid 5.1 worden, voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijke fouten of onduidelijkheden is overschreden, als afzonderlijk bedrag wel opgenomen in de Rechtmatigheidsverklaring maar niet nader toegelicht in de Rechtmatigheidsverklaring. Toelichting daarop vindt plaats bij de lasten van de afzonderlijke programma’s of in de paragraaf bedrijfsvoering.
Toelichting en motivering Artikel 5
Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). Uitgangspunt is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In de begroting zijn de bedragen voor de lasten en baten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma (ervan uitgaande dat de raad de begrotingsbedragen op programmaniveau heeft vastgesteld), de juiste investering, het toereikend zijn van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.
Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging, geraamde bedragen dan kan er sprake zijn van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid) aangezien deze lasten buiten het budgetrecht van de raad tot stand zijn gekomen.
Afwijkingen van de begroting (exploitatie en investeringen) (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Uitgangspunt is dus dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is.
Volgens artikel 28 BBV dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. In de nieuwe situatie betrekt het college alle afwijkingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is.
Omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is, en dus in strijd met het budgetrecht van de raad, moet er ook een expliciete keuze gemaakt worden voor welke begrotingsafwijkingen een uitzondering gemaakt moet worden. Die keuze is voorbehouden aan de raad en moet worden vastgelegd als een door de raad vast te stellen beleidskader. De raad bepaalt zelf welke afwijkingen acceptabel zijn. In artikel 5 is dat weergegeven als niet in strijd met het budgetrecht van de raad. Wat betreft de keuze sluiten we zoveel mogelijk aan bij de bestaande praktijk zoals die nu ook al wordt toegepast door de accountant. Bijvoorbeeld begrotingsonrechtmatigheden waarbij het college binnen het door de raad vastgestelde beleid is gebleven. De reeds bestaande denklijn van de accountant, “telt wel mee/niet mee voor het oordeel” wordt in principe ongewijzigd voortgezet, maar dan als een verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders. De gemaakte keuzes zijn verder mede ingegeven door het praktisch kunnen blijven werken, beperking van de administratieve lasten en de mate van daadwerkelijke beïnvloeding door burgemeester en wethouders.
Zodra de raad de verantwoording en de jaarstukken vaststelt, wordt ook ingestemd met alle begrotingsonrechtmatigheden. Dit voor zover die instemming niet al eerder heeft plaatsgevonden bij de tussentijdse rapportages gedurende het begrotingsjaar. Voor deze werkwijze wordt gekozen, waardoor geen aparte begrotingswijzigingen (voor het opheffen van de begrotingsonrechtmatigheden) behoeven te worden voorgelegd aan de raad. Daarmee zetten we tevens de huidige werkwijze voort en beperken we de administratieve lasten.
Toelichting en motivering artikel 6
Bij meerjarige investeringsbudgetten kunnen de raad en het college afspraken maken (via vaststelling van de begroting of afzonderlijk bij raadsvoorstellen en raadsbesluiten) over de wijze waarop de jaarschijven binnen een meerjarig investeringsbudget zijn opgebouwd. Zolang aannemelijk is dat het totaal van de uitgaven binnen een investeringsbudget blijft, levert overschrijding van een jaarschijf -tenzij anders door de raad besloten - geen onrechtmatigheid op. Dit wordt wel toegelicht in de jaarrekening, omdat het niet aanwenden van investeringsbudgetten kan duiden op vertragingen in de uitvoering van de investering (en dus beleid).
Burgemeester en wethouders kunnen de raad voorstellen bij het niet volledig besteden van specifieke, structurele budgetten, een bestemmingsreserve te vormen waaruit in een volgend begrotingsjaar deze specifieke lasten kunnen worden gedekt. De mogelijkheid om van deze vorm van budgetoverheveling gebruik te maken kan alleen voorafgaande aan de feitelijke uitvoering worden gedaan en de raad neemt hierover een afzonderlijk en specifiek besluit. In dat besluit worden onder meer in ieder geval opgenomen de voorwaarden, de looptijd en het bedrag van de jaarlijkse budgetoverheveling.
Toelichting en motivering artikel 7
Het college voert de door de raad vastgestelde begroting uit. Gedurende of aan het einde van het begrotingsjaar kan het voorkomen dat de werkelijke besteding afwijkt van de in de begroting opgenomen bedragen. Het komt regelmatig voor dat deze afwijkingen worden veroorzaakt doordat activiteiten nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Zonder nadere actie leidt dit tot een voordelig saldo (bij de jaarrekening) ten opzichte van de begroting en komt daarmee het jaarbudget te vervallen. Echter de activiteiten worden in het volgende begrotingsjaar (verder) uitgevoerd. Daarom is het van belang om in een aantal gevallen de mogelijkheid te hebben om budget over te hevelen van het ene naar het andere begrotingsjaar. Daarmee kan het weer beschikbare budget worden ingezet waarvoor het is bedoeld. Doel van de kaders is het principe van budgetoverheveling mogelijk te maken, daarvoor duidelijke spelregels te hebben en de effectuering daarvan financieel rechtmatig te laten plaatsvinden.
Toelichting en motivering artikel 8
Op dit moment zijn er in bestaande documenten geen bepalingen opgenomen over het voorwaardecriterium. De modelverordening VNG geeft hier wel een voorzet voor. In de praktijk handelen we al zo. Het opnemen van een dergelijke bepaling geeft expliciete duidelijkheid. Vastgelegd wordt wie (college en raad) welke verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van het normenkader. Het normenkader vaststellen (door de raad) en het operationaliseren daarvan (door college) is een essentieel onderdeel binnen de rechtmatigheid.
Toelichting en motivering artikel 9
De commissie BBV adviseert om geconstateerde fraude door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering (Kadernota Rechtmatigheid paragraaf 2.3) De primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen en detecteren van fraude berust in eerste instantie bij het management en in tweede instantie bij burgemeester en wethouders. De accountant heeft een toetsende rol met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Een voorbeeld is het betalen van valse facturen waarbij één of meerdere personen binnen de gemeente betrokken zijn. Dit type fraudes is een onderdeel van de getrouwheidsverklaring van de accountant en wordt daarom niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Als de gemeente deze fraude op een juiste manier heeft verwerkt in de jaarrekening, dan kan deze toegelicht worden in de paragraaf bedrijfsvoering, maar er is geen verplichting.Uitgangspunt bij rechtmatigheid is transparantie, ook voor dit onderdeel. Daarnaast is de regie houden en sturen op de juiste informatie eveneens belangrijk. Daarom is deze aanbeveling overgenomen. Dit past ook in ons beleid rondom de toetsing van fraude-risico-analyse bij de controle van de jaarrekening.
Deel 4 De Monitor rechtmatigheidsverandering
Wij herhalen hier de bestuurlijke duiding:
Deel 4 De Monitor Rechtmatigheidsverantwoording
De operationele vertaling van de beleidskaders vindt plaats in de “Monitor Rechtmatigheidsverantwoording”. Op die manier wordt de raad navolgbaar meegenomen in de ontwikkeling en het verloop van de rechtmatigheid. Het college legt op die manier op transparante en daarmee zichtbare wijze verantwoording af. Met deze monitor kan de raad invulling geven aan zijn toetsende en controlerende rol. Bovendien stelt die monitor het college in staat af te wegen of zij wel of niet een model Verklaring Rechtmatigheid voor de raad moet opstellen. De monitor wordt, met toelichting, elk jaar opgesteld en opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening.
4.2: Samenvattende tabel omgang rechtmatigheidsfouten
In onderstaande tabel wordt aangegeven welke afwijkingen, wanneer en waar worden opgenomen.
Afwijkingen: Fouten en onduidelijkheden.
Bado: Besluit accountantscontrole decentrale overheden. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0015524/2017-12-09
BBV: Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Zier hiervoor de volgende link: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01
Commissie BADO: De commissie BADO brengt richtinggevende notas uit met een nadruk op de hoe-vraag en de interpretatie van bestaande wet- en regelgeving, voor wat betreft knelpunten en gezamenlijke oplossingen die raken aan de bedrijfsvoering en de accountantscontrole van decentrale overheden. Zie hiervoor de volgende link: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/bedrijfsvoering-en-audits-gemeenten-en-provincies
Commissie BBV: In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak om zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Zier hiervoor de volgende link: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979281/commissieleden
Controleverklaring: In de controleverklaring geeft de accountant zijn/haar oordeel weer over de getrouwheid van de jaarrekening. Bij gemeenten geldt nu nog als bijzonderheid dat de accountant in zijn verklaring ook een oordeel geeft over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties die in deze jaarrekening zijn vermeld. Dat wordt anders na de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording en wordt het oordeel beperkt tot de getrouwheid. Zier hiervoor: https://www.nba.nl/globalassets/themas/thema-publieke-sector/controleverklaringen verklaard/nba_brochure_controleverklaringen_decentrale_overheden_juni_2016.pdf
Fouten: Rechtmatigheidsfouten treden op bij financiële beheershandelingen, waarbij de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet is nageleefd.
Getrouwheid: Een oordeel van de accountant over of de informatie juist en toereikend/volledig is. Voorts geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrek. En ten slotte of het bij de volksvertegenwoordigers en de burger (gebruikers van de verantwoording) geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten.
In Control Statement: Hierin gaat het College van B&W in op het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen alsmede ICT-systemen. Dit heeft een bredere strekking dan de rechtmatigheidsverantwoording.
Materialiteit: Informatie is materieel of heeft een materieel belang, als deze informatie invloed kan hebben op de besluitvorming van de gebruiker van die informatie. Gebruikers zijn bijvoorbeeld raadsleden of burgers. Er zijn twee zaken waarvoor de accountant de materialiteit gebruikt. Het is allereerst de basis voor de diepgang van door de accountant uit te voeren werkzaamheden. Vervolgens is het bepalend voor het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Voor de controle van een gemeente zijn de normen uit het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) leidend, voor de uiteindelijke conclusie of iets materieel is en wat hiervan de gevolgen zijn voor de strekking van de controleverklaring.
Normenkader: Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de relevante regelgeving, waaronder die van de betreffende gemeente (zoals verordeningen). De inventarisatie beperkt zich tot regelgeving die relevant is voor financiële beheershandelingen. Het normenkader moet actueel worden gehouden en wordt aangepast op basis van nieuwe wet- en regelgeving. Daarom wordt het elk jaar opnieuw vastgesteld. Zie hiervoor: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979239/rechtmatigheid
Onduidelijkheden: Indien het College van B&W in het kader van de verslaggeving niet kan aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet.
Onzekerheden: De onzekerheden zijn te splitsen in onzekerheden in de verantwoording en in de controle. De onzekerheden in de verantwoording betreffen veelal schattingen, interpretaties en toekomstgevolgen. Bij de rechtmatigheidsverantwoording van het College van B&W kan het ook gaan om zaken die het College van B&W eenvoudig niet weet of kan vaststellen. Onzekerheden in de controle komen vaak voort uit ontoereikend uitgevoerde maatregelen van interne beheersing waardoor er onvoldoende controle-informatie beschikbaar is.
Rechtmatigheidsverantwoording: de rechtmatigheidsverantwoording wordt een nieuw onderdeel in de jaarrekening, waarin het College van B&W vanaf het verslagjaar 2021 aangeeft of er rechtmatigheidsfouten en –onzekerheden waren.
Verantwoordingsgrens: de grens waarboven het College van B&W afwijkingen moet melden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad stelt deze verantwoordingsgrens vast met een maximum van 3% van de totale lasten.
Verbijzonderde interne controle: er is sprake van een verbijzondering van de interne controle, indien binnen de gemeente extra gelet wordt op de rechtmatigheid, bovenop en ook voortbouwend op de interne controles die reeds uitgevoerd worden in de (eerste) lijn. Zie hiervoor de volgende link: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/documenten/rapporten/2019/02/14/de-verbijzonderde-interne-controle-bij-decentrale-overheden
Bijlage 2: Raadsleden: het bestuurlijk belang van rechtmatigheid
Rechtmatig handelen is voor een overheidsorganisatie belangrijk; een overheid hoort te voldoen aan wet- en regelgeving. Daarom wordt sinds de introductie van het Besluit Begroting en Verantwoording (“BBV”) in 2004 de accountant jaarlijks bij de jaarstukken van een gemeenten een verklaring over het getrouw beeld en over de rechtmatigheid. De invoering van dit rechtmatigheidsoordeel leidde tot opschoning van de eigen gemeentelijke verordeningen en gaf een impuls aan een verbetering van het financieel beheer bij gemeenten. Bij de evaluatie van de BBV in 2013 heeft de commissie BBV een advies aan het ministerie van Binnenlandse Zaken gegeven om de verantwoordelijkheid voor het afgeven van de verklaring neer te leggen bij het college3. Dit is overgenomen door de commissie Depla en is onderdeel van een wetswijziging. Dit betekent dat met ingang van de jaarrekening 2021 het college een verantwoording af moet leggen over de rechtmatigheid. Dit past in de tijdgeest waarbij de verantwoordelijkheid gelegd wordt waar deze hoort. Hiermee is het college zich nog meer bewust van haar verantwoordelijkheid te zorgen voor een goed financieel beheer, inclusief bijbehorende verordeningen. De accountant kijkt nog wel of de verklaring van het college terecht is waarmee voor de raad waarborgen zijn ingebouwd dat het college niet zo maar een verklaring kan opstellen.
https://www.accountant.nl/nieuws/2013/7/advies-commissie-bbv-van-een-rechtmatigheidsoordeel-naar-een-rechtmatigheidsverantwoording/
Rechtmatigheid is een juridische term, die aangeeft dat een (voorgenomen) handelwijze in overeenstemming is met de geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat een gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van een gemeente moeten voldoen aan alle wet- en regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden (arbo), aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden, raadsbesluiten enzovoort. Van een overheidsorganisatie mag immers verwacht worden dat zij conform wet- en regelgeving handelt. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is echter een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen.
Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd.
De verantwoording die het college aflegt is gebaseerd op een standaardmodel dat bij wet is vastgelegd (zie bijlage 1). De verantwoording bevat de elementen die in dit hoofdstuk nader worden toegelicht. De tekst van de verantwoording ligt vast en moet door het college op de volgende punten worden aangevuld:
Het begrip financiële rechtmatigheid is in 2005 concreet gemaakt met behulp van 9 criteria. Deze houden in dat de organisatie vaststelt dat:
de juistheid van de ontvangen levering heeft plaatsgevonden.
De getrouwheidsaspecten, zoals die zijn opgenomen in de accountantscontrole dekken goeddeels ook deze rechtmatigheid criteria, met uitzondering van het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium en het M&O-criterium. Als gevolg van de aanstaande wetswijziging wordt van het college dan ook verwacht dat zij op deze laatste drie aspecten een verantwoording qua rechtmatigheid afleggen.
Onderstaande afbeelding geeft dit grafisch weer.
Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is –voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft –mogelijk sprake van onrechtmatige financiële beheershandelingen. De financiële beheershandeling die deze begrotingsoverschrijding veroorzaakt, kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de raad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de raad geformuleerde beleid. Bij hogere lasten dan was begroot, zal bijvoorbeeld worden beoordeeld of deze worden gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere baten. Het bepalen welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.
In het rapport van de commissie Depla staat de volgende tekst over begrotingsonrechtmatigheid: “Een belangrijk voorbeeld hiervan (red: onnodig belastend) is de begrotingsonrechtmatigheid. De begroting wordt voor het begrotingsjaar vastgesteld en vervolgens gedurende het jaar bijgesteld. Per gemeente verschilt het aantal keren dat dit gebeurt, maar twee keer (voorjaar, najaar) is vrij gebruikelijk. Vervolgens wordt in de jaarrekening de totale realisatie vastgesteld. Tussen de laatste begrotingsbijstelling en de jaarrekening zit veelal een verschil. Met het vaststellen van de jaarrekening bevestigt de raad dit verschil. Daarbij is het mogelijk dat er een verschil is dat de raad niet bevestigt, omdat hij het er niet mee eens is. Over een dergelijk verschil wordt vervolgens een politiek debat gevoerd en indien dat niet volstaat is er de indemniteitsprocedure. Bij de jaarrekeningcontrole geeft een accountant echter bij de verschillen tussen de laatst vastgestelde begroting en jaarrekening aan dat dit potentieel onrechtmatig is. Om dit te voorkomen stellen de meeste gemeenteraden vlak voor het einde van het jaar alle wijzigingen vast. Hierdoor is de begroting na laatste wijziging gelijk aan de jaarrekening. Deze stap wordt veelal ervaren als noodzakelijk voor een soepel verlopende accountantscontrole, maar als onnodig of als belemmerend gezien voor een ordentelijk verloop van de financiële sturing.”.
Met de voorgenomen wetswijziging is het niet langer noodzakelijk om via begrotingswijzigingen de begroting en de jaarrekening qua bedragen met elkaar in overeenstemming te brengen teneinde begrotingsonrechtmatigheid te voorkomen. De rechtmatigheidsverantwoording van het college bevat het totaal aan afwijkingen die boven de door de raad vastgestelde grens uitkomen. Voor de afwijkingen die passen binnen de gemaakte afspraken tussen de gemeenteraad en het college wordt vervolgens verwezen naar de programma’s. Een totaaloverzicht van de afwijkingen tussen begroting en jaarrekening maakt immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde W-vraag. In de rechtmatigheidsverantwoording worden vervolgens alleen de afwijkingen toegelicht die niet passen in de afspraken tussen de gemeenteraad en het college en waar mogelijk het (politieke) verantwoordingsdebat over zal gaan in de gemeenteraad. Uiteindelijk stemt de raad, al dan niet, in met deze afwijkingen bij de behandeling van de jaarrekening, op basis van een eventuele indemniteitsprocedure. Kern van de verantwoording van het college is dat deze de afwijkingen benoemd waarbij de door de raad vastgestelde grens is overschreden.
Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.
Het voorwaarden criterium levert vooral aandachtspunten op bij subsidieverstrekking (vooral naleven eigen voorwaarden) en niet toegestane staatssteun; aanbestedingen; wet werk en bijstand; modelverordeningen 212 en 213a; bevoegdheden; personeelslasten en verordeningen.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk (M&O) gebruik te voorkomen. De gemeente zal in eerste plaats bezien welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te stellen. Het M&O-beleid moet voldoende actueel zijn en voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk.
De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern al uitgevoerde controles en evaluaties.
Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd vermeld het college dit in de paragraaf Bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen worden, voor zover zij niet het getrouwheidsaspect raken, betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.
De verantwoording van rechtmatigheid door het college gaat na een wetswijziging deel uitmaken van de jaarrekening, zodat de aandacht voor en de controle op rechtmatigheid minimaal op het huidig kwaliteitsniveau gehandhaafd blijft. De accountant geeft een getrouwheidsoordeel af over de jaarrekening, waarvan de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt. Het huidige afzonderlijke rechtmatigheidsoordeel in de controleverklaring van de accountant komt daarmee te vervallen. De beoordeling van de getrouwheid door de controlerend accountant geeft aan dat vertrouwd mag worden op hetgeen in de rechtmatigheidsverantwoording van het college vermeld staat. Het is feitelijk juist en volledig, maar de uitlatingen die opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording komen geheel voor rekening van het college.
Voorts zal in de controleverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant geen separaat oordeel meer gegeven worden over de rechtmatigheid. Het ziet uitsluitend nog op de getrouwheid. Dit betekent onder meer dat rechtmatigheidsfouten (voor zover deze niet tevens van invloed zijn op het getrouwe beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring. Hierdoor kan het bijvoorbeeld voorkomen dat er omvangrijke rechtmatigheidsfouten opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch goedkeurend is, omdat de omvangrijke rechtmatigheidsfouten getrouw opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording. Dit laatste moet voor de raad uiteraard geen belemmering zijn, om met het college een kritisch gesprek te voeren over de rechtmatigheidsfouten.
Het is de verwachting dat van deze wijziging een kwaliteitsimpuls uitgaat op de interne processen en beheersing. Het college dient immers te kunnen steunen op een adequaat functionerend systeem van interne beheersing en -controle, om (primair) te waarborgen dat de gemeente bij alle (financiële) beheershandelingen en transacties de wet- en regelgeving naleeft. Dit systeem zal tevens van belang zijn bij het opstellen van een overzicht van afwijkingen van rechtmatigheid.
Tevens is de verwachting dat er meer vooruit gekeken zal worden naar het oplossen van onrechtmatigheden, omdat het college ook beheersmaatregelen moet formuleren. Wat gaat het college doen om bestaande onrechtmatigheden op te heffen of nieuwe onrechtmatigheden te voorkomen? Ook dit laatste kan een gespreksonderwerp zijn tussen raad en college. Hierbij is het van belang dat het voltallige college verantwoordelijk is (zich verantwoordelijk voelt) voor het afgeven van de rechtmatigheidsverantwoording. De wethouder van financiën kan hierbij wellicht een coördinerende rol vervullen binnen het college, maar de fouten en/of onduidelijkheden kunnen betrekking hebben op het brede beleidsterrein van de gehele gemeente. Dit laatste onderstreept de noodzaak van een daadkrachtig collegiaal bestuur.
Bijlage 3 Modelverantwoording (verplicht) (uit Kadernota Rechtmatigheid 2023)
Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders 17)
De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht.
Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>% (maximaal 3) van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € <x>.
Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties <niet> rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens.
De geconstateerde afwijkingen betreffen 18):
In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad aanvullende informatie opgenomen over de financiële rechtmatigheid. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
17) In deze tekst wordt gesproken over college van burgemeester en wethouders, maar deze geldt ook voor gedeputeerde staten van de provincie en het (dagelijks) bestuur van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Daar waar gemeente staat, dient ook provincie, waterschappen of gemeenschappelijke regeling gelezen te worden.
18) De afwijkingen (fouten en/of onduidelijkheden als gedefinieerd in de nota rechtmatigheidsverantwoording) worden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid is overschreden. Op basis van afspraken tussen de raad en het college kunnen afwijkingen die lager zijn dan de verantwoordingsgrens in de paragraaf Bedrijfsvoering worden vermeld.